臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第2742號

• 裁判案由: 公職人員利益衝突迴避法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 04 月 22 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2742號99年4月1日辯論終結
原　　　告　協成兄弟股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　劉緒倫　律師
李雅萍　律師
被　　　告　法務部
代　表　人　乙○○（部長）
訴訟代理人　丙○○
上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國98年10月14日院臺訴字第0980095644號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時被告代表人為王清峰，於訴訟繫屬中變更為黃世銘，再變更為乙○○，並據乙○○聲明承受訴訟，有書狀在卷可憑，其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以訴外人謝宜璋自民國87年3 月1 日起係金門縣議會議員，為公職人員利益衝突迴避法第2 條所定公職人員，其弟甲○○為原告負責人，則原告屬同法第3 條第4
款所定關係人，依同法第9 條規定，原告於謝宜璋任職金門縣議會議員期間，不得與受謝宜璋監督之機關為承攬等交易行為。惟原告卻於92年9 月23日參與金門酒廠實業股份有限公司（以下簡稱金酒公司）「徵求廈門市大嶝對台小額商品交易市場區域總經銷商」招標案，於92年10月3 日簽定勞務採購契約，結算金額共計新臺幣（下同）14,637,600元，違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，乃依同法第15條規定，以98年1 月6 日法利益罰字第0981100034號處分書處以交易行為金額1 倍罰鍰14,637,600元。原告不服，以其參與採購案投標時為92年9 月23日，同年10月3 日簽訂契約，迄93年10月2 日金酒公司以存證信函通知終止系爭契約為期1
年，距原處分機關98年1 月6 日作成處分時已超過3 年，其信賴所為並無違法，應有信賴保護原則之適用；雖本件行為時或結果發生時，行政罰法尚未公布與生效，依行政罰法第45條第1 項規定，原處分機關之裁處權已罹於3 年之時效，原處分有重大明顯瑕疵，應為一無效之行政處分；又其與金酒公司間為勞務採購，不屬公職人員利益衝突迴避法第9 條所列舉買賣、租賃、承攬等禁止之交易行為；公職人員利益衝突迴避法第9 條規定所稱之監督，並不包含民意代表之政治監督，金酒公司係金門縣政府所屬之公司，縣議會對於金酒公司之預算或人事均無議決或任命權；系爭契約係依據政府採購法成立，原處分機關逕以公職人員利益衝突迴避法處罰，限制其工作權與自由權；其主觀上認為參與依據政府採購法進行之公開競標方式，因所有競標資料均攤在陽光下，更能免除身為公職人員關係人所帶給他人不當利益之聯想，是其並無違反公職人員利益衝迴避法之故意及過失；政府採購法及公職人員利益衝突迴避法規範目的相同，公職人員利益衝突迴避法第9 條規定於已適用政府採購法之案件中應限縮解釋，未為縮限解釋之不利不應苛責不知情之原告，請依行政罰法第8 條及第18條規定，減輕或免除其處罰云云，提起訴願亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
三、原告主張：
㈠「金酒公司」於92年期間，為拓展金酒商品在大陸廈門市大嶝島地區外銷市場，於同年9 月間以公告招標方式，公開徵求「廈門市大嶝對台小額商品交易市場區域總銷商」，原告係合格廠商，且有意協助金酒公司拓展大陸市場，乃決議參加該項投標案。並依招標公告規定，檢附標案所要求之相關文件，於92年9 月23日，參加由金酒公司舉行之招標案。依據招標公告該次招標案係採標格標，依法應由投標人中其出價最高者得標，六家經審查合格之招標廠商以出價比價之投標程序進行，原告以高出金酒公司所訂定底價之80,250,000（提領25萬瓶0.6 公升容量/53 度高梁酒，每瓶321 元）價格得標。原告與金酒公司於92年10月3 日簽訂名為區域經銷商契約之勞務採購契約。此次招標乃為金酒公司初次選定大陸地區金酒商品之區域經銷商，金酒公司與原告對大陸市場無任何經驗卻對市場開拓過度樂觀，導致金酒商品之高單價無法與其他大陸本地白酒競爭，原告於努力達一年（自92年10月3 日起至93年10月2 日止），實際僅提領了45,600瓶，給付金酒公司14,637,600元，難以達成標案所訂之銷售目標，而終被金酒公司以存證信函通知終止契約，停止繼續供應原告酒品，並沒入原告已繳之履約保證金200 萬元。
