臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第739號

• 裁判案由: 環境影響評估法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 05 月 19 日
• 當事人: 中華民國荒野保護協會

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第739號100年4 月21日辯論終結原 告　中華民國荒野保護協會
代　表　人　林耀國
原 告　中華民國專業者都市改革組織
代　表　人　黃瑞茂
原 告　台灣蠻野心足生態協會
代　表　人　楊士慧
原 告　游 藝
潘翰聲
陳伯烱
林雪芳
林啟東
林思甄
吳怡蒨
羅嘉明
共 同
訴訟代理人　林三加　律師
蔡雅瀅　律師
被 告　行政院環境保護署
代　表　人　沈世宏（署長）住同上
訴訟代理人　潘正芬　律師
陳修君　律師
被 告　臺北市政府
代　表　人　郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人　蔡進良　律師
江榮祥　律師
參 加 人　臺北市政府文化局
代　表　人　謝小韞（局長）住同上
訴訟代理人　陳冠甫
許宏光
潘玉芳
參 加 人　遠雄巨蛋事業股份有限公司
代　表　人　趙藤雄（董事長）
訴訟代理人　蔡調彰　律師
王師凱　律師
許峻彬　律師
參 加 人　臺北文創開發股份有限公司
代　表　人　劉國治（董事長）
訴訟代理人　陶秋菊　律師
郭乃萍　律師
上列當事人間環境影響評估法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件起訴時原告台灣蠻野心足生態協會代表人原為文魯彬，嗣於訴訟中變更為楊士慧，業據新任代表人楊士慧提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告就臺北市政府環境保護局民國（下同）92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號公告「臺北文化體育園區整體規劃案」（下稱系爭開發案）有條件通過之環境影響評估審查結論（下稱系爭環評審查結論或原處分），以有違反環境影響評估法情事，於98年1 月23日向被告行政院環境保護署（下稱環保署）及臺北市政府提出「公民訴訟書面告知函」，經被告環保署以系爭開發案之環境影響評估主管機關為臺北市政府，於98年2 月5 日以環署綜字第0980008968號函轉臺北市政府處理；被告臺北市政府則以98年3 月17日府環四字第09800308800 號函復否認有怠於執行職務情事。嗣原告再於98年3 月30日向被告環保署及臺北市政府提出「公民訴訟書面告知（續）函」為補充說明及請求，被告環保署以98年3 月31日環署綜字第0980027137號函復略以，系爭開發案環境影響評估審查主管機關為臺北市政府，所告知暨請求事項非屬其權責。原告遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠程序爭點部分：
⒈環境公民訴訟之類型，包含「確認之訴」及「課予義務之訴」：環評法第23條第8 項、第9 項之公民訴訟條款，屬行政訴訟法第9 條維護公益訴訟，得依同法第11條準用相關訴訟規定，就其個別情形，提起「確認訴訟」、「課予義務訴訟」（原證62、63）。
⒉原告具當事人適格：
⑴原告中華民國荒野保護協會、中華民國專業者都市改革組織、台灣蠻野心足生態協會等3 團體均屬「公益團體」（原證71至73）。
⑵原告游藝等8 人為臺北市居民（原證70），因系爭開發案涉及空氣品質、飛航安全、植物生態、都市景觀、都市噪音、交通衝擊等等，無一不影響臺北市全體市民權益，對於臺北市整體環境品質有負面影響（原證66），故原告等皆屬「受害人民」，均具當事人適格。
⒊被告臺北市政府及環保署皆具被告適格：
⑴被告臺北市政府為環境影響評估法（下稱環評法）之地方主管機關，具環評公民訴訟之當事人適格，且被告臺北市政府主張本件環評審查由地方層級進行環評審查，自負有就相關開發單位之違反環評法情事予以監督及糾正之責（原告行政起訴狀第20、21頁）。
⑵本案依法應屬中央層級之開發案，被告環保署始屬適法之環評審查機關，本案應經卻未經環保署審查，環保署自有疏失，而為適格之當事人。況且被告環保署依法具有監督本環評之權限，應糾正開發單位違反環評法之行為（原告行政起訴狀第3 、4 、20 頁 ）。⑶依環境影響評估法第22條規定意旨，被告環保署、臺北市政府皆為環評法上之主管機關（前者為法律上應負責之主管機關，後者為實際上處理本件環評之主管機關），故皆有命開發單位停止實施開發行為之義務。
㈡開發單位臺北市政府「濫用行政權」，扭曲環評法制：
⒈本件開發案由中央層級之行政院核定，應以環保署為環評主管機關：
⑴依環評法第2 條、同法施行細則第12條規定意旨，環評法所稱主管機關，係「依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之」。
⑵依被告所提出之以下文件顯示，本案之核定或審議之層級屬中央主管機關：①臺北市政府90年12月27日函：檢陳本案之修正計畫予行政院鑒核（原證75）；②行政院91年3 月15日函：勉予同意本開發案，並要求依經建會審查結論辦理，及參考文建會及體委會之意見（原證76）；③行政院秘書長91年4 月29日函：請臺北市政府依經建會會議結論辦理（原證77）；因此，本件屬中央層級之開發案，其環評主管機關依環評法施行細則第12條、環評法第2 條為被告環保署。
⒉臺北市政府扭曲上述環評法制，自行辦理環評審查，故環評審查結論自屬「缺乏事務權限」之無效處分：
⑴臺北市政府環保局92年4 月16日函：詢問環保署有關「是否本案開發計畫之目的事業主管機關核定層級已非行政院體委會，而為臺北市政府或臺北市政府教育局？」（原證78）；環保署92年4 月30日函復臺北市政府環保局：本案如屬臺北市政府或臺北市政府教育局核准，或由臺北市政府以BOT 方式興建，其環境影響評估書件則由臺北市政府環保局審查（原證79）；臺北市政府環保局99年5 月30日函致教育局：本案貴局未來如以BOT 方式興建，依環保署92年4 月30日函指示，其環評由本局審查（同原證79）；由上可知，環保署92年4 月30日函並未明確告知臺北市本案之環評審查層級，僅知會臺北市政府法規之規定（如屬臺北市政府或臺北市政府教育局核准，則由臺北市政府審查）。然而環保署92年4 月30日函增加如臺北市政府以BOT 方式興建，亦由臺北市政府審查，顯已逾越法定之範疇，已屬不合法之見解。
⑵未料，臺北市政府更將環保署之意見加上「未來」二字，而認未來如以BOT 方式興建，則由臺北市政府審查，更屬違法。若探究實際，如以BOT 方式興建者，開發單位即應屬民間機構，而非臺北市，然而我們從以下文件，益見臺北市政府之不法：臺北市政府環保局92年10月14日函：本案環評審查之環境影響說明書仍由臺北市政府教育局及文化局為開發單位，根本也不是以BOT 方式進行之開發案（原證80）。
㈢開發單位臺北市「球員兼裁判」，破壞環評獨立性：
⒈臺北市為本案之開發單位：
⑴依環評法施行細則第7 條規定意旨，被告臺北市政府為「臺北文化體育園區」開發案BOT 契約之主辦機關（原證9 ），從事開發行為之「規畫」（原證8 申請須知）、「進行（拆遷作業）」（原證9 第8 、16頁興建營運契約第3.3.3 條及第5.3.1 條）及「完成後之使用」（原證9 第35至39頁契約第16、17條），屬該案之開發單位。
⑵臺北市是公法人，為權利義務之主體，臺北市政府、臺北市政府教育局、臺北市政府文化局、臺北市政府環保局均僅為臺北市之機關，並非權利義務主體，各該機關相當於「自然人之器官」，僅因訴訟法上賦予當事人之適格，惟其權利義務最終仍歸屬於臺北市，因此本案之開發單位確屬臺北市無疑。
⒉臺北市身為開發單位，缺乏事務權限，並「球員兼裁判」，擅自做成環評審查結論，所為處分無效：
⑴依環評法第7 條規定，被告臺北市身為本案開發單位，應向目的事業主管機關行政院文化建設委員會及行政院體育委員會提出環說書，轉送環評主管機關環保署審查，卻自行由其所屬之機關即臺北市政府環保局進行環評審查（原證16第1 頁、第17頁），並「球員兼裁判」，以各局處官員充當環評委員，無視多數專家學者之反對意見。
⑵依行政程序法第111 、113 條規定，本案依法應由環保署審查，臺北市身為開發單位，缺乏事務權限，並「球員兼裁判」，擅自做成環評審查結論，所為處分無效。
⒊系爭開發案由臺北市政府環保局、工務局、都市發展局、交通局之等機關之首長擔任籌建委員，並由相關單位執行各項作業，並由臺北市之各機關代表充當環評審查委員，未依法迴避，環評審查結論屬「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕疵」之無效處分：
⑴臺北文化體育園區專案報告載明：「……伍、分工與運作：……由林副市長兼任召集人、秘書長兼任副召集人，本府教育、財政、工務、都市發展、交通、環保、法規、地政、體育等機關首長為籌建委員，作為推動『臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館開發案』興辦業務之決策機制。另亦成立『臺北文化體育園區籌備處』，籌備處執行長由本人兼任、副執行長由林副局長騰蛟兼任，本府文化局、財政局、工務局、都市發展局、交通局、環保局、研考會、法規會、地政處、新工處、信義區公所、體育處等單位派員實際執行各項分項作業計畫……」（原證6 第9 頁），可知臺北市政府環保局、工務局、都市發展局、交通局之機關首長均為系爭開發案之籌建委員，並由相關單位執行各項作業。
⑵有利害關係之機關首長（環保）、副首長（環保、公務、都發、交通）擔任環評委員，未依法迴避審查本案環評，違背公序良俗且有重大明顯瑕疵：依臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第9 條規定：「本會委員審查各開發計畫時，與該計畫有利害關係之委員應自行迴避」（原證17），另依該規程第3 條、第4 條，可知：臺北市政府環保局局長擔任該會主任委員、副局長擔任副主任委員，而有關機關代表5
人由臺北市政府建設局、工務局、交通局、都市發展局等機關副局長兼任（原證17）。然而，臺北市政府環保局、工務局、交通局、都市發展局之首長既均為系爭開發行為之籌建委員（原證6 第9 頁），該等機關一方面全力規畫推動該開發案，另一方面擔任環評委員之機關首長、副首長，明知與該開發案有利害關係，卻不自行迴避，顯違臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第9 條及公序良俗且有重大明顯瑕疵，所為環評審查結論依行政程序法第111 條、第113 條屬無效之行政處分。
