臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第1470號

• 裁判案由: 有線廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 11 月 23 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1470號
98年11月12日辯論終結原　　　告　緯來電視網股份有限公司
登

營
代　表　人　甲○(董事長)
原　　　告　乙○
共　　　同
訴訟代理人　黃子恬律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　丙○(主任委員)
訴訟代理人　戊○○
己○○
丁○○
上列當事人間有線廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國98年5月1日通傳訴決字第09700233310號、通傳訴決
字第09700233340號、通傳訴決字第09700233370號、通傳訴決字第09700233380號及通傳訴決字第09700276520號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
緣訴外人大屯有線電視股份有限公司、西海岸有線電視股份有限公司、北港有線電視股份有限公司及佳聯有線電視股份有限公司等4家公司之營運計畫「頻道之規劃及其類型」變
更，乃依有線廣播電視法第26條第1項規定，於民國（下同
）97年4月15日分別向被告申請許可，經被告所屬之有線廣
播電視審議委員會及被告第130次分組委員會議決議通過，
被告遂分別以97年6月2日通傳營字第09741034890號、通傳
營字第09741035070號、通傳營字第09741034990號及通傳營字第09741035030號函許可上開4家公司營運計畫變更。原告就被告許可上開4家公司營運計畫變更之處分不服，提起訴
願，經被告決定不受理，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
㈠、本件合於共同訴訟之規定：
原告分別為被告就有線電視系統經營者申請頻道變動之營運計畫變更許可處分之利害關係人，前依訴願法第1條第1項、第3條第1項及第18條等規定提起訴願，就原處分及訴願決定均有利害關係，且系爭訴訟標的之權利、義務或法律上利益，於事實上或法律上有同一或同種類之原因，是得依行政訴訟法第37條第1項第3款及第24條規定，為本件共同訴訟人，一同起訴。
㈡、被告自任訴願機關所為之訴願決定，業已牴觸訴願法所定訴願管轄之規定：
⑴、依訴願法第4條第7款、第8款及第5條之規定，不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。
⑵、次按中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第2條第1項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。查被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2條
第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當
於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依訴願法第4條第7款及第5條之規定
，自應向行政院提起訴願，始為適法。
⑶、人民不服被告作成之行政處分提起訴願時，因被告組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而被告係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之，亦經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議闡述在案。故被告既
非中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，其竟違反訴願法第58條等規定，於收受原告訴願書時，先行重新自我審查後，既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，即應依該法條第3項規定，儘速附具答辯書，並將必要之關
係文件，送於訴願管轄機關行政院，卻逕自為訴願決定，業已牴觸訴願法第4條第7款等訴願管轄規定而有程序上之嚴重瑕疵。是被告所為之本件訴願決定不合法，至為灼然。
㈢、原告乃原處分之法律上利害關係人，縱認被告所為之訴願決定為合法，其決定不受理本件訴願，仍屬違法：
⑴、依有線廣播電視法第22條第2項第5款規定，「頻道之規劃及其類型」為系統經營者營運計畫應載明事項之一，如有變更，即應依同法第26條、同法施行細則、「頻道規劃與管理原則」及「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」等，於1個
月前檢附文件向被告提出變更申請。依前法規主管機關行政院新聞局「有線電視頻道規劃與管理原則」（93年12月13日新廣五字第0930627306號令訂定發布）規定：「依有線廣播電視法第22條第2項第5款規定『頻道之規劃及其類型』為系統經營者營運計畫應載明之事項，依同法第26條第1項前段
