臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度簡字第640號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 06 月 20 日
• 當事人: 六星集股份有限公司

臺北高等行政法院判決
99年度簡字第640號原 告　六星集股份有限公司

代　表　人　傅信欽（董事長）
訴訟代理人 朱容辰 律師
被 告　臺北市政府
代　表　人　郝龍斌（市長）
訴訟代理人 蔡君蘋
上列當事人間就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國99年7 月2 日勞訴字第0990004400號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）6 萬元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
原告於招攬推拿師時，收取求職者所開立票面金額6 萬元之本票乙紙，以為履約之擔保，案經民眾檢舉，被告審認原告違反就業服務法第5 條第2 項第3 款之規定，以民國98年12月17日府勞三字第09840722400 號裁處書（下稱原處分），依同法第67條規定，處原告罰鍰6 萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張略以：
㈠原告為經營專業按摩之公司，經營模式係將按摩業務轉發包給專業按摩人員，並由原告與具備專業按摩技術之人員簽立「承攬合約書」。原告於98年11月13日接獲被告所屬勞工局（下稱勞工局）函文（證1 ），指稱原告於員工任職時要求簽訂合約書，並直接將原告所擬定之承攬合約書中之甲方與乙方稱為公司與員工，而指稱原告對員工收受保證金。但該函中並未載明係原告之何員工、時間及地點，亦未附予原告任何事證瞭解情況，致原告於陳述意見時僅能從與承攬人之承攬契約範本中予以回應。在陳述意見中，原告即已說明，本案並非「就業服務法中所謂『收取保證金』」而是類似民法的『人事保證』」，亦即原告要求承攬人員先行開立6 萬元之本票作為違約擔保，此舉與民法所規定的人事保證制度相同，差別者在於，一係由「自己」作保，一係由他人（即保證人）作保受僱人（勞工）於任職期間無違約情事。開立此等本票（或請第三人擔任保人）並不會造成勞工任何的不利益，僅有在其確有違約情事時，僱主才會有權向勞工請求損害賠償。況本案原告認知雙方係「承攬關係」而非「勞僱關係」，在此情況下，被告如何能適用「違反就業服務法」之規定進行裁處。然被告不理會原告之抗辯，隨即對原告為原處分之罰鍰。對此，原告深感不服，依法提起訴願，惟訴願機關並未就原告所抗辯之「人事保證」與「本票保證」有何不同、何以法律允許「人事保證」，卻不允許「本票保證」提出說明，亦未就原告之抗辯逐一說明，率爾為駁回之決定，原告要難心服，僅得於法定不變期間內提起行政訴訟，以維救濟。
㈡原處分並未載明原告違反本法第5 條第2 項第3 款之時間為何時，若僅係以原告提供契約範本之時點及內容處以裁罰，而非具體已締約之事實，尚難令原告接受。至於要求「員工簽立本票」的行為，若如被告所認定是「違規行為」，則此一行為早於95年5 月8 日開票後即已完成，依行政罰法第27條第2 項規定，行政罰的裁處權時效應自95年5 月9 日起算，被告於98年12月方對原告進行裁處，顯已逾行政罰之裁處權時效。其後於96年間原告並未要求楊君另行開立本票，更無收受本票，不知被告所稱「可視為新發生收取本票之行為」之理由何在？
㈢原處分所依憑之行政院勞工委員會（下稱勞委會）93年10月21日台(93)勞職外字第0930206923號函釋（下稱93年函釋），其就業服務法所稱之「聘僱」包括至「承攬關係」，如此認事用法，顯有違誤，依法應予廢棄：
