臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第1743號

• 裁判案由: 飲用水管理條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 12 月 17 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第1743號98年12月3日辯論終結
原　　　告　幸太企業股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　鄒孟昇　律師
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　乙○○（代理縣長）
訴訟代理人　戊○○
丙○○
丁○○
上列當事人間飲用水管理條例事件，原告不服行政院環保署中華民國98年6 月30日環署訴字第0980011299號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告代表人原為吳春美，訴訟中變更為甲○○，變更後代表人甲○○業已聲明承受訴訟；被告代表人原為朱立倫，訴訟中變更為乙○○，變更代表人乙○○業已聲明承受訴訟，各有其提出之聲明承受訴訟狀附卷可稽，均核無不合，應予准許。
二、事實概要：緣原告在桃園縣大溪鎮○○路1070巷70號設廠從事土石加工業，經被告所屬環境保護局（以下稱桃園縣政府環保局）於民國97年11月18日及同年12月10、11、12日會同臺灣桃園地方法院檢察署派員前往稽查並於廠區進行開挖，發現原告未經主管機關許可擅自在其廠區周界土地挖採土石，再以營建混合物及爐渣等廢棄物掩埋回填，本件開挖區域經GPS 座標定位後，其中座標（280921，0000000)、(280863 ，0000000)及（280906，0000000)三處位屬「板新鳶山堰飲用水取水口一定距離」之地區，核認原告在飲用水取水口一定距離範圍內，從事污染水源水質之行為，違反飲用水管理條例第5 條第1 項規定，被告遂依同條例第20條規定裁處新臺幣（下同）40萬元罰鍰，並命禁止污染水源水質之行為，暨限期原告於文到15日內完成清除廢棄物。原告不服，提起訴願，經訴願機關決定「原處分關於第00-000-000000 號裁處書（即罰鍰40萬元）撤銷；其餘訴願駁回」，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠被告稱於97年11月18日、同年12月10、11、12日會同台灣桃園地方法院檢察署派員至原告作業區內從事稽查作業並進行開挖，事後即依據該開挖結果函稱原告事業作業區內發現有遭掩埋處理之營建混合物及爐渣等廢棄物（下稱系爭埋藏物），因發現有系爭埋藏物之三處地點位於飲用水取水口一定距離已污染水源水質而嚴重影響民生用水安全，因而依飲用水管理條例相關規定以原處分裁處原告40萬元，並限時令原告清除系爭埋藏物。
㈡原處分裁罰基礎事實不符飲用水管理條例之裁罰構成要件規定，且令原告清除系爭埋藏物顯於法無據，自當予以撤銷：1.按原處分所依據之裁罰事實基礎乃係被告於97年11月18日、同年12月10、11、12日之稽查作業及開挖結果（原處分書參照），亦即被告認定其稽查時所發現之系爭埋藏物確屬廢棄物且經原告所回填，惟查，系爭埋藏物是否符合飲用水管理條例或廢棄物清理法定義下而須遭處罰之廢棄物，未見被告於原處分中提出相關檢驗報告予以敘明，則被告逕以系爭埋藏物為足以污染水質水源之廢棄物顯無事實根據。
2.又原處分機關嗣後雖有將系爭埋藏物送經桃園縣環保局以檢驗該物是否為足以污染水源之物，然由該局之檢測報告（見被告98年1 月20日答辯狀之附件八）之數據實無法顯示或解讀為系爭埋藏物確有污染水源之事實，何況，倘系爭埋藏物確有污染水源之事實且為原告所掩埋，何以桃園地檢署迄今未將原告以違反廢棄物清理法起訴？且原處分機關及桃園地檢署之後尚且再至同地開挖並將挖掘物再次送經檢驗，故由此可知系爭埋藏物並非污染水源之物，原處分機關以其為足以污染水源之物並勒令原告清除顯於法無據。