規定『…營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請…』。因此，系統經營者依本原則進行頻道調整以及日後相關之頻道異動，皆屬營運計畫變更，應依下列規定申請…。」次依行政院新聞局「有線廣播電視系統經營者營運計畫評鑑須知」（94年6月3日新廣五字第0940623110Z號令修正）所定評鑑項目包含：「第5章頻道簽約換約情形：請詳細說明最近三年與各衛星頻道商換約情形，並請說明是否曾發生換約糾紛、延遲換約或發生斷訊之情事。（檢附最近三年之節目表佐證）」是應認營運計畫變更之審查或評鑑，其法規範之整體結構及所欲產生之規範效果，顯有保障上游頻道業者之意旨，頻道業者應得具有法律上利害關係之利害關係人地位。復依被告訂頒「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」（95年12月28日通傳營字第09505148360號函下達）：「訂定本參考指標，作為本會審查有線
廣播電視系統經營者（以下簡稱系統經營者）變更營運計畫『頻道之規劃及其類型』（以下簡稱變更頻道）申請案件之參考。本會於審查申請案時，將總體考量系統經營者與頻道業者間之商業交易及市場地位等因素，對於多系統經營者（Multi-system Operator，以下簡稱MSO）及具有垂直整合優勢之MSO所屬系統經營者提出之變更頻道申請案，本會將採
取比對獨立系統經營者更審慎之態度處理。本參考指標適用於處理民國96年以後至有線電視數位化普及前之類比變更頻道申請案。…系統經營者變更頻道時，應提出完整變更理由及客觀證據資料，…本會審查系統經營者變更頻道申請案件時，除要求申請案之內容，如必載、廣告專用頻道及同一關係企業頻道比例等應符合有線廣播電視法相關規定外，並將審酌下列各項參考指標：一、維護消費者權益：…二、健全產業秩序：（一）變更頻道是否有益於效能競爭。（二）變更頻道是否有利產業健全發展。（三）新頻道未能客觀證明優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送。（四）變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可。」更足證本件所適用之相關法規規範目的及所欲產生之規範效果，包含對產業上游之頻道供應業者及下游之消費者正當權益之保障。遑論有線廣播電視法第42條第2項規定：「非
經約定，系統經營者不得擅自合併或停止播送頻道。」及同法第57條規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉及他人權利者，應經合法授權，始得播送。」依本法所為之各項裁量處分，自應一併審酌本法上開保護他人正當權利之規定，始屬合於目的之適法裁量。
⑵、原告緯來公司係屬原處分許可調動之系爭頻道供應業者，原告乙○則係原處分許可調動之系爭頻道收視戶，亦為原處分相對人之有線電視訂戶即消費者，依司法院釋字第469號解
釋、最高行政法院93年度判字第1641號判決及高雄高等行政法院96年度訴字第823號裁定等意旨所接櫫之「保護規範理
論」，就上開法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，具有法律上之利害關係。尤其，被告「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」業將已將頻道業者及收視戶之權益以明文列為審查之參考指標，原告具有上開法令所肯認值得保護之價值（有線廣播電視法所保護之頻道業者權益、消費者視聽權利或利益），得依法提起訴願及行政訴訟，殆無疑義。
⑶、遑論當事人之訴願權能，依改制前行政法院69年判字第234
號判例：「按人民對中央或地方機關之行政處分，祇須認為違法或不當，致損害其權利或利益者，依訴願法第1條規定
，即得提起訴願、再訴願，至是否確有損害其權利或利益乃體上應審究之事項，不得從程序上駁回其訴願、再訴願。」亦即乃採取「主張說」，認為訴願人僅須主張行政處分違法或不當，致損害其權利或利益者，訴願人即享有訴願權能。詎被告之訴願決定仍無視於前開原處分作業審查所應遵循之參考指標等法令，遽認定原告非法律上之利害關係人，不受理訴願，誠有適用法律之重大違誤。
㈣、原處分遽行許可原處分相對人片面將全國收視排名前50名前段之「緯來電影台」下架，有違被告自訂之「維護消費者權益」及「健全產業秩序」等參考指標：
⑴、依「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」規定：「本會審查系統經營者變更頻道申請案件時，…並將審酌下列各項參考指標：一、維護消費者權益：（一）變更頻道是否依頻道節目屬性區隔規劃，並尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前。…（三）替換之頻道節目品質是否相當或高於原頻道。二、健全產業秩序：（一）變更頻道是否有益於效能競爭。（二）變更頻道是否有利產業健全發展。（三）新頻道未能客觀證明優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送。（四）變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可。」又，上開所稱「收視滿意度較高之頻道」，參酌「有線廣播電視系統經營者營運計畫評鑑制度須知」之「頻道規劃及頻道安排滿意度」項下，係指「最受歡迎50個頻道（不包含必載之節目總表、公用、無線、客語、原住民語頻道，亦不包含廣告專用頻道）」，且應由申請之系統經營者提出該最受歡迎之50個頻道引自何處之調查報告，並說明該「最受歡迎之50個頻道是否均安排於第4頻道至第78頻道之間播送」可稽。
⑵、原告之「緯來電影台」頻道自81年起開播，內容涵蓋國片、港片、韓片、日片等國內外優質影片、商業影片及知名得獎影片，乃全國第1個全天候之國片專業頻道，自製能力強，
片源豐富，擁有1,200部以上之國片片庫資源，市場觀眾之
