臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)98年度訴更一字第43號

• 裁判案由: 衛星廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 98 年 12 月 31 日

臺北高等行政法院判決
98年度訴更一字第43號98年12月10日辯論終結原　　　告　鼎豐傳播事業股份有限公司（原名：新台北邁視歐傳播股份有限公司）
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　趙相文　律師
林峻立　律師
上　一　人
複 代理 人　陳譽汯　律師
被　　　告　國家通訊傳播委員會
代　表　人　乙○（主任委員）
訴訟代理人　丙○○（兼送達代收
丁○○
戊○○
上列當事人間衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國95年1 月27日院臺訴字第0950081531號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決後，原告不服，提起上訴，經最高行政法院將原判決廢棄，發回本院更為判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
第一審及發回前上訴審訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告為經營「華爾街財經台」頻道（下稱系爭頻道）之衛星廣播電視事業，以所持行政院新聞局（下稱新聞局）新廣字第2044（變1 ）號衛星廣播電視事業執照（下稱電視執照）於民國94年8 月2 日屆滿，同年3 月4 日向新聞局申請換發電視執照。經新聞局衛星廣播電視事業審查委員會（下稱審查委員會）之委員審閱文件及評分後，審查委員會94年6 月23日第69次會議決議，將審查委員之審查意見送予原告據以提出補充說明，並擇期通知面談。新聞局以94年7 月1 日新廣四字第0940623565號函送審查委員會對原告申請換發電視執照表示意見，限於同年月4 日前提出說明或改善計畫。原告提出補充說明資料並於同年月24日經審查委員會面談。旋該委員會同年月31日第70次會議決議，以系爭頻道新聞與東森集團共用，缺乏自製能力，且節目時段外賣予投資顧問公司（下稱投顧公司）之比例偏高，應不予換照。新聞局即以94年8 月2 日新廣四字第0940601028號處分書（下稱原處分），以系爭頻道新聞節目與「東森新聞台」頻道共用，與營運計畫規劃之以單主播方式播報由採訪記者編譯所製作的國內外財經金融相關新聞，及以全方位財經金融報導滿足收視觀眾需知，均不相符；且將節目時段交由投顧公司經營比例高達50% 以上，節目表現內容多為節目廣告化及違反法律強制規定，與營運計畫所載為維持頻道及節目之整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行等內容不符，無法落實營運計畫與執行，遂否准原告申請換發電視執照。原告不服，提起訴願，經遭駁回，復提起行政訴訟，經本院95年度訴字第1093號判決（下稱原判決）原告之訴駁回，原告遂提起上訴，經最高行政法院98年度判字第281 號判決廢棄原判決，發回本院更為審理。
二、本件原告主張：
㈠原告所經營之「華爾街財經台」，屬於通訊傳播自由之一環，受憲法言論自由之保障：憲法第11條規定，人民之言論自由應予保障，鑑於言論自由有實現自我、溝通意見、追求真理、滿足人民知的權利，形成公意，促進各種合理的政治及社會活動之功能，乃維持民主多元社會正常發展不可或缺之機制，國家應給予最大限度之保障，司法院釋字第509 號解釋著有明文。且司法院釋字第613 號解釋剴切指出，憲法第11條所保障之言論自由，其內容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。換言之，原告所經營之「華爾街財經台」係屬通訊傳播自由之一環，具有監督國家機關之公共功能，而受憲法言論自由之明文保障。且依上述司法院釋字第509 號解釋，國家對言論自由應給予最大限度之保障，除非有明顯立即之危險（clear and present danger），不得任意加以限制。一旦放諸國家機關掌握廣播電視之生殺大權，不但使媒體之公共功能遭受抑遏，進而破壞民主多元之社會制度；更將使媒體產生寒蟬效果（chilling effect ），未敢發表觸怒當局意識型態（包括政治、宗教、性別、世代、道德及倫理等）之言論，以免受公權力制裁，只知一昧積極阿腴奉承當權者，或消極自我審查設限，形同戒嚴時期之一言堂社會，則自由民主法治將無以復存。因此，大法官早在司法院釋字第364
號解釋即已諄諄教示「言論自由為民主憲政之基礎；廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍」，然新聞局卻藐藐聽之。
㈡本件不予換照之處分（原處分）係出於違法裁量應予撤銷：⒈衛星廣播電視法（下稱衛廣法）第6 條並無「營運計畫與執行情形不符」得命補正，不補正即得駁回換照申請之規定，新聞局以此為由做出處分，違反法律保留原則：
⑴基於法治國家原則，不僅法律應明白確定，使人民可預見其行為之法律效果，而知所進退，行政機關及法院亦可據以執行及審判。行政機關所為之行政行為，尤其以發生法律效力為目的之法律行為，亦應明確，使相對人得以遵守，或採行有效之法律救濟。行政機關制定之法規命令或行政規則，其內容如不明確，即因之違法而無效。
⑵又，由司法院釋字第443 號解釋理由書所揭櫫之層級化法律保留體系可知，法律保留並不是一個死板的公式，乃須視事件性質之輕重以及干預人民基本權利之強弱而調整其規範密度。不予換照處分扼殺媒體業者之經營權，形同判處業者「死刑」，就此最嚴厲之處分，其構成要件與法律效果應該具體明確，且應於法律中加以規定，是以衛星廣播電視法施行細則（下稱衛廣法施行細則）應僅得就執行法律之細節性及技術性之事項加以規定，其內容不能牴觸母法或對於人民之自由權利增加法律所無之限制。
