臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度簡字第460號

• 裁判案由: 原住民族工作權保障法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 08 月 04 日
• 當事人: 黑橋牌企業股份有限公司

臺北高等行政法院簡易判決
99年度簡字第460號原 告　黑橋牌企業股份有限公司（原名：滋味珍食品股份有限公司）
代　表　人　甲 ○
被 告　行政院原住民族委員會
代　表　人　乙○○○○○○○○
上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國99年5 月4 日院臺訴字第0990096623號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件因屬其他關於公法上財產關係而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）23,760元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第3 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
本件被告以原告標得外交部「本（96）年農曆春節餐廳加菜」採購案，於民國（下同）96年1 月31日至96年2 月14日履約期間內僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3
項規定，以98年8 月4 日原民衛字第0980036739號行政處分書，追繳原告原住民就業代金新臺幣（下同）23,760元（下稱原處分）。原告不服，以政府採購法第98條規定得標廠商僱用身心障礙者及原住民人數不得低於總人數2%，係顧及廠商之需求所為之規定，被告擅自為各應僱用1%之解釋，牴觸法律而無效；其係經營肉品加工業，96年2 月份僱用員工總人數332 人，其中13人為身心障礙者，顯已超過法定標準甚多，並無違反政府採購法第98條規定之情事；其肉品加工廠設於臺南市，員工有上百位，但設於各縣市之門市部，僅陳列肉製品販售，各自獨立運作，員工不超過10人，系爭採購案實際執行為臺北仁愛門市部，該門市員工最多僅7 人，應無適用政府採購法第98條規定之餘地；況該採購案之履約總金額僅39,780元，卻應繳僱用原住民人數不足之代金23,760元，有違比例原則云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠查原告公司原名滋味珍食品股份有限公司已於98年11月26日變更登記為黑橋牌企業股份有限公司，有公司變更登記事項卡附呈可按，合先敘明。
㈡原告設於臺北市○○街之門市部，於96年2 月8 日（農曆12月22日）接外交部總務司許金堉先生電話訂貨，訂購「大古城采風禮盒」90盒（每盒內裝五香牛肉干、尤魚片及魚酥等），約定每盒520 元，總價46,800元，打85折優待，實收39,780元，送貨時間96年2 月15日（農曆12月28日）上午10時，指定由陳雅貞小姐點收。原告已依上開約定按時完成送貨，有「顧客訂貨送貨單」及統一發票可證。被告則於98年8
月4 日以原處分，以原告自96年1 月31日起至99年2 月14日為止，履行政府採購契約之期間內，未足額僱用法定最低原住民人數為由，依原住民族工作權保障法第12條，政府採購法第98條之規定，處分原告應繳納代金23,760元。原告不服，提起訴願遭駁回，因仍不服，依法提起本訴。
㈢按90年10月31日制定公布之原住民族工作權保障法第12條第1 項固規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」但於其後91年2 月6 日修正公布之政府採購法第98條係規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」依此修正在後之條文規定，廠商員工總人數超過一百人者，僱用身心障礙者及原住民人數，合計達其總人數2%以上，即屬合於規定，不生應繳納代金之問題。考其立法之原意，應在兼顧廠商之實際要求，如營建土地工程業者，係需求體力強壯之工人，身心障礙者則不適宜，食品包裝業者則多僱用身心障礙者也無妨。故2%之身心障礙及原住民人數，得依得標廠商之需求而定，其2%之人數，全為原住民或全為身心障礙者，或兩者兼而有之，雖非恰為各1%，但合計已達2%，均為上開規定所容許。至於政府採購法施行細則第107 條第2 項之規定，顯已牴觸母法，應屬無效。
㈣查原告主要經營肉品加工業，96年2 月份僱用員工總人數為332 人，其中含身心障礙者13人（輕度4 人、中度2 人、重度4 人、極重度3 人），顯已超過員工總人數2%以上而有餘，自符合政府採購法第98之規定，有勞工保險局96年2 月份之繳費通知書可證。被告及訴願決定機關，忽略政府採購法曾於91年2 月6 日修正之經過，誤解法令，致適用法規不當，而為不利原告之處分及決定，顯屬違法不當。
㈤綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依據行政訴訟法第4條第1項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
