臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度簡字第616號

• 裁判案由: 水利法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 10 月 04 日
• 當事人: 甲○○

臺北高等行政法院判決
99年度簡字第616號原 告　甲○○
乙○○
被 告　經濟部
代　表　人　丙○○○○○○住同上
上列當事人間水利法事件，原告不服行政院中華民國99年4 月22日院臺訴字第0990096365號、99年3 月29日院臺訴字第0990094001號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告係因不服被告所為共新臺幣（下同）13萬4,000 元罰鍰處分而涉訟，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款之規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行判決，合先敘明。
二、事實概要：
被告以原告甲○○僱用原告乙○○於臺中縣神岡鄉○○○段大甲溪之河川區域內河川公地（下稱「系爭河川地」）未經許可擅自施設便道，於民國97年2 月28日零時40分許為被告所屬水利署第三河川局（下稱「第三河川局」）駐衛警人員會同臺中縣警察局員警查獲，違反水利法第78條之1 第5 款規定為由，爰依水利法第93條之2 第7 款規定，分別以98年11月13日經授水字第09820268470 號及98年10月8 日經授水字第09 820268400號處分書（另以98年10月28日經授水字第0982021 1660號函更正在案）（下合稱「原處分」）對原告甲○○、乙○○各處以罰鍰10萬元及3 萬4,000 元。原告不服提起訴願，經行政院分別以99年4 月22日院臺訴字第0990096365號及99年3 月29日院臺訴字第0990094001號決定駁回其訴願，遂提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
㈠原告甲○○於97年2 月28日受僱於名基營造股份有限公司負責人○○○，準備參與交通○○○區○道○○○路局中區工程處合法申請使用大甲溪河川公地之「國道四號神岡高架橋P3～P23 基樁保護工程」（下稱「系爭合法工程」），為於第二天參加施工之便，提早將車輛載運至施工地點附近停放，並請司機即原告乙○○待命。被告指稱便道為原告所施設，實則該便道早已存在，原告僅係將該便道石塊整平，便於第二天施工車輛抵達工地。然尚未開工即遭臺中縣警察局會同第三河川局人員誤以盜採砂石之竊盜犯，移送地檢署，歷經臺灣臺中地方法院及臺灣高等法院臺中分院判決無罪確定。惟被告認原告雖經司法判決無罪，惟僅係尚未著手竊盜，仍應科以罰鍰處分，此實屬行政機關草率行政之過當行為，造成原告重大損失。
㈡被告以原告乙○○對檢方供稱準備要去盜挖，加上原告甲○○有以故意共同實施違反行政上義務為由加以裁罰。然原告乙○○受僱於甲○○，其為司機既不知施工地點亦不知工作內容，與檢方所稱是去盜採及清運砂石顯有矛盾之處，實係被告為求抓盜採砂石之績效，趁原告等待施工之同時，以盜採罪名加諸於原告。
㈢被告指稱原告甲○○曾於94年5 月8 日在中港溪未經許可採取土石遭沒入挖土機一事，經查係因原告甲○○將其車輛租予他人違法使用所致，經最高行政法院98年判字第930 號判決被告所屬水利署第二河川局（下稱「第二河川局」）敗訴，應返還扣查車輛，該車輛亦已於98年9 月22日由原告甲○○領回。