3.即便系爭埋藏物確係應裁罰之廢棄物，然依飲用水管理條例第5 條第1 項污染水源水質之廢棄物須距離飲用水取水口一定距離內方得依該條例加以處罰，而所謂一定距離依該條例第5 條第4 項應由被告報請中央主管機關核定後公告，而於原處分中被告僅概稱於飲用水取水口一定區域內發現系爭埋藏物，然對所謂「被告報請中央主管機關核定後公告之一定距離」切確數據為何則未敘明？亦未敘明發現系爭埋藏物三處地點距離飲用水取水口距離之明確數據為何？可見被告於原處分裁罰前根本未報請中央主管機關核定公告前開所謂一定距離，則若無明確距離當裁罰標準，被告自不能援引該條例有關之規定處罰原告，否則將使原處分流於裁量權之濫用而有違禁止恣意原則，職是，因原處分之裁罰不符合飲用水管理條例之明文規定（未對外公告當受處罰之飲用水取水口一定距離數據與發現系爭埋藏物之距離數據），自當予以撤銷。
4.又原處分機關雖於原處分中限期令原告清除系爭埋藏物，然確未於其間明示其法律授權依據，且觀諸飲用水管理條例僅授權原處分機關得禁止行為人續為危害水源之行為，卻未授權其得勒令行為人限期清除危害水源之廢棄物，故退萬步言之，縱　鈞院仍認系爭埋藏物為原告所廢棄，然因被告勒令原告限期清除系爭埋藏物顯無法律上之依據，則就原處分此部分裁罰以觀顯有違法律保留原則，原處分自當予之撤銷。㈢原告未有回填廢棄物於飲用水取水口一定距離之事實，原處分之裁罰有違行政罰法第7 條所揭櫫之過失責任原則，另原處分裁罰權亦已罹於同法第27條之3 年消滅時效：
1.按發現系爭埋藏物中營建混合物之地點乃在原告所有之廠房外，原告所有之廠區內根本未曾開挖又如何可稱發現回填之營建混合物，則被告憑何證據認定該營建混合物確為原告所掩埋？被告可有發現原告僱員傾倒該營建混合物之違規行為？於原處分書中皆未見被告對此加以說明，復以該營建混合物為已回填多時之廢棄物，而原告目前所經營之砂石場歷經數任經營者之轉手，系爭廢棄物亦有可能係前任經營者乃至前前任經營者所回填，或是由其他業者所回填，則被告不能以於原告廠區外他人土地上發現該營建混合物為由，不附證據即逕稱該營建混合物為原告所回填。
2.又被告雖於訴願程序之答辯狀中辯稱因其開挖地點位於原告超限使用之作業區且有圍牆與外界阻隔，故其認原告雖非該土地之所有權人卻為實質使用人（見被告98年1 月20日之訴願答辯狀頁4 及該狀附件八），惟查，前開開挖地點為原告超限使用之作業區僅係被告之片面之詞，蓋被告除提供該地點之圍牆照片外，並無其他證據足以佐證其說，且被告又係憑何基礎事實認定該圍牆為被告所設置以限制附近往來人車通行，被告亦未舉證以實其說？復以就該圍牆之照片以觀，其間尚有若干寬闊缺口足供車輛通行，是其他人車亦得自由進出該圍牆內之區域，是以被告僅憑該圍牆之設置即斷定該開挖地點為原告超限使用之作業區，實為偏頗與速斷。
3.另原處分中所稱系爭埋藏物中之爐渣（又稱爐石），僅於原告之廠區中一小隅發現，且用以供廠區道路級配之用（即與一般砂石合拌作為道路之建材），其他稽查地點並未發現有爐渣存在，而原告之廠區距離鄰近飲用水取水口約2 公里之遙，當不致影響飲用水取水口之水源水質，更何況，該爐渣係原告於92、93年間受東和鋼鐵企業股份有限公司（下稱東鋼公司）委託清運、處理（再利用）之爐渣，此有雙方間之契約附狀可稽，而該爐渣亦有經東鋼公司送交嘉德技術開發股份有限公司檢驗，而經證實為一無污染而可作為道路工程級配之物質，此亦有相關之檢驗報告及煉鋼爐渣（石）再利用管理方式附狀可憑，則原告將前開東鋼公司所委託處理之小部分爐渣（約10立方米，至於其餘爐渣則充為道路級配出售與他人）用作自身廠區道路之級配材料，自非屬違規回填廢棄物之行為，且亦無污染遠在2 公里外之飲用水取水口之虞。