㈠被告依職權查證確認原告有違背法令規定之事實，應依法繳納就業代金。
⒈法令依據:
⑴依原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定:
「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。」、「得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」
⑵次依政府採購法第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」
①同法施行細則第107 條規定: 「本法第九十八條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第十二條第一項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。」、「依本法第九十八條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」
②同法施行細則第108 條規定: 「得標廠商僱用身心障礙者及原住民之人數不足前條第二項規定者，應於每月十日前依僱用人數不足之情形，分別向所在地之直轄市或縣( 市) 勞工主管機關設立之身心障礙者就業基金專戶及原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。」、「前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以三十計。」
⑶身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項（現修正至身心障礙者權益保障法第38條）規定: 「本法第三十一條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加勞保、公保人數為準。」
⑷行政院公共工程委員會90年11月13日（90）工程企字第90044255號令：「配合原住民族工作權保障法第12條第1 項規定，修正得標廠商依政府採購法第98條代金繳納之方式須依身心障礙者保護法第31條及本法第12條規定，各均不得低於總人數百分之一。」
⒉事實基礎:
⑴被告自行政院公共工程委員會建置之「政府電子採購網」原告標得附件1 所示標案計1 件，請求招標機關協助提供履約情形及採購契約，經渠回覆在案，確認原告標得「本（96）年農曆春節餐廳加菜」標案，其履約期間自96年1月31日起至96年2 月14日止。
⑵被告再根據勞工保險局按月提供投保單位投保人數之資料，確認履約期間內國內僱用員工總人數已逾100 人。⑶另，關於附件1 所示原告於該採購案件履約期間實際僱用原住民人數暨未僱足原住民人數，係被告將年滿14歲以上之原住民人口資料，定期函送勞保局及臺灣銀行股份有限公司公教保險部，比對原住民加退保資料後送回被告進行彙整所得，另如遇有疑義，被告再透過連線「戶役政資訊系統」，查詢彙整後所列僱用原住民名單，是否真具有原住民身分及取得原住民身分之日期。
⒊被告依上開法令規定，依職權查得原告標得如附件1 所示政府採購案，於標案履約期間內未足額僱用原住民，應繳納23,760 元整，遂作成原處分。
㈡原住民族工作權保障法第12條與政府採購法第98條屬補充適用關係
⒈按政府採購法於87年制定當時，立法者即透過立法方式作為保障弱勢團體之政策工具，是以政府採購法第98條規定得標廠商需僱用原住民及身心障礙者比例達2%；然為避免僱用偏頗之流弊，原住民族工作權保障法公布施行時於第12條進而規範僱用比例達1%與未達僱用義務者需向原住民綜合發展基金之就業基金繳納代金二者，此可從原住民族工作權保障法立法中，得知原住民族工作權保障法第12條係為了完善政府採購法第98條個別進用比例而規範。
⒉職是，廠商依法僱用原住民之義務係源自政府採購法第98條，僅因其規範未盡明確，故於原住民族工作權保障法制定時進一步規定該義務之條件，是原住民族工作權保障法第12條係在補充政府採購法第98條之規範。按補充關係之法律適用上，需優先適用補充條文對於補充事項之規範，其餘即回歸原規範，此亦符合補充關係旨在修復法律致規範完全之狀態。故於適用原住民族工作權保障法第12條與政府採購法第98條二者，優先適用原住民族工作權保障法關於補充項目「進用原住民比例之標準」及「代金之收取機關」之規定，餘悉則回歸政府採購法之相關規定，是以原住民族工作權保障法第12條與政府採購法第98條適用上並無違誤。
㈢法定義務之履行並不依廠商需求而予以區別，只要符合法定構成要件，即應負擔相當之義務。
⒈政府採購法之立法目的，係為落實憲法促進原住民族與身心障礙者就業及經濟生活之保障，鑑於政府採購為政府重大歲出，而思藉由採購方式賦予得標廠商僱用之責，故透過立法方式賦予其責任以作為保障弱勢團體之政策工具，是政府採購法之制定不僅建立公平、公開之採購程序，更賦予改善原住民及身心障礙者經濟狀況之社會福利功能。原告主張政府採購法第98條立法原意得依廠商之實際需求而變更僱用之比例，顯然誤解立法者之立法意旨。
