臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第2223號

• 裁判案由: 有關大眾捷運系統事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 01 月 28 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2223號99年1月7日辯論終結原　　　告　甲○○
訴訟代理人　劉昌崙律師
何燈旗律師
被　　　告　臺北市政府捷運工程局
代　表　人　乙○○（局長）住同上
訴訟代理人　廖學興律師（兼送達代收人）
林倖如律師
潘英芳律師
上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，原告不服臺北市政府中華民國98年8 月27日府訴字第09870107000 號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）原告為臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程臺北車站特定專用區C1聯合開發計畫用地之土地所有人。臺北市政府為進行該工程，特辦理臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發案，前曾以民國95年11月14日府捷聯字第09533875700 號公告「臺北車站特定專用區C1聯合開發區（捷）2 開發內容及管制規定」（下稱管制規定），其後被告乃依大眾捷運系統土地開發辦法（下稱捷運土地開發辦法）規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，並於95年11月15日依法徵詢系爭土地土地所有人之優先投資意願，惟至96年2 月底徵求期限屆滿並無合於資格之申請案；被告復於96年11月2 日將C1、D1基地合併公開徵求投資人，然至97年2 月4 日徵求期限屆滿，亦無廠商申請投資。
（二）被告爰於97年10月31日續報臺北市政府核定，於甄選文件奉核後，以97年12月12日北市捷字第09733306800 號函另案徵詢系爭土地土地所有人（含原告）之優先投資意願。嗣原告於97年12月16日以書面向被告表明其具開發投資意願，經被告以98年2 月27日北市捷聯字第09830310801 號函，請其於1 個月內繳交申請保證金並提送資格證明文件，並敘明依臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知（下稱甄選投資人須知）八（二）規定，未依規定期限提送者，視為放棄申請優先投資。該函於98年2 月28日送達，原告未依限繳交申請保證金並提送資格文件，復於98年4 月6 日委請聯大法律事務所，向被告函詢該案C1與D1大樓建構完成後，得否進行自由買賣移轉所有權疑義。被告以98年4 月10日北市捷聯字第09831072700 號函回復聯大法律事務所並副知原告，以依臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知規定，相關申請作業程序應於被告書面通知基準日起1 個月內繳交申請保證金並提送該須知六、（一）（二）所列申請書件，未依規定期限辦理者，視為放棄申請優先投資。原告未於被告書面通知送達日（98.2.28 ）起1 個月內（98.3.31 止）依前開規定辦理，已視為放棄申請優先投資，故來函有關投資甄選作業之主張與疑問不予受理等語。原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）捷運土地開發辦法之性質屬於法規命令：
1、依行政程序法第150 條第1 項規定，所謂法規命令，係指行政機關基於法律授權，對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定。
2、大眾捷運法第7 條第7 項規定：「第1 項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」係法律授權主管機關訂定法規命令之明文。
3、79年2 月15日交通部（79）交路發字第7902號令、內政部（79）台內營字第75214 號令會銜訂定發布捷運土地開發辦法全文43條。且該法第1 條規定「本辦法依大眾捷運法第7 條第7 項規定訂定之。」可證捷運土地開發辦法係法律授權主管機關訂頒之法規命令。
（二）甄選投資人須知之性質應屬行政機關之命令：
1、行政機關命令乃指行政機關針對具體事項訂定特定相關規則或命令，並對外直接發生法律效果。