4.又依行政罰法第7 條規定裁處行政罰之責任條件需以行為人有故意或過失為限，然如前所述原告既未有回填營建混合物之違規行為，自無任何故意或過失可言，而原告將符合檢驗標準無污染水源之虞之爐渣使用作自身廠區○○○道路級配（且原告之廠區位於飲用水取水口又有2 公里之遙），更無任何故意或過失可言，則被告逕以發現有該營建混合物及爐渣為由以原處分裁罰行為人明顯有悖於行政罰法第7 條，行政機關苟欲以原處分裁處原告，自應負舉證責任以實其說，然原告目前卻未見被告提出相關證據資料，證實該營建混合物為原告所回填或該作為道路級配之爐渣已對水質水源造成污染之調查報告，故被告稱原告回填廢棄物，顯無事實依據，原告亦無故意或過失，原處分於法無據當予撤銷。
5.系爭埋藏物中之營建混合物存在已歷經數十年之久，而該爐渣亦於92、93年間原告替東鋼公司處理時用作自身廠區道路級配，則即便被告仍認該營建混合物為原告所回填且該爐渣亦造成污水源水質之污染，然依行政罰法第24條第1 項規定行政機關就行政罰裁處權之行使因3 年間不行使而消滅，依同法第24條第2 項就該營建混合物之回填與該爐渣之使用而言被告之行政罰消滅時效起算即應由回填之時或使用之時（距本件裁罰當時至少4 年以上）即加以起算，迄今當已罹於3 年時效，故即便被告欲針對上開行為對原告加以裁罰，該行政罰亦已罹於3 年時效，則被告又焉得再以違反飲用水管理條例為由對原告加以裁罰？原訴願決定對此點略而不論亦顯構成決定不備理由之事由。
6.又系爭埋藏物之組成依被告所言乃係營建混合物及爐渣，然原告所經營之砂石場僅單純提供工程用砂石之輸出，當不致產出營建混合物而需掩埋回填，又原告廠區距飲用水取水口近2 公里之遙且發現之爐渣僅用作道路級配，則被告於未證明釐清上開爭議前即驟下原告回填系爭埋藏物且污染水質水源之結論，並據之對原告以原處分加以裁罰，全然忽視前開對原告有利之事證，核其所為亦有悖於行政程序法第9 條行政機關應負有利於當事人注意義務之規定。
㈣被告稱本件採取之廢土經送驗結果所示，送驗之樣品萃出液中含有重金屬成分，有嚴重影響民生用水安全之虞云云（請參閱被告98年9 月11日桃園縣政府答辯狀第4 頁第10行至第15行），惟查：
1.按飲用水管理條例第5 條規定：「（第1 項）在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。（第2 項）前項污染水源水質之行為係指：…四、傾倒、施放、棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。」由飲用水管理條例第5 條第1 項可知，其立法目的在於禁止為污染水源水質之行為，是該條第2 項所禁止傾倒、施放、棄置之物品，不論係以列舉方式或概括方式規定，自均以「足以污染水源水質」者為限，是被告認定原告違反飲用水管理條例第5 條第1 項第4 款規定，而依同法第20條規定裁罰原告，自應先提出「足以污染水源水質」之判斷標準，並證明原告之行為確實已達「足以污染水源水質」之程度。又，飲用水管理條例第1 條後段規定：「…；本條例未規定者，適用其他法令之規定。」如上所述，如飲用水管理條例並未訂有判斷「足以污染水源水質」之標準，即應適用其他法令之規定。
2.次按污染防治法第7 條規定：「（第1 項）事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。（第2 項）前項放流水標準，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之，其內容應包括適用範圍、管制方式、項目、濃度或總量限值、研訂基準及其他應遵行之事項。直轄市、縣（市）主管機關得視轄區內環境特殊或需特予保護之水體，就排放總量或濃度、管制項目或方式，增訂或加嚴轄內之放流水標準，報請中央主管機關會商相關目的事業主管機關後核定之。」行政院環境保護署依上揭水污染防治法第7 條第2 項規定訂有放流水標準，如前所述，飲用水管理條例並未訂有「足以污染水源水質」之判斷標準，依上揭飲用水管理條例第1 條後段規定，應適用其他法令之規定，即適用上揭放流水標準為判斷依據。經查，放流水標準第2 條則訂有水質項目及限值，其中鎘為0.03mg/L、鉛為1.0 mg/L、總鉻為2.0 mg/L、銅為3.0 mg/L（請參閱「原證五」第4 頁），而被告所提「附件二」檢驗報告雖驗出有微量金屬，但均未逾放流水標準第2 條所定之限值，易言之，被告送驗之樣品根本未達「足以污染水源水質」之程度，是被告依飲用水管理條例第5 條第1 項第4 款、第20條規定裁處原告，實屬違法。
