臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴字第990號

• 裁判案由: 公平交易法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 09 月 22 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴字第990號
原　　　告　甲○○即樹國汽車材料行
被　　　告　行政院公平交易委員會
代　表　人　乙○○
訴訟代理人　戊○○
丁○○
己○○
上列當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國98年3月23 日院臺訴字第0980083557號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件原告起訴時，被告之代表人為湯金全，嗣於訴訟中變為乙○○，茲據新任代表人具狀聲明承受訴訟，經核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告係獨資經營之商號，就其自行研發並取得專利證書之「CSK 省油器」（下稱系爭CSK 省油器），於民國（除西元外，下同）97年3 月12日召開記者會，在新聞稿內宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」「測試車輛裝設CSK 省油器（以下稱系爭產品）後，……跑遠程並可省下15％的油費……」及「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」等語，就商品品質及內容涉及為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項之規定，經被告依職權主動立案調查。被告除分別函請工商時報、民眾日報、經濟日報3 家業者說明外，並請財團法人工業技術研究院（下稱工研院）、經濟部智慧財產局就原告所提供之車輛測試報告及系爭新聞稿刊載內容提供專業意見，復斟酌上開回覆資料進行審查認為：系爭新聞稿所宣稱對於潛在交易相對人具招徠效果，且透過公開發行之平面媒體，使非特定之一般或相關大眾共見共聞，故系爭新聞稿仍合致公平交易法第21條所稱「其他使公眾得知之方法」，而為公平交易法第21條之規範範圍；有關系爭新聞稿宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰。」部分，經被告以97 年
85月6 日公參字第0970003878號函及97年9 月24日公參字第0970008641號函請其提供相關事證，然原告除辯稱於96年6
月間約有三員疑似被告人員及97年1 月間約有10餘位宣稱被告之人員，兩度進行查核，並要求案關商品必須接受工研院之檢測，否則將進行處罰等語外，迄今並未提供具體事證以資佐證，且依被告調查案件應行注意事項第14點規定「前往有關團體或事業之事務所、營業所或其他場所調（訪）查，以兩人調（訪）查為原則。」另同注意事項第16點規定「調查時應持本會公函與職員識別證表明身分及調查目的，並應說明無正當理由拒絕調查之法律效果。」是原告就上開辯稱內容與被告前往相關事業現場調查所為必要作為顯有差距，其所宣稱有使相當數量之一般消費大眾就該廣告產生誤認之印象，屬就商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示；另就系爭新聞稿宣稱「測試車輛裝設CSK 省油器後，……跑遠程並可省下15％的油費」部分：依工研院97年2 月19日、97年2 月20日汽車耗能測試報告顯示，97年2 月19日為原車未安裝系爭省油器商品之市區、高速及平均耗能測試數值分別為6.85km/l、11.19km/l 及8.3km/l ，另97年2 月20日為原車安裝系爭「CSK 省油器」商品後所測試之市區、高速及平均耗能數值分別為6.93km/l、11.23km/l 及8.4km/l ，經比較前揭數值後發現，安裝前後之省油效果僅約1 ％；且工研院來函指稱該等測試報告僅係提供委託者內部研發參考用，相關受測車輛係由委託者提供，工研院並不會進行額外之車輛狀況確認，故工研院所出具案關測試報告數據僅為原送測車輛在委託單位提供之特定狀況下依美國FTP75 測試程序所反應出之結果，檢測數據無法佐證廠商於報導中述及「跑遠途可具省汽油15％以上……毫無污染值」等內容；而經濟部智慧財產局就系爭專利技術能否達到省油功效所提供之專業意見，亦表示無法證實系爭新聞稿中所稱汽車省油之功能，故所宣稱予人之印象與實際檢測數據差異逾越一般交易相對人所能接受之程度；至系爭新聞稿宣稱「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市。」部分，因該用語經被告以97年9 月24日公參字第0970008641號函詢原告就該用語提出書面說明及具體佐證資料，然迄今未獲答覆，按廣告行為主體自應就廣告宣稱之內容負有真實表示之義務，故依現有事證，系爭新聞稿所宣稱實屬無據，已違反公平交易法第21條第1 項規定，遂依同法第41條前段規定，以97年12月3 日公處字第