⑶原處分係以原告經營之華爾街財經台，其新聞節目與其他頻道共用，又頻道節目多外包予投顧公司經營而有廣告化之嫌，實際營運之情況顯與營運計畫不符，依衛廣法第6
條及同法施行細則第4 條，否准原告申請換發電視執照。①惟衛廣法第6 條第3 項規定：「申請經營衛星廣播電視事業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同。」，僅針對換照申請時資料補正之程序要件為規定，至於營運計畫是否和現行頻道節目內容相符，乃頻道經營之實質問題，並非該條文所得適用之範疇。因此，主管機關自不得擴張解釋，援引該條項規定駁回原告之換照申請。
②其次，由於衛廣法第45條只有籠統的規定「本法施行細則，由主管機關定之」，又依衛廣法第6 條第3 項之規定，只有在申請書或營運計畫資料不全，經主管機關通知限期補正，逾期不補正或補正不全者，才能駁回其換照之申請，因此新聞局在其發布的衛廣法施行細則第4 條：「主管機關於受理本法第6 條第2 項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。違反本法之紀錄。播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。對於訂戶紛爭之處理。」中，除申請書與營運計畫之外，另行增列衛廣法所未授權之4 項許可條件，實不符合法律保留原則。由於新聞局駁回換照申請之處分，立基於此增列之4 項條件，包括原告的運作未符合營運計畫書，或是違反相關法規的核處紀錄等等，所根據者，既是逾越母法範圍的行政命令，即違反法律保留原則而有違憲之虞，而廣受學界疵議。退而言之，即便認此施行細則合憲，惟其並無「法效性」之規定，主管機關自不得增加法律所無之限制，創設限期改正、逾期不改即予駁回之規定，最高行政法院98年度判字第281 號判決亦明示在案。
③綜上，衛廣法第6 條第3 項並未授權主管機關，得以頻道業者之營運計畫與執行情形不符為由，命限期改正、逾期不改即駁回換照申請；而衛廣法施行細則第4 條，除違反法律保留原則外，其當中並無「法效性」之規定，新聞局以原告實際營運之情況顯與營運計畫不符，依衛廣法第6
條及同法施行細則第4 條否准原告申請換發執照，顯已對原告之通訊傳播自由增加法律所無之限制，違反法律保留原則，原處分自屬違法，應予撤銷。
㈢營運計畫執行情形屬平時行為之表現，應與電視執照之換發分流管制，新聞局平時怠於評鑑，卻利用換照時否准原告換照之申請，自屬權力濫用之違法裁量：
⒈國家通訊傳播委員會95年4 月2 日新聞稿指出：「本會對於廣電事業執照之換發，決與平時之行為分流管制，對於非利用稀有資源之媒體如衛星頻道，因其無總量管制，本會原則上均與換發。」。因此，主管機關依衛廣法第35條至第39條規定，就違法衛星廣播電視頻道，得依違法情節輕重為警告、罰鍰、連續處罰鍰、停播或撤照等適當相稱之處分。
⒉而衛廣法第6 條第3 項係就換照申請時，程序要件不備如何處理為規定，至於營運計畫執行成效等實體問題，規定在同條第4 項、第5 項：「主管機關應就衛星廣播電視事業所提出之營運計畫執行情形，每2 年評鑑1 次。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，主管機關應通知限期改正；其無法改正，主管機關應撤銷衛星廣播電視許可，並註銷衛星廣播電視事業執照。」。簡言之，營運計畫執行成效應由主管機關定期評鑑，並有限期改正、無法改正則撤銷許可及註銷執照之權限。由此可見，衛廣法對於營運計畫執行情形之平時行為，係採撤銷許可及註銷執照之方式，而非於換發執照時進行審查，此一撤照、換照分流之設計，與即屬國家通訊傳播委員會所持之見解。
⒊因此，新聞局針對廣電事業平時之行為，應依衛廣法第35條至第39條或同法第6 條第4 項、第5 項有關平時管理之措施處理。然新聞局平時怠於執法進行平時管理，使受管制之廣電業者得以知悉法令執行之範圍，卻利用申請換照審查時機，以維護公益之名濫行裁量之實，驟然剝奪原告通訊傳播之自由。何況新聞局就原告經營期間「節目廣告化」及「違反法律強制規定」等情已予處罰，再以相同理由否准原告之換照申請，顯係就同一行為重複處罰，當屬違法處分。
㈣審查委員會之組織、審查程序及審查標準均不合乎法律明確性及法律保留原則，新聞局依其決議所為之原處分即有重大瑕疵，當屬違法處分而應予撤銷：
⒈新聞局依據其組織條例第19條授權訂定之「行政院新聞局衛星廣播事業審查委員會設置要點」（下稱設置要點）組成審查委員會，由該委員會就衛星廣播事業申請案做成決議，新聞局依設置要點第7 條以之作為參考而准否申請。惟實際上，新聞局幾乎以該決議結果作為准否申請之唯一依據，此由第70次會議紀錄第154 頁之發言（新聞局周曉明參事：「……從實務面上來講的話，局長基本上都是會尊重委員會的意見。」、主席：「從以前到現在就是都是委員會決議就是會變成是，就會執行就是了。」、周參事：「一般來講的話，我看到的幾乎都是。」）及最後處分和決議結果相同上獲得印證。因此，該決議已非單純參考性質，而可完全主導新聞局之處分內容，則若審查委員會之組成、審查程序或審查標準任何一者有重大瑕疵，新聞局據此做成之處分即屬違法。⒉首先，審查委員會之組成，依設置要點第3 點，除有交通部代表、行政院消費者保護委員會代表及新聞局代表外，還有學者專家之加入。希冀藉由專業客觀第三人參與，確保審查之公平性及公正性，避免上級機關與政黨可能之政治或不當干預，以確保社會多元意見之表達、散布與公共監督目的之達成。惟事實上，新聞局本身的制度設計並沒有任何獨立於政黨控制的機制；而學者專家之人選又由新聞局長決定，並無可昭公信之標準，亦無任何確保委員獨立於政黨以外與來源多元的制度，故無法保證其無立場偏頗或無政治力介入。⒊其次，就審查程序之要求，「衛星廣播電視事業審查委員會審查作業程序」全文僅有6 條，其中除簡單規定審查流程、利益迴避、不同意見列入紀錄、覆議及會議不公開等事項外，對於審查標準、評分依據等影響決議結果之重要事項付之闕如，任憑審查委員決之，毫無客觀公平可言。而且審查過程未強制全程列入會議紀錄，以致審查委員會可片面決定就某些事項之討論不予紀錄，例如第70次會議投票前之討論即是，當中若有違法不公之情事，事後亦難加以檢視，受處分者之救濟權利即受侵害。