㈤由「原證一」第1 頁可知，被告係認原告：「二、…核已違反飲用水管理條例第5 條第1 項第4 款規定，並嚴重民生用水安全，本府爰依同條例第20條規定，處新臺幣40萬元罰鍰，並通知貴事業禁止該行為。三、為避免影響飲用水水源水質，限期貴事業於文到15日內完成清除該區域之廢棄物。」云云，惟查：飲用水管理條例第5 條第1 項根本無第4 款之規定，是原處分及訴願決定（請參閱「原證二」）均有錯引應適用法條之誤。同條例條例20條規定：「違反第五條第一項規定者，處新臺幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」由文義觀之，本條所謂之「禁止」，應係消極地命行為人不得再為違法行為，但並無積極地命行為人除去違法狀態之意，縱假設原告有違反飲用水管理條例之情形，被告亦無依飲用水管理條例20條規定命限期改善之權。
㈥綜上所述，原處分及訴願決定之適用法律顯有錯誤，訴願決定及原處分關於第00000000000 號裁處理以外之部分（即未經訴願決定撤銷之部分）應予撤銷等語。並聲明求為判決訴願決定、原處分中不利原告之部分均撤銷（不利原告之部分，即指禁止該行為及限期清除廢棄物的部分）。
四、被告則以：
㈠原告於桃園縣大溪鎮○○路1070巷70號設廠從事土石加工業，經被告所屬環境保護局於97年11月18日及同年12月10、11、12日會同臺灣桃園地方法院檢察署派員前往稽查並於廠區進行開挖，結果發現原告未經主管機關許可擅自於所有廠區周界土地挖採土石後回填掩埋營建混合物及爐渣等廢棄物，開挖區域經GPS 座標定位後，其中座標（280921，0000000)、（280863，0000000)及（280906，0000000)三處位屬飲用水取水口一定距離內之地區，核認原告於「板新鳶山堰飲用水取水口一定距離」範圍內從事污染水源水質之行為，違反飲用水管理條例第5 條第1 項規定，案由被告依同條例第20條規定裁處40萬元罰鍰，並命禁止污染水源水質之行為。原告不服，提起訴願，案經行政院環境保護署審議決定被告於第00-000-000000 號裁處書撤銷；其餘訴願駁回。【即原處分關於裁處新臺幣40萬元罰鍰部分應予撤銷，至關於禁止原告污染水源水質之行為部分，依前揭行政罰法第26條第1 項但書之規定，自得由原處分機關裁處之，故此部分仍應予以維持。】。原告不服原處分中未經訴願撤銷部分，乃提起本訴訟。
㈡按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指：……四、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。……。」「違反第5 條第1 項規定者，處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」飲用水管理條例第5 條第1 、2 項及第20條分別定有明文。次按臺灣省政府88年6 月21日88府環五字第141146號公告：「主旨：公告劃定板新鳶山堰飲用水取水口一定距離。依據：飲用水管理條例第5 條。公告事項：一、範圍：如附圖（2
萬5 千分之1 比例地形範圍圖存環保處及相關縣（市）政府備查閱），面積446.35公頃，包括……、大溪鎮之部分；村里名稱如附表。二、管制項目：……（四）傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。……三、罰則：（一）違反本公告規定，依飲用水管理條例第20條處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。……附表－保護區名稱：板新鳶山堰飲用水取水口一定距離。涵蓋之村里－鄉鎮名稱：大溪鎮。部分涵蓋之里－……、瑞興里、……」。