⒈按就業服務法第5 條第2 項規定：「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事」，再參諸同法第2 條第3 款、民法第482 條、勞動基準法第2 條等關於雇主、勞工、勞動契約等之定義可知，就業服務法所稱之「雇主招募或僱用員工」，係指雇主為成立勞動契約，所為招募或僱用員工之行為，應限於僱傭關係，與原告與承攬人所訂之承攬契約並無干係。勞委會93年函釋其認事用法顯係惡意曲解，自不足採。
⒉民法第2 章各種之債中於第6 、7 節已分別與僱傭及承攬關係有所定義，並於債篇當中明確定性，此乃法律所明訂，不容勞委會曲解之。勞委會93年函釋竟將「僱傭」、「承攬」關係定性為同性質，如此函釋，明顯違法。就此違誤，當由司法機關以判決、研討會決議或聲請大會官會議作成解釋等方式予以嚴正駁斥之。
㈣系爭違約金本票性質與就業服務法所規定「保證金」其性質上顯有不同，要不得混為一談：
⒈被告認定「本票」即為本法第5 條第2 項第3 款所稱之「保證金」，如此認事用法，顯然有所違誤。
⒉查就業服務法第5 條第2 項第3 款之規定，係為保障求職人或員工之財產不因就業而受有財產之損害，是其所為的「收取保證金，當限於等同於現金的財物」方屬之。若非屬此情況，並不會造成勞工之損害，實不知有何禁止之理。
⒊況若被告的解釋可採，開立本票係屬保證金，則民法756 條之1 至756 條之9 的「人事保證」規定是否亦同屬違法，抑或本法同意得進行「人保」，卻不得為「物保」，若答案是否定的，則不禁要問，本條之規定與民法債篇中的「人事保證」豈不相抵觸。
⒋況司法實務上，本來就允許契約雙方得約定一定情事下應賠償他方「違約金」，而關於違約金之約定，本於當事人契約自由、私法自治之原則，雙方於訂約時，當會衡量自己履約之意願、能力、對方違約時自己所受損害之程度等因素，本於自由意識及平等地位自主決定，除非債務人主張並舉證約定之違約金額過高而顯失公平，法院得酌減至相當數額外，契約當事人均應同受該違約金約定之拘束，行政、司法機關均應予以尊重，始符契約自由之本意。有關損害賠償總額預訂之違約金係預期債務人如不履行債務時，債權人所應受之損害總額為其衡量之依據。原告與承攬人於承攬契約第7 條第1 項及第8 條中約定交付6 萬元本票之約定，係指承攬人違約時作為損害賠償給付之預定，性質為違約金之預定。是原告得收受本票，但必需承攬人日後確有違約時，原告「方得據以請求『違約金』」；若無違約事由發生，原告根本不得對承攬師父（此即被告所認定的「勞工」）有任何請求。如此的意旨與民法人事保證的意旨相同，等同觀之，單純的簽發本票對於承攬人並未造成任何財產之損害，實無不妥。
⒌若主管機關就本法對於「保證金」之解釋如此擴張，則有關民法的人事保證制度是否已違反、牴觸本法之規定，在此情況下，倘僱主要確保其人員的素質以減輕自己的風險，不能人保、也不能物保，被人違約的風險極大卻無法律上的保障，如此解釋本法的相關規定，並不妥適。
㈤綜上所述，原處分適用法規顯有違誤，被告嚴重曲解法令，導致就業服務法與民法適用上之矛盾，為此，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。四、被告則以：
㈠本案係因申訴人楊君（姓名詳卷）於98年9 月向被告勞工局提出申訴，指稱原告違反就業服務法第5 條第2 項第2
款規定，經被告勞工局自行調查並參酌所屬勞動檢查處98年6 月受理楊君及另申訴人方君（姓名詳卷）之申訴案件，該處並於98年6 月、7 月間實施4 次勞動檢查，確認原告與楊君及方君於95年5 月間、96年5 月間及97年間簽訂「承攬合約」時，約定（以下甲方為公司，乙方為承攬人）「乙方應於簽訂本契約之同時，簽發面額新台幣6 萬元之本票乙紙交由甲方收執，並授權甲方填載到期日，作為乙方履行本契約之擔保，若無任何違約情事時，於合約期滿後無條件退還乙方」，均由原告收取6 萬元本票作為履行合約之擔保，因原告持續之多行為均發生同一結果，原處分乃未載明原告每一違反就業服務法第5 條第2 項第3
款之事實，而以綜合結果裁處之。