忠誠度極高，業已獲得眾多收視觀眾之積極肯定，屬於享有全國高知名度之熱門頻道（頻道介紹）。再依國內普遍認係最具公信力之AGB Nielsen Media Research電視收視調查顯示，「緯來電影台」之受歡迎度乃居於最受歡迎50個頻道排名之前段頻道，復依被告最近期委託前政治大學新聞學系丙○教授（現為被告之代表人）所作「95年有線電視收視行為及滿意度調查研究報告書」，乃受訪民眾「最常收看的商業頻道排行」之全國第13名。準此，原處分相對人率爾將該普獲全國一般觀眾歡迎之頻道其下架，其理由為何？其替代頻道為何？是否已提出完整客觀證據並周全考慮：「尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前」、「替換之頻道節目品質是否相當或高於原頻道」、「變更頻道是否有利產業健全發展」、「新頻道未能客觀證明優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送」等因素？被告是否就原處分相對人所提出之說明及客觀證據，依法審認並為合目的性之裁量？殊難理解，原處分內亦未說明任何理由。
㈤、原處分有認事用法之違誤：
⑴、依前揭被告「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」之規定，系統經營者申請變更頻道應檢送文件，包含「一、變更頻道之總說明：詳細敘明各變更頻道之名稱、變動情形、變更理由及規劃理念。二、年度基本頻道費率核准之頻道表。三、最近一次經本會變更許可之頻道及本次變更之頻道內容對照表。四、年度內歷次及本次頻道變更異動率累計統計表。五、變更後之頻道規劃及使用情形表。六、變更頻道對消費者權益、產業秩序、多元文化及弱勢族群傳播權益之整體影響評估報告。」藉此由被告審查其是否符合參考指標，以「將總體考量系統經營者與頻道業者間之商業交易及市場地位等因素」，衡量包含「維護消費者權益」（變更頻道是否依頻道節目屬性區隔規劃，並尊重消費者收視習慣，將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前、替換之頻道節目品質是否相當或高於原頻道等）及「健全產業秩序」（包含：變更頻道是否有益於效能競爭、新頻道未能客觀證明優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送、變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可等）項目，且明文規定系統經營者變更頻道申請案，應提出完整變更理由及客觀證據資料。因此，當原處分相對人申請資料內容有所不實或錯誤，被告竟以該錯誤資料進行審查，復未要求相對人改正、補正或補充說明，原處分之作成基礎即有嚴重瑕疵之違法或不當。
⑵、各原處分相對人「頻道之規劃及其類型」申請內容不實，不符參考指標之規定，分陳如下：
①、原處分相對人佳聯有線電視股份有限公司本件申請營運計畫變更事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變更頻道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人佳聯有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之變更理由係「以相同屬性節目替代之」。但查相對人所增加之頻道，即「64冠軍」、「75E娛樂」、「104佛衛」、「105法界
」、「106華藏」、「107生命」等頻道，前二者均係「綜合頻道」，後四者則均係「宗教頻道」，實無任一頻道係「電影頻道」屬性之頻道。是以，相對人佳聯有線電視股份有限公司將緯來電影台下架之申請理由，顯有登載不實，被告竟未察覺，或已察覺卻未命其改正、補正或補充說明，即率爾認定該變更符合參考指標之規定而遽行核准，顯屬違法。
②、原處分相對人西海岸有線電視股份有限公司申請營運計畫變更事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變更頻道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人西海岸有線電視股份有限公司將「緯來電影台」（相對人尚誤載為「緯來『育』影台」）下架之變更理由係「以相同屬性節目替代之」。但查相對人西海岸有線電視股份有限公司所增加之頻道，即「64冠軍」、「75E娛樂」、「104佛衛」、「105法界」、「106華藏」、「1 07生命」等頻道，前二者均係「綜合頻道」，後四者則均係「宗教頻道」，實無任一頻道係「電影頻道」屬性之頻道。是以，相對人將緯來電影台下架之申請理由，顯有登載不實，被告竟未察覺，或已察覺卻未命其改正、補正或補充說明，即率爾認定該變更符合參考指標之規定而遽行核准，顯屬違法。
③、原處分相對人大屯有線電視股份有限公司申請營運計畫變更事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變更頻道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人大屯有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之變更理由係「為保持區塊完整性，故調整之」。但查，相對人所謂調整後之頻道，卻係將屬於「非」電影頻道屬性之「緯來育樂台」放入其「電影區塊」（即61至64頻位）。是以，相對人大屯有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之申請理由，反而將造成電影區塊中出現「非」電影頻道，與其聲請所提出之理由正好完全相反，顯有登載不實，被告竟未察覺而遭其矇混，或已察覺卻未命其改正、補正或補充說明，即率爾認定該變更符合參考指標之規定而遽行核准，顯屬違法。④、原處分相對人北港有線電視股份有限公司申請營運計畫變更事項之「頻道規劃及其類型」變更申請書及附件一「變更頻道總說明（含變更理由）」，載明其申請內容，相對人北港有線電視股份有限公司將「緯來電影台」下架之變更理由係「以相同屬性節目替代之」，但查，相對人北港有線電視股份有限公司所增加之頻道，即「64冠軍」、「75E娛樂」、