㈢被告於97年11月18日、同年12月10、11、12日會同台灣桃園地方法院檢察署派員至原告作業區內從事稽查作業並進行開挖，開挖結果發現多處區域遭挖採土石後回填掩埋營建混合物及爐渣等廢棄物，開挖區域經GPS 座標定位後，其中座標（280921，0000000)、（280863，0000000)及（280906，0000000)三處位屬飲用水取水口一定距離內之地區（附件一），原告於飲用水取水口一定距離內施放掩埋廢棄物污染水源水質之行為，已嚴重影響民生用水安全，違法情節重大。
㈣本件經被告現場勘查並進行開挖，開挖結果發現多處區域遭挖採土石後回填掩埋營建混合物及爐渣等廢棄物（含尼龍網、太包包袋、廢木材……），並採取挖起之廢土送驗，依檢驗報告結果所示，送驗之樣品萃出液中含有重金屬成分，有嚴重影響民生用水安全之虞，且該違法掩埋廢棄物場址位處飲用水取水口一定距離內，核已違反飲用水管理條例第5 條第1 項第4 款規定。另關於桃園地檢署迄今未將原告以違反廢棄物清理法起訴乙節，其涉及刑事部分已由桃園地檢署持續偵辦中。
㈤依台灣省政府於中華民國88年6 月21日八八府環五字第一四一一四六號公告劃定之「板新鳶山堰飲用水取水口一定距離」公告（附件三），公告內容明確劃定「板新鳶山堰飲用水取水口一定距離」範圍，開挖區域經GPS 座標定位後，其中座標（280921，0000000)、（280863，0000000)及（280906，0000000)三處位屬飲用水取水口一定距離內之地區（附件一），被告依法處分並無違誤。被告限期原告於文到15日內完成清除該區域之廢棄物，雖飲用水管理條例未明確規範，但以禁止污染之態樣而言，污染源若不清除仍有污染之風險，是依舉輕明重之法理，基於為避免影響飲用水之水源水質，仍請原告於時間內清除，以維護飲用水水源水質安全。
㈥系爭廢棄物發現地，確實位於原告實際作業區內，此在被告至現場會勘，及檢察官指揮偵辦時，均未見原告提出異議，被告既發現原告實際作業廠區掩埋有營建廢棄物，而原告又提不出任何其他第三人使用該土地之證明，則被告認定原告在系爭地點掩埋廢棄物一事並無違誤，如原告主張在其實際作業廠區中有其他第三人掩埋廢棄物，自應就該非常態事實負舉證責任。被告於廠區周界開挖時發現部分廢棄物為營建混合物及爐渣，該開挖地點正位於原告超限使用之作業區並有圍牆與外界阻隔內，且業經桃園縣政府工商發展處98年4
月22日府商公字第0980143704號函裁處書，原告未經申請核准擅自違規開挖採取土石情事並填埋廢棄物，原告雖非該土地之所有人，卻為實質使用人，且此部分業經提出竊佔之告訴。又原告主張其所經營砂石場歷經數任經營者轉手，並訴稱掩埋廢棄物係前後任經營者問題云云，實不足採，蓋本件受處分人為自始即為幸太企業股份有限公司大溪廠，該公司自67年間起即設立，此與經營者之自然人為何人無涉。
㈦原告違反飲用水管理條例第5 條第1 項第4 款之規定，其違規事實至為明確。且本件訴願決定撤銷罰鍰部分之原處分，僅餘限期清除廢棄物（回復原狀）部分，而此限期清除（回復原狀）並無行政罰法之適用，故亦無三年行政罰追訴時效之限制。
㈧綜上，原告在其實際作業之上開廠區，未經主管機關許可，即挖採土石後回填掩埋營建混合物及爐渣等廢棄物，經查該等地點位屬飲用水取水口一定距離內之地區，如任其繼續在該處掩埋廢棄物污染水源水質之行為，必將嚴重影響大台北地區居民飲用水安全，影響公益甚鉅，原處分已考量公共利益，非以此處分手段（禁止原告污染水源水質之行為並限期文到15日內清理完竣），即無法保護社會安全，並未違反比例原則等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：