2、甄選投資人須知乃被告就本捷運土地投資案特別規劃訂立，其性質係行政機關就本案具體事項訂立相關規則，其並對外產生法律效果，如依甄選投資人須知取得優先投資權或取得正式開發投資權等，故甄選投資人須知之性質屬行政機關所定之命令。
（三）被告依大眾捷運法第7 條第7 項、捷運土地開發辦法第15條第1 項、同法第15條第4 項規定所訂甄選投資人須知八、申請作業程序（二）「……應於本府捷運工程局書面通知基準日起1 個月內繳交申請保證金並提送本需知六、（一）、（二）所列申請書件，未依規定期限辦理者，視為放棄優先投資。……」之規定係增加法律所無之限制，被告依該條款規定所作之原處分應予撤銷：
1、立法者特別將大眾捷運法第7 條第7 項規定中如規劃、申請等事項授權相關主管機關訂定法規命令。基於行政與立法間權衡與國家機關互相尊重下，此條法律授權規定僅單純作授權之明確規定，以符法律保留原則，惟並未硬性限制或要求受授權機關必須對上述各項如「申請保證金」等事項皆一律作必要規定，而係授權主管機關衡量行政與實務運作之必要而訂立有助行政運作之法規命令，是交通部與內政部對於是否訂立「申請保證金」等事項規定之法規命令具有決定與判斷之空間，而非對上述規劃、申請等事項均需一一訂立。
2、捷運土地開發辦法第15條第1 項規定「前條第1 款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2 個月內明確答覆，並於4 個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」，是上述法規命令「僅」規定該辦法第14條第1 款之土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2 個月內明確答覆，並於4 個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。以上始為捷運土地開發辦法所設定之視為放棄優先投資條件。確實可查該辦法該條項中並「未」規定「未繳納申請保證金者，視為放棄優先投資」，可知此法律授權交通部與內政部訂頒此法規命令後，其並未訂立未如期繳交申請保證金者放棄優先投資規定，是交通部與內政部訂頒此規定時並無意加此限制。被告於投資人須知中設此限制規定，顯係增加捷運土地開發辦法所無之限制。
3、捷運土地開發辦法第15條第4 項「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1 項提出申請書件時程。」之規定，僅係規定執行機構得因土地開發之基地條件等特別因素，而調整第1 項申請書件「時程」，乃指同法第15條第1 項中2 個月與4 個月之時程，該條項並未授權執行機構得因特別因素而訂立如「繳交申請保證金」等規定。次查，被告主張依捷運土地開發辦法第15條第4 項規定增加「繳交申請保證金」之規定，顯非該法授權調整之範圍，該法僅授權執行機構得調整「時程」，然繳納申請保證金當非屬時程事項，是被告設此繳納申請保證金規定，顯係逾越該法授權之範圍，並造成對原告增加法律所無之限制。被告並主張甄選投資人須知公布前已送請主管機關核定，惟甄選投資人須知中地主申請優先投資應繳納申請保證金規定已增加法律所無之限制而違法，而該項規定之違法當不因經主管或上級機關之核定而治癒。
4、司法院大法官解釋釋字第657 號解釋理由書意旨，對於主管機關所發布之命令，不得牴觸母法或增加法律所無之限制，是本案被告所訂立之甄選投資人須知，其訂立之內容，不得牴觸母法與增加法律所無之限制。大眾捷運法第7
條第7 項、捷運土地開發辦法第15條第1 項、同法第15條第4 項皆未明確規定應訂立「繳納申請保證金」規定或未明確「再」授權執行機構訂立「繳納申請保證金」規定，故甄選投資人須知中申請保證金繳交規定，顯係牴觸母法並對原告增加法律所無之限制。
（四）甄選投資人須知中八、申請作業程序（二）關於申請保證金繳交規定之目的，應為避免眾多地主情況下多數浮濫主張申請優先投資，而導致捷運土地開發投資案延宕或行政程序與資源之虛耗，故設此門檻規定以節制地主浮濫申請優先投資，以免造成行政部門執行之困擾，並得增進投資案進行之確定性。惟：
1、憲法第22條、第23條之規定，是為憲法保障人民權利不受任意侵害與比例原則之規定。而行政程序法第7 條則為行政程序法上比例原則之明文規定。
2、甄選投資人須知八中關於繳納申請保證金規定之目的，如上所述已逾越法律授權範圍與對原告增加法律所無之限制外，本捷運土地開發投資申請優先投資且該特定土地多年來有意願參與開發投資之地主只有原告1 人，被告與原告多年就該投資案交涉多年而知之甚詳，被告此次所訂立甄選投資人須知顯無此項目的考量之必要，是此項繳納申請保證金規定之功能已喪失。捷運土地開發辦法第15條第1
