臺北高等行政法院高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第1833號｜法律人

臺北高等行政法院判決 98年度訴字第1833號 98年12月17日辯論終結原　　　告　群運環保股份有限公司代　表　人　甲○○ 訴訟代理人　蔡文斌律師王建強律師王盛鐸律師被　　　告　法務部代　表　人　乙○○（部長）訴訟代理人　丙○○ 上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國98年7月14日院臺訴字第0980088598號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：緣被告以原告為公職人員利益衝突迴避法第3條第4款所定臺南市議會第16屆市議員李天佑之關係人，自民國（下同）95年3月29日起至96年11月14日止向臺南市政府投標「臺南市 95年度加強街道揚塵洗掃計畫」（決標金額新臺幣（下同）4,930,000元）、「臺南市公有零售市場廢棄物委託清運後續擴充採購案」（決標金額9,255,000元）、「教育部委外清理位於中西區、北區鹽水溪岸外產業道路旁廢棄物及撈除水中飄浮物」（決標金額266,230元）、「臺南市肉品市場股份有限公司清運事業廢棄物」（決標金額1,111,111元）、「臺南市96年度加強街道揚塵洗掃計畫（後續擴充採構）」（決標金額4,700,000元）、「臺南市公有零售市場垃圾委託民間清運」（決標金額6,811,168元）、「臺南市肉品市場股份有限公司污泥委託清運」（決標金額620,000元）等7項勞務採購案，得標金額合計新臺幣（下同）27,693,509元，違反公職人員利益衝突迴避法（下稱迴避法）第9條規定，乃依同法第15條規定，以98年1月9日法利益罰字第0981100117號處分書處原告罰鍰27,693,509元。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起本件行政訴訟。二、原告主張略以：㈠、原告係依政府採購法之規定，向臺南市政府公開標得採購案件，不符迴避法第5條所規定：「本法所稱利益衝突，指公職人員執行職務時，得因其作為或不作為，直接或間接使本人或其關係人獲取利益」之要件。㈡、原告之業務已持續進行多年，招標案係由內部職員上網取得資訊投標，在許多縣市均有採購案陸續推動中，不只臺南市。在臺南市議員李天佑於95年3月1日就職前，即有投標取得數縣市政府之採購案件，故臺南市議員李天佑雖為原告前負責人陳淑敏之配偶，惟迴避法第10條第1項第1款已明文規定：「民意代表，不得參與個人利益相關議案之審議及表決。」因此，原告所得標之採購案，日後自無違反迴避法而與臺南市政府有利益衝突之情事。此外，經被告來函通知陳述意見後，陳淑敏已立即聲明辭去原告公司負責人暨董事之職，以符合迴避法之規定。㈢、臺南市政府依政府採購法進行招標之作業，原告之負責人及內部職員均不瞭解迴避法所規定之具體內容，投標時僅被告知廠商或其負責人與機關首長如有配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬之利益等關係時，不得參與採購，在此情況下，因而於投標時誤解而勾選無迴避法第3條應迴避之情事。㈣、迴避法雖於89年7月間即公布施行，惟政府相關單位並未作適當之宣導，故原告前任負責人、關係人及職員均不知悉有迴避法之規定，實應認為原告欠缺違法性之認識。按行為人是否有違法性之認識，應依行為時之主客觀具體條件認定之，非可以其關係人具有公職人員之身分即得率予推定，故本件縱認原告違反行政法上之義務，因非出於故意或過失，被告處以罰鍰高達27,693,509元，顯然過高，違反比例原則。㈤、本件原處分所適用之迴避法第15條明顯違憲，該條文之裁罰較諸本院92年度訴字第4483號菸酒稅法事件，關於菸酒稅法第21條是否違憲之情節更為嚴重。該案經本院聲請解釋憲法，大法官已以釋字第641號解釋在案。而迴避法施行以來，固然有澄清吏治之功能，惟裁罰苛酷，違反比例原則。例如，本院96年度訴字第702號，關於澎湖縣西嶼鄉鄉長配偶與西嶼鄉公所交易事件，曾由監察院調查，本擬依迴避法第14條以違反迴避法第8條規定，就394,150元之交易額裁罰100 萬至500萬元。嗣因情輕法重，時任監察院院長之錢復深感困擾，斟酌再三，始依迴避法第15條以違反同法第9條規定，裁罰394,150元。錢前院長任內及卸任後，經常提及該案裁罰時之困擾，本件若在錢前院長任內被調查，錢前院長可能衹好請院會決議聲請釋憲。固然，本院前此與本件情節相類似之違反迴避法第15條案件，似均判決原告敗訴，惟因被告頃已完成迴避法之部分條文修正案，已提請行政院審議中。迴避法主管機關即被告既已自認違憲，爰聲請本院依釋字第371號解釋，裁定停止訴訟，准就試擬之解釋憲法聲請書（稿）斧正後，聲請司法院解釋憲法。