㈣被告質疑證人○○○及原告乙○○在檢方訊問及警方詢問時有所出入，故不足採信等語，惟證人○○○並無虛偽陳述之必要，且乙○○亦係遭警方哄騙所為之應答，其等證言並非不足採信。況原告甲○○係以出租挖土機及維修為業，並非以盜採砂石為業，自不可能去接觸水利法規，被告以非不知法規為由認應處罰較重條款，係為掩飾其行政過當之疏失，無視人民權益等情。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
四、被告抗辯則以：
㈠原告甲○○僱用原告乙○○駕駛挖土機於系爭河川地未經許可擅自施設便道（即挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為），為第三河川局駐衛警人員會同臺中縣警察局員警於97年2 月28日零時40分查獲，因認定原告涉有未經許可採取土石及竊盜之行為，爰依行政罰法第26條第1 項規定，移送司法機關偵辦。案經臺灣臺中地方法院認定僅有施設便道之事實而判決竊盜無罪，嗣經臺灣高等法院臺中分院刑事判決駁回檢察官上訴確定。被告遂參酌司法機關之調查事實認定，原告雖無未經許可採取土石之行為，然其確有於河川區域內未經許可施設便道之行為，已違反水利法第78條之1 第5 款之規定，乃依水利法第93條之2 第7 款規定予以裁罰，並無違法。
㈡原告施設便道行為當時之系爭河川地附近，雖確有系爭合法工程，惟因原告施設便道地點係位於系爭合法工程之施工範圍外，故應與系爭合法工程無涉。且林昆言之證詞已不為法院所採信，縱原告甲○○係經合法僱用，然其僱用原告乙○○施設便道之地點既非位於經許可之施工範圍，仍無解其於河川區域內未經許可施設便道之違法事實。又原告甲○○雖未實際從事施設便道行為，惟其以自己之意思，就實行之方法及實施之順序等有所計劃，除僱用原告乙○○擔任挖土機司機外，更指示訴外人○○○在場協助把風，乃為實現上開違法行為之促成者，自應以故意共同實施違反行政法上義務之行為論斷，並依行政罰法第14條第1 項規定處罰。
㈢第三河川局於97年2 月28日查獲原告之違法行為前，其駐衛警人員雖曾於夜間巡防時發現，系爭河川地曾有其他挖土機挖掘之情形，惟經通報員警到場後，所有人員均已逃逸無蹤，為免盜採砂石情事再度發生，第三河川局已於事後將現場回復原狀，並除去該便道，是於原告施設便道前，系爭河川地並無便道，原告所言實屬事後辯解之詞，況縱如原告所言其僅將石頭整平，亦已違反水利法第78條之1 第5 款之規範。
㈣原告甲○○僱用原告乙○○未經許可擅自於河川區域內施設便道，為第三河川局駐衛警人員會同臺中縣警察局員警查獲，業經原告於取締紀錄簽名捺印，有第三河川局現場取締紀錄可稽，故原告違反水利法第78條之1 第5 款規定，甚為明確。因系爭地點現場無回復原狀之必要，被告依法分別裁處如下：
1.原告甲○○部分：依水利法第93條之2 第7 款：「處10萬元以上50萬元以下罰鍰」、經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5 點第3 款前段：「行為違反水利法禁止或應經許可之規定者，得依其情節輕重減輕裁罰」及其附表一第18款第1 目：「依修復、回復原狀所需金額加一倍為罰鍰金額，惟不得低於10萬元」之規定，合併計算後處罰鍰10萬元。另經第三河川局查詢相關單位獲知原告甲○○前於94年5 月8 日即曾於中港溪未經許可採取土石，並經被告沒入挖土機，於開立處分書時檢送相關法令規定告知在案，因其前後兩次之違法並非違反同一條款規定，尚不得據以認定係屬「累犯」，故無法依上開裁罰要點附表一第18款第3目 ：「行為人為累犯，依第一目金額加罰1/2 」之規定予以加罰。另因其非屬「不知法規經首度查獲」者，故不符合上開裁罰要點第5 點第3 款後段：「其屬不知法規經首度查獲者，其應處罰鍰金額，依附表一計算之裁罰金額乘以1/3 計之」減輕裁罰之規定。