「104佛衛」、「105法界」、「106華藏」、「107生命」等頻道，前二者均係「綜合頻道」，後四者則均係「宗教頻道」，實無任一頻道係「電影頻道」屬性之頻道。是以，相對人北港有線電視股份有限公司將緯來電影台下架之申請理由，顯有登載不實，被告竟未察覺，或已察覺卻未命其改正、補正或補充說明，即率爾認定該變更符合參考指標之規定而遽行核准，顯屬違法。
⑤、以上4相對人之申請書內「附件6」，即參考指標所要求之申請必要文件－「變更頻道對消費者權益、產業秩序、多元文化及多勢族群傳播權益之整體影響評估報告說明」，竟均記載：「本公司此次頻道規劃編排，各類型頻道皆依照『處理有線電視頻道規劃變更參考指標』規定編排，年度頻道依照節目屬性區隔規劃並尊重消費者之收視習慣，將多數收視滿意度較高之頻道置於第78頻道前，…新增之頻道節目品質必高於原來的頻道節目，…本次頻道編排在與各相關單位協商後，確有助於產業之和諧發展及消費者權益之維護。…綜上所述，此次本公司之頻道編排皆依照貴會之規定所編排」等語，4原處分相對人此頁申請資料內容完全相同、毫無二致
，且其內容概係復述參考指標之規定，實未依參考指標之明文要求，提出「完整變更理由及客觀證據資料」，而概係搪塞敷衍之詞。然被告竟依此審查，置有對外效力之行政法規（即參考指標）於不顧，違反依法行政原則，且裁量怠惰，莫此為甚。遑論相對人所稱「將多數收視滿意度較高之頻道置於第78頻道前」（不符事實且毫無比較依據）、「新增之頻道節目品質必高於原來的頻道節目」（偽稱「頻道屬性」在前，則又能如何比較，且悉無說明比較之情形）、「本次頻道編排在與各相關單位協商後，確有助於產業之和諧發展及消費者權益之維護」（相對人於申請前、甚至頻道下架前，均未曾知會原告；原告乃遲至相對人取得原處分許可後，始自當地系統之跑馬燈字幕得悉「緯來電影台」遭下架）。準此，4相對人將上開不實陳述內容，任意作弄敷衍被告，
被告卻未依參考指標進行審查把關之責，益證原處分之違法不當。
⑥、被告所定前揭「參考指標」明定：「同時副知該管直轄市、縣（市）政府，如有意見者，得於申請案副本送達後7日內
提出書面意見」。經查，被告原處分卷內之臺中縣政府97年4月21日府新行字第0970109084號覆函被告，指明「請依國
家通訊傳播委員會訂定之『處理有線電視頻道規劃變更參考指標』辦理應為最小變動；且在做頻道規劃時，應依收視戶滿意度調查及社會公益整體考量，提供最受歡迎前50個頻道並將收視滿意度較高之頻道置於第78頻道之前為原則」等語。又查，被告原處分卷內之南投縣政府97年4月21日府行廣
字第09700795410號函覆：「本府意見，詳如說明項，建請
貴會採納，以維護消費者權益。說明：將CH63緯來電影台、…等頻道減少，…本府以為與『處理有線電視頻道規劃變更參考指標』規定：『變更頻道…依頻道節目屬性區隔規劃…』不符；因CH61至CH69此為電影頻道區塊，將綜合節目類型置放在此區塊，勢將影響消費者收視習慣與不便，而冠軍電視台所播放節目內容，遠不及成豐電視台所播放品質，最近常有民眾抱怨反應。…本次中投所申請97年營運計畫『頻道規劃及其類型』變更事項案中，有關『鄉○○道』、『地方采風』及『民俗才藝』等頻道共7台，該公司均以上述頻道
名稱向貴會申請營運，實際上渠等頻道已全頻出租給海豚台消遙世界、大心、信吉、信大、阿錡俱樂部、東興俱樂部及桐瑛頻道等公司經營，以致造成頻道名稱與向貴會申報不相符合，不但民眾有所質疑亦造成本府管理上之困擾，建請貴會一併予以審查規範，以維消費者權益。仰望貴會為頻道節目異動申請之主管機關，建請能基於維護消費者權益考量，將本府以上所反應意見納入議程討論並惠予採納，以維護收視戶權益」在卷可稽。足徵地方政府新聞處等承辦人業已根據當地收視民眾長期投訴反應，而盡其注意義務逐一指明本件申請不符合參考指標之處，並請求被告「建請能基於維護消費者權益考量」予以採納。但被告卻充耳不聞，對違反自訂且有對外效力之參考指標各點應審查之處均視而不見。此毋寧係原告已提出附於訴願卷之地方主管機關對各收視戶投訴陳情意見僅能答覆「請逕向國家通訊傳播委員會詢問」等地方收視戶權益長期遭受漠視、法令管制失靈之無奈現況肇因。足徵被告未依參考指標規定審查相對人之申請，業已影響公益至鉅，原處分之違法不當，誠屬明確。
⑦、另依前揭被告「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」規定：「本會於審查申請案時，將總體考量系統經營者與頻道業者間之商業交易及市場地位等因素，對於多系統經營者（MSO）及具有垂直整合優勢之MSO所屬系統經營者提出之變更頻道申請案，本會將採取比對獨立系統經營者更審慎之態度處理。…系統經營者變更頻道時，應提出完整變更理由及客觀證據資料」。經查，原處分相對人依其所設公司網站明載：「台灣基礎開發科技股份有限公司（下稱台基科或tinp）創立於西元2001年3月，資本額為5億元，是由一群充滿熱忱、抱負的網路通訊技術菁英，在體驗了國外最新的雙向寬頻通訊網路所帶來的便利及效率後，結合中部地區有志開發寬頻網路的企業夥伴們，中投有線電視（CTTV）、大屯有線電視（TDTV）、西海岸有線電視（WCTV）、佳聯有線電視（CLTV）、北港有線電視（PKTV）…等經營理念相同之系統台業者，為開創有線電視的更多元附加價值，而合資成立的一家網路服務供應商（ISP）公司，地理區域則涵蓋中部地區台中