㈡被告之裁處權已罹於時效消滅，系爭行政處分乃具有重大明顯瑕疵，應為一無效之行政處分被告行政罰裁處權之行使，說明理由如下：
⒈原告參與採購案投標之時為92年9 月23日，同年10月3 日簽訂系爭勞務採購契約，直至次年10月2 日金酒公司以存證信函通知終止與原告契約為此，系爭契約為期1 年。又原告於98年1 月8 日收到本件處分書，是日即為裁處權發生效力之時點（依據行政罰法第44條與行政程序法第110 條規定）。按行政罰法係於94年2 月5 日制定公布，依同法第46條規定自公布後1 年施行，故生效日為95年2 月5 日。而該法第27條第2 項規定，行政罰裁處權自違反行政法上義務之行為終了時，或者如結果發生在後者，自該結果發生時，起算三年期間內行使，逾期則消滅。本件被認定違反行政法義務之行為終了在92年10月3 日至93年10月2 日間，距98年1 月6 日行政處分日已經超過三年。
⒉按本件行為時或結果發生時，行政罰法尚未公布與生效，且行政機關裁處權行使亦在行政罰法95年2 月5 日生效後。依據行政罰法第45條之立法說明：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處者，於本法施行後裁處時，本法規定如有利於行為人者，基於保障人民權益之考量，自應適用本法，而有規定溯及既往之必要，爰予明定，並將本法不利於行為人之有關規定予以列舉排除適用」。準此，除了行政罰法第45條第1 項所列舉之第15條、16條、18條第2
項、第20條以及第22條等不利於行為人之規定不得溯及既往適用，被告之裁處權應自行政罰法施行之日（即95年2 月5
日）起算外。餘者，類如本件之情況，自應有溯及既往之適用，行政罰法第27條有關裁處權之消滅期間之規定亦在適用之列，而按該條第1 與2 項規定，則原告行為終了為93年10月2 日，自該日起算者三年，被告之行政裁處權應已經罹時效消滅而不得行使。
⒊再者行政機關就違反行政法上義務之行為，時至行政罰法於95年2 月5 日生效前，就裁處權之起算與時效並無統一之規定。因此，行為人之行為是否違反有關規定而應受罰，則處於不確定之狀態，本件之利益衝突迴避法即是。按行政罰法自94年2 月5 日公布，在1 年後始生效力之目的在於：1.教化與宣導作用，促使人民普遍能知其規範，有所警惕；2.行政機關得事先對進行中的可能的違反行為，於施行日前進行行政規勸與指導，並清理舊案，儘速裁罰。是公布後1 年始施行之目的絕非為給予行政機關以理由將裁處權時效變相延長，加諸人民不利益。倘依被告所稱本件應適用第45條第2
項，則不啻表示被告於92年-93 年已發生之所指稱違反行為，怠惰未及時處分，放任該行為依據行政罰法規定3 年裁處權時效屆滿後，被告除可享有1 年施行期間利益外，還可依據第45條第2 項規定取得自95年2 月5 日起算3 年裁處權之時效利益，此係變相給予行政怠惰機關以時效利益加諸人民以不利益，殊未符該法所稱有利於行為人，基於保障人民權益之立法意旨。又「本法修正前，應徵稅捐之繳納期間已屆滿者，其徵收期間自本法修正公布生效日起算五年」稅捐稽徵法第50之1 條第1 項明定。按課予人民以不利益之金錢給付，最重者莫若加重人民負擔之稅捐。是以，稅捐稽徵法對於該法修正前，已經屆滿稅捐繳納期者，仍有過渡時期稅捐之計算應自修正公布生效日起算5 年之規定。反觀本件，行政罰法第45條係針對過渡時期之違反行為裁處權為規定，然並無類如稅捐稽徵法上開時效年數之規定，是以，行政罰法第45條第2 項究竟自本法施行之日起算幾年？尚有不明，被告逕認定3 年實無所據。
⒋處分機關於本件同時以行政罰法第45條第2 項與第27條第1
項作為處罰依據，實有違誤：其一，依據第27條第1 與2 項，已經罹於裁處權時效消滅之行為，不能重新起算裁罰權；其二、第45條既規定第27條第1 與2 項亦在適用之列，並未被排除適用，則該二條項與第45條第2 項即無先後、優劣適用之差別，何以被告可不論第27條第2 項亦不論第45條第1
項？而逕以第27條第1 項與第45條第2 項起算裁處權? 被告故意漠視本件裁處權時效消滅不得處罰之事實，強加處罰原告之意圖至為明顯。實則，第45條第2 項規定對於已經罹於裁處權時效之違反行為並無適用之餘地，而僅能適用於依據行政罰法第27條規定裁處權尚未罹於時效者，亦即對於此些行為時或行為結果發生日係發生在行政罰法生效前，然自該日起算第27條之時效在行政罰法95年2 月5 日生效前仍尚未滿3 年，是此時行政機關對之仍享有裁罰權，行政罰之裁處權時效之起算，應自行政罰法95年2 月5 日起算。被告既不將第27條與45條整體進行解釋，反斷章取義，其主張無據甚明。