項規定，已可作為節制並篩除浮濫申請優先投資之地主，故甄選投資人須知八中設有繳納申請保證金規定，顯已超過其必要性，且非以最小限制手段性作為規制，再者該項申請保證金更高達新臺幣（下同）約1 億3 千多萬元，除增加法律所無之限制外，更屬極大之限制，實已違反上述憲法或行政程序法所揭示之比例原則。
3、況依甄選投資人須知規定通過投資甄選者，應與主管機關正式簽約與繳納投資保證金，是此項規定已足令投資者依契約或藉保證金負擔投資之責任。再者，捷運土地開發辦法第15條第1 項已設相關視為放棄優先投資申請之規定，實無須額外加重限制並導致申請投資之困難，使得捷運土地開發辦法第14條提供地主參與優先投資之良善立意，產生既開放地主可優先投資之門，卻又任由執行機關設下重重條件限制與關卡，而有為德不卒之憾。既已有捷運土地開發辦法第15條第1 項作為地主放棄優先投資之條件，作為執行機關正式著手進行投資甄選評議前之篩選機制，即無甄選投資人須知八中繳納申請保證金亦不致造成執行機關之困擾，或耗費行政資源。
4、綜上，該繳納保證金之規定，除屬多餘之規定外，並造成申請人即原告不必要之申請限制，而使捷運土地開發辦法第14條規定地主參與優先投資之美意蕩然無存。
（五）關於本投資案開發用地之投資人甄選順序與臺北市政府以公地主參與甄選等問題，導致原告參與本案投資甄選困難部分，說明如下：
1、捷運土地開發辦法第14條規定：「以前2 條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選『順序』如下：一、土地所有人。二、公告徵求其他私人、團體。」
2、依捷運土地開發辦法第14條規定可知投資人甄選是有其順序先後之規定。首先係由土地所有人優先參與投資甄選，於土地所有人甄選資格未符或放棄參與甄選時，始由次順位以公告方式徵求其他私人或團體參與投資甄選。
3、被告辦理本件投資案投資人甄選時，除函詢私地主即原告是否參與優先投資甄選外，同時以「公地主」身分徵求合作人與其參與優先投資之甄選，並有賀川國際投資股份有限公司（下稱賀川公司）與公地主合作。
4、然，原告認為被告以上行政作為顯係違法不當：
（1）按大眾捷運法第7 條第4 項規定「大眾捷運系統路線、場、站及其毗鄰地區辦理開發所需之土地，得依有償撥用、協議價購、巿地重劃或區段徵收方式取得之；其依協議價購方式辦理者，主管機關應訂定優惠辦法，經協議不成者，得由主管機關依法報請徵收。」可知辦理捷運開發用地之主管機關取得捷運開發用地之方法僅有4 種，即「有償撥用」、「協議價構」、「市地重劃」、「區段徵收」。（2）捷運土地開發辦法第10條規定「大眾捷運系統開發用地屬公有者，主管機關得依本法第7 條第4 項規定辦理有償撥用。」，是若捷運開發用地屬公有者，其辦理方式應為「有償撥用」，而非以地主身分參與投資甄選。
（3）捷運土地開發辦法第14條規定「以前2 條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選『順序』如下：一、土地所有人。二、公告徵求其他私人、團體。」即指主管機關不依前二條方式取得（即市區徵收）或開發用地全為
公有者（有償撥用），則由甄選順序甄選投資人。因此，捷運土地開發辦法第14條所指「土地所有人」乃係專指「私地主」而言。
（4）惟，被告此次除開放私地主參與本投資案投資甄選外，更另闢一公地主就本投資案投資甄選途徑，並曾於98年1 月15日公開徵求合作對象。是有上述賀川公司參與其合作投資。
（5）承上所述，確可知捷運土地開發辦法第14條參與投資甄選之順序為「土地所有人」優先，若無土地所有人參與或其資格不符始得由次順位方式「公告徵求其他私人、團體」參與投資甄選，而此「土地所有人」如上說明可知就法規體系解釋下應限縮解釋為「私地主」。所以，可查被告另闢公地主參與投資甄選途徑與公告徵求合作對象之行政措施顯然已屬違法不當，而因有被告上述違法不當之行政措施，造成原告合作對象誤認難與臺北市政府競爭本投資案，使得原告於本投資案徵求合作對象上產生偌大之困難。是如此違法不當之行政措施顯然使得大眾捷運法、捷運土地開發辦法中開放土地所有人（私地主）參與大眾捷運系統土地開發之立法美意蕩然無存。
（六）綜上所述，甄選投資人須知中八、申請作業程序（二）關於申請保證金繳交規定，顯已逾越法律授權之範圍，並對原告造成增加法律所無之限制與違反比例原則。且被告另闢公地主參與投資甄選途徑與公告徵求合作對象之行政措施顯然已屬違法不當。
（七）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）原告對非行政處分提起撤銷訴訟，有起訴不備要件之違法，應以裁定駁回之：
