臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第2184號

• 裁判案由: 政府採購法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 02 月 10 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2184號99年1 月28日辯論終結原　　　告　財本一營造工程有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）住
送達
被　　　告　臺北市建築管理處
代　表　人　乙○○（處長）住同
訴訟代理人　丙○○
丁○○
上列當事人間政府採購法事件，原告不服原告不服臺北市政府採購申訴審議委員會中華民國98年8 月12日訴字第98012 號審議判斷書，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
申訴審議判斷及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與被告「98年度臺北市違規廣告物拆除僱工租械，共2 區」採購案（下稱本採購案）之投標，開標當日被告於資格審查時，查得原告與另一投標廠商易山營造有限公司（下稱易山公司）均有「投標封套」內附南、北2 區之價格封，但只附1 張押標金「本行支票」之情形，而該2
張支票只間隔1 號，均係同日由同一銀行華南商業銀行股份有限公司南松山分行（下稱華南銀行南松山分行）開立，2
張「本行支票」之申請人皆為原告，2 家廠商投標時間僅差1 分鐘等情事，遂認定原告構成政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之事由，而同法第31條第2 項第8 款之情形，於98年4 月15日以北市都建秘字第09864957900 號函通知原告不予發還其所繳納之押標金；經原告向被告出異議，被告於98年5 月19日以北市都建秘字第09867920100 號函復無違法情事（上開被告通知不予發還押標金及函復供違法情事，下稱原處分），原告不服被告異議處理結果，爰向臺北市政府採購申訴審議委員會提出申訴，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張略以：
（一）按被告工程作業規定第六項「決標方式」規定：「（一）本標案分南、北二區投標，由南區至北區依序開價格標，分區決標。（二）本標案投標廠商得標數以一標（區）為限，若已得標者，則已得標廠商其他標（區）之價格封不續行開標，該廠商不得再為決標之對象。（三）本標案係分區開標，因流標或廢標而未決標之標（區），本處於辦理第二次及以後之招標時，已得標之廠商倘若再行投標，亦不得為決標之對象。」原告亦遵循被告規定，於開標時，即表示並說明僅投二區其中的北區工程。
（二）本標案屬特別案例的標案，將標案以分區開標，既分區開標，原告於開標時當場明確表明僅投南區工程（即不參予北區工程標案），一般投標工程，僅一標案，並無分區投標，因屬不同區標案，即屬特例，並不適用政府採購法第50條規定：「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」之情形。
（三）原告係一獨資公司，易山公司係屬另一獨立個體，與原告並無任何關聯，只因同業間資金調度，並未產生競爭對手及利益掛勾，本採購案屬特別案例，以分區開標，即不適用政府採購法第50條之規定，請被告查明，退還押標金。（四）依行政院公共工程委員會96年6 月25日工程企傳第P961354 號傳真函第二項所述：「關於政府採購法50條第1 項第5 條規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項決標，且……二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用……。」，原告與易山公司即各投不同項目，即本案之南、北標，無假性競爭情形，與被告所指違反政府採購法第50條等規定無涉，是原處分不發還原保證金即有不法等語。
（五）爰依行政訴訟法第4 條規定，提起本件撤銷之訴，請求被告退還所扣留之押標金等情，並聲明：１、申訴審議判斷及原處分均撤銷。２、訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯略以：
（一）被告查證及處理異議所適用之法令、函釋及招標文件規定，逐項依序揭示如次：
１、政府採購法第31條第2 項第8 款、第50條第1 項第5 款等規定。
２、行政院公共工程委員會函釋：
⑴89年1月19日（89）工程企字第89000318號函。
⑵91年11月27日工程企字第09100516820號令。