2.原告乙○○部分：經第三河川局查詢相關單位獲知其無違反水利法之紀錄，進而認定其屬不知法規、首度查獲者，依水利法第93條之2 第7 款、經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5 點第3 款後段：「其屬不知法規經首度查獲者，其應處罰鍰金額，依附表一計算之裁罰金額乘以1/3
計之」及其附表一第18款第1 目之規定，合併計算後處罰鍰3 萬4,000 元。
3.綜上所述，被告分別裁處原告甲○○罰鍰10萬元、原告乙○○罰鍰3 萬4,000 元，依法有據。
㈤原告甲○○曾於他案出租挖土機予訴外人○○○，而○○○僱用另一訴外人○○○等人於中港溪未經許可採取土石，經第二河川局於94年5 月8 日查獲，依行政罰法第26條第1 項規定移送司法機關偵辦，其中○○○等人經臺灣苗栗地方法院94年度苗簡字第1024號判處有期徒刑6 個月。由於該挖土機係原告甲○○所有，被告乃依水利法第93條之5 規定，以95年4 月24日經授水字第09520255080 號處分書沒入該挖土機，嗣經最高行政法院以第二河川局無法證明原告甲○○對於承租人違法使用挖土機具有故意或重大過失，進而判決被告不得裁處沒入該挖土機。惟上開案件之違法情節與本件無關，被告答辯內容述及該案件，主要係說明被告95年4 月24日經授水字第09520255080 號處分書已檢附相關法令規定，據以認定原告甲○○「非」屬「不知法規」經首度查獲者，故不適用經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5 點第3 款後段減輕裁罰之規定。
㈥綜上所陳，本件基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告之訴為無理由。並聲明：原告之訴駁回。
五、本院得心證之理由：
被告辯稱原告甲○○僱用原告乙○○於系爭河川地未經許可擅自施設便道等情，為原告所否認，並前揭情詞置辯。是本件爭點即為：原告是否有未經許可於系爭河川地施設便道之行為？茲論述如下：
㈠原告甲○○僱用原告乙○○為挖土機司機，駕駛由甲○○提供其所有挖土機1 臺，於97年2 月27日晚間在系爭合法工程許可施工範圍以外之系爭河川地準備欲於次日施工，且乙○○及訴外人即甲○○之弟○○○分別持有頻率相同之無線電手機各1 臺，為第三河川局駐衛警人員會同臺中縣警察局員警於97年2 月28日零時40分查獲一節，為兩造所不爭執，並有經濟部水利署第三河川局民眾檢舉案會勘紀錄、現場圖、現場照片各1 份附卷可參（臺中高等行政法院卷第32至35頁），堪信為真實。
㈡證人即臺中縣警察局刑事警察偵二隊小隊長○○○於臺灣臺中地方法院97年度易字第4084號竊盜案件（下稱「系爭刑案一審」）審理中到庭證稱：「（檢察官問：本案你有無訊問查獲的嫌疑人？）有，是詢問乙○○。我是在查獲當場訊問乙○○，乙○○承認挖土機的鑰匙是他的。（檢察官問：乙○○陳述的案情如何？）乙○○說他要去準備盜挖，要開闢道路以順利盜採砂石」、「（檢察官問：乙○○有無帶你去現場查證？）有，問完筆錄後，隔天早上8 點至9 點左右我們有去現場查證。（檢察官問：當時乙○○有無講何人指使他過去？）綽號『鳳梨』的人要他過去的，綽號『鳳梨』的人僱用乙○○，『鳳梨』就是在庭的被告○○○」、「（檢察官問：你在訊問時，被告是一開始就承認盜採砂石？）是的，他說要先開闢道路以利盜採砂石」等語（系爭刑案一審卷第63頁正反面）。