097159號處分書，命原告自處分書送達之次日起立即停止前項違法行為，並處罰鍰新臺幣（下同）80,000元（下稱原處分）。原告不服，主張多次測試各型車輛，省油均達15％以上，並未欺騙消費者，況其未公開使用工研院耗能測試及污染測試報告，係記者自行記載為唯一通過工研院測試省油器，所舉行澄清事實記者會亦非廣告行為，且被告並未指定何公證單位之報告可以採用，已檢附「貴州省中國交通研究所」測試系爭產品後抄寫之數據及總結論云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）因國內尚未有省油認定公證單位機構，即是僅供委託者內部研發參考用，若就依此論罰顯然不合理，又被告係以加裝CSK 增壓筒省油器車主之自行測試結果，確實具有省油15％之效果，然訴願機關亦據被告意見而未加詳查逕予駁回，實難令人信服。本來到原告店裡只有取締告發廣告單之車SR－7262BMW ，我們只有說明15％油費，並無寫明15％油率，在本店內有事前疏通共13人，等公司有些營利再協調多少或是股利等，但還未經過數個月，就先發文舉發新聞稿等事件，從此公司就陷入資金問題，第一次到被告協調，說只要承認所有人到店都是假冒等就沒事，結果數個月後卻以不實廣告開罰，此全世界各國尚未公開發表環保節能開頭產品在臺灣原告先發表，又因中國大陸交通部確實有「環保節能」，油費比15％還要高，自行開車長途多次測試，本來加上「一仟元汽油費達到一樣公里數及滿桶汽油」，現在只有加上「捌佰元就夠」，且原告當天所開係向被告證明「澄清記者會」，而並非廣告記者會。
（二）原告經向客人朋友「呂明堂」先生借支，進入中國大陸交通部測試認證CSK 陳樹國車輛增壓筒與專利申請，無能回報下，只好商議與原告誠心合作一起進入中國銷售並申請「樹國汽車材料有限公司」及進出口總代理，臺灣研發CSK 陳樹國環保節能省油器是絕對「環保節能」，但中國大陸交通部接受CSK 陳樹國環保增壓桶省油器因事前已有專利登記申請與商標專利登記申請，合格並「檢測認證」中國國家交通部報告。觀諸中國交通部報告（總結論）內容，汽車道路對比檢驗、M 1 排放污染對比檢驗及發動機性能檢驗，並無剛好15％數字，但道路測驗總結論比15％油費還高；M1排放污染總結論與發動機性能檢驗總結論，排氣減少為環保節能。再觀工研院97年6 月18日工研轉字第0970007181號函稱該等測試報告是以1 公升汽油為測試單位，就是表示每1 公升汽油可省油1 ％，然一般汽車油箱至少可加30公升汽油量，則每次加油至少省油就可達15％以上，此屬明顯事實而無誇大不實。
（三）原告於訴願階段曾表明96年6 月間與97年1 月，分別有被告人員來臺南市○○○路○ 段475 號表明系爭商品需接受
工研院檢測，當時正巧有愛迪而國際傳播公司駐泉州音樂總監丙○○先生在現場，其亦表明願意作證，但被告卻不予詳查，而一再要求原告自提證明，實系推託之詞，因被告可由人事單位調當時的出差單及會計單位可調出差旅費申請表，即可明知確有南下查核之事，實非無事證以資佐證等語。
（四）為此，原告依據行政訴訟第4 條第1 項規定提起本件撤銷之訴，並聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）按公平交易法第21條第1 項規定：「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」所稱「虛偽不實」係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者，所稱「引人錯誤」係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。「其他使公眾得知之方法」係指得直接或間接使非特定之一般或相關大眾共見共聞之訊息的傳播行為。包括市招、名片、產品（服務）說明會、事業將資料提供媒體以報導方式刊登、以推銷介紹方式將宣傳資料交付於消費者等，均可謂為其他使公眾得知之方法。
（二）原告辯稱被告未詳細調查原委，斷以新聞報導，就推論其渠違反公平交易法第21條第1 項規定云云：