⒋再者，審查委員會以未達70分作為不予換照之標準，並無法律上依據，僅係內部共識。審查委員會一方面依此共識決定換照與否，另一方面卻未訂出評分方式，以致委員憑個人喜好恣意給分，實際上毫無標準可言。觀初審之評分一覽表（及複審會議紀錄，初審時蓬萊仙山頻道，有2 位委員評77分，係屬非常高的分數，而評高於70分以上者共7 位，低於70分以上者共5 位，但最低分為48分，致總平均為68.3分，該頻道最後複審時，似維持初審之及格意見，因「同意7 票、不同意5 票」，差1 票而未超過3 分之2 委員同意換照而不予換照，但初審分數差距似嫌過大；再如TVBS-N，初審時，僅有2 位委員評分高於70分，評66分以上者有9 位，但有審查委員給予45分，初審平均分數為64.3分，如依蓬萊仙山頻道審核之給分方式，恐換照時有不過關之可能，但至複審時竟出現逆轉「同意10票、不同意2 票」通過換照，觀初審之給分，亦有差距過大的問題，初審的不具理由，亦無法想像何以僅有2 位評審認為其合格；再者，如三立新聞台，初審給予70分以上者有4 位，給予65分以上者有8 位，其中給予70分之委員，僅給予TVBS-N45分，初審中，三立新聞台給予最低分者為57分，依前開蓬萊仙山頻道審核的給分方式，亦有可能無法過關，該台且為違規紀錄遭罰鍰第二高者，但至複審時，同樣出現逆轉，「同意11票，不同意1 票」，亦無法想像何以初審時，只有4 位認定其合格的理由。可見，如某位評審對某頻道給予特別高分或特別低分，亦對該評審結果之公平性有甚大之影響，此觀近期選秀節目中，某位評審即因在總冠軍賽給予參賽者滿分10分，卻與其他4 位評審均在8.5 至9 分區間給分有重大不同，等於5 位評審中，1 位評審給分抵過3 位評審，縱然評選時附理由，但仍對比賽結果有重大影響相類。從而，在該評分制度下，缺乏公平的給分標準，且由行政機關自行決定人選，則有無維護政黨利益之嫌，不無可疑，仍不宜由行政機關予以管制。另外，參酌第69次會議紀錄錄音譯文中某些委員發言內容顯屬草率：「我稍微看了一下，還蠻慶幸的，雖然我打的不是很仔細……」、「恆生跟華爾街分數差蠻多的，恆生是76分……恆生的表現並沒有比華爾街好……可是不知道為什麼分數這麼高，我們也奇怪……」，足見該決議結果毫無公正客觀可言。
⒌此外，細繹第70次會議紀錄錄音譯文，可知審查委員會為配合新聞局政策上之指示，在投票前已先決定好結論，再來尋找理由支持該結論。況且此部分討論並未列入會議紀錄，顯然有意規避事後檢視，非如新聞局所宣稱係公正透明之審查程序，如「我不曉得還是有其他的看法，因為我原來是希望說我們如果能夠先控制在兩個以內不要超過兩個以內可能集體處理上會比較好，如果到4 、5 個我想集體明天大概就……」、「……那如果大家有共識要控制在幾台的話就是說反正我剛已經講過了。」、「好，我想大家也充分表達那我們也在合理可以控制的，我想局裡可以處理的範圍內我想應該還好吧，就算……不要全部廢我想局裡就好處理，我們這樣溝通我想之後我們是不是就投票，因為投票完之後我們還要去寫理由，然後大家可以稍微我們待會投完票大家可以看一下就是原來局裡面給我們那一本大家初審的意見表然後再配合這樣，所以待會可能需要大家補充理由的時候可能麻煩一下。」、「我忝為念法律的，我還是留下來跟大家來研商法律上怎麼來建立理由。」等。
⒍綜上，審查委員會不論是人員組成、審查程序及審查標準均無一客觀可昭公信之依據，違反法律明確性及法律保留原則，新聞局不但未排除該決議，還據以對原告做出不予換照之處分，該處分自有重大瑕疵而應予撤銷。
㈤原處分違反法律保留原則、平等原則、比例原則及誠信原則，除侵害原告之通訊傳播自由及財產權，更影響廣大員工生計及收視觀眾知的權利，自屬違法處分而應予撤銷：
⒈衛廣法施行細則第4 條雖規定主管機關在審酌換照時應考慮「營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形」，惟該條文及衛廣法第6 條均無「法效性」之規定，主管機關在行使裁量權時，自不得增加法律所無之限制，並應受一般法律原則之拘束（參行政程序法第4 條），已如前述。
⒉原處分之理由，不外乎是為節目共用及節目廣告化，就第1
點而言，衛廣法及其他相關法令並無衛星廣播事業媒體之新聞來源不得與其他媒體事業共用之規定；且原告新聞報導之內容並非與其他頻道完全相同，僅是使用相同新聞資料來源，而新聞報導來源為何與營運計畫無關。新聞局以此為由否准原告之換照申請，有違法律保留原則。
⒊其次，國內如「民視新聞臺」與「民事無線臺」、「TVBS新聞臺」與「TVBS新聞綜合臺」之新聞來源幾乎完全相同，亦未見新聞局據以駁回換照之申請，新聞局對此未能提出足以為差別待遇之理由，亦有違平等原則。
⒋再者，衛廣法雖未定有「限期改善」、「臨時執照」等過渡措施，然比例原則乃憲法所揭示之基本原則，行政程序法第7 條亦有規定，行政機關行使裁量權時當受此一原則拘束。新聞局認為原告要求延長執照期限或發給臨時執照之要求，於法無據，惟其既依行政程序法第93條，以附款之方式通過如TVBS等頻道業者之換照申請，並要求在3 個月內履行附款內容，否則即廢止許可換照之處分，則該附附款之許可處分，法律效果等同「限期改善」或「臨時執照」。由此足證，新聞局事實上得以較輕微之手段達成目的，卻濫行裁量權，在執照屆滿最後一日對原告做出不予換照之處分，剝奪原告設立與經營廣播電視事業之自由，其間節目無法播放、廣告收入因此減少、業主須對廣告業主負擔違約責任、須對員工負擔資遣費、已投入之設備與人力付之一炬無法回收成本，已對財產權造成鉅大損害，遑論對員工生計及觀眾收視權益所造成之負面影響。原處分顯非對人民權益損害最少之方法，所造成之損害亦與欲所達成目的之利益嚴重失衡，顯然違反比例原則，為一違法裁量。