㈣臺北文化體育園區92年環說書未進行實質之替代方案評估，其環評審查結論屬「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕疵」之無效處分：
按替代方案為環境影響評估說明書法定應記載事項，本件未進行實質之替代方案評估，且漏列重要資訊：
⒈依環評法第6 條規定，臺北文化體育園區92年環說書就替代方案之分析粗糙簡略（原證14），未進行實質之替代方案評估，且刻意漏列臺北市巨蛋體育場已在市立體育場原址興建（見原證12、13）之重要資訊，處分有違公序良俗且有重大明顯瑕疵。
⒉依行政程序法第111 、113 條規定，系爭環說書未進行實質之替代方案評估，且漏列重要訊息，其環評審查結論依前揭規定，屬「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕疵」之無效處分。
㈤臺北文化體育園區92年環評審查結論係基於「錯誤之資訊」作成，有重大瑕疵：
⒈92年環說書就「環境敏感區位」、「地質」及「棄土方量」等內容提供錯誤資訊：
⑴系爭基地位於「地下水管制區」（原證31），環說書「環境敏感區位及特定目的區位限制調查表」竟就開發區位「是否位經……地下水管制區……範圍？」乙欄，勾選「否」（原證32），明顯登載不實。
⑵臺北市政府委託徐少游建築師事務所製作之「可行性評估報告（定稿本）」第4-2 頁記載：「……此層土壤軟弱狀況接近於『液體狀態』，其軟弱狀態可想而知……」（原證36），同一建築師事務所受託製作的92年環說書第7-1 頁就「地質」部分，則登載：「……本基地地表下20公尺內之土層為粘性土壤，其D50
小於0.02mm，研判無液化之虞……」（原證37），兩者實有矛盾。
⑶「棄土方」為92年環評時委員「共同關注」之主要問題（原證39環評委員呂光洋、熊雲嵋、黃宏斌、林鎮洋、鐘弘遠之發言內容），92年環說書第7-16頁記載：「……本園區預計於施工期間將產生538,532 立方公尺之剩餘土石方量……」（原證37），詎開發單位先以低估之棄土方量矇混過關，於96年重辦環評時，提出的棄土方量暴增至「1,903,361 m3」（原證40），差距高達3.5 倍多；棄土期程亦由「8 個月」延伸至「18個月」（原證40），周遭居民承受棄土車噪音、落塵、交通壅塞等環境問題折磨的時間，大幅拉長。
⒉92年環說書不實低估「汙水量」、「廢棄物量」達17倍：
⑴92年環說書第7-3 頁記載：「……每日將產生18CMD
之生活污水……」、第7-16頁記：「……每天將產生約75公斤之垃圾……」（原證37）。
⑵詎開發單位於96年重辦環評提出之汙染量分別為「污水量」300 m3/day及「廢棄物量」1,250 公斤（原證40），差距接近17倍(300÷18＝16.66 ；1,250 ÷75
＝16.66)。
⑶開發單位就上開污染量低估之原因解釋稱：「……註1 ：原92年環評規劃施工人數過少，與大型工程實際情況相去甚遠，故於本案修正。註2 ：因施工人數增加，並以每人每日產生污水量120 公升計算。註3 ：因施工人數增加，並以每人每日產生0.5kg 計算……」（原證40）。依該項說明，92年環評審查既係依據錯誤之數據評估，其審查結論自屬違法，應予撤銷。⒊92年環說書不實低估「揚塵量」達17倍：92年環說書第7-6 頁記載：「……粒狀污染物……排放強度為0.41g/sec ……」（原證37）。96年重辦環評時，重新估算之整地開挖「揚塵量」卻大幅提高到6.92g/sec （原證40），誤差接近17倍(6.92 ÷0.41＝16.87 ) 。易引發呼
吸道症狀，影響居民健康與學童受教育權，且有遮蓋、傷害古蹟外貌，違反文資法第30條之疑慮。
⒋92年環說書就「震動位準」之評估亦顯有重大瑕疵：
⑴92年環說書就「震動位準」不實低估：92年環說書第7-15頁：「…預估距離基地附近光復國小之振動位準將可低於人體之識閥值55dB……」（原證37）、96年重辦環評環說書第A1-6頁就「施工機具震動影響（工區外55m ）」記載原環境影響說明書「＜55dB（0 級- 無感）」、本次環境影響說明書「…衰減至55m 後，震動影響為59dB（I 級- 微震）」（原證40），92年環說書就震動位準顯不實低估。
⑵系爭基地內之古蹟傾斜率高，不堪強烈振動：
①93年臺北市政府文化局出版的「市定古蹟松山菸廠調查研究計畫內容」記載：「……除鍋爐間外，製菸工廠、機械修理廠及辦公廳等之傾斜率多處大於1/ 250( 詳表4.6.1)，且古蹟有多處損壞情形……」（原證43）。
②92年環說書僅針對「工區外55m 」的光復國小評估振動影響（原證37第7-15頁與原證40對照），而就距連續壁「5m」之鍋爐房及「12m 」之辦公廳等珍貴、脆弱之古蹟（原證43簡報第12 頁 ），則泛稱「應對基地內之古蹟與歷史建築影響輕微」（原證37第7-15頁），未依環境振動評估模式技術規範第6 條第1 項第1 款，列為「敏感受體」，詳實評估，亦顯有重大瑕疵。
⒌92年環說書就「開發行為之目的」（原證45）漏未揭露「國家建設六年計劃充實運動場地計畫」已由鄰近「臺北小巨蛋」執行中（原證46第1 頁）及臺北市「已有多處大型活動場地」、「體育觀眾人口有限」（原證49）等重要資訊。
⒍92年環說書漏未揭露開發行為所在地「商業供過於求」（原證53），預期閒置率高之重要資訊（預估之活動場次每年僅110 場，50＋4 ＋20＋8 ＋2 ＋10＋7 ＋4 ＋5 ＝110 場，原證51）；就「居民關切事項」問卷設計隱匿「商業設施內容」及「所佔比例」（原證56）。
⒎92年環說書就「交通影響評估」引用79年6 月、83年7
月、77年6 月之老舊資料（原證54第7-25頁），且當時臺北市大眾運輸使用率僅43% （原證54第7-23頁），開發單位卻估算本案大眾運輸使用率86% （原證54第7-40頁），顯嚴重低估本案之交通衝擊。
⒏92年環說書未審慎評估本案與北部區域計畫、臺北都會區實質規劃、臺北都會區環境品質管理計畫、修訂綜合發展計畫等周圍相關計畫之衝突（原證60、61及行政準備㈠狀第16至18頁）。
㈥本案最新環評之進度，補充說明如下，敬供 鈞院卓參：
⒈臺北市政府環評審查委員會於99年6 月28日第97次環評時，就「臺北文化體育園區整體規劃（重新辦理環境影響評估）環境影響說明書」決議：「……本案變更內容認定不應開發，其理由如下：⒈擴增量體過大。⒉交通影響問題尚未能完全解決。」（原證81），其後遠雄公司提出替代方案再申請環評審查。
⒉臺北文化體育園區整體規劃案大巨蛋重辦環評審查相關報導：
⑴自由時報100 年3 月31日「民眾的質疑市府聽到了嗎？」報導：「……細聽環評委員的問題，許多都是一般民眾心中的疑問，興建大巨蛋的目的究竟為何……旅館、商場等商業設施，比重反而多過巨蛋，主客易位，開發量體暴增引起的環境衝擊…如今時空已有變化，市府周邊紛紛興建大型百貨、旅館，東區是否還需要類似的商業設施；……職業球團是否有能力負擔場租……或許此時是該重新檢視大巨蛋政策的時機。」（原證82）。
⑵聯合報100 年3 月31日報導「又沒過！大巨蛋環評下次再審」：「……出席的14位委員中，有8 位民間委員持否定態度，對大巨蛋的規畫量體太大、周邊交通衝擊提出質疑，部分委員甚至直言『這是一個錯誤的決策』……14位環評委員出席，府內4 位，府外10位，其中8 位持否定態度，質疑大巨蛋量體過大、周邊交通阻塞。……委員陳俊成質疑，只縮小一點量體，怎麼算是替代方案？……委員洪啟東質疑，現在雖有一些救援道路、輔助道路，但若發生複合式災難，尤其晚上9 點到12點之間，有可行的疏散路線及計畫嗎？……」（原證83）。
⑶自由時報100 年3 月31日「大巨蛋環評委員直言BOT
是錯誤決策」報導：「……有委員直言『大巨蛋BOT
是錯誤決策』，市府為BOT 而衍生飯店、商場等商業設施，大巨蛋已非體育園區。近3 個小時討論，始終未進入表決，最後主席裁示遠雄修正續審。環團高聲抗議，市府不敢表決，因為『一表決就輸了』。……臺大環工所教授鄭福田……說可以想見商業設施對周遭的衝擊。……郭素秋認為，應重新思考是否需要大巨蛋，類似商業設施近幾百公尺一直在蓋，小巨蛋也不遠，應該回歸體育園區的精神。……黃俊鴻說……現在應檢視是否需要4 萬人的大巨蛋……」（原證84）。
㈦為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：
⒈確認臺北市政府環境保護局92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號函所核准之「臺北文化體育園區整體規劃案環境影響說明書」之審查結論為無效的行政處分。
⒉環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋事業股份有限公司（下稱遠雄巨蛋公司）就「臺北文化體育園區整體規劃案」之開發行為（含地上物及植栽移植工程），應向目的事業主管機關提出其開發行為之環境影響說明書，並由目的事業主管機關轉送環保署依法進行環境影響評估審查事宜。
⒊環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於「臺北文化體育園區整體規劃案」依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。
⒋臺北市政府應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於「臺北文化體育園區整體規劃案」依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。
四、被告環保署辯以：
㈠原告游藝等8 自然人並非環評法第23條第8 項所稱之「受害人民」，故無提起本件訴訟之訴訟權能，請鈞院逕予駁回：
依我國行政訴訟原則上採主觀公權利保障模式之精神觀之，環評法第23條第8 項所稱「受害人民」非「所有人民」，至少應為與行政機關作為或不作為具有法律上利害關係，且因行政機關作為或不作為損害其現實之權利或利益者始足當之，若人民恐將來有損害之發生而預行請求行政救濟或僅因經濟上或情感上之利害關係據以請求，則非法之所許。惟觀原告游藝等8 自然人於起訴狀頁22、24、25所述，該等情狀及主張，部分屬經濟上或情感上之利害關係，非現實之權利或利益之損害，部分屬恐將來有損害之發生而為之預行請求，依改制前行政法院75年判字第362 號判例、59年判字第211 號判例、最高行政法院96年度判字第1601號判決意旨，原告游藝等8 人實不具訴訟權能，請鈞院逕予駁回。
㈡就訴之聲明第1 項部分，原告中華民國荒野保護協會等皆非其所指臺北市政府環境保護局（以下稱原處分機關）行政處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，自屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要，已無提起確認無效之訴之權能，故請鈞院逕予駁回：