⒈被告認定原告為行為主體係依據⑴工商時報97年3 月13日刊載「公平會要求所有汽車省油器產品，須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰。」「已獲得中華民國專利，今年2 月下旬還通過工研院機械所耗能、污染測試通過，結果（誤植為合）毫無污染值」及「跑遠程可省下15％油費」；⑵民眾日報97年3 月14日刊載「全國唯一取得公家單位認證的省油器」「陳樹國表示，最近公平會要求市面上所有省油器，必須通過國家公證測試單位的耗能和污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰，CSK 省油器是目前全臺灣唯一通過公證單位檢測的。」⑶經濟日報97年3 月18日刊載「市面上唯一通過政府機關認證的廠商」「公平會要求他將裝了CSK 的BMW525i 座車送交工研院車輛中心測試，測試結果出爐，不論效能或污染量都合於規定」等報導。案經被告函詢前開平面媒體俱表示，前揭報載內容係引用或參酌97年3 月原告所召開之記者會上所發送之新聞稿，報導內容確與原告提供之新聞稿相符。
⒉查系爭新聞稿，於原告陳述書四、「……標題『CSK 省油器工研院測試通過新聞稿』為本人配偶央請友人吳品峰君，所製作之參考備忘錄……，於上述時間地點（97年3 月12 日 上午，「樹國汽車材料行」）向記者陳述事實之參考備忘……」是以，原告自承系爭新聞稿係渠所委製並於97年3 月12日於「樹國汽車材料行」（臺南市○○○路○段475 號1 樓）召開記者會時發送，原告應認屬本案新聞稿之廣告主。
⒊關於系爭新聞稿宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰。」為虛偽不實及引人錯誤之表示一節：查廣告係招攬買主之主要商業工具，消費者往往藉由廣告來認識、模擬商品之各項條件，廣告關係著消費者決定購買商品之意願，故廣告之內容與銷售成績息息相關。本案新聞稿係針對不特定之消費者傳遞商品訊息，故系爭新聞稿內容載明「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰。本產品CSK 省油器……經送工研院做耗能污染檢測，經其檢測具有節省耗能污染效用，有檢測報告供查證，消費者可安心使用…測試車輛裝設CSK 省油器後，……跑遠程並可省下15％的油費……」等語。被告係公平交易法之執法機關，主要從事調查事業間限制競爭及不公平競爭行為，並未曾有發布系爭新聞稿所宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰。…」又原告利用系爭新聞稿之表示使人誤認其CSK 省油器已獲工研院檢測，惟就前開情形經被告函詢工研院表示：「二、(1) 本院車輛實驗室針對廠商提出支車輛『研究測試』， 僅係提供委託者內部研發參考用，……檢測數據中無法佐證廠商於報導中述及的『跑遠途可具省汽油15﹪以上……毫無污染值』等內容。」就該新聞稿表示或表徵內容合併觀察之整體印象及效果，有使消費者錯誤認知案關商品係經被告核可上市，車輛裝設CSK 省油器後具有跑遠程可省下15％的油費之效能，消費者對案關商品產生相當程度之信賴感，足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定，顯具招徠效果，足以增加交易機會。原告就其商品之內容及品質為虛偽不實及引人錯誤之表示，核已違反公平交易法第21條第1 項規定。又系爭新聞稿所宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰。」「……CSK 省油器暨該送驗車（BMW525IA、1991年型式、2500CC、車牌號碼7262-SR ），經送工研院做耗能污染檢測，……有檢驗報告可供查證……」「……已獲得中華民國專利，……，以及工研院耗能、污染測試通過，……」「測試車輛裝設CSK 省油器後，……跑遠程並可省下15％的油費……」「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」等，顯對潛在交易相對人具招徠效果，且透過公開發行之平面媒體，有使非特定之一般或相關大眾得以共見共聞，故系爭「CSK 省油器」商品記者會之新聞稿合致公平交易法第21條所稱「其他使公眾得知之方法」。另被告業已依行政程序調查，事證已臻完備，並無原告所指稱，斷以新聞報導，就推論渠違反公平交易法第21條第1 項規定之情事。
（三）有關原告稱系爭CSK 省油器商品經原告自行測試，確具有省油15％效果，且據工研院函稱上開測試報告是以1 公升汽油為測試單位，即表示每公升汽油可省油1 ％，然一般汽車油箱至少可加30公升汽油量，故至少可省油15％以上云云：