⒌按不得溯及既往原則係信賴保護原則之具體內涵，該原則在非給予人民侵益性、負擔性處分時，得例外可溯及既往，然必須有法律明定，以保障人民權益，此有學者與被告(83)法律決字第01549 號函釋可稽。此外學說上另有失權理論亦可適用於本件。且「行政罰法業於95年2 月5 日施行…亦即自95年2 月5 日起算3 年內，仍得就該法施行前尚未裁處之案件，進行裁處。惟前揭溯及規定，究可追溯該法施行前違反行政法上義務之尚未裁處案件至何時，似有欠明確。參酌法務部就此所做說明：『行政機關10年多怠於行使裁罰權，已生失權之效果，基於誠實信用原則，行政機關自不得權力濫用，主張因本法施行而復活另生裁罰權。』並考量處罰行政目的之達成及法律秩序安定性與誠信公平原則，得追溯裁處之案件，似仍宜限於行政罰法施行前一定年限內之案件…」（參台北市政府法規委員會95年3 月14日北市法1 字第09530473500 號函）。總上，原告與金酒公司所簽定之系爭契約於93年10月2 日終止，遲至於98年1 月8 日接獲被告之處分書止，相隔四年餘相安無事，被告長期不行使處罰權，致原告信賴其所為並無違法，是受信賴保護原則之保護，此外原行政處分亦未顧及法律秩序安定性之考量，遑論依據失權理論，被告多年後再行使處罰權應屬權利（或權力）之濫用。⒍按裁處權既然係國家對違反行政法上義務者課處行政罰之權利，其法律性質屬於形成權，時效完成前未行使即歸消滅，而不得再行使。按被告依職權本應審查有利與不利於原告之一切事實與法律，以保障原告之權益，惟詎其罔視攸關原告權益甚鉅之時效規定，逕為不利於原告之認定。據此，系爭行政處分具有重大明顯之瑕疵誠然可見，依行政程序法第111 條第7 款規定，為無效之行政處分。
⒎總上，本件裁處權既已罹於3 年之時效，自無受處罰之可言。遑言，倘被告因其怠惰遲未及時為行政處分，卻可以藉辭取得更長之時效利益，致人民信賴保護於不顧，使人民權益長期處於隨時將受處罰與否完全不確定狀態中，則規定裁處權起算與時效之目的，不啻形同具文？故原處分實有重大明顯瑕疵 ，應為一無效之行政處分。
㈡本件利益衝突迴避法第9 條之「監督」應指行政法上之職務監督，而不及於政治監督，被告不應無度擴張解釋「監督」之內涵
⒈按公職人員利益衝突迴避法第9 條規定所稱之「監督」，依其立法意旨應係指行政上之職務監督而言，並不包含民意代表之政治監督，亦應不包含非直屬職務之職權監督在內，如不為此解，則中央級民意代表，例如立法委員，甚或監察委員，其關係人（即同法第三條所規定之配偶、家屬、二親等以內之親屬等）均不得與中央任何部會機關為交易行為；又總統、副總統、行政院長之關係人，亦不得與全國任何行政機關為交易行為。如縮小範圍而言，是否法務部部長之關係人亦不得與全國檢、調、監所機關為交易行為？證諸實際，政府採購法及採購實務並未有此限制，豈可執此無限擴張解釋「監督」之定義？另依地方制度法第26條規定，縣（市）議會僅有議決縣（市）規章、預算等之職權；抑且縣議會係採合議制，縣議員個人並無單獨決定之職權存在。又縣議員雖有質詢權，惟仍須就議會職權範圍內之事項為之，對於質詢之結果，亦無任何個人之決定權或命令權存在，故此等參與決議或質詢之權利，要不得解為即係公職人員利益衝突迴避法之「監督」！另政府採購法第15條第2 項及第4 項所規定：「機關承辦、監辦採購人員對於與採購有關之事項，涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親或同財共居親屬之利益時應行迴避。」、「廠商或其負責人與機關首長有第2 項之情形者，不得參與該機關之採購，但本項之執行反不利於公平競爭或公共利益時，得報請主管機關核定後免除之。」。以上，足見所有須迴避及不得參與採購者，均屬直接承辦、監辦之採購人員或機關首長，此亦足見所謂之「監督」應屬行政上之職務監督而言，而不得將「監督」一詞無限擴大，解釋為包含政治監督及其他非行政職務上之監督在內，更遑論，金酒公司並不在縣議會監督之範圍內。
⒉再者，雖被告以法務部93年11月16日法政決字第0930041998號函主張「本件金門縣政府所屬公營事業機構金酒公司，自屬受金門縣議員監督之機關無疑」，惟查，該函無法作為金酒公司係受金門縣議員監督之機關之證明。理由如次：地方制度法就縣議會之職權規定於第36條，其中第6 款規定：議決縣政府提案事項，同條第8 款：議決縣議員提案事項，第7 款：審議縣決算之審核報告。以上可知，縣政府與縣議員之提案事項同受縣議會之監督，縣議員並無監督縣政府提案事項之權利。又審議縣決算之審核報告職權也屬於縣議會，而非縣議員。是以縣政府應係受縣議會之監督，而非受縣議員之監督甚為明確。遑論，金酒公司乃係金門縣政府所屬之公司，具有獨立之法人格，縣議會對於金酒公司之預算或人事均無議決或任命權（詳五、述）。何來其受金門縣議員監督之有？實則金門縣議會之職權依據「金門縣議會組織自治條例」第15條第五、規定：「議決縣政府組織自治條例及所屬事業機構組織自治條例」，然查金酒公司並無任何自治條例，反倒是「金門酒廠」有自治條例，然「福建省金門縣金門酒廠組織自治條例」第2 條規定：「福建省金門縣金門酒廠置廠長，受金門縣政府指揮監督……」。按該規定顯見即便係金門酒廠亦係受縣政府指揮監督，則具有獨立法人格之金酒公司，又如何受到金門縣議會之指揮監督？次者，前述函文乃係公職人員之關係人與縣政府之工程承攬案。本件金酒公司非縣政府機關不受縣議會之直接監督，更遑論，本件亦非承攬案。如何能援引適用？再者，該函文乃係93年11月16日發文，本件之系爭契約於當時即已經終止了，如何能溯及既往適用？