⒈原告等混淆環評法中公民訴訟制度及行政程序法中機關得依職權確認原處分無效或撤銷原處分之機制，其第1
項聲明所提非屬環評法第23條第8 、9 項所規範之範疇所及。
⒉另就原告及被告適格之當事人權能觀之，原告中華民國荒野保護協會等，因皆非訴之聲明第1 項所指處分之相對人，亦非屬該處分之利害關係人，已屬當事人不適格而欠缺權利保護之必要已如前述；另被告環保署非原處分機關，也非其上級機關，亦欠缺被告適格。
㈢退步言之，縱認原告訴之聲明第1 項屬環評法第23條第8
、9 項所規範之範疇所及，亦非得提起確認之訴：
⒈環境影響評估法第23條第9 項「人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行」即為行政訴訟法第9 條規定所稱「法律有特別規定者」。
⒉惟該條項規定僅限於「請求法院判令其『執行』」，亦即可提起之訴訟類型限於課予義務訴訟或一般給付訴訟（吳庚前大法官著行政爭訟法論修訂版第134 頁可資參照），而未及於確認訴訟（因無從執行）。
㈣退萬步言，縱認原告訴之聲明第1 項屬環評法第23條第8
、9 項所規範之範疇所及，且得以確認訴訟為之，就原告各項訴之聲明，被告環保署並非「臺北市文化體育園區整體規劃案」開發行為之環境影響評估主管機關，核非本件公民訴訟告知之相對義務人，且業以將其告知函文轉送該案主管機關臺北市政府（附件4 ），原告等將環保署列為本案被告自屬無據，此觀環評法第2 條、第23條第8 、9
項、同法施行細則第12條規定及最高行政法院98年裁字第952 號裁定（附件5 ，即本案原告所提之假處分案）意旨可知。
㈤綜上，原告等所提公民訴訟書面告知各事項雖屬善意，然經被告環保署逐一審視，因非「臺北市文化體育園區整體規劃案」開發行為之環境影響評估主管機關，核非本件公民訴訟告知之相對義務人，業已將其告知函文轉送該案主管機關被告臺北市政府，臺北市政府另已函覆（附件6 ）原告等，被告環保署亦將此情通知（附件7 ）原告等，加以其訴之聲明第1 項顯屬原告不適格（且對環保署亦顯無公法上請求權存在），故原告等所訴環保署部分於程序即顯不合法。為此求為判決：駁回原告之訴。
五、被告臺北市政府辯以：
㈠程序事項：
原告等以臺北市政府及環保署為共同被告提起本件「環境公民訴訟」，與現行行政訴訟制度多有不合之處：
⒈環境公民訴訟之類型，並不包含「確認無效訴訟」及「課予義務之訴訟」：
⑴依環評法第23條第9 項規定，人民就無關自已權利及法律上利益之事項，原則上不得提起行政訴訟，但環評法第23條第9 項有特別規定，故「受害人民」或「公益團體」對於行政機關之違法（怠於執行環境影響評估法定職務）之行為得提起「公益訴訟」；而此種環境法上之公益訴訟又稱為「環境公民訴訟」。進一步分析上揭法條規定可知其訴訟要件有：①原告須為「受害人民」或「公益團體」，始具有原告適格。②被告須為「主管機關」，始具有被告適格。③程序標的限於「主管機關怠於執行職務（應作為而不作為）之行為」。而前開主管機關「怠於執行職務」行為，又以「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令」為前提。
⑵行政訴訟法第9 條、第11條與環評法第23條第9 項關係：行政訴訟法第9 條之規定，依葉俊榮教授見解，所謂「得提起行政訴訟」，係指依本條所稱之法律特別規定提起之行政訴訟，應就其個別情形，分別提起撤銷訴訟、確認訴訟、課予義務訴訟及一般給付訴訟；所謂「以法律有特別規定者為限」，係指依本條提起純粹公益取向的行政訴訟，必須以個別法律有明文規定者為前提，茲由立法者依個別法律規範的目的，決定是否引進公益取向的民眾訴訟（原證62所示翁岳生主編「行政訴訟法逐條釋義」第132 頁）。行政訴訟法第11條之規定，依葉俊榮教授見解，所謂「前二條訴訟」，係指第9 條民眾訴訟與第10條選舉罷免訴訟，而民眾訴訟與選舉罷免訴訟之具體內容仍應視個別法律規定而論（見原證63所示前揭書第140 頁）。承上，環境影響評估法第23條第9 項規定固屬行政訴訟法第9 條所稱之「法律有特別規定者」，然而民眾提起此種「環境公民訴訟」之具體內容仍應視該個別法律規定( 即環境影響評估法第23條第9 項之規定)
而論。
⑶揆諸前揭環評法第23條第9 項要件之分析，則「受害人民」或「公益團體」得依該規定提起「環境公民訴訟」者，限於「命主管機關執行其怠於執行職務」，尚不及於「確認行政處分無效」與「撤銷違法行政處分」（就後二者言，仍須依行政訴訟法第6 條規定提起「確認無效之訴」，或依行政訴訟法第4 條規定提起「撤銷訴訟」）；且前揭「環境公民訴訟」之「命主管機關執行其怠於執行職務」，亦與行政訴訟法第5 條第1 項規定「怠為處分之訴」之「請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分」有間，蓋前者為客觀訴訟，後者為主觀訴訟。是可知，依環評法第23條第9 項提起之「環境公民訴訟」，尚不及於「確認無效訴訟」及「課予義務之訴」。
⒉原告訴之聲明第1 項請求，不符「確認訴訟」要件：
⑴依行政訴訟法第6 條第1 項前段及第2 項規定可知，「確認無效之訴」以「無效行政處分」為程序標的，且原告須有「即受確認判決之法律上利益」，並須經「向原處分機關請求確認其無效」之先行程序。
⑵原告訴之聲明第1 項請求係「確認處分無效」，此非屬行政訴訟法第9 條及環評法第23條第9 項規定容許公民訴訟之類型（觀諸起訴書第11頁引用行政程序法第113 條規定，亦顯示原告自己認為此部分請求非公民訴訟），仍應依行政訴訟法第6 條規定提起「確認無效之訴」，蓋環評法第23條第9 項規定容許公民訴訟係用以「命主管機關執行其怠於執行環境影響評估法所規定之職務」，且前開「法定職務」又以「開發單位違反環境影響評估法及相關命令」為前提，是可知「處分無效之確認」應非環境影響評估法所規定「主管機關應執行之職務」，自無從「命主管機關執行職務」，當不容原告逕提起「環境公民訴訟」以確認行政處分無效；且於程序上，有欠缺「原告適格」或「訴訟權能」及「即受確認判決之法律上利益」之問題（關於當事人適格問題詳後述）。再者，原告僅先於98年3 月30日以「公民訴訟書面告知函」補充請求（原證4 ），亦顯不該當行政訴訟法第6 條第2 項、行政程序法第113 條第2 項所規定「向原處分機關請求確認其無效」之先行程序。
⒊原告所提之本件訴訟，尚有當事人不適格之疑問：
⑴原告不具當事人適格：
縱若原告訴之聲明第4 項屬「環境公民訴訟」，則原告游藝等8 自然人仍有欠缺原告適格之疑問：規範上，民眾既須先踐行環境影響評估法第23條第8 項所規定書面告知之先行程序，始得依同法條第9 項規定提起公民訴訟。是前開第8 項所規定之「受害人民」自非毫無規範意義之具文，則第9 項規定固然僅書「人民」而闕「受害」二字，仍非許民眾以「非受害人民」之地位提起公民訴訟。實則若原告訴之聲明第4 項屬於「環境公民訴訟」，則原告游藝等8 自然人是否確為「受害人民」，實有疑義。查渠等引用系爭開發案環境影響說明書第六章及第七章之內容（原證66），指稱系爭開發行為將產生對環境不利影響，游藝等8 人會因此而受害云云；然而系爭開發行為之環境影響說明書第六章及第七章之內容，僅說明系爭開發行為將發生之影響，前開影響如何不利、游藝等8 人緣何因此受害、又發生何種損害，凡此，皆未見其有所陳明並提出具體證據。
⑵關於原告訴之聲明第1 項請求欠缺原告適格：
原告訴之聲明第1 項請求「確認無效之訴」，既非屬法律容許之公民訴訟，即有欠缺「原告適格」或「訴訟權能」及「即受確認判決之法律上利益」之問題。⒋被告臺北市政府不具當事人適格：
⑴縱若原告訴之聲明第4 項屬「環境公民訴訟」：依環評法第23條第9 項規定，係以「主管機關」為受書面告知機關及被告，而系爭環評審查結論係以「臺北市政府環境保護局」名義作成（被證1 ），則本案主管機關應為「臺北市政府環境保護局」，而非被告臺北市政府（因臺北市政府已將環評事項委任予臺北市政府環境保護局，見被證11），是被告臺北市政府不具被告適格。
⑵原告訴之聲明第1 項請求欠缺被告適格：原告訴之聲明第1 項請求「確認無效之訴」，其程序標的為系爭環評審查結論之處分，則被告應為原處分機關「臺北市政府環境保護局」，而非被告臺北市政府。
㈡「臺北文化體育園區92年環評審查結論」非「缺乏事務權限」之無效處分：
⒈依環評法第2 條、第3 條第3 款、第4 條第3 款、同法施行細則第12條規定，環評法所稱主管機關，係依目的事業主管機關或審議開發行為之層級定之；由中央目的事業主管機關轉送環境影響評估事件，歸中央主管機關（即環保署）審查；至由直轄市目的事業主管機關轉送者，由「直轄市政府」審查。
⒉次依環評法第2 條、行政程序法第15條及臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項規定，被告臺北市政府以90年8 月23日府秘二字第9010798100號公告其主管業務委任事項，並自90年9 月1 日起生效；已將「環境影響評估法中有關臺北市政府權限事項」業務委任臺北市政府環境保護局，以該局名義執行之；並刊登於臺北市政府公報（鈞院卷㈡483 、484 頁被證11）。
⒊關於本案環評審議層級疑義，業經環保署92年4 月30日環署綜字第0920027633號函釋：本案如屬臺北市政府或臺北市政府教育局核准，或由臺北市政府以BOT 方式興建，則環境影響評估書件由「臺北市政府環境保護局」審查（被證14，同鈞院卷外另存被告臺北市政府99年9
月17日所呈附件3 相關公文第2 項）。次查，92年「臺北文化體育園區整體規劃案環境影響說明書」係由臺北市政府教育局於92年6 月11日函送審查（同上附件3 第4 項，該局當時兼為目的事業主管機關及開發單位，依環評法第3 條第2 項後段規定，僅限制該機關迴避環境影響評估審查之表決，故此種「兼為」情形並無違法），且內文已敘明本案未來將採BOT 方式開發（被證5，
併見被告附件4 「環境影響說明書定稿本」第一章1-1
頁；同原證7 ），是本案審議層級非屬環保署甚明。從而，本件所涉環境影響評估事項之主管機關依法應為臺北市政府環境保護局，而非被告臺北市政府。