⑶92年11月6日工程企字第09200438750號函說明二。
⑷93年12月10日工程企字第09300471300 號函說明二（二）。
⑸96年5月8日工程企字第09600087510號函。
３、被告「98年度臺北市違規廣告物拆除僱工租械，共2 區」財物採購（招標案號：9806）案投標須知第13點第3 項第8 款及第4 項第2 款、第38點第5 款及第6 款。
（二）被告就原告所述事實及理由，分段逐點予答辯如次：
１、原告理由一略以：「原告... 於開標時，即表示並說明僅投二區其中的『北』區工程。」，理由二略以：「... 原告於開標時當常明確表明僅投『南』區工程，（即不參與『北區』工程標案）... 」，互相矛盾。
２、原告理由四所援引之行政院公共工程委員會96年6 月25日工程企傳第F961354 號函，第二項完整全文應為：「關於政府採購法第50條第1 項第5 『款』規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項決標，且『地址、傳真、電話相同之』二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用。『惟仍請查察原招標文件有無限制單一廠商投標或得標之項次數，及同法施行細則第33條規定。』」。
３、被告本採購案不屬特別案例的標案，質言之，本採購案為被告適用政府採購法等相關法令辦理之招標案，並非特例。
４、本採購案為財物採購，非原告指陳之工程標案。被告於招標公告（決標方式），（其他）第2 點）、投標須知（第36點）、補充投標須知（第16點）、臺北市建築管理處違規廣告物拆除僱工租械作業規定（第5 點、投標方式，第6 點第（一）款及第（二）款）等招標文件，均已明確敘明，本採購案為履約期間數量不確定之預約式契約，採總價及複數（共分為南、北等2 區）決標，先開啟合格投標廠商之證件封審查資格，再開啟資格合格廠商之價格封審查價格且由南區至北區依序開價格標，廠商承包區域以1
區（標）為限，均符合政府採購法第18條、第19條、第52條第1 項第4 款、政府採購法施行細則第64條之1 及第65條、押標金保證金暨其他擔保作業辦法第13條，臺北市政府「政府採購法施行細則第六十四條之一」執行注意事項等規定。
５、本採購案共分為南、北等2 區且廠商承包區域以1 區（標）為限，原告與易山公司均有「1 投標封套內附南、北2
區之價格封，但僅有1 張押標金支票」之情形。經被告開標主持人通知說明，原告始表示投「北區」，而易山公司亦是經被告開標主持人通知說明，始表示投「南區」。故原告並非於「開標時」當場明確表明僅投「北區」工程，事實上，是被告審標人員確定可依本採購投標須知第37
點規定辦理後，由開標主持人通知原告之代理人（及原告之代理人：黃能杰）說明，原告才告知所投標區，同時原告當時告知要投「北區」，並非如原告訴狀理由二所指陳之「南區」，此可正原告所陳與事實不符。
６、有關「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」規定於政府採購法第50條第1 項第5 款，政府採購法主管機關（行政院公共工程委員會）於91年11月27日以工程企字第09100516820 號令補充政府採購法之適用五要件，其一為「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」。行政院公共工程委員會96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函說明二（二）通案認定「就個案經機關認定有政府採購法第50條第1 項第5 款之情形」者，即屬政府採購法第31條第2 項第8 款所稱「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」。
７、被告審標人員於資格審查時發現原告另一投標廠商（即易山公司）「均有『投標封套內附南、北2 區之價格封，但只附1 張押標金支票』，『押標金雖未連號（只間隔1 號）但係同日由同一銀行（華南商業銀行南松山分行）開立』，及『投標時間只差1 分鐘』」等情事，為釐清原告有無「押標金由同一廠商繳納」之情形，被告以「洽華南商業銀行南松山分行查詢原告押標金往來資料」為認定基礎，並暫停審標。
８、被告向華南商業銀行南松山分行查證結果為，原告及易山公司之押標金等貳紙支票皆由開立轉帳支出傳票取得，申請人皆為原告，易山公司未於該分行開立本行支票。又原告於被告暫停審標後曾提出書面說明，於被告為不予發還押標金措置後亦提出異議、申訴，原告前述書面說明、異議所檢附之資料均為被告招標文件之一：「臺北市建築管理處違規廣告物拆除僱工租械作業規定」及被告98年3 月26日暫停審標之紀錄，現提出行政訴訟所檢附之資料，其一為行政院公共工程委員會96工程企傳字第F961354 號函，該資料係申訴會於98年7 月16日第1 次預審會議提供與會原告及被告參考之資料，餘仍為上述被告之招標文件及暫停審標紀錄，原告迄今所附資料均無法作為原告有不該當政府採購法第50條第1 項第5 款事由之證明或做為原告語意山公司係同業間資金調度之證據。
