臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第2183號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 02 月 10 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2183號99年1 月28日辯論終結原　　　告　易山營造有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）住
被　　　告　臺北市建築管理處
代　表　人　乙○○（處長）住同
訴訟代理人　丙○○
丁○○
上列當事人間政府採購法事件，原告不服臺北市政府採購申訴審議委員會中華民國98年8 月12日訴字第98013 號審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
申訴審議判斷及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告「98年度臺北市違規廣告物拆除僱工租械，共2 區」採購案（下稱本採購案）之投標，開標當日被告於資格審查時，查得原告與另一投標廠商財本一營造工程有限公司（下稱財本一公司）均有「投標封套」內附南、北2 區之價格封，但只附1 張押標金「本行支票」之情形，而該2 張支票只間隔1 號，均係同日由同一銀行華南商業銀行股份有限公司南松山分行（下稱華南銀行南松山分行）開立，2 張「本行支票」之申請人皆為財本一公司，2 家廠商投標時間僅差1 分鐘等情事，遂認定原告構成政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之事由，而同法第31條第2 項第8 款之情形，於98年4 月15日以北市都建秘字第09864957900 號函通知原告不予發還其所繳納之押標金，經原告向被告出異議，被告於98年5 月19日以北市都建秘字第09867920200 號函復無違法情事（下稱原處分），原告不服被告異議處理結果，爰向臺北市政府採購申訴審議委員會提出申訴，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
（一）按被告工程作業規定第六項「決標方式」規定：「（一）本標案分南、北二區投標，由南區至北區依序開價格標，分區決標。（二）本標案投標廠商得標數以一標（區）為限，若已得標者，則已得標廠商其他標（區）之價格封不續行開標，該廠商不得再為決標之對象。（三）本標案係分區開標，因流標或廢標而未決標之標（區），本處於辦理第二次及以後之招標時，已得標之廠商倘若再行投標，亦不得為決標之對象。」原告亦遵循被告規定，於開標時，即表示並說明僅投二區其中的南區工程。
（二）本標案屬特別案例的標案，將標案以分區開標，既分區開標，原告於開標時當場明確表明僅投南區工程（即不參予北區工程標案），一般投標工程，僅一標案，並無分區投標，因屬不同區標案，即屬特例，並不適用政府採購法第50條規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形。依行政院公共工程委員會96年6 月25
日工程企傳第P961354 號傳真函第二項所述：「關於政府採購法50條第1 項第5 條規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項決標，且……二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用……。」依上所述，本案即不適用政府採購法第50條等規定，依法被告應退還所扣留之押標金等情。
（三）爰提起本件撤銷訴訟並聲明：１、申訴審議判斷、原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則抗辯略以：
（一）被告查證及處理異議所適用之法令、函釋及招標文件規定，逐項依序揭示如次：
１、政府採購法第31條第2 項第8 款、第50條第1 項第5 款等規定。
２、行政院公共工程委員會函釋：
⑴89年1月19日（89）工程企字第89000318號函。
⑵91年11月27日工程企字第09100516820號令。
⑶92年11月6日工程企字第09200438750號函說明二。
⑷93年12月10日工程企字第09300471300 號函說明二（二）。
⑸96年5月8日工程企字第09600087510號函。
３、被告「98年度臺北市違規廣告物拆除僱工租械，共2 區」財物採購（招標案號：9806）案投標須知第13點第3 項第8 款及第4 項第2 款、第38點第5 款及第6 款。
（二）被告就原告主張之事實及理由，答辯如次：
１、原告理由三所援引之行政院公共工程委員會96年6 月25日工程企傳第「P 」961354號函，正確文號應為96工程企傳字第「F 」961354號，謹先敘明，及該函第二項完整全文應為：「關於政府採購法第50條第1 項第5 『款』規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項決標，且『地址、傳真、電話相同之』二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用。『惟仍請查察原招標文件有無限制單一廠商投標或得標之項次數，及同法施行細則第33條規定。』」因原告僅援引部分文字，特此書明上開完整全文。
２、被告本採購案不屬特別案例的標案，質言之，本採購案為被告適用政府採購法等相關法令辦理之招標案，並非特例。