⒈原告稱系爭CSK 省油器經渠自行檢測，確可達省油15％之功效，又提出工研院97年2 月19日、97年2 月20日小客車（轎式、旅行式）研究測試耗能測試報告AF00000000、AF00000000，未安裝系爭CSK 省油器之市區、高速及平均耗能測試數值，分別為6.85km/l、11.19km/l 及8.3km/l ，另安裝CSK 省油器後所測試之市區、高速及平均耗能數值，分別為6. 93km/l 、11.23km/l 及8.4km/l 。惟上開工業技術研究院之檢測結果，依據工業技術研究院97年3 月17日工研院澄清稿及97年6 月18日工研轉字第0970007181號函表示：「本院車輛實驗室針對廠商提出之車輛研究測試，僅係提供委託者內部研發參考用…檢測數據中無法佐證廠商於報導中述及的『跑遠途可具省汽油15％以上……』」是以，前揭工業技術研究院檢測報告僅係單一特定車輛之測試結果，非就案關商品所為之普遍性驗證，系爭新聞稿宣稱「測試車輛裝設CSK 省油器後，……跑遠程並可省下15％的油費……」等語，核屬無據。
⒉另依據工業技術研究院97年6 月18日工研轉字第0970007181號函及該院檢驗室主管陳家安電話訪談紀錄表示：AF00000000耗能測試報告係97年2 月19日未安裝「CSK 省油器」商品時之原車所測得平均耗能為8.3km/1 （每公升汽油可行駛8.3 公里），AF000000 00 耗能測試報告係97 年2月20日安裝案關「CSK 省油器」商品時所測得平均耗能為8.4km/1 （每公升汽油可行駛8.4 公里），故實際安裝案關「CSK 省油器」商品後每公升汽油僅多行駛了0.1 公里約省油1 ％。由前述可知系爭省油器效果僅約1 ％，此1
％意指平均省油數值，即1 公升汽油可省1 ％、2 公升汽油亦可省1 ％，縱為30公升汽油亦僅可節省1 ％之耗油量，與原告所稱1 公升汽油可省油1 ％，30公升汽油至少可省油15％以上之計算方式，顯不相同。
⒊按不實廣告規範之目的，係在規範廣告主於廣告時真實表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能無因該廣告內容而遭致損害，其所非難者乃為利用虛偽不實之廣告以爭取交易機會之不正競爭手段。原告為本案系爭新聞稿行為主體，自應就其內容負有真實表示義務，且新聞稿所宣稱之商品功效，自須有公證、客觀之依據佐證及具科學實驗再現性，故系爭新聞稿宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，作耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰。」「測試車輛裝設CSK 省油器後……，跑遠程並可省下15％的油費……」等語，就其商品之內容及品質為虛偽不實及引人錯誤之表示，核已違反公平交易法第21條第1 項之規定。
⒋有關原告稱96年6 月間與97年1 月，分別有被告人員至原告營業處所（臺南市○○○路○ 段475 號），表明系爭商
品須接受工研院檢測云云：查被告於處理案件進行調查時，就調查程序訂有「行政院公平交易委員會調查案件應行注意事項」，前揭注意事項第14點規定「前往有關團體或事業之事務所、營業所或其他場所調（訪）查，以兩人調（訪）查為原則。」另同注意事項第16點規定：「調查時應持本會公函與職員識別證表明身分及調查目的，並應說明無正當理由拒絕調查之法律效果。」另原告提出丙○○聲明書「本人曾見到公平會人員帶識別證至他店，質疑該產品效能，並要求到工研院檢測，……」欲證明被告於96年6 月間與97年1 月間，分別派員至原告營業處所一事為真部分，因該聲明書人、時、地無法查證，是以，該聲明書可信度極低，並無法提供任何佐證，對於本件之認事用法不生影響。原告迄本案調查終止前尚無法提供具體事證以資佐證外，且依被告之調查案件應行注意事項，以2 人調查為原則，若非事業間聯合行為之現場查察，被告不可能同時有10餘人進行調（訪）查，且進行調查時應持被告之公函並當面持交予受調（訪）者同時出具被告製發之職員識別證，表明身分及調查目的；另本案是於97年3 月21立案調查，與原告所述「96年6 月間與97年1 月」時間容有出入，而原告陳稱被告人員訪查情狀亦與前揭被告調查案件實務運作顯有差距。