㈢證人即臺中縣警察局偵查佐○○○於系爭刑案一審到庭證稱：「（檢察官問：詳述本件的查獲經過？）97年2 月28日凌晨會同經濟部水利署第三河川局的水利駐警到國道四號7 公里橋下，我從國道四號橋下便道由清水方向下行水區，到達快接近7 公里處時，當時有鐵絲網籬笆且上鎖，因為情況比較急迫，所以我利用破壞剪將鐵絲網破壞，進入現場，進入約幾十公尺處，有1 部藍色日產的自小客車，當時○○○在車上，車子是橫在路中間，與我的偵防車的行駛方向垂直，我們請○○○下車，○○○車上有無線電，並請他將車子移開後，○○○上偵防車，到7 公里橋下，我們到達時，現場只有1 部挖土機，我有走過去確認引擎蓋是熱的，我們在現場進行搜索，另外同事○○○在消波塊下查獲挖土機司機乙○○」、「（檢察官問：你下去行水區之前，有無觀察現場有無人員或機具，情況如何？）有，在橋上就可以聽到挖土機的聲音及看見燈光」、「（檢察官問：當時你們在現場有查獲幾個人員？）3 位，是乙○○、○○○及○○○。（檢察官問：他們身上都有無線電對講機？）是的，乙○○與○○○的頻率相同，○○○不同」、「（檢察官問：隔天有無帶嫌疑人至查獲現場？）有，我帶乙○○去現場」、「（檢察官問：現場情形？）現場有被挖掘的痕跡，當時有拍照，如警卷第60頁至63頁」等語（系爭刑案一審卷第65至66頁）。
㈣證人即經濟部第三河川局駐衛警○○○於系爭刑案一審到庭證稱：「（檢察官問：97年2 月27日查獲的案件，你有無參與？）有。當天晚上10點多我們去巡察時，發現國道四號神岡高架橋下河川區域內有挖土機挖取土石的聲音，我們通知刑警隊，在附近便利商店與刑警隊會合，當時大約凌晨零時左右，我們分2 路，1 路從上游，1 路從下游，我是從上游下去的，我們到達現場後，挖土機已經不在河川區域內，也沒有看到人員」、「（檢察官問：有再回到下游嗎？）沒看到人後，我們有回到下游，當時有另一組人在處理，現場有看到1 臺挖土機」、「（檢察官問：該查獲地點的地形、地貌有無變更？）有，之前夜間去巡察時，有挖土機在挖取，通報後，警員到現場時，人員都已經逃逸，隔天我把車輛會經過的便道挖掘掉，以避免盜採。當天我看到的便道已經回復為可以行駛的樣子」、「（檢察官問：當時你在封閉便道時，有無將防波塊放在便道上？）有，查獲時防波塊已經被移到路旁，如警卷第60頁之照片」、「（檢察官問：你說晚上10點多到現場，有聽到挖取土石的聲音？）因為我有聽到鐵碰撞石頭的聲音，該區域夜間沒有施工」、「（檢察官問：你查獲當時，有無查獲現場有被挖掘的痕跡？）有。挖土機已經把便道整理好」等語（系爭刑案一審卷第67頁正反面）。
㈤證人即臺中縣警察局偵查佐○○○於系爭刑案一審到庭證稱：「（法官問：本件被告3 人是否你查獲？）是的。（法官問：查獲經過？）我與小隊長同組，從河堤產業道路到現場，在高架橋下往現場的道路上，有1 個鐵絲網作成的門圍住道路，在鐵絲網門前約5 、6 百公尺有1 部自小客車斜停在道路上，使原本可以會車的道路無法通行，我們在自小客車裡面看到1 個年輕人，他當時在睡覺，我們其他警員先控制那位年輕人，其餘的人繼續前進到現場，鐵絲網門有鎖，由組員以油壓剪破壞進入，現場有3 臺挖土機，往裡面走，最裡面的那1 臺挖土機的引擎蓋是熱的，而且底盤在滴水，車體的履帶沾滿泥沙，但是挖土機上面沒有人，所以我們在現場搜尋，我在防波塊上發現1 臺無線電，之後在附近密集搜索，然後在防波塊凹槽處發現開挖土機的人，即在庭的被告乙○○，他身上有挖土機的鑰匙。（法官問：你看到乙○○時，他作何事？）乙○○當時穿著外套，彎曲著身體躲在防波塊內，我是站在防波塊上仔細的用手電筒搜索才看到，乙○○表示他當時是在睡覺，但那天非常冷，不合常理，而且他所躲藏的位置距離挖土機只有50至100 公尺。（法官問：你從看到挖土機到找到乙○○的時間約多久？）很久，大約有1 個多小時，因為範圍很大。（法官問：搜索時，有無呼喊請嫌疑人出來？）有，是其他組員喊的，喊很大聲，因為現場很空曠，所以在附近的人都可以聽得到。（法官問：你看到無線電到找到乙○○約多久時間？）可能約有20至30分鐘。（法官問：這期間是否還有其他人在對話？）有，我與小隊長及其他同事都有在對話」等語（系爭刑案一審卷第