1、所謂行政處分，依訴願法第3 條第1 項規定，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。職是，對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備要件之違法，依行政訴訟法第107 條第1 項第10款規定，應以裁定駁回之。
2、本件原告為臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程臺北車站特定專用區C1聯合開發計畫用地之土地所有人之一，臺北市政府為進行該工程，特辦理臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發案，前曾以95年11月14日府捷聯字第09533875700 號公告管制規定，其後被告乃依捷運土地開發辦法規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，並於95年11月15日依法徵詢系爭土地土地所有人之優先投資意願，惟至96年2 月底徵求期限屆滿並無合於資格之申請案；被告復於96年11月2 日將C1、D1基地合併公開徵求投資人，然至97年2 月4 日徵求期限屆滿，亦無廠商申請投資，爰於97年10月31日報臺北市政府同意修改甄選文件，修改後之甄選文件於97年12月2 日奉核後，以97年12月12日北市捷字第09733306800 號函另案徵詢系爭土地土地所有人（包含原告）之優先投資意願。嗣原告於97年12月16日以書面向被告表明其具開發投資意願，經被告以98年2 月27日北市捷聯字第09830310801 號函，請其於1 個月內繳交申請保證金並提送資格證明文件，並敘明依甄選投資人須知八（二）規定，未依規定期限提送者，視為放棄申請優先投資。該函於98年2 月28日送達，原告未依限繳交申請保證金並提送資格文件，卻於98年4 月3 日委請聯大法律事務所，向被告主張不受投資須知釋疑45日期限規定限制，並就該案C1與D1大樓建構完成後，得否進行自由買賣移轉所有權疑義請求說明。經被告以98年4 月10日北市捷聯字第09831072700 號函回復聯大法律事務所並副知原告略以：「... 說明... 二、依旨揭開發案『臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知』八、申請作業程序（二）『... 應於本府捷運工程局書面通知基準日起一個月內繳交申請保證金並提送本須知六、（一）（二）所列申請書件，未依規定期限辦理者，視為放棄申請優先投資。... 』，查甲○○君未於本局書面通知送達日（98.2.28 ）起1 個月內（98.3.31 止）依前開規定辦理，已放棄申請優先投資，來函有關投資甄選作業之主張與疑問不予受理。」，原告不服，提起訴願，經訴願不受理，提起本件行政訴訟，訴請撤銷系爭公函及訴願決定云云。
3、經查，被告98年4 月10日北市捷聯字第09831072700 號函，係就原告申請甄選投資人須知疑義查詢予以回復，為單純之事實敘述及理由說明，並未就公法上具體事件為決定，更未發生任何公法上法律效果，自非對原告所為之行政處分。是原告對非行政處分提起撤銷訴訟，即有起訴不備要件之違法，應以裁定駁回之。
（二）退萬步言，被告依據甄選投資人須知辦理投資人甄選審查作業，適法有據，且該須知中關於申請保證金暨繳納期限等規定，並無原告所指違背母法、逾越法律授權或增加法律所無限制之情事：
1、原告主張曾於98年4 月1 日表達甄選投資人須知中申請保證金繳納期限違反相關規定，被告雖於98年4 月6 日函覆甄選投資人須知與法相符，但該甄選投資人須知規定，逾越法律授權，增加法律所無之限制，是原處分應予撤銷云云。惟查，行政訴訟之程序標的，在撤銷訴訟乃是系爭被爭執之行政處分。依訴願決定書記載，本件原告請求撤銷之系爭公函為捷運局98年4 月10日北市捷聯字第09831072700 號函，自應審究系爭公函是否為行政處分等訴訟要件，與原告提出之98年4 月1 日98聯律字第98179 號函或者被告98年4 月6 日北市捷聯字第09830987700 號函，均無干涉，合先澄清。
2、本件被告依據報經主管機關臺北市政府核定之甄選投資人須知及管制規定暨各該修正規定，辦理投資人甄選審查作業，適法有據：
本件臺北市政府為興辦臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程，特辦理臺北車站特定專用區C1用地聯合開發計畫。被告依捷運土地開發辦法第4 條、第7 條及第15條第4 項之規定，為本件土地開發計畫之執行機構，並得於公告前報經主管機關（即臺北市政府）核定後調整提出申請書件時程。是以被告乃先行簽報主管機關臺北市政府同意修正甄選投資人須知等甄選文件，並於97年12月2