⒋又查原告等人前曾就本件聲請定暫時狀態（不得移植樹木及不得實施開發行為）之假處分，經鈞院98年度全字第3 號裁定駁回；原告不服而提起抗告，復經最高行政法院98年裁字第952 號裁定駁回，其理由五、㈢、１、⑵略以：「……其次依環境影響評估法施行細則第12條之規定，（環境影響評估）主管機關之決定是由目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。本件開發案為臺北市文化體育園區之開發，本為臺北市政府職掌之地方事務，與中央各部會均無牽涉，其目的事業主管機關為臺北市政府，則其（環境影響評估）主管機關依法亦應為臺北市政府。何況依環境影響評估法之作業程序觀之，影響環境之開發案，其評估作業程序是，先由開發單位檢附「環境影響說明書」向目的事業主管機關申請許可，由目的事業主管機關轉送（環境影響評估）主管機關審查，後續之審查作業即由目的事業主管機關與（環境影響評估）主管機關踐行，在此法制設計下，一旦案件已進入「環境影響說明書」之審查程序後，其主管機關之認定即為實際審查之「環境影響評估」機關為準。事實上本案之開發單位為臺北市政府教育局及文化局，審查程序則向由臺北市政府行之。是以本案主觀公權利之相對義務人應為臺北市政府單一行政主體而已，抗告人將行政院環境保護署亦列為本案當事人自屬無據。其稱『臺北市政府身為開發單位，又兼主管機關，違反利益迴避原則』核屬其個人主觀意見，自非可採。」（被證28) ，益證原告關此主張之謬。
⒌職是，按行政程序法第111 條第6 款後段規定，學界通說多認應目的性限縮為「限於瑕疵重大、外觀明顯」者（被證3 ），尚非如文義上所指欠缺事務權限，即當然無效；況且本案確屬臺北市政府地方事務，且被告臺北市政府業已依法將「環境影響評估權限」委任所屬環境保護局，是以該系爭環評審查結論並非原告主張「缺乏事務權限」的無效處分。
⒍附提者，被告所屬教育局96年5 月29日所提「臺北文化體育園區─大型室內體育館開發計畫案專案報告」（原證6 第3 頁）所述及之行政院91年3 月15日院臺體字第0910009304號函（被證29）及同院秘書長91年4 月29日院臺體字第0910019918號函（被證30），皆係關於被告臺北市政府請行政院協調政策規劃、評估古蹟審查、飛航安全與用地取得等事宜，與本案環境影響評估暨開發行為審議層級無涉。
㈢本案92年環評審查委員並無未依法迴避之違法情事，系爭環評審查結論非「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕疵」之無效處分：
⒈本案文化園區原開發單位為「臺北市政府文化局」，體育園區原開發單位為「臺北市政府教育局」（被證5 ）。參照環評法第3 條第2 項、臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第4 條規定可知，有關機關代表僅建設局、工務局、交通局、都市發展局，文化局及教育局皆未派員擔任審查委員，自未參與環境影響評估審查委員會之表決，故無違反環評法規定，其環評審查結論並非原告所稱「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕疵」之無效處分。
⒉此外，原告關於「臺北市政府身為開發單位，又兼主管機關，違反利益迴避原則」之說，亦經最高行政法院98年裁定第952 號裁定駁斥（被證28），請鈞院參採。
㈣「臺北文化體育園區92年環評書」已進行實質替代方案評估，其環評審查結論並非「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕疵」之無效處分：
依環評法第6 條、開發行為環境影響評估作業準則第50條規定，本案說明書第八章已記載替代方案內容（被告附件4 ，「環境影響說明書定稿本」第八章第8-3 節替代方案，第8-36頁以下），並進行實質替代方案評估，亦經臺北市政府環境影響評估審查委員會審查通過，故無違反環評法第6 條之情事。故系爭環評審查結論並非原告所稱「違背公序良俗」、「有重大明顯瑕疵」之無效處分。
㈤「臺北市政府環境影響評估審查委員會」對於環境影響評估事項享有「判斷餘地」，就其所為之「臺北文化體育園區92年環評審查結論」，法院應予尊重：
⒈本件「臺北文化體育園區92年環評審查結論」乃臺北市政府環境影響評估審查委員會對於「臺北文化體育園區整體規劃環境影響說明書」之內容，依其專業知識判斷而作出，並無基於「錯誤之資訊」之重大瑕疵：
⑴依環評法第6 條第1 項、第2 項規定，「開發行為」可能影響環境之範圍、輕重、造成何種影響等屬不確定法律概念，且此種不確定法律概念，多涉及高度專業性、技術性之判斷，是為求作成公平及專業之決定，法律往往規定由專家學者及各種團體代表組成委員會，根據不同觀點共同作成決定，而於此類事務上，享有判斷餘地之空間。
⑵次依臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第2 條及第4 條規定可知，開發單位所提供之環境影響說明書審查為臺北市政府環境影響評估審查委員會職責之一，且其成員除臺北市政府有關機關代表外，尚有14位對於環境影響因子具有學術專長及實務經驗之專家學者（被告附件4 ，「環境影響說明書定稿本」第三章環境影響說明書綜合評估者及影響項目撰寫者之簽名，第3-1 、3-2 頁，及附錄二）。職是，該委員會成員對於開發單位所提出之環境影響說明書內容，自得本其專業知識，獨立評估判斷，最終作出合乎公平、專業之判斷。是以，系爭「臺北文化體育園區92年環評審查結論」乃經由不同屬性之專家學者及團體代表所組成之環評審查委員會，依其不同領域之專業見解、獨立行使職權，於環境影響評估此一具有高度專業性判斷之事務上，自應享有判斷餘地無疑。
⑶因此，該委員會於作成系爭環評審查決定時，就開發單位所提出之環境影響說明書中之資訊，該委員會本得依其專業而為獨立之判斷，自不得指摘系爭環評審查結論有重大瑕疵而無效。
⒉系爭開發案是否「對環境有重大影響之虞」而應進行第2 階段環評，乃臺北市政府環境影響評估審查委員會之判斷餘地：
⑴環評法第8 條規定所謂「對環境有重大影響之虞」，屬於不確定法律概念，雖同法施行細則第19條規定有列舉8 款事由，但仍須經由科技專門知識，或採取評價之態度，始能加以確定，亦即是否「對環境有重大影響之虞」，涉及專門科技、行政上預測決定及風險評估，屬於專業性及特殊經驗性之判斷，應取決於具體個案審查委員之專業判斷，亦即存有「判斷餘地」。
⑵準此，本件系爭開發行為是否屬於環評法第8 條及同法施行細則第19條所稱之「對環境有重大影響之虞」，屬於不確定法律概念，且此類事項具有高度專業性、經驗性之判斷，應承認臺北市政府環境影響評估審查委員會於此有判斷餘地。是以，是否「對環境有重大影響之虞」而有進行第二階段環境影響評估之必要，自應尊重臺北市政府環境影響評估審查委員會之認定。
⒊綜上，臺北市政府環境影響評估審查委員會於92年7月
10日決議有條件通過本件「臺北市文化體育園區整體規劃案環境影響說明書」之審查，認無進行第2 階段環評之必要，茲涉判斷餘地，鈞院宜予尊重。
㈥「建築物拆除及植栽移植工程」排除於「臺北文化體育園區整體規劃案」開發行為範圍之外，乃係依法辦理變更，並無不法之處：
⒈依環評法第16條第1 項、同法第3 條第1 項規定，本案BOT 廠商（體育園區現開發單位遠雄巨蛋公司）之施工程序已不包含拆除工程及植栽移植工程，與原通過之環境影響評估內容不同，故其依規定辦理變更以釐清權責劃分，並經臺北市政府環境影響評估審查委員會第60次會議審查通過，與法並無不合。況查，自被告環境影響評估委員會第60次會議紀錄（會議記錄第7 頁以下；見被證9 ，同原證21）之討論過程可知，會議中已考量該變更對環境有造成衝擊之虞，且經開發單位於該次會議中說明本案拆除工程已完成，樹木移植工程則已暫停，故經該次會議決議增列「本案有關樹木移植植栽工程應俟臺北市樹木保護委員會審查通過後，依其決議確實執行」之限制條件，以預防對環境造成不良影響，且釐清權責劃分，以利本案後續改善作業及審查結論之執行。是以，系爭「建築物拆除及植栽移植工程」排除於「臺北文化體育園區整體規劃案」之開發行為範圍，乃系依規定辦理變更，且業已考量對於環境之衝擊，並經被告環境評估審查委員會通過，是並無不法之處。
⒉再者，關於本案體育園區原開發單位（臺北市政府教育局）未依審查結論提送有關計畫並於施工前依環評法相關規定辦理公開說明會乙節，被告臺北市政府業於96年9 月5 日開立2 張裁處書依法處分（被證6 ，同原證18），惟因所構成違反環評法第17條規定之行為，以1 次行政處分已足達成行政目的，爰原開發單位訴願經環保署審議決定撤銷1 張裁處書（被證7 ，同原證19）。另本案原開發單位（臺北市政府教育局）業已提送有關計畫並辦理樹木移植工程施工前說明會以改善違規事項（被證8 ，同原證23) ，並已依臺北市樹木保護委員會核備計畫執行樹木移植植栽工程，以確保移植後樹木之存活率。
⒊又本案所涉樹木，經被告環境影響評估審查委員會第74次會議亦決議通過：「……其中5 株超大型受保護樹木其移植前需通過臺北市樹木保護委員會審議後始得執行」（被證17）。至於本案所涉樹木之移植及復育計畫，業經臺北市樹木保護委員會審議通過，故其相關工程應以前開計畫為準，若有違反該計畫情事，亦屬同時違反環境影響評估法；另是否有依審議決議確實執行乙節，亦經樹木保護主管機關（臺北市政府文化局）說明該工程目前由「臺北市政府教育局」委託「臺北市○○○○○○○路燈工程管理處」依核備計畫執行，未發現有違反前開計畫之情事（被證10）。
㈦原告請求判命被告臺北市政府命開發單位不得實施開發行為為無理由：
⒈如前所述，現「臺北文化體育園區整體規劃案」之開發單位，就「體育園區」部分為參加人遠雄巨蛋公司（原證9 ）；「文化園區」部分A 區為參加人臺北市政府文化局；B 區為參加人臺北文創開發股份有限公司（下稱臺北文創公司）。
⒉是以，原告稱「臺北市」（公法人）、臺北市政府、臺北市政府文化局、臺北市政府教育局及遠雄巨蛋事業股份有限公司皆為「臺北文化體育園區整體規劃案」之開發單位（原告起訴書第4 頁以下，及鈞院卷㈡536 頁99年7 月30日筆錄），並非事實；且如前所述，被告臺北市政府已依法將「環境影響評估」委任所屬環境保護局，故其並非本案環境影響評估法上所稱之「主管機關」。職是，原告請求判命被告臺北市政府命開發單位不得實施開發行為係無理由。
⒊次查，本件亦無開發單位違反法規而臺北市政府環境
保護局疏於執行之情（茲可由被證6 所示該局依法裁
處得證），故原告亦無理由請求判令臺北市政府環境
保護局執行。
㈧基於信賴保護原則，系爭環評審查結論應不得撤銷：
⒈依行政程序法第8 條規定意旨，行政機關對於合法行
政處分不得任意廢止（行政程序法第123 條參照），
縱為違法行政處分，如受益人之信賴值得保護且其信
賴利益大於撤銷所欲維護之公益者，則行政機關仍不
得撤銷（行政程序法第117 條、第119 條參照）。
⒉經查，本件參加人臺北文創公司，因信賴系爭92年環
評審查結論之處分（信賴基礎），而於98年1 月間與
臺北市政府就松山菸廠文化園區B 區簽訂BOT 契約，
且依據92年環評審查結論第八點指示，檢送環差報告
予臺北市政府環境保護局審查，並於99年4 月12日審
查通過後，開始實施開發行為；在過去2 年的工作中
，已投入無數人力、物力進行本BOT 開發，共計約已
投入60億元（信賴表現；詳見參加人臺北文創公司10
0 年3 月23日答辯狀第16頁至第17頁）。若系爭環評