⒌最後，原告配合新聞局通知時程及作業程序辦理換照，依廣電法施行細則第15條規定，新聞局應於文件齊全後3 個月內作成決定，卻遲至94年8 月2 日亦即原執照屆滿之日，始以突襲性、無預警之方式公布不予換照之審查結果，全然不顧原告與其所屬員工暨收視群眾權益，要求原告在短時間內停播，有違誠信原則。況且，新聞局於94年1 月18日以新廣四字第09306826843 號函通知原告頻道營運計畫執行情形，評鑑結果為「合格」，卻利用申請換照審查時機，復於94年8
月2 日作成不予換照處分，其間僅相隔7 個月，何以有如此鉅大之差別，著實令人費解。
㈥總結上述，衛廣法第6 條及同法施行細則第4 條並無「營運計畫與執行情形不符」得命補正，不補正即得駁回換照申請之規定，新聞局以此為由做出原處分，違反法律保留原則；又電視執照之換發係與平時之行為分流管制，新聞局平時怠於評鑑，卻利用換照時否准原告換照之申請，自屬權力濫用之違法裁量；且其裁量權之行使亦有違平等原則、比例原則及誠信原則等，遑論審查委員會之組織、審查程序及審查標準均不合乎法律明確性及法律保留原則，新聞局依其決議所為之處分即有重大瑕疵，當屬違法處分而應予撤銷等情。
㈦聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷；被告應換發電視執照予原告；訴訟費用由被告負擔。
三、被告抗辯則以：
㈠衛廣法換照制度之設計，係規範主管機關應就衛星廣播電視事業所提營運計畫每2 年評鑑1 次外，於衛星廣播電視事業申請換照時，並就該事業過去6 年其執照有效期間之營運情形為全面審核，以落實本法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的。
㈡廣電三法於立法當時之換照制度設計，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。本件最高行政法院98年度判字第281 號判決，未察自94年迄今廣播電視法（下稱廣電法）及有線廣播電視法（下稱有廣法）換照制度之條文已有修正，逕以廣電三法現行條文指摘新聞局作成行政處分當時不符比例原則，顯有違誤。
⒈新聞局係於94年8 月2 日依衛廣法作成不予換照之行政處分。查衛廣法自92年12月24日公布施行迄今，未作任何修正，主管機關對於衛星廣播事業之管理，僅能依衛廣法第5 條、第6 條規定執行執照許可、換發及評鑑等規範，遍查衛廣法，並無任何條文允許主管機關審核換照申請案件時得以採取「限期改善」或「臨時執照」等過渡指施。而依法行政本係行政機關為行政行為時所應遵守之原則，現行衛廣法既然無類似廣電法與有廣法規定之限期改善與臨時執照之處理方式，被告當然應本於現行衛廣法規範之要求，進行換照審查及准否之決定，斷無擅自以法律所無之方式，恣意以臨時執照或限期改善方式為之，甚而使人產生行政機關有圖利業者之懷疑。故最高行政法院認為衛廣法針對「有效性」付之闕如，而要求行政機關應以法律所無之臨時執照或限其改善之方式作為裁量方式，顯然與依法行政之原則有違。
⒉次查行為時之廣電法為92年12月24日公布施行之版本，依行為時之廣電法第12條第1 項規定：「廣播或電視執照，有效期間為2 年，期滿應申請換發。」行為時之同法第12條之1
第3 項規定：「前項改善期間，主管機關得發給臨時執照，其有效期間為3 個月，並以1 次為限。」由上開規定可知，行為時之廣電法規定廣電執照有效期間僅為2 年，並無評鑑制度之規範條文，故有「臨時執照」條文之設計。惟為使廣電三法管制規範齊一化，廣電法第12條於95年6 月14日公布施行，將無線廣播電視媒體之營運執照，由原來之2 年，比照衛星廣播電視媒體，延長為6 年，並增列評鑑制度及其相關配套措施。
⒊再查行為時之有廣法為92年12月24日公布施行之版本，依行為時之有廣法第35條第1 項規定：「系統經營者之營運許可，有效期間為9 年。系統經營者於營運許可期限屆滿，仍欲經營時，應於營運許可期限滿8 年後6 個月內，向中央主管機關申請換發。」行為時之同法第36條規定：「審議委員會應就系統經營者所提出之營運計畫執行情形，每3 年評鑑1
次（第1 項）。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，中央主管機關應依審議委員會決議，通知限期改正；其無法改正，經審議委員會決議撤銷營運許可者，中央主管機關應註銷營運許可證（第2 項）。」由上開規定可知，行為時之有廣法與衛廣法相同，如有評鑑制度相關規範，則不針對換照制度另定「限期改善」或「臨時執照」等過渡指施之規範。惟為明確必要之行政程序，並維護相關經營地區團體及民眾之權益，並避免屆期無法完成營運許可換發或發給籌設許可，導致立即影響該經營地區民眾正當視聽權益，立法者於96年1 月29日增訂有廣法第35條之1 ，參酌廣電法第12條之1
規定以及有廣法第36條有關對系統經營者定期評鑑之規定，除明定主管機關審查申請換發許可之標準及程序外，並規範在審查期間及改善期間，得發給臨時執照。
⒋是以，綜觀廣電三法有關換照、評鑑制度之規定可知，立法當時，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。本件最高行政法院98年度判字第281 號判決，未察現行條文已有修正，逕以廣電三法現行條文指摘新聞局作成行政處分當時不符比例原則，顯有違誤及有失公允。
㈢新聞局作成不予換照處分，並無原告所稱之「違法處分」，亦無「侵害言論自由」，原處分之作成程序及處分法規依據，皆經行政法院就同次換照事件各裁定及確定判決所肯認：⒈鈞院94年度全字第133 號裁定，業已認定該案原處分係屬裁量處分、審議委員會之設置及審查均係為力求系爭行政處分達客觀、公正，衛廣法施行細則法第4 條無逾越母法。
⒉鈞院94年度停字第88號裁定，則進一步指明：衛廣法係採「許可主義」之規範架構，容許該案原處分在該簡單的構成要件基礎上，配合「合目的性」之裁量以決定是否准許換照。該裁定理由並指明：原處分之裁量基礎不僅以施行細則第4
