臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度停字第34號

• 裁判案由: 聲請停止執行
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 05 月 14 日
• 當事人: 賀川國際投資股份有限公司

臺北高等行政法院裁定
99年度停字第34號聲 請 人　賀川國際投資股份有限公司
代　表　人　甲○○○（董事長）
代 理 人　王寶玲 律師
黃雍晶 律師
林 瑤 律師
相 對 人　臺北市政府捷運工程局
代　表　人　乙○○○○○○
代 理 人　丙○○ ○○
林倖如 律師
馬惠怡 律師
上列當事人間大眾捷運法事件，聲請人聲請相對人中華民國98年11月26日北市捷聯字第09833631511 號行政處分及基於該處分所續行之本開發案接續甄審程序，於本件行政訴訟程序確定前，停止執行，本院裁定如下：
主 文
聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理 由
一、按「原處分或決定之執行，除法律另有規定外，不因提起行政訴訟而停止。」、「行政訴訟繫屬中，行政法院認為原處分或決定之執行，將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，得依職權或依聲請裁定停止執行。但於公益有重大影響，或原告之訴在法律上顯無理由者，不得為之。」、「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部分。」行政訴訟法第116 條第1 項、第2 項、第5 項分別定有明文。是行政法院是否准許停止執行，乃應視原處分或決定之執行，是否發生難於回復之損害，且有急迫之情事為斷。至所謂「難於回復之損害」係指其損害不能回復原狀，或不能以金錢賠償，或在一般社會通念上，如為執行可認達到回復困難之程度而言。又所稱「急迫之情事」，一般而言亦認有發生難以回復之損害者，為具有停止執行之緊急必要性，故如聲請停止執行不備上揭停止執行要件者，即應予以駁回。
二、本件事實經過：
臺北市政府為甄選臺北都會區大眾捷運系統臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特定專用區C1、D1用地（東半街廓）聯合開發區（捷）用地土地開發案（以下簡稱系爭開發案）投資人，由相對人依大眾捷運系統土地開發辦法第14條規定，以民國（下同）98年8 月10日北市捷聯字第09832129900 號公告，公開徵求投資人，於公告事項一載明，有意申請投資者應依甄選須知規定於98年11月10日下午5時 前，備妥相關書件及申請保證金新臺幣（下同）3 億5,700 萬元，以掛號郵寄或自行送達相對人。本件聲請人、訴外人森ビル株式會社及日商森大廈股份有限公司擬共同申請投資系爭開發案，經協議選定聲請人為代表人，於系爭開發案申請投資期限末日（即98年11月10日）銀行受理匯款之截止時間（15時30分）前，至合作金庫商業銀行世貿分行辦理系爭開發案申請保證金電匯事宜，並將1 筆計357 萬元現金匯款至台北富邦商業銀行股份有限公司（以下簡稱台北富邦銀行）營業部相對人0000000000000 帳戶，其後聲請人並於同日16時40分將合作金庫商業銀行之357 萬元電匯傳票及申請投資文件送至相對人。嗣經相對人審認，申請文件中所檢附合作金庫商業銀行出具之申請保證金匯票傳票金額僅357 萬元，與應繳納申請保證金金額及該申請團隊所附擔保物提供書所載金額3 億5,700 萬元不符，乃依臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業原則（以下簡稱評選作業原則）第2 點第1 款規定，視為資格不符，以98年11月26日北市捷聯字第09833631511 號函復聲請人駁回申請。聲請人不服，提起訴願，復遭臺北市政府決定駁回，遂向本院提起行政訴訟，併以相對人前揭處分及基於該處分所續行之本開發案接續甄審程序之執行將對其產生不可回復之損害，向本院聲請於行政訴訟程序確定前，應予停止執行。
三、聲請意旨略以：
㈠、聲請人為本申請案之共同投標人及申請團隊之代表，並為原處分之相對人，聲請人「正當法律程序」之程序利益既受該違法處分侵害且確屬不可回復，自得依法聲請本件停止執行。姑不論最高行政法院就不同法人共同組成投標團隊之類似案件，均認無需於行政救濟程序共同起訴（「民間參與高速公路電子收費系統」〈ETC 案〉即為其著例），縱本件聲請確如相對人主張應由聲請人團隊所有組成人員同任當事人云云，至多僅發生「行政法院依行政訴訟法第41條以裁定命該第3 人參加訴訟」之法律效果，此並經最高行政法院98年判字第1213號判決、鈞院98年訴字第1496號裁定及89年訴字第512 號裁定所指明。從而，相對人指稱聲請人依法不得單獨提起本件停止執行之聲請云云，顯不足採。