日核定。又以專案簽報主管機關臺北市政府核定管制規定，以95年11月14日府捷聯字第09533875700 號公告實施，嗣C1、D1基地合併開發，再分別於96年11月2 日及97年12月12日公告、修正開發內容及管制規定在案。職是，本件被告依據主管機關臺北市政府依法核定修正之甄選須知及管制規定，辦理投資人甄選審查作業等，確實適法有據。3、甄選投資人須知中關於申請保證金暨繳納期限等規定，並無原告所指違背母法、逾越法律授權或增加法律所無限制之情事：
（1）按「... 若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。... 」釋字第443
號解釋理由書就授權明確性原則闡述甚詳。
（2）經查，甄選投資人須知八、（二）之規定為：「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知基準日起1 個月內繳交申請保證金並提送本須知六、（一）（二）（按：即一般資格及能力資格證明文件）所列申請書件，未依規定期限辦理者，視為放棄申請優先投資。書面通知基準日起4 個月內提送本須知六、（三）（按：即開發建議書）所列申請書件。... 九、甄選作業程序... （三）本府捷運工程局對投資申請案件之審查程序完成後，審查意見經報府核定即列為審定條件，由本府捷運工程局以書面通知獲得投資權之申請人依審定條件簽訂投資契約書。十、簽約（一）申請人... 應於本府捷運工程局書面通知送達日起30日內按審定條件簽訂投資契約書... （三）申請人簽約時... 並同時繳交預估投資總金額（以C1及D1合併計算）百分之三之履約保證金，除以申請保證金抵充外，不足之數... 於簽約同時繳足，未依期限繳交或未繳足者，視同放棄投資權，... 」。就此關於繳交申請保證金、提送一般資格能力證明文件、開發建議書、簽訂投資契約以及繳交履約保證金之時程規定，僅涉及細節性、技術性之規範，屬主管機關之作業規定，為維持各土地所有人提送申請書件時程之公平性，及維護重大公共利益所必要，於法並無違誤。
（3）尤其，「申請保證金」與「履約保證金」併列規定於母法即大眾捷運法第7 條第7 項中，為不爭之事實。是除捷運土地開發辦法第18條已明定簽訂投資契約書時應繳交履約保證金外，前開甄選投資人須知八、（二）及十、（三）再分別規定，土地所有人應於被告書面通知基準日起1 個月內繳交「申請保證金」，嗣簽訂投資契約時補足繳交「履約保證金」，以茲明確，並利作業，與捷運土地開發辦法第15條及第18條之規定相符，更無違背母法、逾越法律授權或增加法律所無之限制情事。
（4）事實上，分次提送保證金及文件之規定確有其必要，且對申請人有利。蓋為保障申請人權益，降低申請人準備之成本，避免申請人於提送投資建議書時始繳交申請保證金及提送一般資格能力證明文件，嗣後卻因為申請保證金繳交不足或一般資格能力自始不符，導致耗資完成之投資建議書未經審查即遭駁回，蒙受喪失投資權及損失準備投資建議書成本之雙重損害，故而「繳交申請保證金並提送一般資格能力證明文件」與「提送投資建議書」相較，前者屬門檻性質且其作業成本遠低於後者，此參捷運土地開發辦法第16條第4 款規定即明，既然依捷運土地開發辦法第15條第1 項規定必須於4 個月內提交投資建議書，則依捷運土地開發辦法第15條第4 項，於甄選投資人須知規定於書面通知基準日1 個月內繳交申請保證金並提送一般資格證明文件，符合其屬性，亦符合比例原則。實務上，行政院公共工程委員會制定之「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」第16條及「主辦機關審核民間自行規劃申請參與公共建設案件注意事項」第6 項亦均有相似之規定，可供參酌。
（5）綜上，本件甄選投資人須知規定與大眾捷運法第7 條第7
項及捷運土地開發辦法第15條及第18條規定並無牴觸或有任何違法限縮人民權益之情形，原告指稱被告違法限縮土地所有人於1 個月內提出投資申請文件及提前繳交申請保證金云云，顯係對「一般資格及能力證明文件」與「投資建議書」以及「申請保證金」與「履約保證金」之規定有所誤解，所為抗辯，應無由成立。
（三）再退萬步言，原告於書面通知基準日起4 個月內即98年6
月30日止，未見繳納申請保證金及提出投資建議書，依捷運土地開發辦法第15條第1 項規定亦視為放棄優先投資，本件撤銷訴訟顯欠缺權利保護必要，應予駁回：
1、捷運土地開發辦法第15條第1 項規定：「... 土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2 個月內明確答覆，並於4 個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」