（四）原告所檢送98年5 月27日中國北京交通部汽車運輸行業能源利用監測中心檢測報告，被告業已收迄，另就前揭檢測報告與系爭新聞稿宣稱「測試車輛裝設CSK 省油器後，……跑遠程並可省下15％的油費……」關聯性一節：查原告行政訴訟起訴狀所提98年5 月15日、2009年5 月19日及本次98年5 月27日3 份中國北京交通部汽車運輸行業能源利用監測中心檢測報告，前揭檢測報告作成日係於本案原處分書（97年12月3 日）及訴願決定書（98年3 月23日）之後，另檢視前揭報告並未經財團法人海峽基金會之認證，且報告之檢測數據「快速運行模式節由率0.6 ﹪」與原告宣稱可省油達15％是否相等意涵，又其汽油然值為93與我國為92、95、98不同，況中國之檢測報告目前在我國並未採認，故前揭檢測報告無法佐證原告宣稱「測試車輛裝設CSK 省油器後，……跑遠程並可省下15％的油費……」表示，其證明力容有疑義等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、按「事業不得在商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，對於商品之價格、數量、品質、內容、製造方法、製造日期、有效期限、使用方法、用途、原產地、製造者、製造地、加工者、加工地等，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵。」「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」公平交易法第21條第1 項及第41條前段分別定有明文。
六、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、工研院97年6 月18日工研轉字第0970007181號函及BMW525IA研究測試耗能測試報告、污染測試報告、經濟部智慧財產局97年10月31日97智專一15176 字第09741971690 號函、系爭新聞稿、新聞剪報、中華民國商標註冊證、專利證書、原告97年7 月17日陳述紀錄、樹國汽車材料行總分類帳、明細分類帳、銷貨帳、車輛耗能研究網站資料、CSK 車輛改良之增壓筒省油器廣告、有裝設過CSK 增壓筒省油器車主資料、工研院澄清稿、中國貴州研究院鑑定書及當地進行測試照片、貴州省汽車等速燃油消耗量試驗紀錄表、汽車檢驗紀錄表、排氣檢驗紀錄單、丙○○98年4 月18日聲明書、陳樹國存證信函、中國北京交通部汽車運輸行業能源利用監測中心檢驗報告等件附卷可稽，為可確認之事實。
七、歸納兩造之上述主張，本件之爭執重點厥為：系爭新聞稿所宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」「測試車輛裝設CSK 省油器（以下稱系爭產品）後，……跑遠程並可省下15％的油費……」及「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」等語，是否與實際情形相符？是否足使消費者產生錯誤？本件有無違反公平交易法第21條規定？工研院所出具之檢測報告及中國大陸測試報告是否可作為有利原告事實之認定？原處分之認定有無違誤？茲分述如下：（一）按被告為公平交易法之主管機關，為確保事業公平競爭，保障消費者權益，有效執行公平交易法第21條，禁止事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵，特訂定「行政院公平交易委員會對於公平交易法第二十一條案件之處理原則」以供遵循，其第5 條規定：「本法第二十一條所稱虛偽不實，係指表示或表徵與事實不符，其差異難為相當數量之一般或相關大眾所接受，而足以引起錯誤之認知或決定者。」第6 條規定：「本法第二十一條所稱引人錯誤，係指表示或表徵不論是否與事實相符，足以引起相當數量之一般或相關大眾錯誤之認知或決定者。」第7 條規定：「虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵判斷原則如下：㈠表示或表徵應以相關交易相對人普通注意力之認知，判斷有無虛偽不實或引人錯誤之情事。㈡表示或表徵隔離觀察雖為真實，然合併觀察之整體印象及效果，倘足以引起相當數量之相關交易相對人錯誤認知或決定者，即屬引人錯誤。㈢表示或表徵之內容以對比或特別顯著方式為之，而其特別顯著之主要部分易形成消費者決定是否交易之主要因素，故其是否虛偽不實或引人錯誤，得就該特別顯著之主要部分單獨加以觀察而判定。㈣表示或表徵客觀上具有多重合理的解釋時，其中一義為真者，即無不實。但其引人錯誤之意圖明顯者，不在此限。」第8 條規定：「表示或表徵是否虛偽不實或引人錯誤應考量下列因素：㈠表示或表徵與實際狀況之差異程度。㈡表示或表徵之內容是否足以影響具有普通知識經驗之一般大眾為合理判斷並作成交易決定。㈢對處於競爭之事業及交易相對人經濟利益之影響。」第9 條規定：「廣告是否虛偽不實或引人錯誤，應以廣告主使用廣告時之客觀狀況予以判斷。廣告主使用廣告時，已預知或可得知其日後給付之內容無法與廣告相符，則其廣告有虛偽不實或引人錯誤。