㈡、相對人一方面無視於自身錯誤造成聲請人無法匯入申請保證金之事實，以98年11月26日之原處分駁回申請，一方面於98年12月16日自行更正其大眾捷運系統土地開發投資人須知中，有關帳戶戶名之記載，顯然其明知、肯認原記載有誤，益徵原處分不合法，即聲請人有極大可能獲勝訴判決，是此一違法之行政處分不具立即執行之公共利益。本件專因相對人單方提供之「甄選須知提供錯誤保證金帳戶資訊」，致聲請人無從完成申請保證金之繳納，若相對人此一「執其本身錯誤駁回聲請人申請之處分」得予繼續執行，無從透過競爭機制求取最大公共利益之目的，將使本件甄審程序形同虛設，戕害公益莫此為甚，一旦率為續行更將致公共利益難以回復之損害。甚者，原處分若率為執行並基此續行系爭開發案之甄審程序，致令聲請人申請團隊無法參與競爭，除估計將造成聲請人申請團隊高達6 百億元以上之投資利益損失，無端耗費前置階段之申請文件準備成本外，更造成聲請人申請團隊成員公司之嚴重商譽損害，殆非金錢賠償所能完全填補。系爭開發案已進入開發建議書審查與評選之實質審查程序。根據投資人甄選公告、投資人須知第8 條及評選作業原則第4 條規定，相對人至遲應於今年5 月中旬以前完成開發建議書審查與評選、簽報臺北市政府核定審查意見並通知申請人簽約。倘原處分繼續執行，且聲請人申請團隊藉由行政救濟程序遲遲無法撤銷該違法處分、參與系爭開發案後續甄選程序，聲請人申請團隊極有可能終局喪失取得系爭開發案投資權之機會，致令系爭開發案所追求之公共利益無從維護，並使聲請人申請團隊尋求行政救濟之實益盡失，亦堪可認定確具有急迫情事。
㈢、按最高行政法院92年判字第1372號判決要旨，僅因招標文件規定「不明確」即認此不利益不應由投標人承擔，遑論本件確屬「招標文件錯誤」所生之不利益，依舉輕明重原則，更無從苛令聲請人承擔相對人之錯誤，否則有違誠信原則、信賴保護原則暨衡平原則、平等原則。據悉系爭開發案現階段僅有1 組申請投資團隊進入此實質審查及評選階段，而相對人迄今尚未完成審查結果，亦無任何簽訂投資契約書之情形。現階段如停止執行原處分，僅發生聲請人申請團隊得繼續參與系爭開發案後續甄選程序之效力，不影響前開該組申請投資團隊之權益。此外，由於聲請人申請團隊已於98年11月10日完整提交資格審查相關申請書面文件予相對人，系爭文件仍置於相對人處，倘停止執行原處分，相對人自得立即針對聲請人申請團隊先前提供之文件進行後續必要之審查程序，不至於嚴重延宕系爭開發案整體甄選程序之進行，除能矯正該違法處分、有效確保聲請人申請團隊參與國家開發案之合法權益外，更促進系爭開發案甄選程序之公平競爭效益，進而提升最終投資團隊之開發能力水準，非但無影響公益之情事，更係為維護系爭開發案相關公眾利益、以及我國政府公信力與整體形象之最佳體現。
㈣、國家公權力之行使應受「正當法律程序」之拘束，為大法官解釋一再揭示之原則。事實上，國家公權力既欲以相關法令所規定之甄審程序辦理系爭開發案，一方面即在於保護聲請人受有「正當法律程序」保障之程序基本權，另一方面亦以「正當法律程序」之實施，作為「選定系爭開發案投資人授予投資權」之正當性基礎，以保障公共利益。迺聲請人因投資人須知所載帳戶錯誤無法匯入備齊之申請保證金，其結果為「未繳納申請保證金」（非僅繳納金額不足），致無法參與系爭開發案之甄審程序，聲請人程序基本權受到全然剝奪（遑論聲請人團隊之商譽及系爭開發案之開發利益），且若非經鈞院准予停止系爭處分之效力，則該程序基本權利之喪失確屬不可回復，乃無庸置疑。倘准予本件停止執行之裁定，不僅無害於公益，且反至為有利公益，並適可達到系爭開發案依法辦理甄審程序之競爭目的。且系爭開發案固與捷運設施共構，惟該捷運設施之設計已然完成，其施工更與系爭開發案之開發工程（於車站站體上興建大樓等）可分，不會交互影響，此由投資人須知第13條第2 項及第3 項之說明即可明知，其中第3 項猶顯系爭開發案縱有重新辦理招標之需，對於桃園國際機場連外捷運系統臺北段之完工通車不會有任何影響。事實上，臺北捷運系統業有歷次聯合開發案之辦理，諸多案例皆可發現聯合開發大樓之興建時程，與捷運系統之運作並無直接關聯。
㈤、98年間有意參與系爭開發案甄選程序、購買投資人甄選文件之廠商，包括聲請人申請團隊在內共有將近20組廠商。今系爭開發案發生「甄選須知提供錯誤保證金帳戶資訊」之甄選程序重大違誤，除已確實妨礙聲請人申請團隊繳納申請保證金外，亦可能影響或排除其他10餘組潛在投資人完成申請投資程序。從而，若認系爭開發案之甄選程序因存在「甄選須知提供錯誤保證金帳戶資訊」之重大違誤，已有侵害聲請人申請團隊與其他10餘組潛在投資人之合法投資權益之虞，且系爭開發案後續甄選程序確係原處分之延續，是亦得於本件行政訴訟確定以前，依法命相對人停止基於原處分所續行之系爭開發案接續甄選程序。綜前所述，原處分顯屬違法，若任相對人貿然續行，不僅將嚴重斲傷公共利益，更將致聲請人申請團隊高額財產利益及商譽之損失，暨對政府機關整體形象及政策執行公信力之傷害等造成難以回復之損害，且確屬急迫，爰依行政訴訟法第116 條第2 項規定聲請相對人前揭處分及基於該處分所續行之本開發案接續甄審程序，於本件行政訴訟程序確定前，停止執行云云。
四、經查：