９、被告發現原告有上開行政院公共工程委員會91年11月27日以工程企字第09100516820 號令之「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情形，經被告查證結果構成政府採購法第50條第1 項第5 款之事由，自有政府採購法第31條第2項 第8 款之適用，故被告不予發還原告押標金之措置並無違誤，申言之，被告招標文件已敘明單一廠商得標數以一標（區）為限，被告就原告與易山公司之押標金經查證確定由同一廠商繳納之事實，被告依據政府採購法及行政院公共工程委員會相關函釋規定，為不予發還被告押標金之措置及異議處理結果，於法有據，均無違誤。
（三）綜上，爰答辯聲明求為判決駁回原告之訴。
四、本案應適用之法律：
（一）按「（第一項）機關對於廠商所繳納之押標金，應於決標後無息發還未得標之廠商。廢標時，亦同。（第二項）機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」「投標廠商有下列情形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商：一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第一百零三條第一項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」政府採購法第31條、第50條第1 項固有明文；是投標廠商若有政府採購法第50條第1 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」情事，即符合同法第31條第2 項第8 款「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」不發還保證金規定，並無疑義。
（二）又政府採購法第50條第1 項之立法意旨，乃詳列用以認定個別廠商所投之標不予接受之條件，作為機關與廠商一同遵循之基準，以免各機關在處理時漫無標準；其中91 年2月6 日增訂之第5 款，主要是用以防止假性競爭行為，至於何謂重大異常關聯內容則於於政府採購法施行細則另為規定。據此政府採購法主管機關即行政院公共工程委員會於91年11月27日以工程企字第09100516820 號函以：「機關辦理採購有下列情形之一者，得依政府採購法第五十條第一項第五款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大
異常關聯者」處理：一、投標文件內容由同一人或同一廠商繕寫或備具者。二、押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者。三、投標標封或通知機關信函號碼連號，顯係同一人或同一廠商所為者。四、廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者。五、其他顯係同一人或同一廠商所為之情形者。」上開函釋為主管機關依法令授權並依職權為之，未逾越政府採購法前開規定立法意旨，被告機關資以行政，本院予以尊重。
（三）惟按政府採購法第50條第1 項第5 款規定「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」，乃係指有異常關係之二廠商於同一區域中均有投標動作，若其不於相同事件區域中者，即無該條款適用情形，概以在此種情況，該二廠商，既非相同事件投標，即不會發生假性競爭；行政院公共工程委員會於96年11月19日工程企字第09600431200
號函釋，亦再次重申該會96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋例（本院卷第11頁），即「關於政府採購法第50條第1 項第5 款規定，係為防止假性競爭之情形。依來函所述個案採分項決標，且地址、傳真、電話相同之二家廠商各投不同項目，尚非彼此互相競爭，自無上開條款之適用。惟仍請查察原招標文件有無限制單一廠商投標或得標之項次數，及同法施行細則第33條規定。」而上開函釋亦為主管機關依法令授權或依職權為之，未逾越首開政府採購法立法意旨，與法無違，被告機關針對具體個案為行政處分時，即應注意適用。