３、本採購案為財物採購，非原告指陳之工程標案。被告於招標公告（（決標方式），（其他）第2 點）、投標須知（第三十六點）、補充投標須知（第十六點）、臺北市建築管理處違規廣告物拆除僱工租械作業規定（第五點、投標方式，第六點第（一）款及第（二）款）等招標文件，均已明確敘明，本採購案為履約期間數量不確定之預約式契約，採總價及複數（共分為南、北等2 區）決標，先開啟合格投標廠商之證件封審查資格，再開啟資格合格廠商之價格封審查價格且由南區至北區依序開價格標，廠商承包區域以1 區（標）為限，均符合政府採購法第18條、第19條、第52條第1 項第4款 、政府採購法施行細則第64條之1 及第65條、押標金保證金暨其他擔保作業辦法第13條，臺北市政府「政府採購法施行細則第六十四條之一」執行注意事項等規定。
４、本採購案共分為南、北等2 區且廠商承包區域以1 區（標）為限，原告與財本一公司均有「1 投標封套內附南、北2 區之價格封，但僅有1 張押標金支票」之情形。經被告開標主持人通知說明，原告始表示投「南區」，而財本一公司亦是經被告開標主持人通知說明，始表示投「北區」。故原告並非於「開標時」當場明確表明僅投「南區」工程，事實上，是被告審標人員確定可依本採購投標須知第37 點 規定辦理後，由開標主持人通知說明，原告（出席開標會議代理人高婕瑀）才告知所投標區，故原告行政訴訟補正狀所陳與事實不符。
５、有關「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」規定於政府採購法第50條第1 項第5 款，政府採購法主管機關（行政院公共工程委員會）於91年11月27日以工程企字第09100516820 號令補充政府採購法之適用五要件，其一為「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」。行政院公共工程委員會96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函說明二（二）通案認定「就個案經機關認定有政府採購法第50條第1 項第5 款之情形」者，即屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。
６、被告審標人員於資格審查時發現原告另一投標廠商（即財本一公司）「均有『投標封套內附南、北2 區之價格封，但只附1 張押標金支票』，『押標金雖未連號（只間隔1
號）但係同日由同一銀行（華南商業銀行南松山分行）開立』，及『投標時間只差1 分鐘』」等情事，為釐清原告有無「押標金由同一廠商繳納」之情形，被告以「洽華南商業銀行南松山分行查詢原告押標金往來資料」為認定基礎，並暫停審標。
７、被告向華南商業銀行南松山分行查證結果為，原告及財本一公司之押標金等貳紙支票皆由開立轉帳支出傳票取得，申請人皆為財本一公司，原告未於該分行開立本行支票。又原告於被告暫停審標後曾提出書面說明，於被告為不予發還押標金措置後亦提出異議、申訴，原告前述書面說明、異議所檢附之資料均為被告招標文件之一：「臺北市建築管理處違規廣告物拆除僱工租械作業規定」及被告98年3 月26日暫停審標之紀錄，現提出行政訴訟所檢附之資料，其一為行政院公共工程委員會96工程企傳字第F961354
號函，該資料係申訴會於98年7 月16日第1 次預審會議提供與會原告及被告參考之資料，其二為申訴會作成申訴駁回之「臺北市政府採購申訴審議判斷書」，餘仍為上述被告之招標文件及暫停審標紀錄，原告迄今所附資料均無法作為原告有不該當政府採購法第50條第1 項第5 款事由之證明。
８、被告發現原告有上開行政院公共工程委員會91年11月27日以工程企字第09100516820 號令之「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情形，經被告查證結果構成政府採購法第50條第1 項第5 款之事由，自有政府採購法第31條第2項 第8 款之適用，故被告不予發還原告押標金之處分並無違誤，申言之，被告招標文件已敘明單一廠商得標數以一標（區）為限，被告就原告與財本一公司之押標金經查證確定由同一廠商繳納之事實，被告依據政府採購法及行政院公共工程委員會相關函釋規定，為不予發還被告押標金及異議處理結果處分，於法有據，均無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本案應適用之法律：
（一）按「（第一項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第二項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第31條、第50條第1 項固有明文；是投標廠商若有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情事，即符合同法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」不發還保證金規定，並無疑義。
（二）又政府採購法第50條第1 項之立法意旨，乃詳列用以認定個別廠商所投之標不予接受之條件，作為機關與廠商一同遵循之基準，以免各機關在處理時漫無標準；其中91年2
月6 日增訂之第5 款，主要是用以防止假性競爭行為，至於何謂重大異常關聯內容則於於政府採購法施行細則另為規定。據此政府採購法主管機關即行政院公共工程委員會於91年11月27日以工程企字第09100516820 號函以：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」上開函釋未逾越政府採購法前開規定立法意旨，被告機關資以行政，本院應予尊重。
（三）惟按政府採購法第50條第1 項第5 款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，乃係指有異常關係之二廠商於同一區域中均有投標動作，若其不於相同事件區域中者，即無該條款適用情形，概以在此種情況，該二廠商，既非相同事件投標，即不會發生假性競爭；行政院公共工程委員會於96年11月19日工程企字第09600431200
