臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第2773號

• 裁判案由: 有關營建事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 05 月 20 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2773號99年5月6日辯論終結原　　　告　瑞山碎石工業股份有限公司
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　鄒孟昇律師
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　乙○○（縣長）住同
訴訟代理人　鄭華合律師
上列當事人間有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國98年10月28日台內訴字第0980158788號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國98年2 月20日以桃聯砂字第980220號申請書向被告申請設置營建剩餘土石方收容處理場所，因原告原合法登記之砂石碎解洗選場場址，係位於大漢溪沿岸水質水量保護區內，被告乃依據桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第5 條第3 款規定，以98年3 月3 日府工建字第0980076516號函復：「……說明：……二、依據『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』第5 條第3 項（應為第3 款之誤）規定，位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內，不得申請設置土資場（收容處理場所）。三、因貴公司等5 家合法登記砂石碎解洗選場場址處大漢溪沿岸位屬水質水量保護區，本府依法暫不予開放兼作營建剩餘土石方收容處理場所。」，而駁回原告申請，原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）自來水法第2 條第1 項規定：「自來水事業之主管機關：在中央為水利主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府」、第11條：「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：……六、設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品（第一項）。前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」、第12條：「前條水質水量保護區內，原有建築物及土地使用，經主管機關會商有關機關認有貽害水質水量者，得通知所有權人或使用人於一定期間內拆除、改善或改變使用。其所受之損失，由自來水事業補償之。前項補償金額，如雙方不能達成協議時，由主管機關核定之」。桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例（下稱管理自治條例）第5 條第3 款規定：「下列地區不得申請設置土資場：……三、水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內。」。
（二）原處分所依據之管理自治條例第5 條，顯已牴觸自來水法第11條第2 項得許可設置系爭處理場所之例外規定，則原處分應撤銷：
1、自來水法第11條第1 項第6 款規定於水質水量保護區內禁止或限制設置處理場所堆置土石，以避免貽害水質水量，然此禁制或限制並非當然絕無例外，倘無貽害水質水量之可能，而與立法目的不相違背，自可例外准許，故同法第11條第2 項仍有例外設置處理場所堆置土石之規定。然觀諸管理自治條例第5 條第3 款並未設有例外規定，其規範強度可謂明顯高於自來水法規定、對人民權利行諸更強大限制，並與自來水法第11條第2 項之規定相牴觸，依地方制度法第30條第1 項規定，管理自治條例第5 條第3 款應無效，則原處分之作成既依無效之系爭管理自治條例第5
條第3 款所為，該處分連帶自應自始當然無效。
2、被告雖函稱原告等數家砂石場所欲設置之系爭處理場所之地點位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內，惟原處分中卻未明示本件所謂水源水質水量保護區或自來水水源取水體水平距離1 千公尺之實際範圍究竟如何，及其認定之依據，處分不備理由，有違行政程序法第96條之規定，其又無符合同法第97條處分得不附理由之例外事由，原處分自當予之撤銷。
3、系爭處理場所並非等同於管理自治條例第5 條之土資場，被告以管理自治條例第5 條限制土資場設置之條文而否准原告設置系爭處理場所，適用法律顯有違誤。