⒉原告訴稱已依政府採購法第98條規定僱用身心障礙者達國內員工總人數2%，已符合法條之規定，行政機關擅予分開為各1%之解釋，牴觸法律而無效。惟，政府採購法第98之規定，應於履約期間僱用身心障礙者「及」原住民，並非僱用身心障礙者「或」原住民，未給予得標廠商有選擇僱用之餘地，而原告完全未僱用任何一名原住民已明顯違法。再者，為避免僱用比例失衡，原住民族工作權保障法第12條亦明確規定國內員工總人數於100 人者，應於履約期間僱用原住民，並不得低於總人數1%。末者，主管機關行政院公共工程委員會並以90年11月13日（90）工程企字第90044255號令及政府採購法施行細則第107 條規定，僱用身心障礙者及原住民人數「各」不得低於國內員工總人數1%。是以，被告適用法律無誤，原告所訴無理由。
㈣綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
五、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告於96年1 月至96年2 月為止政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、原告得標案件履約期間、原告應繳代金清單、各機關（構）及學校辦理政府採購履約情形調查表、外交部本（96）年農曆春節餐廳加菜決標資料定期彙送、外交部98年10月23日總管字第09801215930 號函、投標廠商聲明書、外交部財務採購契約書、外交部採購案招標單投標廠商報價單、驗收紀錄、勞保總人數、被告96年6 月22日原民衛字第0980029564號函、原告顧客訂貨送貨單、原告統一發票、原告公司變更登記表等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
六、得心證之要領：
㈠按憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日制訂政府採購法第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之2 ，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」及原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。…得標廠商進用原住民人數未達第1 項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照）。依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍。
㈡次按「依憲法第23條之規定，國家對於人民之自由及權利有所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許。」為司法院釋字第360 號解釋所闡釋明確。查政府採購法施行細則第107
條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之1 ，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」同法施行細則第108 條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10日前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足1 月者，每日以每月基本工資除以30計。」及身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。…」分別為主管機關行政院公共工程委員會及內政部，基於政府採購法及身心障礙者保護法之授權所頒訂屬於細節性、技術性之法規命令，經核符合立法意旨及目的，且未逾越母法所定之授權範圍及內容，行政機關於辦理相關事務時自可加以援用。是原告主張政府採購法施行細則第107 條第2 項之規定，牴觸母法，應屬無效云云，尚非可採。
㈢司法院釋字第593 號解釋意旨揭櫫：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」本件已開徵原住民就業基金代金部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照），其課徵目的、對象、額度有上開法律明定並有法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範，且所規定之課徵對象為「依政府採購法得標之廠商，其僱用員工總人數在一定數額（100 人）以上者」，其所規定之課徵方式及額度「依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金」核與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性。原住民就業代金係涉及法律義務之特別公課，此一特別公課，以有法律義務之違反為成立之前提，不問違章行為之故意過失。蓋特別公課之性質究與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商於履約期間違反僱用一定比例原住民之義務而符合法律所規定之構成要件，即應繳納就業代金。㈣查原告標得外交部「本（96）年農曆春節餐廳加菜」採購案，於96年1 月31日至96年2 月14日履約期間內僱用員工總人數逾100 人等事實，業經被告函請招標機關確認上開採購案之標案名稱、得標廠商、履約日期等，有外交部檢送政府採購履約情形調查表影本在卷可稽，並有勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料附卷可按。故被告認原告標得前開政府採購案，未於履約期間內僱足原住民名額，違規事證明確，乃依原住民族工作權保障法第12條第3 項規定，追繳原告原住民就業代金23,760元，於法尚無不合。