縣、南投縣、雲林縣三大縣市」（見原處分相對人公司網頁）。換言之，其等係透過台灣基礎開發科技股份有限公司（即業界通稱之「台基網」）而與該經營區及鄰近經營區內之其他有線電視系統經營者，共同以其所自稱之「結合」及「合資」等運作形態從事業務之經營。另依被告核處記錄顯示，上開由原處分相對人共同網站網頁所提及之各系統經營者中，由「台灣基礎國際網路股有限公司」持股及交叉擔任董事業務，依公司法第369條之1及第369條之3規定，認定為關係企業，於雲林縣有超過系統經營者總家數2分之1之上之行為，違反有線廣播電視法21條第1項第2款規定，遭主管機關95年1月10日分別以新廣五字第0940626484號及第0940626486號函依有線廣播電視法第68條第1項第1款規定及處理違反
有線廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款規定予以核處，並限期改正在案（見被告核處公告）。又，其鄰近經營區內之臺中縣系統經營者因中華電信MOD因已由被告認定其性
質為非屬有線電視，故上開由原處分相對人公司網頁所提及之系統經營者如西海岸、海線、大屯等3家有線系統業者亦
有超出同一行政區域系統經營者總家數2分之1之虞。以上，足認原處分相對人屬「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」所稱之多系統經營者（MSO）所屬系統經營者提出之變更
頻道申請案，被告依其審查規定，理應採取更審慎之態度，命其提出完整變更理由及客觀證據資料據以審查，始符合被告所公告之審查程序。詎四原處分相對人將上開不實陳述內容，任意作弄敷衍被告，被告卻未依參考指標進行審查把關之責，益證被告作成原處分顯有違法。
㈥、基於上開事實，被告未依法行政且怠於裁量，其違法事實已臻明確：
⑴、處分所應遵守之一般法律原則應包含：①依法行政原則，亦即行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律
原則之拘束。」同法第161條亦規定：「有效下達之行政規
則，具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力。」②依法裁量原則，亦即若行政機關未充分行使法律所授與之裁量權，乃有裁量不足或裁量怠惰之違法：行政程序法第10條規定：「行政機關行使裁量權，不得逾越法定裁量權範圍，並應符合法規授權之目的」。所謂「裁量怠惰」或「裁量不足」，則指「行政機關由於疏忽或錯誤之認識，以為並無裁量餘地，或僅有較小之裁量餘地，或誤認有依強行規定作成行為之義務，而未充分行使法律所授予之裁量權。行政機關得依裁量而行動時，即同時具有裁量之義務，須就是否介入具體案件為審查。行政機關如誤以為受法律拘束而未從事裁量，其決定即有裁量瑕疵，行政法院得因而廢棄原決定，並發回行政機關另為適法之決定」（陳敏，行政法總論，西元2004，第189-190頁）；行政法院判解亦指出：「所列各應考
慮之要素如…，均付之闕如，並無具體評價，已有裁量不足，…造成不平等之對待，即屬違反平等原則」（本院93年度訴字第488、722、776號判決要旨參照）。③行政自我拘束
原則，亦即「行政規則係借助於行政實踐及平等原則，產生行政自我約束之效力，而發生對外效力，此即為平等原則對行政機關效力次原則之『行政自我拘束原則』，是以行政機關頒行裁量性基準之行政規則，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束」（最高行政法院96年度判字第993號、
第1157號、第1552號及97年度判字第309號判決要旨參照）
。
⑵、原處分係屬「裁量處分」，被告應依其訂頒之「頻道規劃與管理原則」、「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」等行政規則，參酌所列各項裁量基準，妥適行使裁量權，始符合依法行政原則：
①、原處分係屬「裁量處分」，被告既怠於裁量，即有「裁量不足」或「裁量怠惰」之違法：「促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益（衛廣法第1條參照）之高度公
益性。申請業者之節目規劃及其他營運計畫執行情形，自應負起相對等之社會責任及具備最低程度之品質，尤其我國有線電視普及率高達8成以上而深入家庭，其效果無遠弗屆，
若有違反法律或公序良俗，勢將影響深遠，故換照審查自應同時從公共利益層面予以考量。是以，基於此一公益考量，自應容許行政機關執行公共任務及滿足公益之需要，於遂行衛廣法所欲追求之行政目標時，有斟酌一切與該案件有關之重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，基於法規所定應審酌之事項而決定其行為之自由，以作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定。是本件…原處分機關應有行政裁量權。…自應容許行政機關衡諸母法之規範目的及公共利益之衡量而有裁量空間…應屬裁量處分之性質，殆無疑義」（本院95年度訴字第1500號判決參照）。舉重以明輕，對於衛星廣播電視業者之「營運計畫」事項審查，尚屬「裁量處分」，則對於分區特許經營之有線廣播電視法「營運計畫變更」，則更當屬「裁量處分」，須由被告依據其審查基準盡其裁量義務。另查，被告即曾對訴外人富洋集團等7家有線電視系統經營者申請營運計畫頻道變更案，以「提
升消費者整體收視環境及健全產業秩序」為由，依上開「參考指標」之規定，決議應將某商業頻道予以調整至指定之頻道；被告亦曾就訴外人洄瀾有線電視股份有限公司96年度第2次申請營運計畫頻道變更討論案，指明該原告係依被告「
處理有線電視頻道規劃變更參考指標」申請頻道變更規劃案，經業管單位初步查核該公司所送申請文件後，將申請函（附件含頻道變更情形、頻道變更影響評估報告等）、研析意見及類比變更頻道申請案檢核表提請委員會議審議，而作出許可之決議（以上見國家通訊傳播委員會第34次、第176次