2、姑不論原告未依甄選投資人須知八、（二）規定於書面通知基準日起1 個月內繳納申請保證金並提送相關申請書件，逾期視為放棄申請優先投資。況且，原告於書面通知基準日起4 個月內即98年6 月30日止，未繳納申請保證金及提出投資建議書，是原告依捷運土地開發辦法第15條第1
項規定亦應視為放棄優先投資，是以本件原告提起訴訟，請求撤銷系爭公函，顯欠缺權利保護必要，應予駁回。
3、本院96年訴字第3626號判決亦同此意旨。
（四）關於原告主張關於甄選順序與臺北市政府以公地主參與甄選等問題，導致甄選困難云云，與系爭公函內容毫無關係，應無審酌必要，併予敘明。
（五）綜上所述，系爭公函非屬行政處分，本件訴訟要件不備，應予裁定駁回。至於甄選投資人須知，並無原告所指違背母法、逾越法律授權或增加法律所無限制之情事，被告據以辦理相關作業，適法有據。況且，原告迄未見繳納申請保證金及提出投資建議書，依捷運土地開發辦法第15條第1 項規定亦視為放棄優先投資，本件撤銷訴訟顯欠缺權利保護必要，亦應予駁回。
（六）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本案相關法條：
（一）按大眾捷運法第4 條第1 項規定：「大眾捷運系統主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府……」第7
條第1 項、第7 項規定：「為有效利用土地資源，促進地區發展，主管機關得辦理大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區土地之開發。」「第1 項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」
（二）次按，捷運土地開發辦法第3 條規定：「本辦法用語定義如下：一、開發用地：係指大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地，經主管機關核定為土地開發之土地。二、自行開發：係指主管機關自行開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。三、聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業而言。」第14條規定：「以前二條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：一、土地所有人。二、公告徵求其他私人、團體。」第15條第1 項規定：「前條第1 款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2 個月內明確答覆，並於4個
月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」
五、經查，原告為臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程臺北車站特定專用區C1聯合開發計畫用地之土地所有人。臺北市政府為進行該工程，特辦理臺北車站特定專用區C1、D1聯合開發案，前曾公告管制規定，其後被告乃依大眾捷運系統土地開發辦法規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，經於95年11月15日依法徵詢系爭土地土地所有人之優先投資意願，惟無合於資格之申請案；被告復於96年11月2 日將C1、D1基地合併公開徵求投資人，然亦無廠商申請投資等情，為兩造所不爭執。其後被告另案徵詢系爭土地含原告在內土地所有權人之優先投資意願，原告於97年12月16日以書面向被告表明其具開發投資意願等情，亦有被告97年12月12日北市捷字第09733306800 號函、原告97年12月17日願意投資答覆書附卷可稽，嗣被告函知原告符合優先投資資格，並請原告依台北市政府甄選台北都會區捷運系統土地開發投資人須知規定，於1 個月內繳交申請保證金並提送資格、能力證明文件，原告於收受前函通知後，未於期限內提出申請保證金及資格、能力證明文件等事實，亦有被告98年2 月27日北市捷聯字第09830310801 號函、98年2 月28日送達證書在卷可參，故此部分之事實，應堪認定。
六、原告委任律師以98年4 月3 日98聯律字第98183 號函請求被告回覆相關疑義，經被告以98年4 月10日北市捷聯字00000000000 號函回覆，認原告未依規定於期限內繳交申請保證金，並提送資格、能力證明文件，故不受理其有關甄選作業之主張及疑問，原告不服，循序提起本件行政訴訟，被告認前開函文，僅係就原告申請法令疑義給予回復，未發生特定之法律效果，非屬行政處分，固非無據，惟查：