（三）經濟部水利署（下稱水利署）函示應核准設置系爭處理場所，被告未予審究即全盤否准原告申請，顯與行政一體及專業判斷精神有違並構成裁量濫用，何況，原告亦願意按被告指示，配合被告之具體管制措施設置系爭處理場所：1、水利署曾應被告請求而於97年4 月18日邀集相關單位及專家學者，召開「研商桃園縣政府受理申請『合法登記砂石碎解洗選場收容營建剩餘土石方做為原料申請核准做為收容處理場所』之自來水法適法性問題」之會議，並於97年4 月30日將該會議記錄作成經水事字第09731002970 號函，其結論為：「……（二）惟本案如依桃園縣政府說明，該合法登記砂石碎解洗選場確屬於91年修正自來水法之前之既有（非新設，亦無擴充）合法砂石場，且未來該府依其所頒之「桃園縣合法登記砂石碎解洗選場等做為營建剩餘土石方收容場所審查作業要點」審查申請案時，就其收容土質及收容處理量均限於原工廠登記營業項目及規模；即在不會增加『貽害水質水量』之風險前提下，且日後將嚴格管制其土石，確屬不會造成二次污染之土石，及依水污染防制法管制其廢水排放者，本署尊重桃園縣政府依該府所頒『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』第7 條規定所為處分之主管權責。（三）請桃園縣政府依結論（二）落實管制收受之營建剩餘土石，不致造成污染及廢水排放符合規定。」
2、然原處分中根本未審究前開結論所示之應考量事項，被告於未釐清上揭問題前即逕行駁回原告申請，顯與水利署上開函文結論明顯不符，被告此等裁量決定顯然違背行政一體及專業判斷之精神，又自來水法第11條第2 項雖賦予主管機關核准權限，然原處分於未審究上開事由前即逕行否准原告之申請，亦顯然構成行政程序法第10條所謂之裁量濫用，又被告先前對原告以系爭處理場所收容砂石皆加以同意或未表示反對之意，今突然不准原告本件申請，更加凸顯其濫用裁量違背禁止恣意原則之要求。
3、原告砂石場之設立已歷經數十年之合法經營，為桃園縣境內公共工程與私人建設所不可獲缺之基礎建材，且原告亦願意配合自來水法及被告保護水源政策，是原告自符合自來水法第11條第2 項之例外規定，被告不應恣意濫用其行政裁量權否准原告系爭處理場所設置之申請。
（四）系爭處理場所設置攸關原告合法砂石場營運，原處分顯侵害原告及其員工之營業權、工作權、生存權並有違信賴保護原則：
1、原告為領有工廠登記證及營利事業登記證之合法砂石場，自有合法營運權利，基於依法行政原則，被告對此應加以尊重並保障，又因砂石場營運之需要，原告必須設置系爭處理場所收容工廠所需原料，否則原告將因欠缺原料而嚴重影響營運之續行，是以，原處分否准原告設置系爭處理場所實質上已形成禁止原告砂石場營運效果，而嚴重侵害原告及其員工之營業權、工作權、生存權，然基於依法行政原則、法治國家對人民基本權利保障，被告實應核准原告系爭處理場所之申請，而原處分自當予以撤銷亦方足以保障原告對其合法砂石場得正常營運之正當合理信賴。
2、基於信賴保護原則，被告應核准原告本件申請：
被告先前對原告以系爭處理場所收容砂石皆加以同意或未表示反對之意，且被告亦曾就此向原告承諾，將依循經濟部前開函文所示，只要系爭處理場所之設置不會貽害水質水量，且原告又能提出料原證明以確保所欲收容土石非為二次污染環境之廢棄物，則被告對原告等業者之申請自當予以核准，是項承諾亦益證原告之信賴確屬正當且有客觀可信之事實為基礎。被告不思此途逕以原處分一概否准原告之申請，侵害原告正當而值得保護之信賴。
3、依水利署95年12月26日經水事字第09531007801 號函所示，水利署於高屏溪水質水量保護區內亦核准業者得設置砂石碎解洗選場及其附屬設施，其緣由乃因該相關業者之申請確符合自來水法第11條第2 項之許可要件，且相關業者亦係於高屏溪水質水量保護區內劃定前已存在之合法業者，基於不違背自來水法保護水源水質水量之立法意旨與保護相關業者之正當值得保護信賴，水利署方作成此等許可設置之行政處分，而本件中原告等業者與上開高屏溪業者間兩者條件完全雷同，原告等業者申請設置系爭處理場所自應加以准許。
（五）原處分有悖於行政法上之比例原則：
原處分否准原告本件申請，其理由無非係出於對水源水質水量之保護考量，然原告實際上已向被告多次表達欲配合政府政策，加強水源水質水量保護，添購污水防制設備避免排放廢水，並檢附被告所欲收容之營建剩餘土石方合法料原證明以避免二次污染，惟被告對此皆置之不理，執意以對原告權益侵害更大之原處分否准原告申請，對原告實質形成停止營業之法律效果，原處分顯有違行政程序法第7 條之比例原則。
（六）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分均撤銷。
2、被告應就原告申請設置之營建剩餘土石方收容處理場所作成核准處分。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例乃本於地方制度法第19條第1 項第6 款第（6 ）目規定：「縣（市）營建廢棄土之處理」為縣（市）自治事項之自治權限而訂定，並非以自來水法第11條為母法，兩者立法目的本不相同。就於水源水質水量保護區設置土石方堆置之行為而言，自來水法第11條固然為「原則不准，例外允許」，但此為中央自來水法單純就水源保護之立法政策，其乃有關「准不准『來』水源水質保護區堆置土石方」之限制；相對於此，地方政府本於地方自治權限，有關營建廢棄土如何處理本有權另作限制，有關「准不准『去』水源水質保護區堆置土石方」，並非以自來水法第11條為標準，而係由地方本於自治權限可加以自訂規範。申言之，縱使中央主管機關依據自來水法表示准許，亦非謂地方政府不可本於自治權限，加以管制，否則地方自治權限即遭到架空。