㈠按飲用水管理條例第5 條第1 項以及第2 項第4 款規定：「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污染水源水質之行為（第1 項）。前項污染水源水質之行為係指︰四、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。（第2 項）」同條例第20條規定：「違反第五條第一項規定者，處新台幣十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」準此，行為人一有污染水源水質之行為，即構成裁罰要件，並不以發生實害為必要。次按臺灣省政府依照其職權所而於88年6 月21日88府環五字第141146號公告：「主旨：公告劃定板新鳶山堰飲用水取水口一定距離。依據：飲用水管理條例第5 條。公告事項：一、範圍：如附圖（2 萬5 千分之1 比例地形範圍圖存環保處及相關縣（市）政府備查閱），面積446.35公頃，包括…、大溪鎮之部分；村里名稱如附表。二、管制項目：…（四）傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。…三、罰則：（一）違反本公告規定，依飲用水管理條例第20條處新臺幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。……附表－保護區名稱：板新鳶山堰飲用水取水口一定距離。涵蓋之村里－鄉鎮名稱：大溪鎮。部分涵蓋之里－…、瑞興里、…」（被告答辯卷宗附件三）。
㈡查本件經桃園縣政府環保局於97年11月18日及同年12月10、11、12日會同臺灣桃園地方法院檢察署派員前往稽查並進行開挖，開挖區域經GPS 座標定位後，其中座標（280921，0000000)、（280863，0000000)及（280906，0000000)三處位於原告廠區，則原告為土地使用人；上揭地點經現場勘查並進行開挖，開挖結果發現多處區域遭挖採後回填掩埋營建混合物及爐渣等廢棄物（含尼龍網、太空包袋、廢木材……）之事實，均為原告所不爭執（見本院98年10月26日準備程序筆錄），並有97年12月10日至12日採證照片共117 張（見被告答辯卷宗附件五）、幸太砂石場疑似掩埋有害事業廢棄物會勘記錄（訴願卷宗頁35-36 ）、桃園縣政府環保局環境稽查工作紀錄表（訴願卷宗頁37-41 ）、污染行為現況座標點資料（被告答辯卷宗附件一）在卷可憑；上開開挖區域採樣經檢驗，發現送驗之樣品萃出液中含有重金屬成分，此亦為原告所不爭執，該成分影響民生用水安全，是上揭廢棄物之掩埋足以污染水源，堪以認定。而原告廠區位於大溪鎮○○里○○路，而桃園縣大溪鎮瑞興里屬板新鳶山堰飲用水取水口一定距離所涵蓋地區，業經臺灣省政府以88年6 月21日88府環五字第141146號公告在案，有該號公告（被告答辯卷宗附件三）、保護區界圖（被告答辯卷宗頁14）在卷可憑；又飲用水管理條例第5 條第1 項規定「一定距離」，係屬於不確定法律概念，於此行政機關有一定之解釋以及裁量空間，而本件業經臺灣省政府始於88年6 月21日88府環五字第141146號公告，就板新鳶山堰飲用水取水口一定距離有明確的劃定，而經本件三個採樣地點位於原告廠區即大溪鎮瑞興里，大溪鎮瑞興里為公告屬飲用水取水口一定距離內之地區，已如前述，則系爭地段不得有污染水質之行為，而原告竟於「板新鳶山堰飲用水取水口一定距離」之範圍內從事施放掩埋廢棄物，且經檢驗含有重金屬鉻、銅、鎬、鉻，其掩埋廢棄物之行為核屬污染水源水質之行為，已嚴重影響民生用水安全，違反飲用水管理條例第5 條第1 項以及第2 項第4 款之規定，足以認定。
㈢原告上開未經主管機關許可擅自於其廠區周界土地開挖土石後回填掩埋營建混合物及爐渣等廢棄物之一行為，同時違反飲用水管理條例第5 條之行政法上義務及涉犯廢棄物清理法第46條第3 款、第4 款刑責。第按「一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定者，依刑事法律處罰之。但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」為行政罰法第26條第1 項規定。