審查結論遭撤銷，則已進行之開發案後續如何進行，
且參加人勢必也因此遭受巨額損失（已投入之成本、
委外設計規劃之違約損害賠償等），故依法應保護其
正當合理之信賴。是基於信賴保護原則，系爭環評審
查結論應不得撤銷。
㈨據上論結，原告之訴，於程序上除不符合環評法第23條第8 項、第9 項環境公民訴訟類型外，亦未符合行政訴訟法規範之訴訟類型要件；且實體上亦無理由。為此，求為判決:駁回原告之訴。
六、參加人陳述意見如下：
㈠臺北市政府文化局：
⒈原告所提訴訟並不符合環評法第23條第8 項、第9 項之要件：
⑴依環評法第23條第8 項、第9 項規定可知，若「開發單位違法且主管機關怠於執行職務」者，「受害人民」或「公益團體」（原告適格要件）始能依據環境影響評估法第23條第8 項、第9 項規定，對「主管機關」（被告適格要件）提出訴訟。
⑵參加人依臺北市政府環境保護局92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號函核准之「臺北文化體育園區整體規劃案環境影響說明書」之審查結論第八點之指示：「本案於取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送本局審查，本局未完成審查前，不得實施開發行為」，參加人據此檢送環境現況差異分析及對策檢討報告（下稱環差報告）予臺北市政府環境保護局審查，並於99年1 月22日經臺北市政府環境保護局審查通過、同年4 月12日核備、同年4 月23日召開說明會後，方開始實施開發行為，是以，參加人對「文化園區」A 區之開發行為均已遵守環評法等相關法令規定，並無違法之處，自亦無從論以主管機關怠於執行職務之責。
⑶至於本件環境影響說明書之審查核定主管機關認定之爭議，與參加人是否違反環境影響評估法規定實無涉，原告依此爭議提起環評法第23條第8 、9 項規定之訴訟，顯屬無據。
⒉系爭環評審查結論合法有效，不得撤銷：
⑴環保署92年4 月30日環署綜字第0920027633號函，就本件環境影響說明書之核定主管機關業已闡釋甚明，即本案如由臺北市政府以BOT 方式興建，則環境影響評估書件由「臺北市政府環境保護局」審查，故「臺北市政府環境保護局」為本開發案之主管機關甚明。⑵再者，依環評法第3 條第2 項規定可知，目的事業主管機關本得為開發單位，只要依該法之規定迴避擔任環評之審查委員即可。經查，文化園區之目的事業主管機關為文化局，而體育園區之目的事業主管機關為教育局（詳被告臺北市政府99年8 月30日陳報狀第9
頁第四點），而92年進行環評審查過程中，當時之開發單位暨目的事業主管機關文化局及教育局皆未派員擔任環境影響評估審查委員，更未參與臺北市政府環境影響評估審查委員會之表決（詳被告臺北市政府98年7 月6 日答辯狀第12頁），足徵本件並未存有原告所指稱未依環評法規定迴避之情。
⑶據此，「臺北市政府環境保護局」依據前揭環保署之函文認定其為主管機關後，即依相關環評法之規定進行環評審查並做成准予通過之審查結果，故系爭環評審查結論，係由有管轄權限之主管機關臺北市政府環境保護局所做成，並無缺少行政事務之瑕疵（行政程序法第111 條第6 款），亦無明顯重大之瑕疵（行政程序法第111 條第7 款），系爭環評審查結論顯然合法有效。
⒊基於信賴保護原則，系爭環評審查結論亦不得撤銷：
⑴行政機關對於合法之行政處分不得任意撤銷，縱為違法之行政處分，如受益人之信賴值得保護且其信賴利益大於撤銷所欲維護之公益者，則行政機關仍不得撤銷，合先敘明。
⑵參加人因信賴臺北市政府環境保護局系爭環評審查結論，復依規定檢送環差報告予臺北市政府環境保護局審查，並於99年1 月22日經臺北市政府環境保護局審查通過、同年4 月12日核備、同年4 月23日召開說明會後，方開始實施開發行為，且參加人業依環差報告審查結論，進行開發單位應辦理事項如下（詳99年8
月30日臺北市政府行政訴訟答辯狀被證13會議紀錄）：
A.應訂定施工期間及營運期間交通計畫，避免文化園區車流進入臺北市○○○路○段○○○ 巷，該計畫應
提送臺北市政府交通局審核後據以執行。參加人辦理情形：參加人已責由臺北文創公司研提施工期間交通維持計畫提送臺北市政府交通局審核，並經臺北市政府交通局於99年6 月14日以北市交治字第09930853600 號函同意備查（參證1 ）。
B.應在文化園區內提供100 坪里民活動中心場地供臺北市信義區新仁里里辦公處及里民使用。參加人辦理情形：參加人已配合臺北市政府民政局及信義區公所於文化園區製菸工廠內規劃設置100 坪區民活動中心場地，100 年1 月24日開工，100 年3 月27日完工（參證2 ），將依規定於驗收作業完成後提供使用。
C.應改善生態景觀池水質，避免優氧化情況。參加人辦理情形：①生態景觀池已規劃設置水循環系統，透過泵浦將水抽至高處，流經生態溪流區及池水中水生植物區（挺水、浮水、沉水植物等），以達到水質淨化功能，避免優氧化情況。②水循環系統（參證3 ）已納入全區景觀工程施作，99年5 月11日開工，預定於100 年7 月底前完工。③增設之機房（參證4 ）於99年5 月25日取得臺北市政府都市發展局核發之99建字第0193號建造執照（參證5 ），預定於100 年4 月底前完成。
D.應於生態景觀池設置環池步道。參加人辦理情形：生態景觀池環池步道（參證6 ）已納入全區景觀工程施作，99年5 月11日開工，預定100 年7 月底前完工。
E.施工圍籬應依臺北市建築管理處規定進行綠美化。參加人辦理情形：業依規定進行綠美化（參證7）
。
F.剩餘土石方處理應先洽臺北市政府工務局，確認本開發案剩餘土石方之土質及開挖時程確實不符北投士林科技園區及社子島開發計畫填土使用需求後，始得委託其他土資場處理。參加人辦理情形：　①依臺北市政府工務局水利工程處99年3 月22日北市工水河字第09930773200 號函（參證8） ，北投士林○○○區區段徵收範圍填土整地工程之土方需求為B1-B4 類，本案之剩餘土石方屬B6、B7類，不適合該案填土整地需求。②依臺北市政府工務局水利工程處99年5 月20日北市工水河字第09931094200
號函（參證9 ），因北市社子島開發案期程尚未訂定，權責機關亦未定，故無法提供該案所需填土使用之需求土質及期程。③經臺北市政府都市發展局於100 年3 月7 日以北市都建字第10062793200 號函（參證10）同意存做查考。
⒋綜上可知，參加人信賴系爭環評審查結論，進而投入無數之人力、物力於「文化園區」A 區之開發，倘若系爭環評審查結論遭撤銷，參加人所花費之金錢物資將頓成泡沫，損失無從計算，職是，基於信賴利益保護原則，系爭環評審查結論應不得撤銷，以保護參加人前述之信賴利益。
㈡遠雄巨蛋公司：
⒈本件參加人僅係開發單位，悉遵被告臺北市政府之答辯意旨，並無原告起訴所指之行政違失。
⒉被告臺北市政府依環評法之相關規定，於92年9 月29日公告「臺北文化體育園區整體規劃環境影響說明書」第五章開發行為之目的及其內容（附件1 ）：5-1 申請開發目的之5-1-1 全區開發目的：⒈興建國際級大型藝文與室內體育設施，提供多功能大型室內活動，如藝術表演、圖書展覽、文化展演、產業展覽、宗教活動等，並供棒球運動使用，以滿足臺北市作為國際都會之文化與運動需求；⒉妥善保存及活化松山菸廠區內原有之優美景緻及古蹟歷史空間，成為臺北人之文化後花園；⒊整體規劃與都市設計，樹立21世紀之臺北新地標；⒋提供園區設施與社區共享，以兼具社區服務功能；⒌結合國父紀念館廣場成為臺北市東區之救災避難中心。並分別列有「大型室內多功能體育館興建目的」及「文化園區規劃興建目的」，惟自92年12月被告臺北市政府招商（附件2 ）迄今8 年，猶在苦等空耗，新建國家重大建設竟未能早日完成，謹請明察。
㈢臺北文創公司：
⒈原告訴之聲明第1 項顯不符環評法第23條第8 項、第9
項之特別法規範要件：
⑴依據環評法第23條第8 項、第9 項提出之行政訴訟，其程序標的需以開發單位違法且主管機關怠於執行職務為前提：
A.行政訴訟法第9 條所稱之「特別規定」，即包括環評法第23條第8 項、第9 項之環境公民訴訟，而應如何提起是項環境公民訴訟，自應依該特別法律即環評法規定之要件觀察。次依環評法第23條第8 項、第9 項規定可知，得據環評法提出環境公民訴訟之要件為：①程序標的須限於「主管機關怠於執行職務之行為」；②原告須為「受害人民」或「公益團體」，始具原告適格；③被告須為「主管機關」，始具被告適格，如有其一要件不符合者，當不具備環境公民訴訟起訴要件，應予駁回，合先敘明。B.對於前揭「訴訟程序標的」之訴訟要件部分（其餘容後詳述），依據環評法提出之行政訴訟當須以開發單位違法且主管機關怠於執行職務為前提，最高行政法院96年度判字第715 號判決（參證1） 已闡釋甚明，且該判決亦認為「立法者基於對環境之重視，始例外於環評法訂定此項法律特別規定，故其設定之程序及要件，及有關環評主管機關應執行之職務，自應以環評法或其主管法規有明確規定之行為為限，而不應擴張解釋，以免過度干預行政權之行為」，故對於該案原告主張「系爭開發認可之處分，有應撤銷及廢止之事由」，即認定與環評法規定性質迥異，從而駁回原告請求判命該案被告環保署撤銷或廢止已審查通過之環評處分。又鈞院97年度訴字第1170號判決（參證2 ）亦明確肯認環評法第23條第8 項、第9 項之程序標的，應僅限於「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時」，受害人民及公益團體方得依該法之規定向行政法院提出訴訟，即須以環評法中已明文規定屬主管機關應執行之職務而主管機關卻怠於執行者為其程序標的，否則，受害人或公益團體即無由依環評法第23條第8 項、第9 項規定提起環境公民訴訟。
C.據此可知，受害人民或公益團體依環評法第23條第8 項、第9 項規定提起環境公民訴訟者，首須證明開發單位有「違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令」之事實；次須證明主管機關依環評法等相關法令規定，負有對開發單位應執行之職務，即應對開發單位予以制裁或強制其作為或不作為，卻怠於執行者，始得據以提起前揭環評法規定之環境公民訴訟，否則即與環評法之公民訴訟要件不符，而須回歸行政訴訟法之相關訴訟要件加以檢核審視（原告之訴亦不符合一般行政訴訟之訴訟要件，容後詳述），否則將有司法權擴張解釋而有侵害行政權之疑慮。
⑵本開發案之開發單位並無違法，故實無從論以主管機關怠於執行職務之責：
A.參加人與被告臺北市政府於98年1 月15日簽訂「民間參與投資松山菸廠文化園區興建營運移轉(BOT)
計畫」興建營運移轉契約（下簡稱BOT 契約），以BOT （設定地上權50年）方式，由參加人就「文化園區」B 區「松菸文化創意產業資源基地」（位於臺北市○○段○ ○段35地號) 進行開發。而依臺北