㈤原告雖主張依91年2 月6 日修正公布之政府採購法第98條係規定，廠商員工總人數超過1 百人者，僱用身心障礙者及原住民人數，合計達其總人數2%以上，即屬合於規定，不生應繳納代金之問題。惟按，政府採購法於87年制定當時，即透過立法方式賦予作為保障弱勢團體之政策工具之責任，故於該法第98條規定得標廠商需僱用原住民及身心障礙者比例達2%，而為避免僱用情形有偏頗流弊，原住民族工作權保障法第12條乃配合修正並於90年10月31日公布施行，以確實保障原住民於政府採購案件中達到1%比例進用之就業機會，同時亦配合修正政府採購法施行細則第107 條第2 項規定，依政府採購法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數1%，是原住民族工作權保障法第12條係為補充政府採購法第98條進用原住民比例之標準及代金收取機關所定。按政府採購法第98條規定應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，並非僱用身心障礙者或原住民，無給予得標廠商有選擇僱用之餘地，則原告未僱用任何一名原住民，已明確違反該規定，尚難以僱用身心障礙者人數已達法定標準而為免繳納代金之論據。是原告此部分之主張，尚非可採。
㈥原告另主張實際執行係門市部，並非原告，應以實際執行之部門員工總數計算云云。惟按「國內員工總人數」依政府採購法施行細則第107 條第1 項規定，係依行為時身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理，即以勞工保險局、前中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。另據行政院公共工程委員會（90）工程企字第90007332號函釋說明二，已明示政府採購法施行細則第107 條規定之國內員工總人數係以投保單位為計算標準，且由勞工保險局所提供原告之勞保總人數，並無法區別總公司或門市部所屬人員，當以總公司為國內員工總人數之計算基準。是原告此部分之主張，亦無可採。
㈦至原告主張系爭採購案之履約總金額僅39,780元，卻需繳納代金23,760元，有違比例原則云云。惟按，行政程序法第7
條規定：「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」此即學理上所稱之「比例原則」。行政上之比例原則係國家為達特定目的而採取某一種方法或措施，必須符合適當性、必要性及狹義比例原則，亦即係規範行政機關有多種合目的之措施時，需選擇侵害最小、與所欲達成之目的比例相當。依前揭原住民族工作權保障法第12條第1 項、第3 項、第24條第2 項、第3
項、政府採購法施行細則第107 條、第108 條、身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段規定內容，並未賦予被告對於追繳代金的要件、計算代金之標準有任何裁量空間。亦即當法律規定之特定構成要件事實存在時，即應為特定法律效果之行為，並無權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之處分，係屬於羈束處分，並無多種合目的之措施可選擇，故本件並無上開比例原則之適用問題。而廠商依政府採購法得標者，依法即負有僱用法定比例原住民或繳納代金之義務，而繳納代金係僱用法定比例原住民義務之替代，亦係促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之方法之一。被告並無裁量或減免代金數額之權限，亦不得以原告獲利與否作為免除僱用義務或繳納代金之理由，被告據之追繳就業代金自無違反比例原則之可言。原告依政府採購法標得採購案，於參與投標時即可自招標機關之投標須知、相關法令等資訊得知有關原住民進用及就業代金之相關規定，應就相關成本、人員編制、職務缺額及所能獲取之利潤多寡等整體考量，並據以決定參與投標與否。原告既參與投標並得標，即須依規定於履約期間內僱用原住民，尚不得以履約總金額多寡免責。
七、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法，核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1
項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99 　 年　 8 月　 4 日臺北高等行政法院第七庭
法 官 林惠瑜
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　99 　 年　 8 月　 4 日書記官 劉道文