五、事實概要之記載，及本採購案為財物採購，性質上屬履約期間數量不確定之預約式契約，採總價及複數（共分為南、北等2 區）決標，先開啟合格投標廠商之證件封審查資格（資格標），再開啟資格合格廠商之價格封審查價格且由南區至北區依序開價格標（價格標），廠商承包區域以1 區（標）為限；本件被告開標主持人於審查資格標時，發現原告與易山公司均有「1 投標封套內附南、北2 區之價格封，但僅有1 張押標金支票」（押標金26萬元即招標公告上規定之北區押標金金額），乃通知原告說明，原告投標代理人黃能杰則當場表示投「北區」標，並於「廠商投標證件審查表簽認」；另外易山公司提出之押標金支票（金額25萬元即招標公告上規定之南區押標金，又易山公司經被告開標主持人通知說明，易山公司投標代理人高婕瑀則當場表示投南區標，並於「廠商投標證件審查表簽認」）即本件「本行支票」，與原告上開押標金支票，票號僅間隔1 號，均係同日由同一銀行華南銀行南松山分行開立，「本行支票」之申請人皆為原告；同時原告與易山公司二家廠商投標時間僅差1 分鐘，嗣被告向華南銀行南松出分行查證後，認本件原告投標有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情事，與政府採購法第50條第1 項第5 款事由相當，應依同法第31條第2項
第8 款規定，不予發還押標金等事實，亦為兩造不爭執，並有有原告提出之臺北市建築管理處財務採購開標／比（減）價／決標／廢標紀錄表、行政院公共工程委員會96年6 月25日96工程企傳字第F961354 號函、臺北市政府採購申訴審議委員會98年8 月12日訴字第98012 號審議判斷書，及被告提出之98年3 月25日TC000000 0號華南商業銀行本行支票（原告押標金）、原告南區及北區等2 價格封、98年3 月25 日
TC000000 0號華南商業銀行本行支票（易山公司押標金）、易山公司南區及北區等2 價格封、原告簽認投標北區之臺北市建築管理處廠商投標意見審查表、易山公司簽認投標南區之臺北市建築管理處廠商投標意見審查表、原告投標封套、易山公司投標封套、行政院公共工程委員會93年12月10日工程企字第09300471300 號函乙份、原告98年3 月27日暫停審標後說明書、被告98年4 月7 日北市都建秘字第09866854900 號函、被告98年4 月6 日北市都建秘字第0986495760 0號函、華南商業銀行南松山分行98年4 月14日南松字第09800108號函、被告98年4 月15日北市都建秘字第09864957900 號函、原告98年4 月22日異議說明書、被告98年4 月30日北市都建秘字第09867455700 號函、原告98年5 月11日補充異議說明書、被告98年5 月19日北市都建秘字第0986792010 0號函、被告98年5 月6 日北市都建秘字第09864959700 號函、行政院公共工程委員會89年1 月19日（89）工程企字第89000318號函乙份、行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09 100516820號函乙份、行政院公共工程委員會92 年
11月6 日工程企字第09200438750 號函、行政院公共工程委員會96年5 月8 日工程企字第09600087510 號函及招標公告等件附本院卷及申訴審議卷可查，自足認為真實。
六、是本件首要爭點厥為本件財物採購案，原告與易山公司分別投標北區及南區之工程，雖有前述「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情事，是否依法不予發還保證金？（一）經查本採購案，區分南區及北區二區，除分開審查資格標、價格標外另亦分開決標，僅規定廠商以承包一標（區）為限，故本採購案北區及南區，投標項目及押標金金額均不相同，即非屬相同事件區域，本屬二個不同之投標案，而原告與易山公司，針對本採購案，分別投標南區及北區工程，詳如上述，是參照上開法律規定，原告與易山公司所為核與政府採購法第50條第2 項第5 款「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者」所要防止之不同廠商在同一標案間，的假性競爭行為立法意旨不相符；同理政府採購法主管機關行政院公共工程委員會前述96年11月19日工程企字第09600431200 號函釋、96年6 月26日96工程企傳字第F961354 號傳真函釋，亦採相同見解。被告雖抗辯稱被告審標人員確定可依本採購投標須知第37點規定辦理後，始交由開標主持人通知原告之代理人黃能杰說明，原告才告知所投標北區，並非如原告所陳，是當場告知要投北區等語。然依被告提出之卷證3 第300 頁所附投標須知第37條規定：本機關審查廠商投標文件時，發現其內容不明確，不一致或明顯打字或書寫錯誤情形者，得通知投標廠商提出說明，以確認其正確內容。查被告審標當時，發現原告與易山公司均有「投標封套內附南、北2 區之價格封，但只附1 張押標金」疑問，乃依投標須知第37