㈢本件並非「買賣、租賃、承攬」等性質之交易行為，而係勞務採購，不應有利益衝突迴避法第9條之適用
⒈承前所述，原告與金酒公司於92年10月3 日之「勞務採購契約」內容約定原告必須向金酒公司以每瓶321 元價格「提領」25萬瓶金門高粱酒運至大陸地區，並在門市大嶝對台交易市場銷售。按：利益衝突迴避法第9 條主要著眼於為避免受公職人員監督之機關，因將受到該公職人員監督之故，是以有所壓力而不得不與該公職人員或者關係人成立「買賣、租賃、承攬」交易行為，故而產生不公平、不公開等違反利益衝突迴避法精神之情況。例如: 本件金酒公司如依據「金門酒廠實業股份有限公司徵求產製酒類經銷國內外地區代理商管理要點」？、經銷國外地區代理商部份與肆、甄選程序等規定，以「甄選」之方式選定大陸地區經銷商者，則即屬於前述利益衝突迴避法第9 條所欲規範之範圍。本件原告參加公開競價之政府招標採購，自招標採購起，至招標之進行，得標進而簽定契約，終止契約等程序，無一不依政府採購法所規定之程序辦理，受到法律嚴格限制。而利益衝突迴避法第9 條所禁止之「買賣、租賃、承攬」交易行為，係指以政府採購法以外之其他方式進行「買賣、租賃、承攬」等交易。準此，利益衝突迴避法第9 條應不得拘束已經適用政府採購法之個案。如不為如此之認定，則不啻表示依據政府採購法嚴格規定所進行之合法採購可因利益衝突迴避法之一條簡略規定而反而不具有公信力？
⒉再者，原告並未因身為公職人員之關係人而於得標後更取得其他優惠，例如：要求比照台灣地區代理商相同容量濃度之高粱酒之價格每瓶308 元為經銷價格。且在參加投標過程中，原告亦無因其負責人之身份關係（縣議員之弟）而享有特權或特殊利益，一切皆符合政府採購法之規定，在公平、公開之競標程序中得標，並無涉及任何諸如利益輸送、透露底價等不當內線交易情事。系爭契約乃係一區域總經銷商合約，按原告雖須「提領」25萬瓶金門高粱酒，然實際上合約經銷期間銷售狀況不佳，僅達45,600瓶，雙方並據此計算金額。查經銷商合約乃以原告提供「勞務服務」協助銷售為合約之本旨。
⒊利益衝突迴避法第9 條列舉共計三種「買賣、租賃、承攬」禁止之交易行為。本件全然不符合該三種交易之要件：首先，原告提供的是勞務服務，與民法第345 條所稱之「買賣」不同，此所以簽訂之合約為「勞務採購」。此外系爭經銷商合約亦非承攬，因金酒公司透過招標而認原告有能力擔任經銷商，是契約雙方間存在有信賴關係顯非他人可以取代，此點與重視工作完成且為使工作完成，而允許將由他人次承攬的承攬契約，性質上有所區別。本件更無租賃可言。又被告曾以其機關於97年11月21日法政字第0970037113號函，認律師受託代理訴訟業務，與委託人間乃為委任關係，雖與承攬行為不同，然有償之委任行為性質與承攬相似，且不待委託之業務完成，即得請求報酬，故而認定律師之受託代理訴訟業務為利益衝突迴避法第9 條之交易行為等語。惟查，該函釋顯然係針對「委任」可否歸屬於利益衝突迴避法第9 條之「承攬」範疇繼併受該條規定拘束之函釋。然委任與承攬性質上本不同，不僅民法有明確規定，甚且歷年實務亦已有定論。被告為擴大利益衝突迴避法第9 條之適用範圍，不顧二者法律本質上之不同，強加認定，該函釋合法性大有可議。遑論，該函釋並非針對本件「勞務採購」為解釋，何能比附援引適用？又依據法令不溯及既往原則，給予人民侵益性、負擔性處分時，不得溯及既往，舉重明輕，則被告以該則97年位階更低於法令之函釋擬加諸原告不利益，當更不得溯及既往適用於93年已經結束之行為。又利益衝突迴避法第9 條條文並未以「有償」為要件，被告既未得授權立法更無權擴張原法律規定之範圍，其主張實違反信賴保護與法律保留等原則甚明。
㈣被告罔視本件契約係依據政府採購法成立之事實，逕以利益衝突迴避法處罰原告，限制原告工作權與自由權
⒈被告以原告違反利益衝突迴避法第9 條規定處罰原告，然查利益衝突迴避法之規定僅寥寥24條立法時間雖晚於政府採購法，然後者條文在87年公佈時即達114 條，且迄今已經與時俱進地進行過3 次修改，而利益衝突迴避法卻多年來未曾有過任何修改。今被告僅以利益衝突迴避法一條略嫌簡單之規定認定原告違法，恝置不論系爭區域經銷商契約之成立所有程序全然符合政府採購法乙節。容有欲強加處罰予原告，而不細究有利於原告之其他事實與法律之嫌。實則，政府採購法與利益衝突迴避法兩者所欲規範者乃同一之精神，均係以促進廉能政治、端正政治風氣、以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送等為目的。兩者目的既然相同，則自不得僅視利益衝突迴避法之規定，而忽視採購機關依據政府採購法之法律程序所進行之採購案，否則不啻認為政府採購法效力低於利益衝突迴避法？