條各款為限，亦包含「申請書」及「營運計畫書」，以及任何影響廣播電視事業之整體發展與公眾視聽權益之考量，均係符合衛廣法第1 條立法規範意旨範圍內，而裁量因素只要在裁量所依據之法規範之規範意旨內，即使其在裁量基準中沒有明文，但仍可以透過解釋之手段查得此等規範意旨之存在，又當行政機關透過以往之營運歷史，而對聲請人之營運能力產生懷疑，當然沒有必要再給予補正之機會，又換照之申請仍為重新申請許可。是以，本件原判決認定「違反法律保留原則、侵害原告新聞自由」、「衛廣法施行細則第4條
已超越母法而違憲」、「新聞性節目比例過低之處分理由施行細則第4 條第1 款規定不相符合而違法」、「未給予補正」等語，實係誤解衛廣法之規範意旨。
⒊鈞院94年度裁全字第121 號裁定更清楚指明：在現行衛廣法規定下，該案原處分屬於「附期限之行政處分」，於期限屆滿時失其效力所生之不利益影響，乃附期限行政處分性質上會發生之效果，並非原處分所致，且被上訴人於聲請原許可處分時，就該處分具有有效期限，本應評估其事業投資及交易契約之規模與風險，於獲許可後，對許可營運6 年後失效對其產生如何之不利益影響，亦得自行妥為規劃因應，聲請人既選擇聲請屬於授益性質之原許可處分，享有其利益，亦應負擔其失效後所可能產生之不利益（損益同歸）。該合議庭經調查證據後，亦認定東森電視公司確有違反重大公益之情事，符合衛廣法第1 條「影響衛星廣播電視之健全發展及公眾視聽權益」之裁量範圍內，如許其於原處分確定前繼續給予播出，顯然違反公益。
⒋前開3 項裁定引據說明行政法院均支持原處分係「裁量處分」，且新聞局之換照程序及裁量因素均落於衛廣法規範意旨內而無逾越裁量權限。此外，近期最高行政法院及鈞院對同次換照事件（包含機關、審議委員會、會議議程及作成行政處分所依據之衛廣法及同法施行細則等均與本案同一）所為之確定判決亦支持新聞局，此有最高行政法院98年度判字第329 號判決、鈞院判決95年度訴字第1500號判決、最高行政法院98年度判字第242 號判決、鈞院95年度訴字第783 號判決可參。
⒌上開鈞院3 件裁定及4 件判決，均係開庭進行調查，由雙方代理人以書狀並到庭充分言詞陳論後，始由各個合議庭所分別作成；且從各該裁定書及判決書內容之質、量觀察，業已就我國行政法實務上「法律保留原則」之審查適用，以及對於衛廣法、其施行細則及原處分之性質，闡析甚深甚詳，較之一般本案判決猶無不及，且見解一致。是以原告請求撤銷原處分及訴願決定顯無理由。
㈣本件係由審查委員會委員投票表決作成決議，新聞局據以作成第70次會議紀錄，已足以表徵審查委員會對申請案件審查結果之共識，原告請求依錄音譯文發言內容填入姓名或代號，再逐一檢視發言者個別意見，實無必要：
⒈電視執照換照申請，係由新聞局依其組織條例第19條及行政院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會設置要點（下稱設置要點）等規定所設之審查委員會進行審查；其審查程序，依行院新聞局衛星廣播電視事業審查委員會審查作業程序第2
點規定，在受理申請文件後，由審查委員會工作人員審查申請案所提送之資料齊全後，進入初審、複審及決審階段。初審階段，由審查委員會全體委員分別審閱各申請案之營運計畫並提書面意見，再進行初審討論；如初審決議認有補正必要，通知申請者限期補正，逾期不補正者，駁回其申請。複審係處理初審會議決議應補正案件，如認仍有補正必要者，則再通知申請者限期補正，逾期不補正者，駁回其申請；經複審決議通過者，始得進入決審。
⒉本件之表決，係經全體委員出席委員（計12位）投票表決作成不予換照之決議，此有審查委員會第70次會議紀錄可稽。審查委員會決議結果，供新聞局辦理衛星廣播電視事業設立、屆期換照等申請案件之參考。按衛星廣播電視事業設立許可、執照屆期換照申請等事項，其審查攸關公眾視聽權益，衛星廣播電視產業環境整體發展等，除應有法律規定之依據外，為確保作成之決定符合公平及專業要求，新聞局依法設立審查委員會，邀集法律、傳播、技術等領域專家學者及行政機關代表為審查委員會成員，依其專業知識，從多元觀點，進行衛星廣播電視事業相關申請案件之審查，新聞局如未能提出具體理由，動搖該專業審查之可信度及正確性，基於尊重專業，亦均參採審查委員會議決結果，對於相關申請案件，作出准駁處分，此有司法院釋字第462 號解釋可資參照。
⒊縱使各個審查委員於審查本件之會議過程中，依其專業立場，發言表達個別多元意見，然本件最終仍由全體審查委員以投票表決方式作成決議，新聞局忠實記載審查委員會審查結果，並據以作成第70次會議紀錄，已足以表徵審查委員會對申請案件審查結果之共識。原告請求將審查會議之出席人員與列席人員依錄音譯文發言內容填入姓名或以代號代之，再逐一檢視發言者個別意見，實無必要，亦與本件最高行政法院發回更審之理由無涉。
㈤退萬步言，縱認本件有必要依原告所請依錄音譯文發言內容填入姓名或代號，惟本件已歷時4 年餘，案經新聞局相關業務移撥整併至被告後，目前承辦人員均非新聞局承辦人員，遑論實地參與當年相關審查會議，欲依錄音譯文內容確認發言者實有困難；是以原告請求顯無理由。
㈥據上論結，新聞局依衛廣法第6 條第2 項及同法施行細則第4 條規定否准原告換照之申請並無違誤，原告請求撤銷原處分及訴願決定顯無理由。
㈦聲明求為判決：駁回原告之訴；訴訟費用由原告負擔。
四、兩造之爭點為被告否准原告換照之申請是否適法；衛廣法施行細則第4 條有無違反母法規定，又原處分有無一事二罰或濫用裁量權之違法情事等問題。
五、經查：
㈠按「申請衛星廣播電視事業之經營，應填具申請書及營運計畫，向主管機關提出申請，經審核許可，發給衛星廣播電視事業執照，始得營運（第1 項）。前項執照有效期限為6年