124 頁背面至125 頁背面）。
㈥又原告甲○○、乙○○於98年8 月17日第三河川局調查時均陳稱：甲○○於97年2 月27日晚間6 時至7 時（或9 時）僱用乙○○在系爭河川地施作工地便道等語，且甲○○更表示伊未受僱於他人，伊本身即為老闆等語，此有經濟部水利署第三河川局執行違反水利法現場取締記錄各1 份在卷可稽（臺中高等行政法院卷第32頁反面至33頁）。
㈦綜合上開證人所述及原告乙○○於系爭刑案一審準備程序中坦承伊至系爭河川地舖設便道路底，等情，復參以卷附之經濟部水利經濟部水利署第三河川局民眾檢舉案會勘紀錄、現場照片、現場圖、經濟部水利署第三河川局執行違反水利法現場取締記錄及扣案之挖土機、無線電車機、無線電手機，足證原告係準備為盜採砂石而由甲○○僱用乙○○自97年2
月27日晚間起至翌日零時許止，駕駛挖土機至系爭河川地未經許可舖設便道路底，○○○則於現場把風等情，堪予認定。又臺灣臺中地方法院97年度易字第4084號、臺灣高等法院臺中分院98年度上易字第534 號刑事確定判決均同此認定，附此敘明。
㈧至原告乙○○雖辯稱當天因喝酒不敢回家而在現場防波塊間睡覺；原告甲○○、訴外人○○○均辯稱係受僱於訴外人○○○，證人○○○亦於系爭刑案一審到庭為附和之詞。惟查，原告甲○○於系爭河川地調查時即已表明伊未受僱於他人，伊本身即為老闆等語，已如前述，況當時時值寒冬，原告乙○○如欲睡覺，豈有捨得以遮風避雨且較為舒適之挖土機或翁世彰駕駛之自小客車，卻睡在消波塊間之理？原告乙○○深夜駕駛挖土機至現場舖設道路，如係受僱於○○○從事合法施工行為，豈有不知施工地點之理？又豈有不知確切施工地點即甘冒做白工施設便道之理？況於系爭合法工程尚未開工無庸趕工之際，選擇於97年2 月27日18時許起至翌日零時許夜幕低垂之際摸黑作業，更有違常理！且何須於警察到現場查緝時，卻躲藏於消波塊之間達1 個多小時，任憑警察大聲呼喊仍未予回應？而○○○於警詢中連老闆為何人都無法說明，又既受僱看管挖土機，卻不知如有人入侵工地時應連絡何人？如何因應？足徵證人○○○所為證述及原告所辯均有違常情，不足採信。又第三河川局於97年2 月28日查獲原告之違法行為前，其駐衛警人員已將現場回復原狀，並除去便道，是於原告施設便道前，系爭河川地並無便道，原告所辮實屬事後辯解之詞。
㈨按河川區域內挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為，應經許可，水利法第78條之1 第5 款定有明文。而違反上開規定，挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為者，處新臺幣10萬元以上50萬元以下罰鍰，同法第93條之2 第7 款亦規定甚明。又依行政罰法第14條第1 項規定，故意共同實施違反行政法上義務之行為者，依其行為情節之輕重，分別處罰之。本條項係行政法上共同違法之規定，所謂「故意共同實施」，係指違反行政法上義務構成要件之事實或結果由二以上行為人故意共同完成者而言。又所稱「情節之輕重」，係指實施違反行政法上義務行為其介入之程度及其行為可非難性之高低等因素（行政罰法第14條第1 項立法理由參照）。亦即縱使將二以上行為人之行為，分開個別獨立觀察，未必均充分滿足違反行政法上義務行為之構成要件（亦即個別行為只該當於一部分之構成要件），僅須該二以上行為人之行為均係出於故意，且共同完成違反行政法上義務行為之構成要件，即屬當之。至於共同完成違反行政法上義務構成要件事實或結果之各個行為人，其法律責任係分別依其行為情節之輕重裁處。經查：