再按刑罰與行政秩序罰之規範目的尚非相同，是兩者之構成要件亦非完全相同，不該當於刑罰構成要件行為，並非亦當然不該當於行政罰之構成要件，且行政機關對於是否構成行政罰之事實認定，本得依職權為之，並不受刑事法院認定之事實所拘束。則原告主張其行為尚未據臺灣桃園地方法院檢察署檢察官未起訴，為本件處分處分違誤之論據，委不足取。依上說明，被告仍得依行政罰法之規定予以裁處；而飲用水管理條例第20條規定「違反第5 條第1 項規定者，處新台幣10萬元以上100 萬元以下罰鍰，並通知禁止該行為。」又原告為採樣地之使用人，營業項目列有廢棄物清理業及資源回收業，有原告基本資料查詢可稽，其就營建混合物及爐渣等廢棄物（含尼龍網、太空包袋、廢木材……）應依照廢棄物清理之規定處理難謂不知，其主張無故意過失，難以採信。從而，被告禁止原告污染水源水質行為之處分，依前揭行政罰法第26條第1 項但書之規定，並無不合，亦無濫用情形。
㈣經查本件係檢察官依檢舉而會同兩造至現場開挖，原告並未當場提出異議，原告於本院準備程序中就事實亦無爭執，有本院98年10月26日筆錄可憑，堪信本件掩埋物並非原告前任土地使用人或者其他業者所回填，則原告在系爭地點埋設廢棄物為真實。又原告稱爐渣有送交嘉德技術開發股份有限公司檢驗，而經證實為一無污染而可作為道路工程級配之物質云云，惟查該「分析、檢驗結果報告書」之收樣時間為91年1 月7 日、報告時間為91年1 月23日及3 月6 日，樣品為爐渣，採樣係由客戶東和鋼鐵企業股份有限公司自桃園市○○市○○路2 段540 號，足見並非自原告廠區採樣，且本件掩埋物非僅有爐渣，復無法證明該報告之爐渣與本件同一；而本件桃園縣政府環境保護局廢棄物檢測報告報告編號TC0000000 ，採樣編號912861，採樣地點為桃園縣大溪鎮○○路1020巷70號外側，其中有關萃出液中重金屬銅含量檢測值為0.191mg/L ；桃園縣政府環境保護局廢棄物檢測報告報告編號TC0000000 ，採樣編號912862，採樣地點為桃園縣大溪鎮○○路1020巷70號廠址內，其中有關萃出液中重金屬銅含量檢測值為0.947 mg/L，另檢測出重金屬鉛、重金屬鎘以及重金屬鉻等，飲用水源含有該重金屬，足以污染水源水質，是原告主張該採樣有經過嘉德技術開發股份有限公司檢驗（本院卷原證4 ），並且認定無污染之可能，並非可採。又系爭採樣地區經GPS 定位該座標位於板新鳶山堰飲用水取水口一定距離範圍內，被告未經主管機關許可，填放掩埋廢棄物之行為，核已違反飲用水管理條例第5 條第1 項第4 款之規定，違規事實至為明確，此與埋設廢棄物地點距離飲用水取水口2 公里無關，因為該地區已經被劃歸為保護區，不得掩埋廢棄物污染飲用水源甚明，原告之營業項目列有廢棄物清理業及資源回收業，對此難謂不知，故原告此部分主張，委不足取。
㈤原告又主張本件行政罰裁處權罹於時效，經查原告違法掩埋廢棄物污染水源水質之行為，並非行為一完成污染即結束，易言之在掩埋之廢棄物除去前，污染水源之行為仍然存在，並無裁處權時效消滅之問題。至於原告主張本件採樣品並無水污染防治法之放流水標準，而無「足以污染水源水質」之情況。惟按飲用水管理條例第1 條前段規定：「為確保飲用水水源水質，提昇公眾飲用水品質，維護國民健康，特制定本條例…」可知飲用水管理條例立法精神係在保障國民飲用水之品質，維護國民健康為本旨；而水污染防治法第1 條前段規定：「為防治水污染，確保水資源之清潔，以維護生態體系，改善生活環境，增進國民健康，特制定本法。」是水污染防治法主要在確保生態體系之健全，增進國民健康作為立法本旨，核與飲用水管理條例對於水源水質乾淨之程度要求並不相同，即飲用水管理條例主要規範者為「飲用」部分的水源水質，其處罰要件已如前㈠所述，而水污染防治法主要係規範一般水質，立法者對於該二者之規範目的有所不同，對於放流水含有重金屬檢測值自無法等同視之，故原告主張是否污染飲用水水源應適用水染防治法之放流水標準，並無理由。
㈥關於清除廢棄物部分：