委員會議紀錄節本），足徵被告於相關行政先例中，確均有依其訂定之行政規則進行裁量處分，然被告於本件訴願程序中竟稱其「無權干涉」云云，是原處分具有裁量不足及裁量怠惰之違法，堪予認定。
②、原處分已明顯違背「行政自我拘束原則」：有線廣播電視法第22條第2項第5款規定，「頻道之規劃及其類型」為系統經營者營運計畫應載明事項之一，如有變更，即應依同法第26條、同法施行細則、「有線電視頻道規劃與管理原則」、「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」，向被告提出變更申請，上開行政規則於被告近期（97年6月）委員會議亦再度
獲有肯認（見國家通訊傳播委員會第246次委員會議紀錄節
本）。準此，上開「有線電視頻道規劃與管理原則」及「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」等行政規則均經被告訂定對外發佈或下達，依行政程序法第161條規定，該有效下
達之行政規則具有拘束訂定機關、其下級機關及屬官之效力，且基於行政實踐及平等原則，上開行政規則業已產生行政自我約束之效力，而發生對外效力，被告對於該裁量性基準之行政規則，基於行政自我拘束原則，於個案中自應受拘束。然被告竟於訴願程序稱其「無權干涉」、「尊重」、「將會准予變更」云云，將其所明訂之「維護消費者權益」、「健全產業秩序」等裁量基準（如變更頻道是否有益於效能競爭？變更頻道是否有利產業健全發展？新頻道未能客觀證明優於被取代之原頻道時，是否考量暫置後段頻道播送？變更頻道是否有新增之頻道未取得本會頻道執照或許可？），均棄之不顧，益證被告有未依法行政之違法，至為灼然。
㈦、據上論結，原處分之作成有違依法行政原則（行政程序法第4條、第161條規定）、未充分行使法律所授與之裁量權，有裁量不足或裁量怠惰之違法（行政程序法第10條規定），更違反行政自我拘束原則，爰請撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則略以：
㈠、就原告主張依訴願法第4條第7款規定，被告不應自為訴願決定一節：按被告訴願管轄權之法律依據，並非訴願法第5條
第2項規定，而係被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分：
⑴、現行訴願法並無針對不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告）未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範：
現行訴願法第4條第7款規定：「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分，向主管院提起訴願。」該款規定係89年7月1日施行之訴願法為因應再訴願制度之廢除所為之修正規定。而修正當時，我國法制上，除憲法所規定之獨立機關外，並無其他實質之獨立行政機關，是以該修正根本未慮及（實際上亦無從考量）獨立通訊傳播監理行政機關（被告）。換言之，該款規定之立法原意，應僅係針對一般中央一級行政機關所屬各部、會、行、處、局、署行政處分之訴願管轄所為之規定，而非針對獨立通訊傳播監理行政機關（被告）所為行政處分之救濟規定。故現行訴願法第4條有關訴願
管轄規定，顯然未就不服獨立通訊傳播監理行政機關（被告）未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範。
⑵、現行訴願法既未針對不服被告未經聽證程序之行政處分之救濟方式有所規範，則被告為貫徹司法院釋字第613號解釋意
旨及參照訴願法第4條第8款規定，由被告訴願審議委員會受理不服被告未經聽證程序之行政處分，自無違法與不當。⒉⑶、復按中央行政機關組織基準法第3條第2款規定，獨立機關係指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。查此行政機關組織型態，係於19世紀末到20世紀初，以美國為主所發展之行政組織，除稱為獨立機關外，亦有以獨立行政委員會稱之。究其成立之背景有二：一為國會已喪失其作為國家最高代議機關之威信；二為考量當時法院程序較繁冗，無法因應行政之多樣化，因此，獨立機關於發展初期，即含有擺脫政黨對特定事項之壓迫，強調中立性、專業性，以及迅速解決紛爭之期待。準此，獨立機關特色有三：1、由數名委員組成之合議
制行政體。2、自一般行政機關獨立，行使職權。3、職務之行使，除有行政作用外，亦有準立法、準司法之權限。故中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之不受其他機關指揮監督，應指職權行使之獨立，尤以個案運作不受干預。觀諸司法院釋字第613號解釋，亦明確指出立法者將被告設計為
依法獨立行使職權之獨立機關，俾從層級式行政指揮監督體系獨立而出，擁有更多專業自主決定之空間，摒除上級機關與政黨可能之政治或不當干預，就所司通訊傳播監理業務，發揮專業能力，可明其旨。是以，倘不服被告行政處分所提起之訴願係由行政院管轄，此將導致行政院可就被告基於核心領域職權所為個案具體決定為適當性及適法性監督，而有違司法院釋字第613號解釋所示，被告所為具體個案決定不
受行政院指揮與監督之意旨相違。
⑷、承上，訴願作為行政救濟制度之一環，究其基本功能或作用，係賦予行政機關自省機會，俾得重行檢視原處分之適當性及適法性，以維護人民權益，實現依法行政原理，藉此維持行政法秩序及行政妥當性，並減少訟源，減輕行政法院負擔，其性質仍屬行政程序。被告考量訴願係機關自省之救濟機制，以及國家通訊傳播委員會組織法第7條所揭職權行使之