1.原告甲○○僱用原告乙○○於自97年2 月27日晚間起至翌日零時許止，駕駛挖土機至系爭河川地未經許可舖設便道路底之行為，核屬故意共同未經許可，於河川區域內為挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為，而違反水利法第78條之1 第5 款之規定，則被告依同法第93條之2 第7 款裁處罰鍰，即屬有據。
2.臺灣河川區域遭不肖業者盜採砂石之情形非常嚴重，而經主管機關查獲並移送司法機關論罪科刑者亦所在多有，長久以來成為颱風季節或洪水來臨時釀成災害的原因之一，是政府機關不時利用各種機會及管道大力宣導相關法律規定，以期警惕及遏止違法於河川區域內為挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為。衡諸社會常情，具有一般智識經驗者，對於未經許可於河川區域內盜採砂石或挖掘、埋填或變更河川區域內原有形態之使用行為，均已有違法性之認識。尤其原告甲○○係以出租挖土機及維修為業，並曾因其所有挖土機遭承租人用以盜挖土石，而經被告處分沒入該挖土機，嗣提起行政訴訟勝訴確定而獲發還（最高行政法院98年度判字第930 號判決參照，臺中高等行政法院卷第61至64頁），益足徵原告甲○○對水利法相關規定知之甚詳。另原告乙○○則以駕駛挖土機為業，受僱於原告甲○○，於夜幕低垂之際在系爭河川地摸黑作業，其旁並有訴外人○○○負責把風，事跡敗露後負躲藏於消波塊之間達1 小時餘，如非就其所為有完全之違法性認識，何以致此？顯見原告對於其等所為，違反水利法第78條之1 第5 款之規定，均知之甚詳。自不適用行政罰法第8 條但書規定，以不知法規為由，而按其情節減輕或免除其處罰。
3.茲審酌原告均為第一次違反水利法之規定，且違反之時間僅有數小時，並僅完成施設便道路底之行為等情節，認為被告依水利法第93條之2 第7 款規定，裁處原告甲○○法定最低額之罰鍰10萬元，尚屬合理。原告甲○○所訴各節，核不足採，訴願決定予以維持此部分原處分，於法相合。原告甲○○訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
4.至於原告乙○○部分，因其不屬不知法規之情形，前已認定，是被告自不得依行政罰法第8 條但書或經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5 點第3 款後段之規定，減輕其處罰1/3 。則被告依水利法第93條之2 第7 款、經濟部辦理違反水利法案件裁罰要點第5 點第3 款後段之規定，裁處原告乙○○法定最低額1/3 之罰鍰3 萬4,000 元，即逾越水利法第93條之2 第7 款之法定罰鍰額之下限，自屬違法。惟因行政訴訟法第195 條第2 項規定：「撤銷訴訟之判決，如係變更原處分或決定者，不得為較原處分或決定不利於原告之判決。」原處分及訴願決定關於此部分既係有利於原告乙○○，是於不利益變更禁止原則下，仍應予以維持，是原告乙○○此部分之訴為無理由，亦應予以駁回。
六、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233 條第1 項、第236 條、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　10　　月　　 4　　日臺北高等行政法院第六庭
法 官　闕　銘　富
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　10　　月　　 4　　日書記官　陳　可　欣