1.按行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，原告之訴，若有起訴不合程式或不備其他要件，且其情形無從補正者，行政法院應逕以裁定駁回之。次按行政訴訟法第4 條第1 項規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。又按提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件；所謂行政處分者，係指行政主體，基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上之效果者，即非行政處分，人民自不得對之提起訴願及行政訴訟，改制前行政法院44年判字第18號、62年裁字第41號著有判例。又是否為行政處分應由本院依職權調查而認定，不受當事人主張之拘束。次按廢棄物清理法第5 條規定執行機關為縣（市）環境保護局，而縣廢棄物之稽查及處分屬縣執行機關之執行事項，此觀廢棄物清理法施行細則（依廢棄物清理法第76條規定訂定）第4 條定有明文。
2.查系爭處分內容略以「檢送貴事業違反飲用水管理條例案件裁處書……說明二、……貴事業於飲用水取水口一定距離內施放掩埋廢棄物污染水源水質之行為，核已違反飲用水管理費用條例第5 條第1 項第4 款規定，並嚴重影響民生用水安全，本府爰依同條例第20條規定，處新台幣40萬元罰鍰，並通知貴事業禁止該行為。三、為避免影響飲用水水源水質，限期貴事業於文到15日內完成消除該區域之廢棄物」，有系爭處分在卷可憑；另原告本件行為除經被告為本件處分外，同日（97年12月18日）亦據桃園縣政府環境保護局作成桃環廢字第0970808384號處分，其內容「主旨：貴事業違反廢棄物清理法案件，請立即停止營業並限期於文到15日內改善完成，詳如說明……說明貴事業未領有主管機關核發之廢棄物處理許可證，且有現場照片可稽，違規事實至為明確，核已違反廢棄物清理法第41條第1 項規定，另查該回填場址位處自來水水質水量保護區範圍內，掩埋處理廢棄物行為已嚴重影響大台北地區居民飲用水安全，違法情節重大，爰依同法第57條暨第60條第1 項第5 款規定，請貴事業於文到15日內將掩埋之廢棄物依廢棄物清理法相關規定清理完竣。」（見訴願卷第118 頁）亦有該處分在卷可憑。經查有關廢棄物清理以桃園縣環保局為執行機關，且桃園縣政府環境保護局已於97年12月18日以桃環廳字第0970808384號函命原告清除相關區域；而飲用水管理條例並無命行為人必須清除污染區域之規定，參以被告所為原處分說明三「為避免影響影用水水源水質，限期貴事業於文到15日內完成清除該區域之廢棄物。」並未說明因無法律依據，且有關廢棄物稽查及處分屬環境保護局之執行事項，被告自不得代替桃園縣環保局為處分，是有關說明三應屬觀念通知，又有關系爭處分說明三是否為行政處分應由本院依職權調查並認定，不受當事人主張其為行政處分所拘束。綜上說明，本件原告聲明不服之系爭處分說明三限期清除廢棄物並非行政處分，原告即不得對之提起訴願，訴願機關雖漏未審查其性質，作成實體駁回之決定，惟其駁回之結果則無違誤。
六、綜上，被告以系爭處分禁止污染水源行為，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告請求撤銷無理由，應予駁回。原告請求撤銷限期清除廢棄物則不合法，應以裁定駁回之。本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，為符訴訟經濟，爰併於本件判決中併予裁判。至於兩造其餘攻擊防禦方法，對於本案判決結果並無影響，本院於此無庸一一論述，
據上論結，本件原告之訴為一部不合法，一部無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　12 　月 17 　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁法 官 李 玉 卿法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 98 年 12 月 17 日書記官 蔡　逸　萱