，期限屆滿前6 個月，衛星廣播電視事業應向主管機關申請換照（第2 項）。申請經營衛星廣播電視事第2 項規定業填具之申請書或營運計畫資料不全得補正者，主管機關應通知限期補正；逾期不補正或補正不全者，駁回其申請。申請換照時，亦同（第3 項）。」衛廣法第6 條定有明文。次按「主管機關於受理本法第6 條第2 項申請換照時，除審核其申請書及營運計畫外，並應審酌下列事項：營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形。違反本法之紀錄。播送之節目及廣告侵害他人權利之紀錄。對於訂戶紛爭之處理。」衛廣法施行細則第4 條亦定有明文。
㈡原告為經營系爭頻道之衛星廣播電視事業，以所持新聞局新廣字第2044（變1 ）號電視執照於94年8 月2 日屆滿，於94年3 月4 日向新聞局申請換發電視執照。經審查委員會之委員審閱文件及評分後，審查委員會94年6 月23日第69次會議決議，將審查委員之審查意見送予原告據以提出補充說明，並擇期通知原告面談。新聞局以94年7 月1 日新廣四字第0940623565號函送審查委員會對原告申請換發電視執照之意見，並限期於同年、月4 日前提出說明或改善計畫。原告據以提出補充說明資料，並於94年7 月24日經審查委員會面談。旋審查委員會94年7 月31日第70次會議決議，以系爭頻道新聞與東森集團共用，缺乏自製能力，且節目時段外賣予投顧公司之比例偏高，應不予換照。新聞局原處分以系爭頻道之新聞節目與「東森新聞台」頻道共用，與營運計畫規劃之以單主播方式播報由採訪記者編譯所製作的國內外財經金融相關新聞，及以全方位財經金融報導滿足收視觀眾需知，均不相符；且將節目時段交由投顧公司經營的比例高達百分之50以上，節目表現內容多為節目廣告化及違反法律強制規定，與營運計畫中所載為維持頻道及節目之整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行等內容不符，均無法落實營運計畫與執行，否准原告申請換發電視執照等情，有原告88年營運計畫、審查委員會第69次及第70次會議紀錄等影本在卷可稽，原告不服，循序提起行政訴訟，並以上揭主張為爭執，是本院應審究者乃被告否准原告換照之申請是否適法；衛廣法施行細則第4 條有無違反母法規定，又原處分有無一事二罰或濫用裁量權之違法情事等問題。
㈢原告於本案審理中固爭執換照處分為羈束處分云云。惟關於行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分。羈束處分指特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為，此種處分即為羈束處分；裁量處分指特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種處分即為裁量處分。查電視執照換發之處分，涉有促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益之公共政策之高度公益性，自應容行政機關執行公共任務及滿足公共之需要，於遂行衛廣法所欲追求之行政目標時，享有一特定之方針，斟酌一切與該案件有關之重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，本諸法規所定應審查（酌）之事項，以作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定。另參以上開衛廣法第6 條規定旨意，申請人欲經營衛星廣播電視事業，應向主管機關提出申請，經審核許可，發給電視執照，始得營運；同法第8 條又規定前開營運計畫應記載包含「節目規劃」、「收費標準」及「其他經主管機關指定之事項」等事項，故同法第6 條第1 項所定之「審核許可」，其性質自非形式審查。再者，前開法律賦予主管機關於換照審查時應審酌所定事項之行政義務，而非設以特定構成要件事實之該當，即令行政機關不得不為特定之法律效果（應准予換照）；此不論從原處分所欲達成之公共利益，或觀諸前揭法規條項之文義係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機關本諸本規範之目的及公共政策之衡量而有判斷餘地。是以，衛廣法所訂換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，揆諸上開說明，自屬裁量處分之性質。原告主張電視執照之許可核發，屬羈束處分，除有衛廣法第6 條第3 項規定之情形外，並無自為裁量之餘地云云，殊無足採（最高行政法院98年度判字第281 號判決理由參照）。是依衛廣法第6 、8 條及同法施行細則第2 、4 條之文義，係指行政機關之「應審酌」事項，而非規定換照申請人「應符合」事項之法規範設計方式，以及各項應審酌內容均屬內容有待裁量之事項等，自應容許行政機關本諸本規範目的及公共政策之衡量而有判斷餘地，故衛廣法所定換發執照之處分，乃容許行政機關審酌具體個案情況而得選擇作成不同法律效果之行政處分，屬裁量處分。原告主張被告所為換照處分屬羈束處分云云，不足採信。且新聞局之換照程序及裁量因素均落於衛廣法規範意旨內而無逾越裁量權限。
㈣次查如上所述，換照處分為裁量處分，而非羈束處分，故主管機關審查是否准予換照，自應基於公益考量，本諸促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益之公共政策，審酌申請換照者之營運計劃執行情形等事項，俾決定是否准予換照，衛廣法施行細則第4 條，係就該實質審查作業之細節性予以規範，並無逾越法律授權範圍之情事。原告主張衛廣法施行細則第4 條規定之換照時應審酌事項，已逾母法規定範圍，新聞局不得據以為審查原告之換照申請云云，核不足取。又上揭換照處分，涉有促進衛星廣播電視事業之健全發展及保障公眾視聽權益之公共政策之高度公益性，自應容行政機關執行公共任務及滿足公共之需要，於遂行衛廣法所欲追求之行政目標時享有一特定之方針，斟酌一切與該案件有關之重要情形，並衡量所有的正反觀點之後，基於法規所定應審酌之事項作出最適合於衛廣法所賦予之行政任務及維護公共利益之決定，非謂聲請資料齊全即應准予換照。