（二）被告96年12月12日「大漢溪流域及大溪鎮轄內合法登記砂石碎解洗選場收容營建剩餘土石方做為原料申請核准作為收容處理場所」會議，臺灣自來水股份有限公司（下稱自來水公司）第12區管理處「意見二、有關本案適屬自來水法第11條第1 項第6 款規定之禁止事項，惟鑒於水源開發日益困難而水源污染卻日趨嚴重之情況，既有水源之保護乃當前重要課題，故為確保桃園縣及臺北縣公共給水之主要水源及水質安全，建請另覓他處設置營建剩餘土石方收容處理場所為宜。」。水利署97年4 月18日「研商桃園縣政府受理申請『合法登記砂石碎解洗選場收容營建剩餘土石方做為原料申請核准作為收容處理場所』之自來水法適法性問題」會議紀錄結論（二）：「……；即在不會增加『貽害水質水量』之風險前提下，且日後將嚴格管制其土石，確屬不會造成二次污染之土石，及依水污染防制法管制其廢水排放者，本署尊重桃園縣政府依該府所頒『桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例』第7 條規定所為處分之主管權責」。
（三）被告於97年6 月2 日府工建字第0970174129號函，函請自來水公司第12區管理處協助確定原告公司是否位於板新給水廠水質水量保護區或其他保護區，自來水公司第12區管理處於97年6 月10日台水十二工字第09700051670 號函回覆被告，說明原告公司位屬該處板新給水廠自來水水質水量保護區範圍，應依公告之管制事項及目的事業主管機關等相關規定辦理，禁止或限制區域內貽害水質水量之行為。
（四）被告並未曾表示將將核准原告設置土石方收容處所，有關97年4 月30日經水事字第09731002970 號函會議記錄及其結論，均非中央主管機關核准於本件相關水源水質水量保護區內堆置土石方，不容曲解。且本件縱依自來水法第11條以觀，亦無符合但書「為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准」等實質及形式要件之情事。且原告依據管理自治條例第7 條規定申請以原砂石碎解洗選場作為營建剩餘土石方收容場所，該條規定之前提即係以原廠址為申請條件，不容原告於提起行政訴訟後辯稱原告所申請之系爭處理場所非原告工廠所在地云云。而原告本可買賣合法砂石原料，並無所稱未經本件許可即無法營業之事實，原告本件之申請乃為擴大營業項目（增加收容「土石方」，「土石方」並非單純之砂石原料），而營建剩餘土石方之收容處理場之設置為特許性質，被告依法予以管制，並無所稱違反營業自由之問題。
（五）綜上可知，原告申設營建剩餘土石方收容處理場所，欲收受營建剩餘土石方，屬於土資場之營業內容及性質，被告本於權責，依管理自治條例第5 條第3 款規定，因原告合法登記砂石碎解洗選場場址處大漢溪沿岸位屬水質水量保護區，被告依法暫不予開放兼作營建剩餘土石方收容處理場所，並無違誤。
（六）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、按「本自治條例用詞定義如下：……二、土石方資源堆置處理場：指供營建剩餘土石方資源暫屯、堆置、破碎、碎解、篩選、分類、拌合、加工、回收、處理、再生利用之場所，簡稱土資場。……四、收容處理場所：指包括土資場、目的事業處理場所及其他經政府機關依法核准之場所。」「下列地區不得申請設置土資場：……三、水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內。……」「轄內合法登記之砂石碎解洗選場……等目的事業處理場所，欲收容營建剩餘土石方為原料者，應向本府申請核准作為收容場所。」桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第3 條、第5 條、第7 條定有明文。
五、經查，原告於被告轄內經核准設置之砂石碎解洗選場，所營事業包括砂、石之採取加工及砂石之買賣運銷業務，產業類別為非金屬礦物製品製造業等情，有公司基本資料查詢及經濟部工廠登記證附卷可稽（本院卷第7 、35頁），且為兩造所不爭執。本件原告申請設置處所，經被告提供場址位置函請台灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定，據該處函覆原告申設地點，均屬板新給水廠自來水水質水量保護區內等情，有被告97年6 月2 日府工建字第0970174129號函及台灣自來水股份有限公司第十二區管理處97年6 月10日台水12工字第09700051670 號函附卷可稽（被告答辯狀附卷第43-63 頁），是此部分之事實，應堪認定。
六、本件被告否准原告於其等砂石碎解洗選場址，另設置營建剩餘土石方收容處理場所之申請，原告不服，循序提起行政訴訟，並以前開情詞據為主張，故本件應審酌者乃為：被告依管理自治條例第5 條第3 款規定，否准原告申請設置營建剩餘土石方收容處理場所，是否適法？經查：
（一）按「本法依中華民國憲法第一百十八條及中華民國憲法增修條文第九條第一項制定之。」「下列各款為縣( 市) 自治事項：一、……六、關於都市計畫及營建事項如下：(
一) ……( 六) 縣（市）營建廢棄土之處理。……九、關於衛生及環境保護事項如下：(一) 縣( 市) 衛生管理。