市政府環境保護局92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號函核准之「臺北文化體育園區整體規劃案環境影響說明書」之審查結論第八點之指示「本案於取得目的事業主管機關核發之開發許可後，逾三年始實施開發行為時，應提出環境現況差異分析及對策檢討報告，送本局審查，本局未完成審查前，不得實施開發行為」，參加人據此檢送環境現況差異分析及對策檢討報告（下稱環差報告）予臺北市政府環境保護局（下稱環保局）審查，並於99年4 月12日經環保局審查通過後方開始實施開發行為，是以，參加人對「文化園區」B 區之開發行為均已遵守環評法等相關法令規定，並無違法事由，更遑論主管機關有何怠於執行職務之可言，核諸環評法第23條第8 項、第9 項規定及最高行政法院96年度判字第715 號判決、最高行政法院97年度訴字第1170號判決意旨，原告訴之聲明第1 項實無所據。
B.且原告訴之聲明第1 項主張確認系爭環評審查結論為無效或應撤銷之行政處分，無非以該「審查結論」未就替代方案進行評估、獨裁專斷、圖利廠商、違反事務權限而做成行政處分云云。然查：
①開發單位實際上業依環評法第6 條規定記載相關事項，作成環境影響說明書後提付審查（此節原被告亦不否認），開發單位並未違反環評法第6
條規定，至於審查評估之責，依規定顯非屬開發單位。
②其次，環評法第7 條明定環境影響說明書應經主管機關審查許可後，開發單位始得進行開發。而本件環境影響說明書業經主管機關92年審查通過並公告，嗣參加人參與本開發案後，再依法檢送環差報告（容後詳述）並於99年4 月12日經主管機關審查通過後方開始進行開發，且查從開發迄今，並無任何違法之處，故參加人亦未違反其餘環評法之相關規定至明。
C.據此，本件開發單位既無環評法第23條第8 、9 項所稱之「違反本法或依本法授權訂定之相關命令」情事，則何從論以主管機關怠於執行職務之責。（至於主管機關有無違反事務權限做出系爭審查公告，容後詳述）。故核諸環評法前揭規定及前述最高行政法院見解，主管機關既未怠於執行職務，原告依環評法第23條第8 、9 項規定提起訴之聲明第1
項，顯無理由。
⑶原告主張本件環境影響說明書之審查核定主管機關應為環保署而非環保局之爭議，亦與環評法第23條第8
、9 項之程序標的要件全然無涉：
原告陳稱本件環境影響說明書之核定主管機關應為環保署乙節，業經環保署92年4 月30日環署綜字第0920027633號函釋：「本案如由臺北市政府以BOT 方式興建，則環境影響評估書件由『臺北市政府環境保護局』審查」（詳98年7 月6 日臺北市政府行政訴訟答辯狀被證4)，則本案係採BOT 方式開發，前已述及，從而本件環境影響說明書之審查核定主管機關確為「臺北市政府環境保護局」無疑，再證諸最高行政法院98年度裁字第952 號裁定，亦已確認本開發案之主管機關並非環保署（後詳述），故原告一再爭執本開發案之主管機關應為環保署乙節，殊屬無據。退步言，縱有原告指陳本件開發案屬中央層級，應由中央層級之環保署進行環評審查（詳起訴狀第3 頁第一點）而非地方層級之環保局之疑義，惟得提起環評法第23條第8 、9 項訴訟之前提為「開發單位違反環評法或依環評法授權訂定之相關命令」，則前述疑義顯與開發單位是否違反環評法規定無涉，縱認原告主張屬實（參加人否認之），原告依環評法第23條第8 、9 項規定提起訴之聲明第1 項，亦於法無據，違誤甚明。
⒉原告訴之聲明第1 項違反行政訴訟法規定，應予駁回：原告訴之聲明第1 項確認之訴，顯然欠缺訴訟先行程序，且原告並無即受確認判決之法律上利益，顯不合法，應予駁回：
⑴欠缺訴訟先行程序：本件原告於訴之聲明第1 項所提起者，乃為確認行政分無效之「確認之訴」，經查，原告並未按行政訴訟法第6 條規定向原處分機關（即環保局）確認「行政處分無效未被允許或逾時未為確答」之先行程序，故原告訴之聲明第1 項前段顯不適法。
⑵原告並非原處分相對人亦無即受確認判決之法律上利益：再查，因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內。所稱法律上之利益，係指法律上值得保護之利益，經濟上、情感上或事實上之利益，並不屬之，若原告提起確認行政處分無效之訴，不具即受確認判決之法律上利益，即為欠缺權利保護必要要件，應以判決駁回之，此亦有最高行政法院98年度判字第318 號、最高行政法院98年度訴字第220 號等裁判要旨可稽（參證3 ）。而查，本件依據原告起訴狀所述「……因臺北市政府的上揭違反環評法之行為，未經環評審查即不當移植樹木等行為，將使其生活環境遭受重大破壞，導致身心健康受損害。……」（起訴狀頁22 )，「……導致人民不得不以肉身護樹，更遭國家機器動用行政高權進行刑事訴追……」（起訴狀頁24），應僅屬經濟上或情感上之利害關係，並非現實之權利或利益損害，則依前揭實務見解，原告並無即受確認判決之法律上利益，不具有確認之訴之訴訟權能，應以判決駁回甚明。
⒊系爭環評審查結論應為合法有效：
原告以系爭開發案應屬中央層級之開發案，系爭環評審查結論應檢送環保署進行環境影響評估，竟由臺北市政府身兼開發單位而自辦環評審查公告通過，因缺少行政事務權限而顯然違法無效云云，惟查：
⑴依最高行政法院95年度判字第381 號裁判要旨（參證5 ），可知所謂欠缺事務管轄權限者，乃為就該事件「全然欠缺」行政事務管轄權限，故如該行政處分做成機關本有管轄權限、或基於行政權責之劃分而有管轄權限重疊、爭議，或欠缺事務管轄並未達重大明顯瑕疵者，即非該條項之缺乏事務權限，合先敘明。
⑵有關本案環境影響評估審議層級疑義，業經環保署以92年4 月30日環署綜字第0920027633號函釋明確，故「臺北市政府環境保護局」確為本開發案之主管機關，彰彰甚明。退步言，縱有原告指陳系爭開發案應由環保署進行環評審查（參加人否認之），惟本件環保局乃依據前揭環保署之函文認定其為主管機關後，即依相關環評法之規定進行審查並公告，亦非屬「全然欠缺管轄權」，且無明顯重大之瑕疵，並不符合行政程序法第111 條第6 款行政處分無效之要件，原告是項主張，顯不可採。
⑶況依環評法第2 條規定「本法所稱主管機關︰在中央為行政院環境保護署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」，本件乃臺北市文化體育園區之開發案，原屬於臺北市政府執掌之地方事務，且原告另因本案提出之假處分聲請，歷經抗告後已遭最高行政法院以98年度裁字第952 號裁定駁回確定（參證6 ），亦證環保署確非本開發案之主管機關，故原告主張本開發案應由環保署進行審查評估方為合法云云，要難採信至明矣。
⑷末查，本案於92年斯時文化園區開發單位為臺北市政府文化局（嗣於99年間新增參加人為開發人），體育園區開發單位為臺北市政府教育局（嗣96年間變更為遠雄巨蛋公司），又被告臺北市政府於99年8 月30日陳報狀中亦已說明文化園區之目的事業主管機關為文化局，而體育園區之目的事業主管機關為教育局（詳該書狀第9 頁第四點），依環評法第3 條第2 項規定可知，目的事業主管機關本得為開發單位，只要依該法之規定迴避擔任環評之審查委員即可。復查斯時之開發單位暨目的事業主管機關文化局及教育局皆未派員擔任環境影響評估審查委員，更未參與臺北市政府環境影響評估審查委員會之表決（詳臺北市政府98年7 月6 日答辯狀第12頁），故本件由環保局進行環評審查並做成准予通過之審查結果，並無缺少行政事務之瑕疵（行政程序法第111 條第6 款），亦無明顯重大之瑕疵（行政程序法第111 條第7 款），故系爭環評審查結論顯然合法有效。
⒋系爭環評審查結論並未違法，且基於信賴保護原則，不得撤銷：
⑴參加人因信賴系爭環評審查結論，而於98年1 月間與臺北市政府就松山菸廠文化園區B 區簽訂BOT 契約，參加人並依據系爭92年審查結論第八點之指示，檢送環差報告予環保局審查，並於99年4 月12日經環保局審查通過後方開始實施開發行為。故本件參加人乃信賴國家現存之法秩序（准予開發審查結論之公告，乃為合法有效之行政處分）而參與本件BOT 案，並依據原通過之環境影響說明書作差異比對分析，據此依法提出環差報告予目的事業主管機關即文化局，經文化局轉送主管機關環保局審查通過，參加人進而為積極之開發行為，顯然具有值得信賴保護之基礎及積極實施之客觀信賴行為。況參加人復於簽約後98年間委任世界級大師伊東豊雄先生及大矩聯合建築師事務所負責本BOT 開發案之共同規劃、設計及監造，嗣並陸續完成土地點交、地上權設定、與眾多銀行簽署聯合授信契約、申請核發雜照及建照、99年10月連續壁工程正式動工並於100 年1 月業已完成、於100 年3 月25日因建照開工核准而開始進行基樁及逆打鋼柱工程施工等（參證8-參加人施工照片）。綜上，核計在過去2 年的工作中，參加人已投入無數之人力、物力進行本BOT 開發案，且迄今投入規劃設計及營建施工資金粗估略有：規劃設計及相關顧問費用約新臺幣（下同）4 億3 千萬（已執行約60% ）、拆除整地等前置作業及連續壁工程費用約3 億6 千萬（已執行約100%）、基樁及逆打鋼柱工程費用約3 億（預計100年3 月
底開始施工）、建築主體工程及裝修工程費用約50億（已進行發包作業，預計100 年6 月底開始施工），共計約已投入60億元，此金額不可為不鉅。
⑵綜上，系爭92年審查結論，係由有管轄權限之主管機關臺北市政府環境保護局所做成，應屬合法。退步言，縱鈞院對於主管機關究係「行政院環保署」抑或「臺北市政府環保局」仍有疑義，惟基於行政院業已明確函示本開發案之主管機關應為環保局，則除有明顯重大之行政瑕疵，司法機關當尊重行政機關間之權限劃分，故本開發案之主管機關應認定為環保局甚明。又依據前揭判解，環保局之系爭環評審查結論並無不適用法規或適用不當之違誤，顯無得以確認無效之事由。況參加人即因信賴該合法有效之處分，於98年1
月15日與臺北市政府簽約參與此BOT 開發案，而原告等乃於98年1 月23日方對本案被告提出公民訴訟書面通知，不但距離渠等所爭執之系爭環評審查結論已有6 年之久，亦係於參加人已簽約投入參與本件BOT 開發案之後。且此管轄權限之問題，較諸於參加人之公權力信賴基礎、參加人積極之客觀信賴行為、及若系爭環評審查結論遭撤銷，則參加人之環差報告將失其所據，勢必致生本件業已進行之開發案後續應如何續行等繁雜之爭議等問題，顯然甚為輕微矣。抑有進者，如本BOT 開發案因此而無法續行，則參加人將遭致鉅額之損失（已投入之成本、委外設計規劃之違約損害賠償、甚至因此營運原本預期之所失利益等），縱然得事後依法向相關行政機關求償，惟仍緩不濟急，無法彌補參加人之損害；況若行政機關敗訴，所支付之賠償金亦為納稅人民血汗錢。凡此可證，本件參加人之信賴利益顯然大於撤銷系爭92年審查結論所欲維護之公益，灼然甚明。