㈤又查依原告前所提出之營運計畫，標榜以單主播方式播報由其採訪記者，編譯所製作的國內外財經金融相關新聞，以全方位財經金融報導滿足收視觀眾需知，以達到其營運計畫中一再強調的「多元」與「財經專業」之觀眾收視需求，原告亦以此營運計畫所揭諸之方式及目標而獲有原執照之許可。但原告之新聞節目竟與東森新聞台頻道共用，則使觀眾所收視內容仍為其他頻道之報導，顯然與其前開所追求之「多元」、「專業」等目的完全背道而馳，損及社會大眾之收視權益。是前開節目規劃之事實，均與原告原營運計畫之規劃不符，堪以認定。復參以原告歷來違規次數達18次，其中以節目廣告化達13次最多，其次，違反法律強制禁止規定達4 次。尤其是利用所謂財經節目時段交由投顧公司經營或交由民間俗稱之投顧老師主持（占比例高達50% 以上）者，一再違反金融證券主管機關所嚴禁之「於營業場所以外之公開場所或傳播媒體，對委任人以外之不特定人就個別股票之買賣進行推介，或對個別股票未來之價位作研判預測」、「其他違反證券暨期貨管理法令或經證期會規定不得為之行為」、「於傳播媒體從事投資分析之同時，有招攬客戶之廣告行為」、「涉有個股未來買賣價位研判，或直接推薦或勸誘投資個別股票」、「引用各種推薦書、感謝函、過去績效或其他易使人認為確可獲利之類似文字或表示」等有關「證券投資顧問事業管理規則」等證券金融法令所嚴禁之行為，並一再遭金融證券主管機關查獲並移送新聞局依衛廣法處罰在案，此有原告所受行政處分明細可稽。核諸系爭頻道之前開行為，影響國內證券交易之公共秩序至鉅，且亟易誤導收視觀眾投資訊息，而損及收視大眾之權益，此有新聞局94年2 月5 日新廣四字0000000000號處分、94年2 月3 日新廣四字第0940600204號處分可稽，顯見原處分認原告系爭頻道將節目表現內容多為「節目廣告化」及「違反法律強制規定」，前揭事實與營運計畫中所載「為維持本頻道及節目的整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行，……」之規劃不符，無法落實營運計畫的執行乙節之事實採證，洵無違誤。
㈥至原告主張其頻道經被告評鑑結果，均屬合格，被告不應否准換照云云。惟查：
⒈系爭頻道2 次評鑑結果之通知，均由新聞局發函載明應改進缺失或建議事項，包含：「㈠節目評鑑部分：⒈內部未訂定編審制度。⒉未訂定內部自律規範。⒊行政指導後未曾立即改善。⒋節目與廣告有未區分情形……」等（新聞局91年9
月23日新廣四字第0910624931號函），以及「貴公司應改進事項及建議意見如左：㈡廣告播送：外製節目之品管及節目廣告化情形應改善。」該函並明示：「目前部分衛星廣播電視頻道播出與原核准之營運計畫不符之節目，嚴重損害公眾收視權益。為促進衛星廣播電視事業健全發展，保障觀眾收視權益，請貴公司確實檢討所屬頻道製播之節目；如有違反者，本局將依法從嚴核處。各頻道評鑑應改進事項辦理情形將列為換照時之重要審核項目或參考依據。」（參見新聞局94年1 月18日新廣四字第0930626843號函）。
⒉按所謂評鑑合格只是60分以上，並非表示沒有違章紀錄，事實原告從設立以來6 年中共有18次違規紀錄，已如上述，且評鑑雖屬合格，惟被告於評鑑結果之通知，亦載明如上所述之待改善事項。足件原告並非毫無缺失，則被告於換照時，再依法全盤審酌，予以否准，於法自無不合。
⒊故原處分以原告經營之系爭頻道，其新聞節目與「東森新聞台」頻道共用，與營運計畫規劃不相符；及原告經營之系爭頻道，其將節目時段交由投顧公司經營的比例高達百分之50以上，且節目表現內容多為節目廣告化及違反法律強制規定，與營運計畫中所載為維持頻道及節目之整體品質，節目主持人及來賓絕不以報明牌方式進行等內容不符，經審查委員會第69次及第70次會議，認定無法落實營運計畫之執行，有原告88年營運計畫、審查委員會第69次及第70次會議紀錄等影本在卷可稽。新聞局據以依衛廣法第6 條第2 項及同法施行細則第4 條規定，否准原告換發電視執照，經核並無不法。
㈦原告主張審查委員會未訂出評分方式，致委員憑個人喜好恣意給分，以致實際上毫無標準可言，不合乎法律明確性及法律保留原則，新聞局依其決議所為之系爭處分即有重大瑕疵，當屬違法處分云云。查新聞局為審查衛星廣播電視事業設立申請案件，依該局組織條例第19條設審查委員會，就衛星廣播電視節目供應者設立申請及其他提請審查事項等進行審查，其決議應有全體委員過半數之出席，出席委員3 分之2
以上之同意行之，所作之決議，係供新聞局行政處理之參考，且該會委員，依新聞局衛星廣播電視事業審查委員會審查作業程序，應本公正客觀立場行使職權，並為利益迴避，具有公正及嚴謹之程序設計。新聞局94年7 月1 日新廣四字第0940623565號函送審查委員會對原告申請換發電視執照之意見，並通知原告到場提出說明或改善計畫，目的於作成行政處分前給予相對人陳述意見之機會，並調查證據。新聞局本於職權參酌上開決議，否准原告之換照申請案，並無裁量逾越法律授權範圍或濫用其裁量權之違法。又衛廣法第16條規定，業者有擬暫停或終止經營等違反原營運計畫情事，應負預為通知義務，期使業者妥善處理其訂戶權益，而本件原告所經營頻道之電視執照期限為6 年，6 年有效期限屆至，依法自應停止播送，為業者應預期或可得預期之範圍，無衛廣法第16條之適用問題。且依衛廣法第6 條第2 項規定，於期限屆滿前6 個月申請換照，本無必定得到准許換照之結果，其在新聞局審查期間，對於換照申請准駁與否，可預先妥善規劃因應，並評估其事業投資及交易契約之規模與風險。
㈧復查有關廣電三法（衛廣法、廣電法、有廣法）於立法當時之換照制度設計，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。