亦或，類如本件原告與採購機關- 金酒公司間依據政府採購法所為符合法律規定之行為，亦可以因利益衝突迴避法之一條簡略之規定而全然抹煞，所有合法程序徒成惘然，金酒公司招標之公信力何在? 亦或金酒公司既為金門縣政府所屬公司，則金門縣政府之公信力又何在？如按被告所認，則原告僅因具有關係人之身份，故無論政府採購法之規定如何之公開、公平與合法，亦無任何機會與其他人進行公開競爭。容已經侵害人民憲法所保障之工作權。因為在政府採購法如此規範完整之法規下，賦與不區分是否為公職人員關係人一個公開、公平競爭之機會，亦將受到利益衝突迴避法第9 條之拘束。則一般百姓是否也將因為其家人參與公職，而限制了其己身之工作權以及自由權？吾人相信人民工作權與自由權乃係受憲法保障之基本人權，對此些權利之限制除必須符合法律保護原則外，亦必須探究法律之內在規範意旨，非僅以字面解釋為斷。而本件既已依據政府採購法規定進行選定經銷商之程序了，則當已排除不當利益輸送或者內線交易等不公平、不公開之情況，此時應即對利益衝突迴避法第9 條進行縮限解釋，而不應該僅以字面解釋，將本件也適用於該條範圍內。
⒉總上，被告恝置不論本件其他事實與法律規定，而逕為不利於原告之規定，漠視本件已經依據政府採購法進行採購程序之事實，將利益衝突迴避法效力凌駕於政府採購法之上，未審究如此適用法律是否會限制公職人員之關係人之工作權以及自由權，適用法律誠有違誤。
㈤政府採購法為利益衝突迴避法之特別法，利益衝突迴避法亦非公職人員之關係人之基本法
⒈前揭函文發文日為97年11月11日，而本件早於93年行為完成，該函釋加諸原告不利益，自應受到不得溯及既往適用原則之拘束。準此，利益衝突迴避法第9 條並不屬於政府採購法第50條第1 項第7 款規定「其它影響採購公正之違反法令行為」之範疇。又被告依據利益衝突迴避法第1 條第2 項規定主張該法為公職人員及其關係人利益衝突迴避之基本法。然該項規定：「公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外，適用本法之規定」，僅針對公職人員，並不及於公職人員之關係人。故利益衝突迴避法應僅為公職人員利益衝突迴避之基本法，而非公職人員之關係人利益衝突迴避之基本法。政府採購法既然為政府採購之特別法，則踐行該法所有程序並已簽約且執行之原告，即無據利益衝突迴避法論處之理，而應受政府採購法規範。最高行政法院97年度判字第1062號判決：「採購契約尚未成立前之公法爭議，並非履約爭執，應循行政爭訟程序謀求救濟，至於簽約後之爭議，則屬私法上之爭議，自應循民事程序解決」（原證10號）。
⒉總上，利益衝突迴避法既然非公職人員之關係人利益衝突迴避之基本法，則完成政府採購法所有程序並已簽約且執行之本件，即應適用政府採購之特別法即政府採購法，而非利益衝突迴避法。且依據上開最高行政法院判決可知本件既已簽約，當然屬私法領域，而非公法領域。因此，被告以利益衝突迴避法規定處罰原告容有違誤。
㈥原告非出於故意或過失之行為應不予處罰
承上所述，原告主觀上認為依據政府採購法進行之公開競標方式，則當更能因所有競標資料均攤在陽光下，而更能免除身為公職人員關係人所可能給他人帶來之疑慮，且更應該可迴避因為身分關係所帶給他人不當利益之聯想，原告主觀上認為參與政府採購案之投標行為並無任何違法之可言。行政罰法第7 條復規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。」，衡情而言，原告並無違反利益衝突迴避法之故意及過失可言，而可適用該條規定。
㈦本件情節亦有符合減輕或免除處罰之適用
退萬步言，依據行政罰法第8 條規定：「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」。承上所述，政府採購法與利益衝突迴避法兩者目的相同，然利益衝突迴避法第9 條應該在已經適用政府採購法之案件中縮限解釋，未為縮限解釋之不利不應該苛責不知情之原告。此外行政罰法第18條第1 項亦規定：「裁處罰鍰，應審酌違反行政上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」。準此，原告亦請鈞院詳加斟酌本件具體事實與原告已付出沉重代價等境遇，請求減輕或免除其處罰等情。並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告則以：
㈠按行政罰法施行前違反行政法上義務之行為，其行政罰之裁處權時效，自該法施行之日即95年2 月5 日起算；又行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅，行政罰法第45條第2
項及第27條第1 項定有明文。本件違反行政法上義務行為發生於89年至91年間，在行政罰法施行前，揆諸前開法律，其裁處權時效即自95年2 月5 日起算，至98年2 月4 日始罹於裁罰權時效。被告於98年1 月7 日作成裁處，原告於同月8