⒌綜上可知，原告訴之聲明第1 項並不符合環評法第23條第8 項、第9 項之環境公民訴訟類型，亦未符行政訴訟法規範之確認之訴訴訟要件，故原告訴之聲明第1 項顯有訴訟種類錯誤、不具備先行程序等諸多程序上之違法，應以裁定或以判決駁回至明。另查本件參加人因信賴系爭環評審查結論而耗時費力的鉅額投資參與本件文化園區B 區之BOT 開發案，如竟因原告等不合法之訴求（甚至於事隔6 年後方行使公民訴訟書面通知，是否有罹於行政法上之請求權，亦顯然有疑。）致使本BOT 案開發基礎之系爭環評審查結論遭鈞院認定無效或撤銷，則參加人勢將遭致無法彌補之損失，衡諸參加人之信賴保護利益顯然大於撤銷行政處分所欲維護之公益，系爭環評審查結論依法亦不得撤銷。
七、查前揭事實概要欄所載各節，以及系爭開發案係以臺北市政府文化局（文化園區部分）及臺北市政府教育局（體育園區部分）為開發單位，由臺北市政府教育局以92年6 月11日北市教七字第09234386300 號函檢送環境影響說明書予臺北市政府環境保護局辦理審查，經臺北市政府環境影響評估審查委員會第28次會議決議有條件通過，臺北市政府環境保護局遂以92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號公告該環評審查結論，並於92年10月14日核定開發單位所提「臺北文化體育園區整體劃環境影響說明書」定稿本。嗣臺北市政府教育局以體育園區部分已依促進民間參與公共建設法（下稱促參法）規定，以BOT 方式辦理，業與遠雄巨蛋公司簽約，由該公司獲得系爭開發案體育園區之興建、營運權利為由，以96年7 月6 日北市教體字第09635350000 號函報請變更開發單位為遠雄巨蛋公司，經臺北市政府96年7 月12日府環四字第09633759000 號函准予備查；另文化園區B 區「松菸文化創意產業資源基地」部分亦經依促參法規定以BOT 方式辦理，開發單位變更為臺北文創公司，A 區「古蹟歷史建築區」部分之開發單位仍為臺北市政府文化局等情，有上開所揭函文、公告、臺北文化體育園區整體劃環境影響說明書（定稿本）、松山菸廠文化園區興建營運移轉BOT 計畫案施工期間交通維持計畫書（本院卷第923 頁）、原告提具之公民訴訟書面告知函、公民訴訟書面告知（續）函等件各在卷可稽，其事實堪予認定。
八、茲就原告各項聲明分別判斷如下：
㈠關於訴之聲明第1 項部分：
⒈按行政訴訟法第9 條規定：「人民為維護公益，就無關自己權利及法律上利益之事項，對於行政機關之違法行為，得提起行政訴訟。但以法律有特別規定者為限。」，此即所謂之公益訴訟，其目的係為突破有關訴訟利益採主觀訴訟之傳統理論，限於與原告自己之權利或法律上利益有直接利害關係之事項始得訴訟之限制，而賦予人民得以維護公益為理由，就無關自己權利或法律上利益之事項，對行政機關之違法行為提起行政訴訟，類此訴訟係以公共利益為目的，性質上屬客觀訴訟，但為免浮濫，明文規定以法律有特別規定者為限；又同法第11條規定：「前2 條訴訟依其性質，準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定。」，準此，公益訴訟應依第9 條但書所指法律之特別規定，按其性質之不同，分別準用撤銷、確認或給付訴訟有關規定。而環評法第23條第8 項、第9 項規定：「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時，受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容，以書面告知主管機關。」、「主管機關於書面告知送達之日起60日內仍未依法執行者，人民或公益團體得以該主管機關為被告，對其怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟，請求判令其執行。」，即係賦予受害人民或公益團體得以主管機關為被告，對主管機關怠於執行職務之行為，直接向行政法院提起訴訟之權能，自屬行政訴訟法第9 條所稱「法律有特別規定者」；並參以環評法第23條第8 、9
項規定係以開發單位有違法情事，主管機關疏於執行為前提，明定受害人民或公益團體於告知後，主管機關如仍未於一定期間內依法執行時，得直接訴請行政法院判令其執行，既稱「判令其執行」，自係請求主管機關為一定內容之行為，則據此所得提起之訴訟類型，應限於一般給付訴訟或課予義務訴訟，尚無提起確認訴訟（確認行政處分無效或違法、確認公法上法律關係成立或不成立）之可能，應屬至明。查本件原告訴之聲明第1 項為：「確認臺北市政府環境保護局92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號函所核准之「臺北市文化體育園區整體規畫案環境影響說明書」之審查結論為無效的行政處分」，其訴訟類型係確認訴訟，亦即為確認行政處分無效之訴訟，揆諸前揭說明，原告聲明第1 項之確認訴訟，自非屬行政訴訟法第9 條所定之公益訴訟。原告主張該項聲明是依據環評法第23條第8 項、第9 項及行政訴訟法第9 條、第11條、第6 條規定提起之公益訴訟，並稱依據環評法第23條第8 項、第9 項提起之公民訴訟，在行政訴訟中可以各種訴訟類型提起云云，顯有誤會，合先敘明。
⒉次按「（第1 項）確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。（第2 項）確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」行政訴訟法第6 條第1項
、第2 項定有明文。依上開規定，提起確認行政處分無效訴訟，除原告應有即受確認判決之法律上利益外，起訴前尚應先踐行確認程序，亦即應先向原處分機關請求確認行政處分為無效，其目的在使原處分機關自行先為審查及確認其所為之行政處分是否有無效情事，必原處分機關主張其行政處分為有效，或於法定期間內不為確答者，始得提起。原告如未踐行確認程序逕行起訴，其起訴即有不備其他要件之違法，應予駁回。
⒊經查，本件原告聲明第1 項請求確認為無效之行政處分，係臺北市政府環境保護局92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號公告核准之「臺北文化體育園區整體規畫案環境影響說明書」審查結論（見本院卷1 第129
頁），依該行政處分書面所載，其作成機關即原處分機關已明白揭示為「臺北市政府環境保護局」。而「臺北市政府環境保護局」為臺北市政府下設之局、處、委員會（臺北市政府組織自治條例第6 條參看），具有單獨之組織法規（臺北市政府環境保護局組織規程），依行政程序法第2 條第2 項「本法所稱行政機關，係指代表國家、地方自治團體或其他行政主體表示意思，從事公共事務，具有單獨法定地位之組織」之規定，自屬行政機關，其行使公權力對外所為之意思表示即為行政處分。另臺北市政府90年8 月23日府秘二字第9010798100
號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9 月1 日起生效。依據：一、行政程序法第15條。二、臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項。公告事項：……七、本府將下列業務委任本府境保護局，以該局名義執行之：……㈢環境影響評估法中有關本府權限事項。」（本院卷2 第484 頁），臺北市政府並具狀陳明上開權限委任迄未收回（本院卷第945 頁），故系爭環評審查結論係「臺北市政府環境保護局」基於權限委任依法作成之行政處分，應無疑義。又「行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關行之。」、「中央法令規定市政府為主管機關者，市政府得將其權限委任所屬下級機關辦理。」分別為行政程序法第15條第1
項、臺北市政府組織自治條例第2 條第2 項所明定，被告臺北市政府依據上開規定將環評法中有關其權限事項委任下屬臺北市政府環境保護局辦理，並無不合，原告指摘被告臺北市政府係以權限委任方式，規避環評法有關主管機關權責云云，尚非可採。
⒋承上，本件原告訴請確認無效之行政處分既係臺北市政府環境保護局所作成，依前揭說明，原告於起訴前即應先向臺北市政府環境保護局請求確認該行政處分為無效處分，以踐行起訴前之確認程序。原告雖稱其係以原證4 之公民訴訟書面告知（續）函踐履行政訴訟法第6 條第2 項所定程序（見本院卷1 笫432 頁），惟前開告知（續）函係原告依環評法第23條第8 項規定向臺北市政府及環保署提出之告知書面文件，其內容則以臺北市政府方為開發單位，系爭開案發屬中央層級之開發案，臺北市政府自辦環評審查顯屬違法，而請求：一、環保署及臺北市政府確認系爭環評審查結論為無效之行政處分；如認該審查結論仍有效，應即撤銷該違法之行政處分。二、環保署應命臺北市政府依法向中央目的事業主管機關提出環境影響說明書，轉請環保署進行環境影響評估審查，此有上開公民訴訟書面告知（續）函在卷可稽，故本件姑不論原告是否為訴請確認無效行政處分之利害關係人及原告有無確認之法律上利益，上開告知（續）函既係向原處分機關臺北市政府環境保護局以外之機關提出，而非向臺北市政府環境保護局提出，自難認已踐行起訴前應向原處分機關確認之程序，況原告向非原處分機關之環保署與臺北市政府訴請確認臺北市政府環境保護局作成之系爭環評審查結論為無效之行政處分，亦欠缺被告之適格，依前揭規定及說明，原告此部分訴訟即非合法。
⒌再原告雖稱臺北市是公法人，為權利義務之主體，台北市政府及臺北市政府教育局、文化局、環境保護局均僅為臺北市之機關，非權利義務主體，各該機關相當於自然人之器官，權利義務最終仍歸屬於臺北市，故原處分雖由臺北市政府環境保護局作成，但其效果仍歸於臺北市云云。然查，「行政主體」與「行政機關」乃屬不同之法律概念，前者係指具有權利能力，受託付完成行政任務之組織及主體，為行政法權利及義務之歸屬主體；後者則指一切依組織法規設立，用以執行行政主體事務之機關，蓋行政主體雖具權利能力，但除受委託行使公權力之自然人外，本身並無行動能力，必須設置行政機關，由任職於行政機關之自然人（機關成員）為其作成行為，以執行行政任務，故行政機關係為其所屬之行政主體作成行為，本身並無權利能力（陳敏著行政法總論第899-906 頁）；又行政機關雖存在於其所屬行政主體之組織系統內，但仍具有獨立之組織，得以本身之名義作成決定於外，並發生一定之法律效果，與不具獨立性質之內部單位不同，一般而言，有單獨之組織法規、編制、預算及信印者即可認係行政機關（陳敏著行政法總論第908 頁、吳庚著行政法之理論與實用增訂10版第182 頁）。本件原處分係由臺北市政府環境保護局作成，該局為臺北市政府下設之局、處、委員會，乃獨立之組織體，為行政機關，已詳述如前，臺北市政府環境保護局以自己名義作成決定於外，並發生一定之法律效果，自屬該行政機關對外所為之行政處分，倘人民對該局作成之行政處分有所爭執，自應以該局為訟爭對象，此由行政訴訟法亦以行政機關為當事人即足徵之，而此與其行為所生權利義務效果歸屬於所屬權利主體臺北市，分屬二事，是本件原告若認臺北市政府環境保護局公告之系爭環評審查結論為無效行政處分，其依法應於起訴前踐行之確認程序自應向該局為之，原告上開主張顯係將行政主體與行政機關予以混淆、誤認，核不足採。