（一）被告於前函敘明原告未依規定於期限內繳交申請保證金，並提送資格、能力證明文件，視為放棄申請優先投資等語，已實質認定原告行使優先投資，因不合法定程序視為放棄，而不存在，雖優先投資僅係賦予投資之所有權人，較公告徵求之其他私人團體於順位上之優勢條件，其後仍須經被告審查評選各提送之投資建議書，投資人於核定後始取得投資權，然前開函文中，被告就原告之個案情形，已具體認定原告視為放棄申請優先投資，故非無消極確認原告優先投資權已不存在之法律效果，難謂對原告權利或法律上之利益無影響。
（二）再依大眾捷運法第7 條及依該條第7 項授權之大眾捷運系統土地開發辦法以觀，有關大眾捷運系統路線、場、站土地及其毗鄰地區之土地開發，主管機關得自行開發或與私人團體合作開發，前開辦法並就辦理開發用地土地取得程序、開發方式及投資人申請、甄選、審查程序定有規範。且投資人之開發計畫經核定並取得投資權後，係與執行機構簽訂投資契約書後履行，就特定公共設施於興建完成後，有將產權捐贈地方政府或交由公共設施主管機關管理維護之義務；而主管機關或執行機關除須協助就開發用地辦理有償撥用或協議價購，如係以市區徵收方式
取得開發用地，主管機關尚須擬定市地重劃建議書、區段徵收計畫及徵收土地計畫書送請有關機關辦理，另依土地開發計畫設置之公共設施建築，執行機關或公共設施主管機關亦有代為施工或派員協助監督施工之義務，故由相關規定可知，聯合開發投資契約係由開發主管機關與私人就開發特定區域成立合意，其目的係使公權力主體實現法定開發義務，但不至於負擔沈重之開發費用，而私人企業亦可透過開發計畫之執行而獲利。故開發用地如係由行政主體與私人締結聯合開發投資契約，因其據以執行之大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法均為公法法規，且約定內容亦涉及行政機關公權利之發動，則就契約標的及契約整體目的綜合判斷，應定性為行政契約。
（三）按「行政契約當事人之一方為人民，依法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，行政機關應事先公告應具之資格及決定之程序。決定前，並應予參與競爭者表示意見之機會。」行政程序法第138 條定有明文。此乃就行政契約締結前之程序規定，故應遵循之法定要件為公告資格、公告程序及提供表示意見之機會，惟就此行政契約締結前之程序，如發生爭議應循何法律途徑救濟，行政程序法並無明文。行政機關就行政契約締約對象之選擇，固有一定之裁量權限，然亦應符合公開、透明、公平之原則，故若干行政法規，如促進民間參與公共建設法第47條，即就參與公共建設申請人與主辦機關間，就申請及審核程序之爭議，明定準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定，實質效果即使此項爭議，得由行政法院以撤銷判決或確認判決，確認甄審行為是否違法。論者雖有謂行政契約締結前之程序，本質上不宜再認定屬於另外一種行政行為，否則會將完整之法律過程，以虛擬方式切割成各自分別之行為，惟此乃涉及救濟保障範圍之考量，以本件大眾捷運法之聯合開發投資，前揭開發辦法中並未就申請及審核程序之爭議，設有爭議處理機制，惟行政契約本質既建立在意思表示合致上，為避免行政機關濫用公權力，使甄選之程序，符合公開、透明及公平之原則，應認本件兩造有關聯合開發投資之優先投資爭議，得類推適用政府採購法爭議處理途徑。是以原告經訴願後提起本件撤銷訴訟，就被告前函有關其優先投資權已依法視為放棄之確認處分，請求行政法院以撤銷訴訟審查其有無違法，本院認尚符起訴合法要件，應予實體審理，核先敘明。
七、原告主張依「大眾捷運土地開發辦法」第15條之規定，土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起二個月內明確答覆，並於四個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，始視為放棄優先投資，然「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」竟規定，未如期繳交申請保證金者，視為放棄優先投資，顯未經法律授權而增加法律所無之限制云云，經查：
（一）關於大眾捷運開發用地之聯合開發投資契約，應屬行政契約性質，已如前所述，而依大眾捷運系統土地開發辦法第16條至第18條之規定，申請投資土地開發既須經執行機構審查或評選後核定，核屬行政程序法第138 條所稱以甄選方式進行締約之行政程序，故其甄審程序，即應符合公告資格、公告程序及提供表示意見之機會等要件。經查，本案於徵求地主優先投資意願前，即報經主管機關核定「台北市政府甄選台北都會區大捷運系統土地開發投資人須知」，並以95年8 月11日府捷聯字第09570235000 號公告實施，該公告之須知內，就申請人資格條件、申請及甄選作業程序，均有明文，即與前開行政程序法之規定並無違背。