(二) 縣( 市)環境保護。」「直轄市、縣( 市) 、鄉(
鎮、市) 得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」地方制度法第1 條第1 項、第19條第6 款、第9 款、第25條定有明文。依桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第1 條規定：「為有效管理桃園縣（以下簡稱本縣）轄區內營建剩餘土石方，避免施工過程造成環境污染、破壞與災害，以維護公共交通、環境衛生、市容觀瞻、水利及安全，特制定本自治條例。」是以系爭管理條例之制定，既屬前述地方制度法第19條第6 款、第9 款規定之縣（市）自治事項，揆諸前述說明，桃園縣自得依法制訂自治法規。
（二）查原告申請設立營建剩餘土石方收容場所，其申設地點為其等原登記之砂石碎解洗選場場址，因位處大漢溪沿岸，被告為查明原告申設地點，是否屬管理條例第5 條所列禁止申請設置土資場之地區，即將原告場址位置函請台灣自來水股份有限公司第十二區管理處協助確定，據該處函覆原告申設地點，均屬板新給水廠自來水水質水量保護區內等情，有被告97年6 月2 日府工建字第0970174129號函及台灣自來水股份有限公司第十二區管理處97年6 月10日台水12工字第09700051670 號函附卷可稽（被告答辯狀附卷第43-63 頁），是以被告以原告申請場址屬水質水量保護區，依據桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第5 條第3
款規定，以原處分駁回原告申請，揆諸首揭法條規定，並無不合，且被告就本件申請是否屬自來水水質水量保護區範圍，業先發函向自來水事業確認，顯無原告所稱欠缺認定依據之處，是原告此部分之主張，尚難憑採。
（三）至於原告主張原處分侵害其營業自由一節，經查，原告系爭工廠前經核准設置為砂石碎解洗選場，其許可並不因本件申請之准駁受有影響，是其工廠既得依法繼續營業，自無涉營業自由之侵害。且查，原告前設置之工廠，其產業類別為「非金屬礦物製品製造業」；與土石方資源堆置處理場（即土資場），係指供營建剩餘土石方資源暫屯、堆置、破碎、碎解、篩選、分類、拌合、加工、回收、處理、再生利用之場所，其營業項目及範圍顯有不同，原告欲另行申設土石方收容處理場（包括土資場），自應依系爭管理條例取得許可始得為之，非可謂其原為合法登記之砂石碎解洗選場，即當然可取得是項許可，此觀諸管理條例第7 條自明。且土石方收容處理場，既涉及營建廢棄土之處理及環境保護等縣（市）自治事項，為公共利益所必要，自非不得以自治條例規範其設立要件，原告既因不符該等設立土資場要件而未獲許可，自難認係原處分違法而侵害其營業自由。
（四）另原告主張系爭管理條例抵觸自來水法第11條第1 項第6
款、第2 項之規定云云，經查，「自來水事業對其水源之保護，除依水利法之規定向水利主管機關申請辦理外，得視事實需要，申請主管機關會商有關機關，劃定公布水質水量保護區，依本法或相關法律規定，禁止或限制左列貽害水質與水量之行為：（第1 項）……. 六、設置垃圾掩埋場或焚化爐、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質物品。（第2 項）前項各款之行為，為居民生活或地方公共建設所必要，且經主管機關核准者，不在此限。」自來水法第11條第1 項第6 款、第2 項定有明文，又營建剩餘土石方指建築工程及公共工程所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊等（參管理條例第3 條第1
款），故該等收容處理場所之設置，即與自來水法第11條第1 項第6 款所稱之棄置土石、污泥或其他足以污染水源水質物品之行為相同，亦屬自來水法禁止或限制之貽害水質與水量之行為，系爭管理條例基於營建環保事項之考量，於第5 條第3 款將「水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離一千公尺範圍內」列為不得申請設置土資場之地區，核與自來水法之立法意旨亦無牴觸，雖自來水法第11條第2 項設有例外規定，然系爭行為除須為居民生活或地方公共建設所必要者外，尚須經主管機關核准，原告既未曾受主管之中央或地方機關核准，則此部分之主張，亦非可採。
七、綜上所述，原告申請設立營建剩餘土石方收容場所，被告依桃園縣營建剩餘土石方管理自治條例第5 條第3 款規定，認原告申請之場址，位於水源水質水量保護區、自來水水源取水體水平距離1 千公尺範圍內，為不得申請設置土資場之地區，而否准原告申請，認事用法並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。從而原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　5 　　月　　20　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　林樹埔
法 官 蕭忠仁
法 官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　5 　　月　　20　　日書記官 林苑珍