號函釋，亦再次重申該會96年6 月26日96工程企傳字第
F961354 號傳真函釋例（本院卷第11頁），即「關於政府採購法第50條第1 項第5 款規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項決標，且地址、傳真、電話相同之二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用。惟仍請查察原招標文件有無限制單一廠商投標或得標之項次數，及同法施行細則第33條規定。」經查上開函釋均是主管機關依法令授權或依職權為之，與政府採購法第50條第2 項第5 款及第31條第2 項第8 款之不予發還押標金之立法意旨相符，與法無違，被告機關針對具體個案為行政處分時，亦應注意遵循。
五、事實概要之記載，及本採購案為財物採購，性質上屬履約期間數量不確定之預約式契約，採總價及複數（共分為南、北等2 區）決標，先開啟合格投標廠商之證件封審查資格（資格標），再開啟資格合格廠商之價格封審查價格且由南區至北區依序開價格標（價格標），廠商承包區域以1 區（標）為限；本件被告開標主持人於審查資格標時，發現原告與財本一公司均有「1 投標封套內附南、北2 區之價格封，但僅有1 張押標金支票」，即押標金25萬元即招標公告上規定之南區押標金金額，乃通知原告說明，原告投標代理人高婕瑀則當場表示投「南區」標，並於「廠商投標證件審查表簽認」；另外上開原告與財本一公司提出之押標金支票（金額26萬元即招標公告上規定之北區押標金，又財本一公司經被告開標主持人通知說明，代理人黃能杰當場表示投北區標，並於「廠商投標證件審查表簽認」），即本件「本行支票」，票號僅間隔1 號，均係同日由同一銀行華南銀行南松山分行開立，「本行支票」之申請人皆為財本一公司而非原告，同時原告與財本一公司二家廠商投標時間僅差1 分鐘，故被告認原告與財本一公司上開行為屬主管機關函釋之「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」，並與政府採購法第50條第1 項第5 款事由相當，依同法第31條第2 項第8款 規定，不予發還押標金等事實；亦同為兩造不爭執，並有有原告提出之臺北市建築管理處財務採購開標／比（減）價／決標／廢標紀錄表、行政院公共工程委員會96年6 月25日96工程企傳字第F96135 4號函、臺北市政府採購申訴審議委員會98年8 月12日訴字第98013 號審議判斷書，及被告提出之98年3 月25日TC0000 000號華南商業銀行本行支票（原告押標金）、原告南區及北區等2 價格封、98年3 月25日TC0000000 號華南商業銀行本行支票（財本一公司押標金）、財本一公司南區及北區等2 價格封、原告代理人高婕瑀簽認投標南區之臺北市建築管理處廠商投標意見審查表、財本一公司簽認投標北區之臺北市建築管理處廠商投標意見審查表、原告投標封套、財本一公司投標封套、行政院公共工程委員會93年12月10日工程企字第09300471300 號函、原告98 年3月30日暫停審標後說明書、被告98年4 月7 日北市都建秘字第09866854600 號函、商業銀行南松山分行98年4 月14日南松字第09800108號函、被告98年4 月15日北市都建秘字第09864957900 號函、原告98年4 月20日異議說明書、被告98年4 月30日北市都建秘字第09867455600 號函、原告98年5 月12日補充異議說明書、被告98年5 月19日北市都建秘字第09867920200 號函、被告98年5 月6 日北市都建秘字第09864959700 號函、行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函、行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516 820號函、行政院公共工程委員會92年11月6 日工程企字第09200438750 號函、行政院公共工程委員會96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函、臺北市政府98年6 月11日府授法申字第09803011000 號函、原告98年6
月6 日申訴書等影本附卷（被告提出之卷證外放）可考，足認為真實。
六、是本件首要爭點厥為本採購案，區分南區及北區二標，原告與財本一公司分別投標北區及南區之工程，雖然有前述「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情事，是否依法不予發還保證金？
（一）經查本採購案，區分南區及北區二區，並分開審查資格標、價格標及分開決標，為二個標案，而原告與財本一公司，是針本採購案南區及北區，分別投標，而本採購案南區及北區之工程又非屬相同事件區域；參照前述行政院公共工程委員會96年11月19日工程企字第09600431200 號及96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋，原告與財本一公司分投南、北區不同標案，既非於相同事件投標，從而不會發生假性競爭，核無與政府採購法第50條第2