㈥、綜上，爰請判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告則略以：㈠、被告處分以原告違反迴避法第9條規定，與受公職人員監督之機關為買賣交易行為，處罰鍰27,693,509元，應屬合法妥當，合先敘明。㈡、按公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，違反者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，迴避法第9條及第15條分別定有明文。㈢、就原告之陳述，答辯如下： ⑴、按縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條、第48條第2項各定有明文。縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關；準此，縣議員本人或其二親等內親屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業，依法即不得與縣政府為買賣、租賃、承攬等交易行為，被告93年11月16日法政決字第0930041998號函足供參照，是本件臺南市政府屬受臺南市議員監督之機關無疑。而原告係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務而受罰，尚與公職人員本身執行職務應予利益迴避之情形有別，原告所稱本件交易行為與迴避法第10條規定無涉而未觸法云云，自有未洽。 ⑵、原告雖主張其係經由公開之政府採購程序得標，並無違法云云；惟按公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用迴避法之規定，迴避法第1條第2項定有明文。而政府採購法就廠商向受公職人員監督之機關採購之行為，並無加以規範，即應適用迴避法規定。原告既屬迴避法所稱關係人，是其與受公職人員即李天佑議員監督之臺南市政府為買賣之交易行為，自已違反迴避法第9條規定，而應依同法第15條處罰之。 ⑶、成立迴避法之責任要件，係指知悉「構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「迴避法之處罰規定」本身；而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，被告93年5月4日法政字第0930006395號函足供參照。況原告於投標時，於投標廠商聲明書確係勾選並無迴避法第3條規定之應迴避事項，故其事後主張並無違反迴避法之主觀故意，顯係卸責之詞，礙難憑信。原告實難謂其欠缺違法性認識，進而主張免除受裁罰。 ⑷、違反迴避法第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，迴避法第15條定有定明文。本件經被告審議後，業已對原告處交易行為金額1倍之最低法定罰鍰金額，其猶爭執裁罰金額過重，違反比例原則云云，亦不足取。㈣、綜上所述，本件原告之訴應無理由，爰請判決駁回原告之訴。四、本院查：㈠、按「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」、「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」、「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」及「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」分別為迴避法第2條、第3條、第9條及第15條所明文。次按「左列公職人員應依本法申報財產：…九、縣（市）級以上各級民意機關民意代表。」下列公職人員，應依本法申報財產：…九、各級民意機關民意代表。」分別為96年3月21日修正前、後之公職人員財產申報法（下稱財產申報法）第2條第1項第9款所明定。再按「…又縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條及第48條第2項各定有明文，縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關。準此，縣議員本人或其女兒擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業依法即不得與縣政府為買賣、租賃及承攬等交易行為。」為法務部93年11月16日法政決字第0930041998號函所明釋。準此，臺南市議會議員係財產申報法第2條第1項第9款所定之公職人員，亦屬迴避法第2條所定之公職人員。㈡、自95年3月29日起至96年11月14日止，原告之負責人陳淑敏為臺南市議會第16屆市議員李天佑之配偶，李天佑復為原告之董事，有原處分卷附之陳淑敏及李天佑之個人戶籍資料、臺南市議會資訊網、臺南市議員資訊網及原告公司登記資料查詢等影本可稽，依迴避法第3條第4款規定，原告係公職人員李天佑之關係人，臺南市政府係受市議員李天佑監督之機關，此為原告所不爭執。