獨立性，被告就其法定職權事項所為之決定，在行政院體系下具有最後性，不受行政院之事前指揮或事後監督（合目的性與合法性監督），被告作成之處分均經被告設置訴願審議委員會受理不服其處分之訴願，與訴願法第4條第8款及第5
條第1項規定，要無相悖。復查被告為審理訴願案件，依訴
願法第52條1項規定設訴願審議委員會，其外聘之專家、學
者已超過法定二分之一比例，符合訴願法第52條第2項規定
，訴願審議程序亦嚴格遵守訴願法第53條至第55條規定，所為處分，應符合超然、客觀之原則。
㈡、有關原告主張其乃法律上之利害關係人，訴願決定不受理應屬違法一節：
⑴、依有線廣播電視法第26條第1項規定：「系統經營者之申請
書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。」同法第57條規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉他人權利者，應經合法授權，始得播送。」有線廣播電視法第37條及第37條之1規定，除無線電視
台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有線電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍，被告不會予以干涉。
⑵、次按國家通訊傳播委員會組織法第8條第5項規定：「下列事項應提委員會議決議，不得為前項之授權：…五、通訊傳播業務之公告案、許可案及處分案之審議…。」有線廣播電視法第22條第2項第5款規定：「營運計畫應載明下列事項︰…五、頻道之規劃及其類型…。」依有線廣播電視法第22條第2項第5款規定，「頻道之規劃及其類型」為系統經營者營運計畫應載明事項之一，有變更時，應依同法第26條規定、同法施行細則、頻道規劃與管理原則及被告處理有線電視頻道規劃變更參考指標所示辦理，於1個月前檢送文件，向被告
提出頻道變更申請。案經被告就大屯、西海岸、北港及佳聯等4家有線電視股份有限公司擬為之頻道規劃變更，依維護
消費者權益、健全產業秩序、落實多元傳播需求及照顧兒少及弱勢族群傳播權益等指標，經衡酌新進頻道與被替代頻道間，就其與有線電視系統經營者之締約過程中，分別提出其對有線電視系統經營者之交易條件進而磋商，競爭之過程已然形成，且評估單一頻道之變更對頻道產業及有線電視產業整體和諧發展之影響等，而為許可頻道變更及其類型變更之處分，原處分法律適用尚無不合。
⑶、有線廣播電視法第26條第1項規定：「系統經營者之申請書
及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。」其立法目的係以有線廣播電視之經營係採許可制，申請經營許可者，應依同法第22條規定提具營運計畫，供主管機關審核，許可經營後其營運計畫有變更或股權轉讓及相關負責人變更時，均應經中央主管機關之許可核定。上開規定所規範對象為有線電視系統經營者至為明確。原告既非有線電視系統經營者，亦非訴願法上所指之利害關係人，被告就原告不服被告許可大屯、西海岸、北港及佳聯等4家有線電視股份有限公司營運計畫變更之處分，提起
訴願一事，自為不受理之決定，應無違誤，原告所辯，自不足採。
㈢、依有線廣播電視法第26條第1項規定：「系統經營者之申請
書及營運計畫內容於獲得籌設許可後有變更時，應向中央主管機關為變更之申請。」同法第57條規定：「有線廣播電視播送之節目及廣告涉他人權利者，應經合法授權，始得播送。」有線廣播電視法第37條及第37條之1規定，除無線電視
台、客家語言頻道、原住民語言頻道為必載頻道，及依有線電視法第25條及第56條必載之公用頻道及節目總表外，其餘頻道播放與否均為有線電視業者基於商業考量自主決定之營運範圍，被告不加予以干涉；另查目前衛星頻道總計220個
，惟有線電視系統最大類比頻道數量為112個（以頻寬750MHZ計算），是以必有部分頻道無法於有線電視系統中播送。
㈣、原處分相對人（佳聯有線電視股份有限公司）於97年4月15
日（97）台佳董字第0036號、（西海岸有線電視股份有限公司）於97年4月15日（97）台西董字第0029號、（大屯有線
電視股份有限公司）於97年4月15日（97）台屯董字第0026
號、（北港有線電視股份有限公司）於97年4月15日（97）
台港董字第0015號依有線廣播電視法第26條第1項規定申請
營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更，業經被告有線廣播電視審議委員會及被告第130次分組委員會議審查，該等委
員會議皆合議制委員會議，經討論認為與「處理有線電視頻道規劃變更之參考指標」尚未有違，則予以許可。
㈤、關於「處理有線電視頻道規劃變更參考指標」之法律定性，應屬行政程序法第159條第2項第1款之第1類行政規則，對內為被告對變更頻道申請案之處理方式，對外僅為行政指導大綱之作用。且該參考指標經被告95年12月7日第127次委員會議確認後，依行政程序法第160條第1項規定之發布程序對內下達，並非依行政程序法第160條第2項規定登載於政府公報公告發布之第2類行政規則。原告顯將行政程序法第159條第2項第1款機關內部秩序及運作之第1類行政規則誤認為第15
9條第2項第2款頒訂解釋性規定及裁量基準而對外產生約束
力之第2類行政規則。
㈥、原告與原處分相對人因頻道授權事，須逐年協議簽約頻道版權費係屬商業行為，原告與原處分相對人延滯簽約，蓋為第3人間之商業糾紛，事屬民事糾紛，原告與原處分相對人宜
依民法規定處理，被告依有線廣播電視法第26條第1項規定
受理系統經營者所申請之營運計畫「頻道之規劃及其類型」變更，係系統經營者基於商業考量自主決定而提出申請，被告許可原處分相對人之申請，此乃基於其營運計畫變更申請之需求，一旦原告與原處分相對人達成商業協議，原處分相對人仍可提出變更之申請。原告既非系爭處分之相對人，與系爭處分亦無法律上利害關係，應非屬法律上利害關係人，自非屬訴願法第18條規定得為提起訴願之主體。準此，被告就原告不服被告許可大屯、西海岸、北港及佳聯等4家有線