日收受處分書等情，既有被告98年1 月6 日法利益罰字第0981100034號函及送達證書各乙份在卷可憑，自無罹於裁處權時效之情形。
㈡按縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條、第48條第2 項分別定有明文。縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關，被告93年11月16日法政決字第0930041998號函足供參照。如僅認民意機關屬合議制之治權機關，凡事均須經由議決始對同層級之行政機關發生拘束力，則實無法解釋為何民意代表個人於議事開議時，得對行政機關之施政、預算、法令規章、提案等事項進行逐一質詢，並依據民意代表個人質詢內容即成為議決事項，此觀之立法院第7 屆第2 會期司法及法制委員會第22次全體委員會議議事錄決議事項第5 點載明：「委員質詢時，要求提供相關資料或以書面答復者，請相關機關儘速送交個別委員及本委員會」即明。基此，縣議員對縣政府確有監督權限，要無庸疑。原告主張本法第9 條所稱監督，於立法原意並不適用於民意代表云云，純屬法律適用之誤解。
㈢次按本法第9 條規定之交易行為，係屬例示規定，而非列舉規定，此觀之被告97年11月21日法政字第0970037113號函指出：「律師受託代理訴訟業務，於允為處理時雙方即成立委任關係，雖與承攬行為有異，然有償之委任行為性質與承攬相似，且不待委託之業務完成，即得請求報酬，故應屬本法第9 條所稱之交易行為」等詞即明。況本件經銷契約縱認非屬買賣，然其既屬有償之交易行為，揆諸前開說明，自應仍受本法第9 條規範。
㈣政府採購法第15條第4 項所規定之適用主體，較本法第3 條第1 、2 款之規定狹隘，亦即利益衝突迴避法所規範之適用對象廣於政府採購法之規定，尤以利益衝突迴避法第9 條係規定公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，除公職人員服務之機關外，涵蓋受公職人員監督之機關，其適用範圍較政府採購法嚴格，自無捨本法而優先適用政府採購法之法理，原告此部分所指，尚有誤解。另招標機關對於原告投標行為，有無違反本法相關規定之情，並未為任何實質審查，亦難以原告係依政府採購法規定投標、簽約，反面推論其無違法之故意。況成立本法之責任要件，係指知悉「構成本法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「本法之處罰規定」本身；而法律經公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，有被告93年5 月4 日法政字第0930006395號函釋意旨足資參照，原告事後以欠缺違法性認識為由，主張免罰云云，洵非可採等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、經查：
㈠按利益衝突迴避法第2 條規定：「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2 條第1 項所定之人員」，而行為時時公職人員財產申報法第2 條第1 項第9 款規定「左列公職人員應依本法申報財產：九、縣（市）級以上各級民意機關民意代表。」縣議會議員為縣級民意機關民意代表，故縣議員為上揭條文所指公職人員。次按利益衝突迴避法第3 條第2
款及第4 款規定：「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：二、公職人員之二親等以內親屬。四、公職人員、第1
款及第2 款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」則以縣議員之弟為負責人之營利事業為利益衝突迴避法第2 條公職人員之關係人。又同法第9 條規定：「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為」、「違反第9 條規定者，處該交易行為金額1 倍至3 倍之罰鍰。」同法第15條亦定有明文。
㈡查原告公司代表人甲○○為縣議員謝宜璋之弟，謝宜璋自87年3 月1 日起任職金門縣議會第2 屆以及第3 屆縣議員；金門縣議會議員為縣級民意機關民意代表，故謝宜璋係行為時公職人員財產申報法第2 條第1 項所定應申報財產之公職人員，屬公職人員利益衝突迴避法第2 條規定所稱公職人員；原告以縣議員之弟甲○○為負責人，故原告為利益衝突迴避法第3 條第4 款規定之公職人員之關係人。有金門縣議會於94年6 月16日以金議人字第0940000377號及94年3 月24日金議人字第0940000181號函附該縣議會第2 屆及第3 屆議員名冊、經濟部94年7 月5 日經商字第09402320020 號函附原告公司變更登記表影本及金門縣金湖鎮戶政事務所94年6 悅24日湖戶字第0940001116號函所附甲○○、謝宜璋等戶籍資料附原處分機關卷宗可稽（被告答辯卷宗附件1 、2 、3 ）。則依利益衝突迴避法第9 條規定，原告不得與縣議員謝宜璋服務或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。