⒈衛廣法換照制度之設計，係規範主管機關應就衛星廣播電視事業所提營運計畫每2 年評鑑1 次外，於衛星廣播電視事業申請換照時，並就該事業過去6 年其執照有效期間之營運情形為全面審核，以落實本法促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益之立法目的。而衛廣法自92年12月24日公布施行迄今，未作任何修正，主管機關對於衛廣事業之管理，僅能依衛廣法第5 條、第6 條規定執行執照許可、換發及評鑑等規範，茲查衛廣法並無任何條文允許主管機關審核換照申請案件時得以採取「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施。而依法行政本係行政機關為行政行為時所應遵守之原則，故現行衛廣法既然無類似廣電法與有廣法規定之限期改善與臨時執照之處理方式，被告本於現行衛廣法規範之要求，進行換照審查及准否之決定，自無從擅自以法律所無之方式，恣意以臨時執照或限期改善方式為之。
⒉行為時之廣電法為92年12月24日公布施行之版本，依行為時之廣電法第12條第1 項規定：「廣播或電視執照，有效期間為2 年，期滿應申請換發。」行為時之同法第12條之1 第3
項規定：「前項改善期間，主管機關得發給臨時執照，其有效期間為3 個月，並以1 次為限。」由上開規定可知，行為時之廣電法規定廣電執照有效期間僅為2 年，並無評鑑制度之規範條文，故有「臨時執照」條文之設計。惟為使廣電三法管制規範齊一化，廣電法第12條於95年6 月14日公布施行，將無線廣播電視媒體之營運執照，由原來之2 年，比照衛星廣播電視媒體，延長為6 年，並增列評鑑制度及其相關配套措施。
⒊行為時之有廣法為92年12月24日公布施行之版本，依行為時之有廣法第35條第1 項規定：「系統經營者之營運許可，有效期間為9 年。系統經營者於營運許可期限屆滿，仍欲經營時，應於營運許可期限滿8 年後6 個月內，向中央主管機關申請換發。」行為時之同法第36條規定：「審議委員會應就系統經營者所提出之營運計畫執行情形，每3 年評鑑1 次（第1 項）。前項評鑑結果未達營運計畫且得改正者，中央主管機關應依審議委員會決議，通知限期改正；其無法改正，經審議委員會決議撤銷營運許可者，中央主管機關應註銷營運許可證（第2 項）。」由上開規定可知，行為時之有廣法與衛廣法相同，如有評鑑制度相關規範，則不針對換照制度另定「限期改善」或「臨時執照」等過渡指施之規範。惟為明確必要之行政程序，並維護相關經營地區團體及民眾之權益，並避免屆期無法完成營運許可換發或發給籌設許可，導致立即影響該經營地區民眾正當視聽權益，立法者於96年1
月29日增訂有廣法第35條之1 ，參酌廣電法第12條之1 規定以及有廣法第36條有關對系統經營者定期評鑑之規定，除明定主管機關審查申請換發許可之標準及程序外，並規範在審查期間及改善期間，得發給臨時執照。
⒋是以，綜觀廣電三法有關換照、評鑑制度之規定可知，立法當時，係以廣電事業執照有效期間內如有評鑑制度，則毋需另立「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範。故廣電法現行條文已有修正，該法既無「限期改善」或「臨時執照」等過渡措施之規範，被告作成原處分自無從為之，故原告依此指摘原處分不符比例原則云云，亦不足取。
㈨再查衛廣法第33條以下固有各項罰鍰、停播、撤照等之規定，然此係原執照有效期限中，視業者不同違規情形而訂定不同之處罰規定，此與本件換照處分迥然不同。於本件情形，新聞局為換照准否之處分，尚須在法規授權範圍，裁量前開法規所定之申請書及營運計畫內容，審酌申請人之營運計畫執行情形評鑑結果及改正情形、違反本法之記錄等，此外更需基於前述公益之考量層面，就衛星廣播電視頻道，要求申請人之節目規劃及其他營運計畫執行情形應負起相對等之社會責任及最低程度之品質，藉此保障公眾視聽權益之公共利益。是一者（衛廣法第35條至39條中最重之撤照處分）係原授益處分之廢止，一者（准予換照處分）係准予另一個新的授益行政處分，兩者之法規依據、適用情形及裁量基礎，既不相同，自不容原告據此即指稱有一事二罰、違反比例原則或濫用裁量權之情事。故本件新聞局係依衛廣法第6 條第2
項及同法施行細則第4 條規定，否准原告換發電視執照，與衛廣法第33條以下各條規定，在業者所持電視執照有效期限內予以裁處罰鍰、停播、撤照等，其法規依據及適用情形不同，況換照處分為授益行政處分，難謂有一事二罰或濫用裁量權等情事。
㈩又查經營電視事業之本身與以廣播電視為言論自由之表達非可同視，即使未擁有廣播電視事業，並不表示失去以廣播、電視表達其意見之自由；言論自由係保障個人意思表達之自由，而非保護廣播事業之享有。是原告主張經營廣播電視事業之權利亦包含在憲法言論自由之保障範疇云云，乃有誤解。
綜上所述，審查委員會審酌原告前開營運計畫執行情形之評鑑結果及改正情形、違法紀錄等整體經營情況，決議不予換照，新聞局據以否准原告換照之申請，並無違誤。從而，原處分並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
本件事證已臻明確，兩造其餘之主張及陳述，核與本件判決結果無涉，故無逐一審究之必要；至原告聲請命被告將參與審查委員會第69次及第70次會議之出席委員與列席人員，依原告提出之錄音譯文發言內容填入姓名云云，本院認本件係由審查委員會委員投票表決作成決議，新聞局據以作成會議紀錄已提出予原告，已足表徵審查委員會對申請案件審查結果之共識，又上揭會議紀錄既屬真正，原告亦未指明該程序有何違法之處，縱於會議中，各委員表達多元意見，然僅係會議過程中之討論意見，最終仍應以全體審查委員以投票表決方式作成決議之結果，供換照與否之參考，該決議程序核無違誤，新聞局據以參酌為本件准駁依據，即無不合，是原告上揭聲請核與判決結論無涉，乃無調查之必要，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　98　　年　　12　　月　　31　　日臺北高等行政法院第四庭
審判長法 官　黃本仁
法 官 林妙黛
法 官 陳秀媖
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　98　　年　 12　　月　 31 　 日書記官 楊子鋒