（二）且查，前開土地開發投資人須知及相關甄選文件，均係被告用以提供有意申請投資之投資人，評估是否投資申請，並進而提出具體開發建議書之用，故前開須知之性質，尚難謂為締結行政契約之要約意思表示，充其量僅係要約之引誘。而就須知或相關甄選書件中之條款，固有大眾捷運法及大眾捷運系統土地開發辦法為準據，然須知條款內容係針對特定聯合開發區用地（本案即係針對台北車站特定專用區Ｃ1 聯合開發區( 捷2)用地開發案）之具體事件而定，故其性質非屬對多數不特定人民就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，應非屬法規命令，是以原告主張系爭須知係為命令性質，應有誤解。至於系爭須知條款，是否一定須先經法律明定，始得列入須知條款，亦非可一概而論，蓋行政契約之契約自由，誠然非可完全不受法律之限制，然行政契約如受行政處分有關法律保留原則之限制，顯然欲藉行政契約保留彈性，給予相關當事人設計約定之空間，即受壓縮，無從達成行政契約替代行政處分之功能與目的，故對於相關條款是否增加法律所無之義務，其判斷宜以法律優越原則為標準，即不以行政行為之一切內容均須有法律之明文，但須不違背法律之規定，如此標準方能掌握區辨行政契約之法令限制及義務範圍，進而發揮行政契約之功能與價值。
（三）按「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1 項提出申請書件時程。」大眾捷運土地開發辦法第15條第4 項定有明文，此項規定賦予執行機構，得因土地開發之各種特殊情形，調整該辦法中有關申請時限或程序之規定，究其制定緣由，應係在契約自由原則與法律保留原則間尋求平衡之基礎。本件臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知八、申請作業程序規定：「（一）……（二）經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知基準日起一個月內繳交申請保證金並提送本須知六、（一）（二）所列申請書件，未依規定期限辦理者，視為放棄申請優先投資。書面通知基準日起四個月內提送本須知六、（三）所列申請書件。申請書件應掛號郵寄或自行送達本府捷運工程局，提送日期以交郵當日郵戳或機關收文戳認定。未依規定期限提送者，視為放棄申請優先投資，已繳納之申請保證金無息退還。……」之規定，係被告考量系爭土地，位於交通重要樞紐功能，故依前開辦法第15條第4
項規定，調整提出申請書件時程並經主管機關核定，明定符合優先投資資格者，應於被告書面通知基準日起一個月內繳交申請保證金，用以確保審查作業順利進行，並避免行政資源之耗費，尚難認於法有違；且有關申請保證金事項，本為大眾捷運法第7 條第7 項之授權範圍，故被告因應具體個案，列入申請保證金條款，以調整開發時程，亦非法所不許，故原告主張系爭須知有關須繳納申請保證金之規定，係屬違法云云，尚難憑採。
八、再查，原告於97年12月16日向被告表示優先投資意願，被告係以98年2 月27日北市捷聯字第09830310801 號函通知原告應依系爭須知之規定，於期限內繳交申請保證金及提送開發建議書等請，前函係於98年2 月28日送達原告等情，亦有送達證書附卷可憑（附件1 第61頁），原告除未於通知基準日起1 月內（98年3 月31日前）繳交申請保證金外，亦未於4
月內（98年6 月30日前) 提出開發建議書，而係於98年11月10日始行提出之事實，為原告所自承，則依大眾捷運系統土地開發辦法第15條第1 項之規定，亦生視為放棄優先投資之效果，故原告提起本訴，就申請保證金問題，爭執就被告系爭函覆違法，亦已欠缺權利保護之必要性，故原告之主張，即難認屬有據。
九、綜上所述，被告以原告雖符合系爭土地優先投資資格，然未依須知依限提出申請保證金、資格、能力證明文件及開發建議書，被告以98年4 月10日北市捷聯字00000000000 號函，認定原告依法已視為放棄優先投資，於法並無違誤，訴願機關未為實體認定雖有未洽，然其結果並無二致。從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，核與判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　1 　　月　　28　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　林樹埔
法 官 蕭忠仁
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　1 　　月　　28　　日書記官 林苑珍