㈢次查原告於92年10月3 日與金門酒廠簽定廈門市大嶝對臺小額商品交易市場區域總經銷商之勞務採購契約，經銷期間自簽約之日起至93年10月2 日終止，經銷酒品結算金額共計14,637,600元（2,311,200+10,015,200+2,311,200＝14,637,600元），此有金酒公司開標紀錄、金酒公司勞務採購合約書「金酒公司產製酒品在廈門市大嶝對台小額商品交易市場之區域經銷商契約書」、金酒公司收款憑單數份及統一發票3
份等附原處分卷宗可稽（被告答辯卷宗附件4 ）。觀之原告與金酒公司之經銷契約，其議定原告為金酒公司產製酒品在廈門市大嶝對台小額商品交易市場之區域經銷商，經銷品項為0.6 公升53度高粱酒，全年應銷售數量為15萬公升，原告應於每批訂購單確認時，支付訂單貨款總金額２０％，餘款於實際出貨時前經匯入金酒公司帳戶，即金酒公司於一定期間內，將一定種類、品質之物，以一定價格，繼續供應給原告，原告依約給付金額，原告給付之價金之給付與物有對價關係，自屬買賣契約之一種（曾隆興書現代非典型契約論頁225 至247 ），至於原告經銷是否獲利乃是另一問題，並不影響本件契約為買賣契約之性質。又金酒公司係屬金門縣政府百分之百控股之公營事業機構，有金門縣政府組織表及金酒公司登記資料可考。該公司之預算係編列於金門縣政府之下，又縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條及第48條第2 項各定有明文，縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，金門縣議會議員對金酒公司預算自有議決權，則縣政府及其所屬事業機構即係受縣議員監督之機關，再參諸司法院釋字第165 號、第401 號解釋，地方議會議員具有監督地方政府之職責。從而，原告之負責人甲○○明知其與金門縣議員謝宜璋為兄弟，具有二親等內親屬關係，原告公司係公職人員謝宜璋之關係人。而竟與受謝宜璋監督之金酒公司為上開交易行為，即有違公職人員利益突迴避法第9 條規定，被告依同法第15條規定，按交易金額處法定最低倍數即1 倍之罰鍰14,637,600元，核無違誤。
㈣有關裁處權時效部分：按行政罰之裁處權，因3 年期間之經過而消滅，行政罰法第27條第項定有明文，以求法安定性。且為避免於行政罰法施行前違反行政法上義務行為之裁處產生漏洞，同法第45條第1 項及第2 項規定：「本法施行前違反行政法上義務之行為應受處罰而未經裁處，於本法施行後裁處者，除第15條、第16條、第18條第2 項、第20條及第22條規定外，均適用之（第1 項）。前項行政罰之裁處權時效，自本法施行之日起算（第2 項）。」查行政罰法係自95年2 月5 日施行，原告與金門酒廠簽訂92年10月3 日至93年10月3 日為期一年之勞務採購契約，即原告違反利益衝突迴避法行為終了時，行政罰法尚未施行，裁處權自不可能依該法第27條第1 項因3 年經過而消滅。又依上開行政罰法第45條第2 項規定，其裁處權時效自95年2 月5 日始起算，至98年2 月4 日屆滿3 年，則被告於98年1 月6 日作成裁處，原告於同年月8 日收受處分書，此有被告98年1 月6 日法利益罰字第0981100034號函及送達證書附（被告答辯卷宗頁147-152 ），是以，被告之裁罰仍未逾3 年之法定期限（最高行政法院98年度判字第778 號判決、本院98年度訴字第2049號判決參照）。從而，原告主張被告機關逾越行政罰法裁處權時效部分，委不足取；原告以此主張系爭處分有失權理論及重大明顯瑕疵，亦非可採。
㈤原告主張利益衝突迴避法第9 條所指「監督」僅指行政法上職務之監督，不及於政治監督等語。惟按地方制度法第36、38條之規定可知，縣（市）議會之職權係負責決議地方自治團體高權行為（例如立法、財政）是否可行、縣市政府之提案等事項，若對於決議事項地方政府不為執行或拖延，議會有權要求其說明理由必要時得協商解決之。足見地方制度法已明確賦予議會「法定監督」職權，議會監督縣市政府施政以及議案之推動，乃地方制度法規定議會職務上之監督，此當非原告所稱抽象的「政治監督」。且若如原告所認定「狹義」的監督，則民意代表設置之目的將與地方自治之精神有違，也違反憲法地方自治制度性保障之內涵，故原告此部分之主張並無理由。
