臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第789號

• 裁判案由: 巷道爭議
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 03 月 24 日

臺北高等行政法院裁定
98年度訴字第789號原　　　告　甲○○
被　　　告　台北市政府工務局新建工程處
代　表　人　乙○○（處長）住同
訴訟代理人　丁○○
丙○○
戊○○
上列當事人間巷道爭議事件，原告不服台北市政府中華民國98年2 月26日府訴字第09870019900 號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主　文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理　由
一、按原告之訴，有起訴不合程式或不備其他要件者，行政法院應以裁定駁回之，行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。次按行政訴訟法第4條第1項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第1項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
二、本件原告於民國（下同）97年6 月2 日以書面向被告機關陳情，昱紘建設股份有限公司（下稱昱紘公司）於台北市○○區○○路2 段253 巷興建大樓，領有95建字0505號建造執照，因工程施工致其所居住之台北市○○區○○路2 段263 巷30弄22號對外通行道路即台北市○○區○○段2 小段500- 3地號土地（下稱系爭土地）遭封閉僅剩不到1 公尺寬，而無法以汽車對外通行使用及破壞原供水管線，請求被告命昱紘公司將對外通行道路回復原狀及安全供水，並詢問系爭土地是否為既成道路等情事。經被告以97年6 月23日北市工新配字第09763911200 號書函復知原告略以：「主旨：有關本市內湖區○○段○ ○段500-3 地號是否為既成道路案……說明
：……2 、依臺北市地理資訊e 點通及本府都市發展局分區查詢結果，本市○○區○○段2 小段500-3 地號土地，其土地使用分區○○道路用地』，係屬未達都市○○道路寬度之道路，且昱紘建設股份有限公司已向本市建築管理處提出申請自費開闢道路辦理相關圖說變更設計中；且本案前經臺北市議會李議員彥秀協調，與會代表均一致表示該筆土地係位於都市○○道路上，因此，昱紘建設股份有限公司始可申請自費開闢道路。3 、本案同一內容業經多次婉復，本處將依行政程序法第173 條第2 款：『人民陳情案有下列情形之一者，得不予處理：同一事由，經予適當處理，並已明確答覆後，而一再陳情者。』辦理」。原告復向台北市政府申請參加「市長與民有約」並重申上情，經97年度內湖區市長與民有約會前會議結論略以：「1 、請權責單位（被告、建管處、水利工程處、產業發展局及自來（水）事業處）即就陳情人所提3 項意見……函覆……。」，嗣被告依上開會議結論，以97年7 月15日北市工新配字第09764722100 號書函（下稱系爭函）回復原告略以：「主旨：有關本市○○區○○段2 小段500-3 地號是否為既成道路案，依臺端檢送之照片觀之，不符合司法院大法官議決釋字第400 號解釋3 要件，因此，非屬既成道路……說明：依據97年度內湖區市長與民有約會前會議（編號：000000-0）會議結論辦理。」。原告不服系爭函，提起訴願，經訴願不受理，遂向本院提起行政訴訟，請求撤銷訴願決定及原處分，並令被告作成台北市○○區○○段2 小段500-3 地號為既成道路之處分。
三、系爭函非行政處分：
（一）按「具有公用地役關係之既成巷道，係行政機關基於行政目的，依法對私人財產賦予限制之關係，至於一般不特定民眾利用具公用地役關係之巷道通行，僅係其反射利益，對該土地並無任何權利，故具有公用地役關係之既成巷道，僅『行政主體』基於行政目的得為主張，一般不特定民眾僅能向行政機關陳述意見或表示其願望，亦即一般不特定人民並無向行政機關請求將其他私人所有之土地認定為具有公用地役關係之既成巷道之公法上權利」，最高行政法院95年度裁字第16號、95裁字第80號裁定均著有明例。蓋因既成道路（公用地役權）僅「不特定人」可得通行私有土地之反射利益，非屬「特定人民」之公法上「權利」，既成道路之認定，將會發生限制私有土地所有權人權利行使之效果，但私有土地所有權人不能無償犧牲，隨後即應討論國家應否徵收私有土地及補償之問題，此與一般人民對「公物（例如公有道路）」之使用「權利」，無從比擬，特定人民自無申請「認定他人私有土地為既成道路（及請求徵收）」之公法上申請權。從而，行政主體基於公眾通行目的，可於特定條件下將「私有土地」認定為既成道路，此「已屬既成道路」之認定固屬行政處分，但因一般不特定人民並無向行政機關請求「將他人私有土地認定為既成道路」之公法上申請權，故若行政主體函覆認定私有土地「並非既成道路」時，該函覆則非屬行政處分，人民尚不得對該函覆提起行政訴訟。
（二）本件原告訴請被告認定系爭他人私有之土地為既成道路，非屬依法申請之案件，被告之答覆（系爭函）既認「並非既成道路」，尚不生准駁之法律效果，非屬行政處分。至原告所主張學者翁岳生、陳敏之見解，均係就「公物」之使用權利，與「私有土地」有無公用地役權無涉，原告提出之本院97年度訴字第2364號判決、台中高等行政法院98年度訴字第41號判決，均係行政機關「已認定為既成道路」行政處分之爭執，亦與本件「非既成道路」之函覆（非行政處分）無涉。至原告所提高雄高等行政法院97年訴字第976 號判決、最高行政法院93年度判字第1251號判決，均係就當事人適格與否之意見，且亦均未肯認「人民有申請政府認定私人土地為既成道路之公法上權利」，原告主張尚不足採。
（三）從而，系爭函覆非屬行政處分，原告對之提起行政訴訟，為不合法，應予駁回，至系爭土地上原告是否具有民法上之通行地役權，原告應提起民事訴訟以解決之。
四、依行政訴訟法第107 條第1 項第10款、第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　3 　　月 　24 　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 林惠瑜
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　 3　　月　　24　　日書記官 簡信滇