第一項所稱之客觀狀況，係指廣告主提供日後給付之能力、法令之規定、商品（或服務）之供給……等。」上開處理原則係公平交易法之主管機關即被告，於法定權限範圍內，就事業於商品（服務）或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，為虛偽不實或引人錯誤之表示或表徵等事項，本於職權所為細節性、技術性及解釋性之統一行政規則，為法律所必要之補充，並未逾越公平交易法第21 條 所規定為維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭等規範意旨，亦未增加法律所無之限制或負擔，主管機關於辦理相關案件時，自可據之適用，俾符法治。
（二）本件被告分別於97年3 月13日在工商時報刊載新聞稿，內容宣稱「公平會要求所有汽車省油器產品，須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」「已獲得中華民國專利，今年2 月下旬還通過工研院機械所耗能、污染測試通過，結果（誤植為合）毫無污染值」及「跑遠程可省下15％油費」；97年3 月14日及3 月21日在民眾日報刊載新聞稿，內容宣稱「陳樹國表示，最近公平會要求市面上所有省油器，必須通過國家公證測試單位的耗能和污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰，CSK 省油器是目前全臺灣唯一通過公證單位檢測的」「全國唯一取得公家單位認證的省油器」及「跑遠途可具省汽油15％以上」；97年3 月18日在經濟日報刊載新聞稿，內容宣稱「市面上唯一通過政府機關認證的廠商」、「公平會要求他將裝了CSK 的BMW525i 座車送交工研院車輛中心測試，測試結果出爐，不論效能或污染量都合於規定」等語（參見原處分卷1 第10頁、第11頁及第13頁），係引用或參酌原告在系爭產品記者會散發之新聞稿而來，有聯合報股份有限公司97年4 月14日（聯）經服字第9711 9號函及新聞稿、工商財經數位股份有限公司97年4 月16日中公法字第97036 號函及新聞稿、民眾日報股份有限公司97年4
月23日民行0423號函及新聞稿在卷可稽（參見原處分卷1
第20頁至第22頁、第32頁至第33頁、第35頁至第36頁），該新聞稿藉由媒體報導或轉載，已屬使公眾得知之方法，以使不特定大眾知悉系爭產品之資訊，對於潛在交易相對人具招徠效果，合致公平交易法第21條所稱「其他使公眾得知之方法」之規定。該新聞稿係原告委請訴外人吳品鋒所製作，並於97年3 月12日在營業處所召開記者會時所散發，亦為原告所坦承，有原告於97年7 月17日之陳述紀錄及陳述書在卷足憑（參見原處分卷1 第122 頁、第55頁），原告自應對所提供新聞稿內容之真實表示負有注意義務，其屬本案新聞稿之廣告主，至為明確。
（三）本件原告在系爭新聞稿內宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」「測試車輛裝設CSK 省油器後……跑遠程並可省下15％的油費……」及「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」等語，為前開所確認之事實。且查：
⒈關於系爭新聞稿內宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」部分：被告係公平交易法之執法機關，主要從事調查事業間限制競爭及不公平競爭等行為，並未曾發布系爭新聞稿所宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」等語，為被告陳明在卷。雖原告主張「96年6 月與97年1 月間，分別有被告人員來臺南市○○○路○ 段475 號表明系爭商品需接受工研院
檢測。」云云，並提出愛迪而國際傳播公司駐泉州音樂總監丙○○之聲明書一紙為證（參見本案卷第74頁）。惟查，本院依職權傳訊證人丙○○到庭證稱：「……原告是我大嫂，原告配偶陳樹國是我親哥哥。……（當時經過情形、時間、地點為何？）大概是兩、三年前的事情，應該是96年，幾月幾日我不記得了，上午、下午、或晚上我也沒有印象了。地點是臺南市○○路，麥當勞旁邊，我是在我大哥的汽車廠碰到被告人員，門牌號碼我不記得了，我是要去拿車所以到大哥汽車廠。那時候我和我大哥二人在泡茶，他們走進來，以為是客人，所以我大哥迎上去，接待他們，他們談論之間，我沒有介入，我就先走了，他們來了不到5 分鐘，我就離開了，他們沒有靠近裡面，我不知道他們和我大哥談論什麼事情，我和他們距離15公尺左右，因為始終保持15公尺距離，我聽不清楚他們談論什麼事情。他們將識別證掛在胸前，但當時我不知道是被告人員，而是我隔天到大哥店裡，聽到我大哥說是被告人員。