項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」立法理由所欲禁止之假性競爭行為無涉。被告雖抗辯稱被告審標人員確定可依本採購案投標須知第37點規定辦理後，始交由開標主持人通知原告之代理人高婕瑀說明，原告才告知所投標南區，並非如原告所陳，是當場告知要投北區等語。然查依被告提出之卷證3 第220 頁所附投標須知第37條規定：本機關審查廠商投標文件時，發現其內容不明確，不一致或明顯打字或書寫錯誤情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確內容。故被告於審標當時發現原告及財本一公司之投標文件，均有內容不明確之疑問（投標封套內附南北2 區價格封，惟僅有一張押標金本行支票），乃依投標須知第37條規定，分請原告及財本一公司提出說明，並同意原告及財本一於「廠商投標證件審查表簽認」以為補正；即被告自始亦認原告及財本一公司上開投標封套內附南北2 區價格封，惟僅有一張押標金本行支票，屬投標內容不明確可經說明等程序補正，此從原告及財本一公司所各附押標金，原告為25萬元，財本一公司為26萬元，符合被告招標公告南、北二區之各別押標金；及原告（及財本一公司）陳稱因招標公告等本即附有南區及北區之價格封，原告不清楚才於投標文件中將南區及北區之價格封同時附上等語相符；從而原告主張本採購案自始即投南區，同時與自始即投北區之財本一公司，投標項目不同，非屬相同事件等語，自屬有據；參照上開主管機關函釋，本件雖有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」之情事，仍與政府採購法第50條第2項
第5 款立法目的為防阻假性競爭之立法意旨不符；被告認原告所為符合政府採購法第50條第2 項第5 款規定，應依同法第31條第2 項第8 款不予發還保證金之原處分，有適用法律錯誤之違法。
（二）被告雖抗辯，本件被告查證結果，認為原告上開押標金符合「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情形，符合行政院公共工程委員會91年11月27日以工程企字第09100516820 號函令規定，是被告認原告此部分行為構成政府採購法第50條第1 項第5 款云云。查行政院公共工程委員會91年11月27日以工程企字第09100516820 號令雖規定，「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」與政府採購法第50條第1 項第5 款規定相符，然考其立法意旨及立法目的，乃為防阻政府採購程序中發生所謂「假性競爭」情事，以確保公平、公開之採購程序。一般言，政府採購法91年修正實施後，廠商在投標前，無法完全確知有幾家廠商投標，而僅能預估本次投標是否熱門，及可能未達法定投標家數之缺額，倘若形式上以不同廠商名義參與投標，而實質上為同一廠商，就同一政府採購案投標，雖然上開形式上不同名義但經濟利害相同之廠商，均不能決定性影響最終開標結果，惟仍可以提高得標機會，或於投標家數不足一家時，補足公告上之法定投標家數；故相對性地亦能發生影響開標結果，而降低公平競標之效能，而影響採購競爭；為上開政府採購法修第50條第1 項第5
款修定所欲禁止之「假性競爭」。故符合上開法律之假性競爭，乃指形式上二廠商但實質經濟利益相同者，就相同（同一）事件投標而言；同理被告抗辯所引行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號函令所指上開五種情事之一，亦均係指形式上不同名義之廠商，於同一事件之投標，始有前述假性競爭情事。查本採購案係分南北二個不同標案，原告與財本一公司，則分別就南區及北區不同之事件分別投標，不論形式及實質上均不會提高南、北區各標區之得標機會，亦不會發生競標家數不足之前開假性競爭情事，因此不會影響本採購案效能及政府採購欲達到之公平、公開目的。復為政府採購法主管機關行政院公共工程委員會於96年11月19日工程企字第09600431200 號及96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋所是認（詳如上述）；從而被告誤解主管機關之上開函令，逕認原告與財本一公司有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情事，符合政府採購第50條第1 項第5 款，應依同法第31條第2 項第8 款規定，為不予發還保證金之原處分，與法自有未合。
七、綜上，本件被告係以原告與財本一公司有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情事，符合政府採購法第50條第1 項第5 款規定，應依同法第31條第2 項第8 款為不予發還保證金原處分，歷經被告於原處分程序、申訴審議程序及本院審理時，指述綦詳；而原處分於法未符，詳如上述
；申訴審議判斷未於指正，尚有違誤，從而原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於原告與財本一公司間除有事實概要欄所載之密切關係外，本院於98年訴字第2184號財本一公司與被告間政府採購法案件中，準備程序及言詞辯論程序寄送財本一公司之通知書，均由前開原告在本採購案代理投標人高婕瑀，以受僱人名義代簽收再轉交財本一公司；而財本一公司於該案中則陳稱，高婕瑀非公司員工，是易山公司員，大家都是好朋友等語；又本件原告亦陳稱高婕瑀並非公司員工，只是幫原告搜集發票，高婕瑀實係業昌營造公司員工，原告授權伊投標本採購案，乃因為財本一、業昌營造公司等三家公司常常一起配合工程，因而認識，請其幫忙等語。綜上可知，原告與財本一公司及業昌營造公司、高婕瑀十分密切疑似有異常之關連，應併敘明。又本件原處分乃以「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」為裁處基礎事實而適用法律，本院審查認原處分與法未合，詳如上述，從而上開事實對判決結果不生影響；另本件事證已經明確，兩造間其餘陳述，於判決結果亦不生影響，爰不一一論列。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　2　　月　 10 　 日臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官　 王立杰
法 官　 楊得君
法 官　 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　2　　月　 10 　 日書記官 陳德銘