㈠、按執行停止之目的，在於停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行，自僅得對原處分或決定為停止執行之標的，且須聲請人之權利、利益之保全、防止損害之發生或擴大有直接助益者，方得為之。故行政處分本身如為無積極內容者，例如否准申請之處分，縱經停止執行，亦僅回復至原未否准前之狀態，即難認有聲請停止執行之利益（最高行政法院95年度裁字第2580號、97年度裁字第3473號裁定參照）。
㈡、次按「（第1 項）大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關或交通部指定之地方主管機關；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。（第2 項）前項主管機關辦理本法所規定之土地開發事宜，必要時得委任或委託執行機構為之。」、「以前2 條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：…二、公告徵求其他私人、團體。」、「申請投資土地開發應備具下列書件各2 份，向執行機構提出之：…」、「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查。…」行為時依大眾捷運法第7 條第7 項授權訂定之大眾捷運系統土地開發辦法第4 條、第14條、第16條第1 項、第17條第1 項分別定有明文。
㈢、復按「本要點主管機關為本府，以本府所屬捷運工程局為執行機關，辦理有關土地開發規劃、徵求投資人、監督土地開發細部設計、施工及營運管理事宜。」、「甄選聯合開發投資人之作業程序如下：…㈤投資申請人資格符合者，應依『臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知』各階段提送申請書件，逾期不予受理。㈥捷運局對投資申請人之投資申請案由捷運局依『臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點』進行評選，確定獲得投資權之申請人。㈦本府核定。㈧簽訂聯合開發投資契約書。」臺北都會區大眾捷運系統土地開發實施要點第2
點、第12點著有規定。又「臺北市政府捷運工程局…為依大眾捷運系統土地開發辦法第17條受理申請投資土地開發案件，辦理甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人之審查及評選作業，特訂定本原則。」、「一般資格及能力資格證明文件審查：申請人於捷運局公告徵求投資人之公告期滿翌日起1 個月內應提送資格證明文件並繳納申請保證金，逾期不予受理，捷運局受理本項申請書件應於截止收件次日起30日內審查完成並以書面通知審查結果，審查原則如下：㈠、未依規定繳納申請保證金或所繳金額不足者，視為資格不符，由本府捷運工程局以書面載明資格不符之理由駁回申請。㈡、本府捷運工程局就申請人檢送之資格證明文件是否齊備依附表一進行審查。本項書件不全或內容缺漏者，本府捷運工程局即詳為列舉並以書面通知申請人限期補正…」且為臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業原則第1 點、第2 點所明定。是申請人未依規定繳納申請保證金或所繳金額不足者，並非得補正事項，而係視為資格不符，由相對人逕予駁回（見本院卷第153 頁相對人說明）。
㈣、承前所述，原處分係以聲請人所繳保證金不足，而經相對人依上述評選作業原則第2 點第1 款規定，視為其資格不符，而逕駁回其申請（見本院卷第33頁）。核該駁回其投資申請之處分，並無積極之內容或以該處分為前提之後續法律關係之進展，原不存在聲請人聲請事項所指之基於原處分所續行之本開發案接續甄審程序。縱停止執行，亦僅能回復至相對人未駁回前之狀態，並不能改變聲請人未於上述規定期間繳足保證金之客觀事實，而因此轉換成聲請人已繳足保證金之效果，換言之，其仍具上開作業原則規定之資格不符情事，聲請人申請團隊仍無法繼續參與系爭開發案資格文件審查及後續甄選程序，難認有聲請停止執行之利益。況原告所稱投資權益之損害，依客觀情形及一般社會通念，乃係得以金錢回復；而所謂「商譽損害」部分，亦未據其舉出確切之事證足以認其將發生難於回復之損害，且有急迫情事；再聲請人有關系爭投資案對公益及其他投資人影響部分之論述，復無關其個人停止執行之利益。是聲請人聲請停止原處分之執行，並無停止之實益，而其聲請停止基於該處分所續行之本開發案接續甄審程序，亦與前揭停止執行之要件不符。從而，聲請人等為本件停止執行之聲請，為無理由，應予駁回。至相對人提供之保證金帳戶資訊是否有誤，而致影響聲請人公平參與競爭系爭開發案之程序基本權等實體事項，則非於本件聲請停止執行程序中所得審究，附敘明之。
五、依行政訴訟法第104 條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　5　　月　 14 　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　林樹埔
法 官　劉穎怡
法 官　林玫君
上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　5　　月　 14 　 日書記官 黃玉鈴