我不記得他們來了幾個人，他們是白天來的。我不清楚我大嫂有無跟他們接洽，我大哥、大嫂都是住在那裡，二樓就是居住場所，我離開的時候，我不清楚我大嫂有沒有下來。我不知道被告人員來我大哥店裡是要做什麼事情。我也不清楚他們在我大哥店裡待了多久。」等語，足見證人丙○○並未親自見聞系爭新聞稿內所宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」之情，故其上開證詞及聲明書均難為有利原告事實之認定。此外，本院復查無其他積極證據足資證明被告確實曾為「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」之宣稱。而前揭用語有使一般消費大眾產生誤認之印象，使消費大眾錯誤認知系爭產品係經被告核可上市，進而促使消費者作成交易決定，是原告在系爭新聞稿為上開宣稱，確屬就商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示。
⒉關於系爭新聞稿內宣稱「測試車輛裝設CSK 省油器後……跑遠程並可省下15％的油費……」部分：
⑴原告稱系爭CSK 省油器經渠自行檢測，確可達省油15％之功效，又提出工研院97年2 月19日、97年2 月20日小客車（轎式、旅行式）研究測試耗能測試報告AF00000000、AF00000000（參見原處分卷1 第296 頁至第307 頁），主張未安裝系爭CSK 省油器之市區、高速及平均耗能測試數值，分別為6.85km/l、11.19km/l 及8.3km/l
，另安裝CSK 省油器後所測試之市區、高速及平均耗能數值，分別為6. 93km/l 、11.23km/l 及8.4km/l 。惟上開工業技術研究院之檢測結果，依據工業技術研究院97年3 月17日工研院澄清稿及97年6 月18日工研轉字第0970007181號函（參見原處分卷1 第91頁及第92頁）表示，該院車輛實驗室針對廠商提出之車輛「研究測試」，僅係提供委託者內部研發參考用，相關受測車輛係由委託者提供，該院車輛實驗室不會進行額外之車輛狀況確認，本件出具之測試報告數據僅為原送測車輛在委單位提供之特定狀況下依美國FTP75 測試程序所反應出之測試結果，檢測數據中無法佐證廠商於報導中述及的「跑遠途可具省汽油15％以上……」等內容。是以，前揭工業技術研究院檢測報告僅係單一特定車輛之測試結果，非就案關商品所為之普遍性驗證。系爭新聞稿宣稱「測試車輛裝設CSK 省油器後，……跑遠程並可省下15％的油費……」等用語，核屬無據。
⑵再者，依據上開AF00000000、AF00000000耗能測試報告所顯示，以未安裝系爭CSK 省油器及已安裝系爭CSK 省油器之平均耗能測試數值作比較，在未安裝之情形下，原車所測得平均耗能為8.3km/1 （每公升汽油可行駛8.3 公里），而安裝者，所測得平均耗能為8.4km/1 （每公升汽油可行駛8.4 公里），故實際安裝系爭「CSK 省油器」商品後每公升汽油僅多行駛0.1 公里，約省油1
％（0.1 公里÷8.3 公里）。據此可知，系爭省油器之
省油效果僅約1 ％，此1 ％意指平均省油數值，即1 公升汽油可省1 ％、2 公升汽油亦可省1 ％，縱為30公升汽油亦僅可節省1 ％之耗油量，故原告訴稱1 公升汽油可省油1 ％，30公升汽油至少可省油15％以上云云，要有誤解，委非可採。
⑶雖原告於本院審理時復提出2008年10月14日貴州省汽車工業產品質量監督檢測站之測試報告及2009年5 月15日、2009年5 月19日及2009年5 月27日3 份中國交通部汽車運輸行業能源利用監測中心檢測報告，以佐證其所宣稱「測試車輛裝設CSK 省油器後……跑遠程並可省下15％的油費……」之內容為真實。然查，上開檢測報告係在大陸地區製作之文書，依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第7 條規定，應經行政院設立或指定之機構或委託之民間團體驗證，始能推定為真正，惟原告始終未提出有關之驗證，自難推定為真正。況且，綜觀該等檢測報告之內容，均未有「跑遠程並可省下15％的油費」之相關記載或可得出相同結論之測試數據，自亦不可信。是原告提示上開中國交通部汽車運輸行業能源利用監測中心檢測報告，即難為有利原告事實之認定。
⑷上開用語既非真實，已如前述，原告於系爭新聞稿為此宣稱，自有使一般消費大眾產生誤認之印象，使消費大眾錯誤認知系爭產品有此省油效果，進而促使消費者作成交易決定，是原告在系爭新聞稿為上開宣稱，確屬就商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示。