㈡關於訴之聲明第2 、3 、4 項部分：
⒈查原告訴之聲明第2 、3 、4 項分別為「環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司就『臺北文化體育園區整體規劃案』之開發行為（含地上物及植栽移植工程），應向目的事業主管機關提出其開發行為之環境影響說明書，並由目的事業主管機關轉送環保署依法進行環境影響評估審查事宜。」、「環保署應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於『臺北文化體育園區整體規劃案』依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）。」、「臺北市政府應命開發單位臺北市及遠雄巨蛋公司於『臺北文化體育園區整體規劃案』依法所應辦理之環境影響評估事宜合法審查通過前，不得實施任何開發行為（包含植栽移除、整地、開挖、架設圍籬等）」，有原告所提行政辯論意旨狀在本院卷2 第880 頁以下可稽。而原告此部分訴訟是依環評法第23條第8 項、第9 項及行政訴訟法第9 條、第11條、第6 條規定提起之公益訴訟，復據原告陳明在卷。
⒉又原告提起上開訴訟，所執理由無非係以：依原證75、76、77等文件顯示，系爭開發案之核定或審議層級應屬中央主管機關環保署，臺北市僅為開發單位，竟扭曲環評法制，自行辦理環評審查，系爭環評審查結論自屬「欠缺事務權限」之無效處分為據。惟查：
⑴環評法第23條第8 項、第9 項規定係以開發單位有違反環評法或該法授權訂定之相關命令情事，而主管機關疏於執行時，明定受害人民或公益團體於告知後，主管機關仍未於一定期間內依法執行時，得直接訴請行政法院判令其執行，故依行政訴訟法第9 條結合環評法第23條第8 項、第9 項規定所提公益訴訟，自應以開發單位有違反環評法或該法授權訂定之相關命令情事，而主管機關疏於執行為前提，本件原告所執上開理由，核屬系爭開發案環境影響評估主管機關層級之爭執，既非屬開發單位之開發行為違法而主管機關怠於執行之情，即不符環評法第23條第8 項、第9 項規定要件，合先指明。
⑵按「本法所稱主管機關：在中央為行政院環保署；在直轄市為直轄市政府。」、「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」環評法第2 條、第7 條第1 項定有明文。次按「本法所定中央主管機關之權限如下：……三、有關中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書、環境影響評估報告書( 以下簡稱評估書) 及環境影響調查報告書之審查事項。」、「本法所定直轄市主管機關之權限如下：……三、有關直轄市目的事業主管機關轉送環境影響說明書、評估書及環境影響調查報告書之審查事項。」、「本法所稱主管機關，依目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之。必要時，上級機關得委託下級機關辦理。」復為同法施行細則第3 條第3 款、第4 條第3 款及第12條所明定。是依上開規定可知，環境影響評估主管機關之決定是由目的事業主管機關核定或審議開發行為之層級定之，如由中央目的事業主管機關轉送環境影響說明書者，其審查由中央主管機關為之，由直轄市目的事業主管機關轉送者，其審查由直轄市主管機關為之。
⑶查本件系爭開發案之開發單位為臺北市政府教育局及臺北市政府文化局，且開發單位製作之「臺北文化體育園區整體規劃環境影響說明書」，亦係由兼為目的事業主管機關之臺北市政府教育局以92年6 月11日北市教七字第09234386300 號函轉送臺北市政府環境保護局辦理審查（見原處分卷附件4 ），參以環評法第3 條第2 項後段「目的事業主管機關為開發單位時，目的事業主管機關委員應迴避表決」之規定，可知目的事業主管機關可兼為開發單位，此時僅限制兼為開發單位之目的主管機關迴避環境影響評估審查之表決，故系爭開發案之環境影響說明書既係由目的事業主管機關臺北市政府教育局轉送審查，依前開規定，其環評審查即應由直轄市主管機關即臺北市政府為之。而臺北市政府已將環評法中有關其權限事項委任臺北市政府環境保護局以該局名義行之，自90年9 月1 日起生效，已如前述，是臺北市政府環境保護局辦理系爭環評案之審查，並作成系爭環評審查結論，並無原告所指「欠缺事務權限」之情事。況本件開發案為臺北文化體育園區之開發，為臺北市政府職掌之地方事務，與中央各部會均無牽涉，且事實上本案之開發單位為臺北市政府教育局及文化局，審查程序亦由臺北市政府環境影響評估審查委員會行之，本案環境影響評估主管機關依法應為臺北市政府，復為最高行政法院前就原告聲請假處分事件（按其本案訴訟即為本件訴訟），以98年度裁字第952 號裁定所確定，亦有最高行政法院上開裁定附卷可參（本院卷2 第828-835
頁）。
⑷次查，有關系爭開發案環境影響評估審議層級疑義，前經臺北市政府環境保護局函詢環保署，經環保署92年4 月30日環署綜字第0920027633號函釋略以：「……有關『台北文化體育園區暨台北市興建大型室內體育館計畫』如屬台北市政府或台北市政府教育局核准，或由台北市政府以BOT 方式興建，其環境影響評估書件則由貴局審查。」（本院卷2 第556 頁）；參以系爭開發案環境影響說明書（定稿本）第一章開發單位名稱及其營業所或事務所，已註明「本案未來將採BOT 方式委託民間開發及經營管理，實際開發單位將轉為得標之民間機構」，且事實上系爭開發案體育園區部分事後業經臺北市政府以BOT 方式辦理，由參加人遠雄巨蛋公司取得興建、營運權利，文化園區B 區「松菸文化創意產業資源基地」部分亦經以BOT 方式辦理，由臺北文創公司取得興建、營運權利，足徵系爭開發案係臺北市政府以自籌財源、BOT 方式興辦，屬臺北市政府自辦之重大建設計畫，與中央各部會並無牽涉，其環境影響評估審議層級應屬臺北市政府，而非屬中央層級之環保署。
⑸再查，臺北市政府教育局96年5 月29日所提「臺北文化體育園區─大型室內體育館開發計畫案專案報告」內敘及「……本府綜合前開結論研提『臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館修正計畫』（以松山菸廠為基地案），經行政院組成專案小組及經濟建設委員會多次開會審議後，行政院以91年3 月15日院臺體字第0910009304號函核復略以：『勉予同意，並請本院照經濟建設委員會審查結論辦理……』（按行政院上開函文即原告引據之原證76）……」等語（本院卷1 第42、43頁）及行政院秘書長91年4 月29日院臺體字第0910019918號函復臺北市政府略以：「貴府函院所報『臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館修正計畫』之後續辦理情形一案，奉示：請照本院經濟建設委員會會商結論辦理……」（本院卷2 第893 頁，按該函即原告引據之原證77），皆係關於臺北市政府就系爭開發案，請行政院協調政策規劃、評估古蹟審查、飛航安全與用地取得等事宜，與本案環境影響評估暨開發行為審議層級無涉等情，已據被告辯明在卷，並與上開函文內容及隨函所附行政院經濟建設委員會、文化建設委員會、體育委員會意見核屬相符。原告引據上開行政院、行政院秘書長函文，以及被告臺北市政府以90年12月27日府教八字第9014266900號函檢陳「臺北文化體育園區規劃暨臺北市興建大型室內體育館修正計畫」報請行政院開會協調審議函文（本院卷2 第888 頁，即原告引據之原證75），主張系爭開發案之核定或審議層級應屬中央主管機關環保署云云，尚非可採。
⒊末查，原告另指摘系爭開發案由臺北市各機關代表充當環評審查委員，未依法迴避，據此作成之環評審查結論違背公序良俗且有重大明顯瑕疵，應為無效處分，此外本案環評審查未依法進行替代方案之實質審查，且係依據錯誤資訊作成而有明顯瑕疵等節，經核均屬對於系爭環評審查結論適法與否之實質上爭議，而系爭環評審查結論經臺北市政府環境保護局於92年8 月15日以北市環秘㈠字第09233072202 號公告後，迄今未遭撤銷或廢止，亦未因其他事由失其效力，除具有形式存續力，不得再為爭訟外，亦具有實質存續力，當事人及原處分機關均應受其拘束，原告自不得事後再藉公益訴訟制度，假環評法第23條第8 、9 項規定，爭執已具存續力之環評審查結論之合法性，否則法之安定性將無以維護，當事人原應依循撤銷訴訟以為救濟之現制亦將受到破壞。故而，原告上開指摘，非屬其結合行政訴訟法第9 條及環評法第23條第8 、9 項規定所得提起公益訴訟之範疇，爰不另審究。至原告指摘系爭開發案由有利害關係之臺北市各機關代表充當環評審查委員，未依法迴避審查乙節，已據被告臺北市政府陳明：依臺北市政府環境影響評估審查委員會組織規程第4 條規定：「本會設委員21人，除主任委員、副主任委員為當然委員外；有關機關代表5 人，由臺北市政府研究發展考核委員會主任秘書暨本府建設局、工務局、交通局、都市發展局等機關副局長兼任；其餘委員十四人，由主任委員就對環境影響因子具有學術專長及實務經驗之專家學者中遴聘。委員任期為2 年，期滿得續聘1 次。」，有關機關之代表僅建設局、工務局、交通局、都市發展局，開發單位臺北市政府教育局、文化局並未在其列，皆未派員擔任審查委員，自未參與本案環評審查之表決，並無原告所指之情，附此敘明。
九、綜上所述，原告之主張，均非可採，是原告以臺北市環境保護局92年8 月15日北市環秘㈠字第09233072202 號公告之系爭環評審查論有違反環境影響評估法情事，經其向被告環保署及臺北市政府提出「公民訴訟書面告知函」、「公民訴訟書面告知（續）函」為補充說明及請求後，未獲處理，依行政訴訟法第9 條、第11條及環評法第23條第8 、9 項規定，訴請判決如其聲明所示，為無理由，應予駁回。
十、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述；另原告聲請依行政訴訟法第162 條規定，就環評法結合行政訴訟法之公益訴訟在訴訟程序應如何銜接適用徵詢學者之專業法律意見部分，本院可自行判斷、認定，並無徵詢之必要，爰不予徵詢。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104 條，民事訴訟法第85條第1 項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　100 　年　　5 　　月　　19　　日臺北高等行政法院第五庭
審判長法 官　黃清光
法 官　李維心
法 官　程怡怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100 　年　　5 　　月　　19　　日書記官　張正清