條規定，請原告及易山公司提出說明，並同意原告及易山公司於「廠商投標證件審查表簽認」以補正本採購案原告乃投標北區，使之明確；此從原告及易山公司所各附押標金，原告為26萬元，易山公司為25萬元，符合被告招標公告南、北二區之押標金；及原告（及易山公司）陳稱因招標公告等本即附南區及北區之價格封，原告不清楚才於投標文件中將二個價格封同時附上等語相符；從而原告主張自始即投北區，與自始即投南區之易山公司，投標項目不同，非相同事件，不會發生假性競爭情事，並非政府採購法第50條第2 項第5 款所欲規範之假性競爭行為等語，依法核屬有據。
（二）被告雖抗辯，本件被告查證結果，認為原告上開押標金符合「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情形，符合行政院公共工程委員會91年11月27日以工程企字第09100516820 號令規定，與政府採購法第50條第1 項第5
款情事相符云云；然查行政院公共工程委員會91年11月27日以工程企字第09100516820 號令雖規定：「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」與政府採購法第50條第1 項第5 款規定相符；然考其立法意旨及立法目的，乃為防阻政府採購程序中發生所謂「假性競爭」情事，以確保公平、公開之採購程序。一般言，政府採購法91年修正實施後，廠商在投標前，並無法完全確知有幾家廠商投標，而僅能預估本次投標是否熱門，及可能未達法定投標家數之缺額，倘若形式上以不同廠商名義參與投標，而實質上為同一廠商，就同一政府採購案投標，雖然上開形式上不同名義但經濟利害相同之廠商，均不能決定性影響最終開標結果，惟仍可以提高得標機會，或於投標家數不足一家時，補足公告上之法定投標家數；故相對性地亦能發生影響開標結果，而降低公平競標之效能，而影響採購競爭；始為上開政府採購法修第50條第1 項第5 款修定所欲禁止之「假性競爭」。故符合上開法律之假性競爭，乃指形式上二廠商但實質經濟利益相同者，就相同（同一）事件投標而言。同理被告抗辯所引行政院公共工程委員會91年11月27日工程企字第09100516820 號函令所指上開五種情事之一，亦均係指形式上不同名義之廠商，於同一事件之投標，始有前述假性競爭情事。查本採購案係分南北二個不同標案，原告與易山公司，則分別就北區及南區不同之事件分別投標，不論形式及實質上均不會提高南、北區各標區之得標機會，亦不會發生競標家數不足之前開假性競爭情事，因此不會影響本採購案效能及政府採購欲達到之公平、公開目的。復為政府採購法主管機關行政院公共工程委員會上開工程企字第09600431200 號及工程企傳字第F961354 號傳真函釋所是認（詳如上述本案應適用之法律）；從而被告誤解主管機關之上開函令，逕認原告與易山公司有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情事，符合政府採購第50條第1 項第5 款，應依同法第31條第2 項第8 款規定，為不予發還保證金之原處分，有適用法律錯誤之違法。
七、綜上，本件被告係以原告與易山公司投標本採購案北、南區不同標案，有「押標金由同一人或同一廠商繳納或申請退還者」情事，符合政府採購法第50條第1 項第5 款規定、並依同法第31條第2 項第8 款為原處分不予發還保證金，歷經被告於原處分程序、申訴審議程序及本院審理時，指述綦詳；參考上揭法律依據及說明，原處分於法尚有未合，詳如上述；而申訴審議判斷未與指正，亦有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。至於原告與易山公司間除有事實概要欄所載之密切關係外，本院於準備程序及言詞辯論程序寄送原告之通知書，均由前開不爭執事實欄中易山公司投標代理人高婕瑀，以原告之受僱人名義簽收再轉交原告；而原告於言詞辯論時再陳稱，高婕瑀為易山公司員工，大家都是好朋友等語；又本院於另案即98年訴字第2183號政府採購法案件，詢問易山公司時，易山公司則表示，高婕瑀並非易山公司員工，實係業昌營造公司員工，易山公司授權伊於本件財物採購案投標，乃因為與本件原告及業昌營造公司等三家公司常常一起配合工程，因而認識，請其幫忙等語。綜上可知，原告與易山公司間及與高婕瑀甚月業昌營造公司間十分密切疑似有異常之關連，應附此敘明；然本件原處分並非基於上開事實適用法律詳如上述，故對本院上開判決結果不生影響；另本件事證已經明確，兩造間其餘陳述，於判決結果亦不生影響，爰不一一論列。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　2　　月　 10 　 日臺北高等行政法院第一庭
審 判 長 法 官　 王立杰
法 官　 楊得君
法 官　 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　2　　月　 10 　 日書記官 陳德銘