電視股份有限公司營運計畫變更之處分，提起訴願一事為不受理，自無違誤，原告所辯，自不足採。
㈦、綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰請駁回原告之訴。
四、本院查：
㈠、按「訴願之管轄如左：…七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。八、不服中央各院之行政處分者，向原院提起訴願。」及「（第1項）人民
對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條之規定為之。（第2項）訴願管轄
，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」分別為訴願法第4條第7款、第8款及第5條所明定。是不服行政機關所為之處分而提起訴願時，除法律另有規定依其業務監督定之者從其規定外，應依訴願法第4條及第5條規定，決定受理訴願之機關。又訴願管轄有無錯誤，為行政法院依職權應調查之事項，法院如認定訴訟事件之訴願決定管轄錯誤，原告縱未指摘，法院亦得為撤銷訴願決定之判決。本件原處分及訴願決定均由被告為之，故本件厥應先予審究者，係被告自任訴願機關所為之訴願決定，有無牴觸訴願法所定訴願管轄之規定？
㈡、次按中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。而同法第2條第1項規定除國防組織及檢察機關組織法律另有規定者，從其規定外，同法適用於行政院及其所屬各級機關。故前揭中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。查被告雖屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則被告自屬於同法第2條
第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關，其層級即相當
於部會等之二級機關。因此，不服被告之行政處分者，在其他法律無特別規定時，依前揭訴願法第4條第7款及第5條之
規定，自應向行政院提起訴願，始為適法。
㈢、再按「司法院解釋有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之，業經司法院釋字第185
號、第188號解釋有案。本院就人民不服國家通訊傳播委員
會（以下稱通傳會）之行政處分所提之訴願，應由行政院或由通傳會管轄？發生見解歧異，並於依法行使統一法令見解之職權時，就其是否涉及處理與釋字第613號解釋『有關事
項』，發生適用釋字第613號解釋之疑義，爰依法聲請司法
院大法官就釋字第613號解釋之適用範圍，為補充解釋。案
經司法院大法官97年12月26日大法官第1333次會議議決不受理案件第12案決議『有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題，並不在本院釋字第613號解釋之解釋範圍內，自不生就
此聲請補充解釋之問題』，故不受理。是釋字第613號解釋
理由2第2段雖謂『承認獨立機關之存在，其主要目的僅在法律規定範圍內，排除上級機關在層級式行政體制下所為對具體個案決定之指揮與監督』等語，但並非有關不服通傳會行政處分之訴願管轄問題所為之釋示。故本院就人民不服通傳會之行政處分所提訴願應如何定其管轄機關，依法行使統一法令見解之職權時，並非處理與釋字第613號解釋『有關事
項』，故不發生應依釋字第613號解釋意旨為之問題，合先
敘明。人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」亦經最高行政法院97年12月份第3次庭長法官聯席會議決議闡述
在案。故被告執其為中央行政機關組織基準法第3條第2款規定之獨立機關，主張應參照訴願法第4條第8款及第5條第1項規定，以原處分機關即被告為訴願管轄機關云云，並無足採。
㈣、又按「訴願人應繕具訴願書經由原行政處分機關向訴願管轄機關提起訴願。原行政處分機關對於前項訴願應先行重新審查原處分是否合法妥當，其認訴願為有理由者，得自行撤銷或變更原行政處分，並陳報訴願管轄機關。原行政處分機關不依訴願人之請求撤銷或變更原行政處分者，應儘速附具答辯書，並將必要之關係文件，送於訴願管轄機關。」為訴願法第58條所明定。本件原告因不服被告所為原處分，而提起訴願，揆諸前揭說明，其訴願管轄機關應為行政院，被告於收受原告之訴願書時，依上開訴願法第58條規定，應先行重新自我審查，被告既未依原告之請求撤銷或變更原行政處分，依該法條第3項規定，即應儘速附具答辯書，並將必要之
關係文件，送於訴願管轄機關行政院，詎被告未依上開規定為之，逕自為訴願決定，已牴觸訴願法第4條第7款訴願管轄規定及第58條提起訴願程序規定，而有程序上之嚴重瑕疵，其所為之訴願決定，自非合法。
㈤、綜上所述，被告就原告不服原處分提起之訴願，未依訴願法第4條第7款及第58條規定辦理，而逕為駁回原告訴願之決定，於法尚有違誤。原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決
如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年 11 月 23 日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　黃清光
法 官　周玫芳
法 官　吳慧娟
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年 11 月 23 日書記官 陳清容