㈥原告又主張本件係屬勞務採購行為，非屬公職人員利益衝突迴避法第9 條所稱「買賣、租賃、承攬等交易行為」之範圍，惟按該條所指買賣、租賃、承攬等交易行為係例示規定，該條之規範重心應在於「交易行為」，而交易行為之種類態樣繁多，故條文僅以例示方式舉例說明之。且探究公職人員利益衝突迴避法第1 條之立法目的即在於「建立公職人員利益衝突迴避之規範，有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送」，也即重點在於避免因為「交易行為」而產生的不當意義輸送；所謂交易係指營業之往來，系爭總經銷商契約書約定由原告於一年之經銷期間內，經銷15萬公升金門高粱酒（訴願卷第136 頁總經銷商契約書），原告與金酒公司間自有營業往來之交易行為，並發生經銷期間交易行為之營業額達14,637,600元，其既屬有償之交易行為，已如前㈡、㈢所述，自應仍受公職人員利益衝突迴避法第9 條之規範。
㈦原告另主張政府採購法為利益衝突迴避法之特別法，本法亦非規範利益衝突之基本法，自應依政府採購法之相關規定等語。經查政府採購法之立法目的在於「建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」，確保政府採購程序之公平與公正，其中政府採購法第15條所規定承辦、監辦採購人員迴避等事項，雖目的也是在確保避免不當利益輸送之情況，但其規範目的仍不脫政府採購法之立法目的也即「建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質」；而利益衝突迴避法所規範者較為廣泛，泛指公職人員執行職務時所可能產生利益衝突之情況，公職人員及關係人均應迴避之。是以，該二法律規範目的與立法目的均不相同，並無所謂普通法與特別法優先適用與否之問題，公職人員利益衝突法所禁止之交易行為亦不因係依政府採購程序辦理而不予適用，是原告主張其係依政府採購法合法取得系爭合約，無從預見另有公職人員利益衝突迴避法適用可能，要無可採。又按行政程序法第8 條規定行政行為，應保護人民正當合理之信賴。而主張適用此項信賴保護原則之要件，須：（一）有信賴基礎之存在；即行政機關必須有一個表示國家意思於外之外觀，或是一事實行為存在。（二）有信賴表現；即當事人因信賴而為具體之信賴行為，致產生法律上之變動，而信賴基礎與信賴表現間有因果關係。（三）行政機關欲去除信賴基礎。查本件交易行為係原告經由依政府採購法所定程序辦理之招標而成，而於92年10月3 日與金酒公司簽訂系爭勞務採購契約，而被告與金酒公司係屬不同之行政機關，原告不能以金酒公司之行為對被告主張應受信賴保護，是原告此部分之主張，亦非可取。
㈧查政府採購法先於公職人員利益衝突迴避法制定，如公職人員利益衝突迴避法第9 條於立法時有意排除依政府採購而成立之交易，自應訂有排除規定，其未為排除，顯係經立法衡酌裁量，故原告主張應政府採購之交易行為，非屬公職人員利益衝突迴避法第9 條禁止之交易行為，尚難認屬有據。另查原告即便不參與投標金門酒廠之招標案，仍可承接其他批發、製造業之訂單，被告或者其他行政機關並未對原告公司設有特別之限制，茲因原告公司之負責人因與謝宜璋為二等親之親屬，法律規範限制原告公司之交易行為，乃為避免產生不當利益輸送，有害公職人員廉潔之要求，此限制當屬對於工作基本權合理之限制，故原告此部分之主張並無理由。㈨至於原告主張其並非出於故意或過失以及符合減輕或免除處罰之情節等語。查利益衝突迴避法於89年7 月12日即經總統以（89）華總一義字第8900170290號令公布，並自公布之日起施行，至原告於93年9 月間參與投標，同年10月3 日與金酒公司簽訂勞務採購契約，該法業已施行4 年，衡情難謂對於施行經年之公職人員利益衝突迴避法上開相關規定毫無所知，況法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，原告徒以系爭契約業經政府採購法相關法規及程序審查通過，主觀上欠缺故意或過失，不應處罰云云，洵非可採。按「不得因不知法規而免除行政處罰責任。但按其情節，得減輕或免除其處罰」、「裁處罰鍰，應審酌違反行政上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力」行政罰法第8 條、第18條第1 項固有明文。原告以其不知情為減免事由，已不合條文要件，原告亦未對其非出於故意或過失或者有減輕或免除處罰之情節舉證，其空言主張，委不足採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，被告以原告違反公職人員利益衝突迴避法第9 條規定，依同法第第15條規定，以原處分裁處原告罰鍰14,637,600元，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘主張、陳述並所提之證據，經核均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　4 　月 22 　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官 黃 本 仁法 官 陳 秀 媖法 官 林 妙 黛上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 4 月 22 日書記官 蔡　逸　萱