原告於上開期間向臺南市政府投標「臺南市95年度加強街道揚塵洗掃計畫」（決標金額4,930,000元）、「臺南市公有零售市場廢棄物委託清運後續擴充採購案」（決標金額9,255,000元）、「教育部委外清理位於中西區、北區鹽水溪岸外產業道路旁廢棄物及撈除水中飄浮物」（決標金額266,230元）、「臺南市肉品市場股份有限公司清運事業廢棄物」（決標金額1,111,111元）、「臺南市96年度加強街道揚塵洗掃計畫（後續擴充採構）」（決標金額4,700,000元）、「臺南市公有零售市場垃圾委託民間清運」（決標金額6,811,168元）、「臺南市肉品市場股份有限公司污泥委託清運」（決標金額620,000元）勞務採購案，得標金額合計27,693,509元，有原處分卷附之臺南市政府勞務決標公告影本可證，被告以其行為違反迴避法第9 條規定，依同法第15條規定，處以交易行為金額1倍之罰鍰 27,693,509元，並無不合。㈢、原告係因違反不得與受公職人員監督之機關為買賣、承攬等交易行為之義務而受罰，尚與公職人員本身執行職務應予利益迴避之情形有別。是原告主張本件交易行為與迴避法第10條規定無涉而未觸法云云，殊不足採。㈣、按「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定。」為迴避法第1條第2項所規定。又政府採購法第15條固規定有採購人員應遵循之迴避原則，然就違反該條規定者，卻無處罰條文，依上揭規定，即應適用迴避法之規定。原告既屬迴避法第3條第4款所定之公職人員李天佑之關係人，是原告與受公職人員李天佑臺南市議員監督之臺南市政府為勞務採購案之交易行為，顯已違反迴避法第9條規定，而應依同法第15條處罰之。是原告主張其係經由公開之政府採購程序得標，並無違法云云，委無可採。㈤、成立迴避法之責任要件，係指知悉「構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「迴避法之處罰規定」本身；而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，有被告93年5月4日法政字第0930006395號函釋意旨可參。況原告於上開勞務採購案投標時，在投標廠商聲明書中「本廠商或負責人並無公職人員利益衝突迴避法第3條應行迴避事項」之聲明事項，勾選「是」，顯見原告明知迴避法第3條有公職人員之關係人應行迴避之規定，是原告事後主張其不知有迴避法之規定，並無違反迴避法之故意云云，要無足採。㈥、按迴避法第15條既規定：「違反第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰。」且本件經被告審議後，對原告處以上開勞務採購案等交易行為金額法定最低倍數即1倍之罰鍰，原告猶爭執裁罰過重，違反比例原則云云，實不足取。㈦、迴避法第15條明定違反同法第9條規定者，處該交易行為金額1倍至3倍之罰鍰，此與97年11月26日修正前菸酒稅法第21條後段明定超過（米酒）原專賣價格出售者，處每瓶2,000 元之罰鍰，顯不相同，而後者因採取劃一之處罰方式，於個案之處罰顯然過苛時，法律未設適當之調整機制，對人民受憲法第15條保障之財產權所為限制，顯不符妥當性而與憲法第23條之比例原則尚有未符，經司法院釋字第641號解釋之後，已於97年11月26日修正為超過（米酒）原專賣價格出售者，按超過原專賣價格之金額，處1倍至3倍罰鍰。是迴避法第15條與現行菸酒稅法第21條後段之規定，均係由裁罰機關按「交易行為之金額」或「超過原專賣價格之金額」處「1 倍至3倍」之罰鍰，就處罰高低已設適當之調整機制，不致過苛，亦未不當限制人民之財產權，核與比例原則相符。又原告雖提出迴避法修正草案總說明及迴避法條文修正草案對照表，惟該草案之修正條文既未經立法院三讀通過、總統公布施行，被告按行為時迴避法之規定裁罰，並無不合。是原告請求本院向司法院大法官聲請釋憲，本院核無必要。五、綜上所述，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，核與本件判決結果不生影響，無庸逐一論述，併予敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　98　　年　 12　　月　 31 　日臺北高等行政法院第五庭審判長法　官黃清光法　官周玫芳法　官吳慧娟上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。中　　華　　民　　國　　98　　年　 12　　月　 31 　日書記官陳清容

臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第1833號

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