⒊關於「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」部分：按不實廣告規範之目的，係在規範廣告主於廣告時真實表示，以確保市場公平競爭之秩序及市場效能無因該廣告內容而遭致損害，其所非難者乃為利用虛偽不實之廣告以爭取交易機會之不正競爭手段。原告為本案系爭新聞稿行為主體，自應就其內容負有真實表示義務。查上開原告宣稱「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」，業經被告以97年9 月24日公參字第0970008641號書函，要求原告應提出書面說明及具體資料為佐證，然始終未經原告答覆，為原告所不爭執，復有上開書函存卷可查（參見原處分卷1 第192 頁至第193 頁），自難認原告此部分宣稱為真實。上開用語既非真實，原告竟仍於系爭新聞稿為此宣稱，自有使一般消費大眾產生誤認之印象，使消費大眾錯誤認知系爭產品業經美國方面之認證，進而促使消費者作成交易決定，是原告在系爭新聞稿為上開宣稱，確屬就商品之內容為虛偽不實及引人錯誤之表示。
（四）復按，行政罰法第7 條第1 項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」本件原告係獨資經營之商號，其於商品或其廣告上，或以其他使公眾得知之方法，爭取一般大眾與其交易時，本應負較高之注意義務妥為規劃，以確保其內容之真實性，並避免消費者因其虛偽不實或引人錯誤之表示，產生錯誤之認知與決定。惟原告明知系爭新聞稿內所宣稱「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」「測試車輛裝設CSK 省油器後……跑遠程並可省下15％的油費……」及「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」等語，均屬不實，猶以召開記者會之形式在系爭新聞稿內為上開宣稱，致工商時報、民眾日報及經濟日報為相關之報導，自難謂無違反公平交易法第21條第1 項之故意。而原告在系爭新聞稿內宣稱上開內容，係屬虛偽不實及引人錯誤之表示，已如前述，且其差異程度難為相當數量之相關大眾所接受，並足以引起錯誤之認知或決定，自已違反公平交易法第21條第1 項之規定甚明。
（五）末按，公平交易法施行細則第36條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本件原告為獨資經營之商號，資本額僅20萬元，有臺南市政府營利事業登記證附卷可稽（參見原處分卷1 第295 頁）；其為系爭新聞稿內容之宣傳，目的在促銷系爭CSK 省油器，藉以牟利，動機尚屬單純，惟其以召開記者會方式為之，並經報導所披露，影響廣泛；又系爭系爭CSK 省油器售價9500元（參見原處分卷1 第127 頁），價值不斐；原告為本件違章行為後，並未坦承犯行，難認有悛悔實據，惟尚能配合調查。茲本件原處分之作成，既經被告所屬具專業知識、依法獨立行使職權之委員，於委員會議中衡酌各相關違法情節，對原告違法行為動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度等因素，就該會內部單位依公平交易法施行細則第36條規定是否妥適進行討論後，於法律授權範圍內，作成裁處原告上開應立即停止前項違法行為及罰鍰之決定，經核堪認被告之裁量已審酌一切情狀，且其作成裁量尚無與法律授權之目的相違或出於不相關事項考量之裁量濫用，亦無消極不行使裁量權之裁量怠惰情事，難認有違比例原則，是本件裁罰於法並無不合。
七、綜上所述，原處分以原告為「公平會要求市面上所有汽車省油器，必須通過國家公證測試單位，做耗能污染檢測，否則將以不實商品廣告開罰」「測試車輛裝設CSK 省油器後……跑遠程並可省下15％的油費……」及「本產品獲美國准與豁免權正式在臺灣上市」等宣稱，涉及為虛偽不實及引人錯誤之表示，違反公平交易法第21條第1 項規定，事證明確，乃審酌原告上揭情狀，依同法第41條前段規定，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項違法行為，並處罰鍰80,000元，其認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　9　　月　 22 　 日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王立杰
法 官 楊得君
法 官 劉錫賢
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 　9　　月　 22 　 日書記官 陳德銘