㈡原告雖主張收取楊君本票之行為發生於95年間楊君到職時（本票日期簽註憑票准於95年5 月8 日無條件擔任兌付），其後未再收取本票，被告於98年12月17日裁處時已逾行政罰法第27條之3 年裁處權時效云云。經查，原告與楊君於95年5 月間簽約時收取面額6 萬元之本票，在原契約期滿後並未退還楊君，而另與楊君簽訂新契約並繼續保留該本票，可視為原告於96年5 月發生另一收取本票之行為，故被告98年12月裁處時，裁處權尚未逾時效。
㈢另查原告98年12月14日陳述意見書說明，「與承攬人簽定承攬契約，為維護公司之商譽，依商業習慣承攬契約中多有規定本票之簽發，用以擔保承攬人完成該承攬契約並無違約情事至生損害於公司。」因此原告承認與承攬人締結契約，並收取本票作為履約之擔保，已涉有違反前述條款「收取保證金」之規定。
㈣原告所訴「違約金本票性質與就業服務法所規定之『保證金』性質顯有不同」及「原告六星集股份有限公司與承攬者之契約中約定收取六萬元本票，係『違約金』之規定。」等節，被告另援勞委會96年7 月25日勞職業字第0960073633號行政函釋「按員工依契約提供保證本票，因本票發票人須負付款人之責任，如純係為擔保聘僱契約之履行，則其所簽發之本票即具有保證金之性質，應堪認定。」，本案承攬人簽署本票係為擔保聘僱契約之履行，原告違規事實洵堪認定。綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本院之判斷：
㈠按「為促進國民就業，以增進社會及經濟發展，特制定本法；本法未規定者，適用其他法律之規定。」、「本法用詞定義如下：……三、雇主：指聘、僱用員工從事工作者。」、「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：……三、扣留求職人或員工財物或收取保證金。」、「違反第5
條第2 項……第3 款……規定，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第1 條、第2 條第3 款、第5 條第2 項第3 款、第67條第1 項所明定。依上開規定可知，雇主於招募或僱用員工時，不得為擔保聘僱契約之履行，而向求職者或勞工收取保證金，核其立法意旨，係在保障居於經濟弱勢之求職人或勞工，不因求職或服勞務更生財產上不安定之危險，是該條例所稱之「保證金」並不以金錢為限，凡供為擔保聘僱契約用途之金錢或與金錢相同評價之代替物均屬之，合先敘明。
㈡查本件係因原告離職員工楊君於98年9 月向被告勞工局提出申訴，指稱原告違反就業服務法第5 條第2 項第2 款規定，經被告調查並參酌被告勞工局勞動檢查處98年6 月受理原告另一離職員工方君之申訴案件，於98年6 、7 月間實施勞動檢查，確認原告與楊君及方君於95年5 月間、96年5 月間簽訂推拿師承攬契約書時，均要求簽發面額6 萬元之本票乙紙交其收執，做為履行契約之擔保等情，已據被告詳述在卷，並提出臺北市政府勞工局勞動檢查處受理方君陳情案件紀錄表、方君申訴書、臺北市政府勞工局勞動檢查處辦理勞工申訴案檢查結果一覽表、方君與原告簽訂之推拿師承攬契約書、方君簽發面額6 萬元之本票乙紙、楊君申訴函、臺北市政府勞工局勞動檢查處辦理勞工申訴案檢查結果一覽表、楊君與原告簽訂之推拿師承攬契約書、楊君簽發面額6 萬元之本票乙紙等件影本為證；另參以原告98年12月14日向被告提出之陳述意見書記載以「……為維護本公司之商譽，依商業習慣承攬契約中多有規定本票之簽發，用以擔保承攬人完成該承攬契約並且無違約情事致生損害於公司」（原處分卷第11頁），嗣於本院準備程序時復自陳：「（要求推拿師開具本票，是原告公司向來所採取的作法嗎？）是的」、「（本票是在簽約同時就開立的嗎？是否有發票日？）是的，依據契約特別條款的約定，是授權原告填載發票日期，金額固定是6 萬元」等語（本院卷第31、32頁），準此，原告僱用員工時，為擔保契約之履行，有向員工收取保證金之事實，洵堪認定。被告以原告違反就業服務法第5 條第2 項第3 款之規定，依同法第67條規定處原告法定最低額罰鍰6 萬元，並無違誤。
㈢原告雖稱其與推拿師間為承攬關係，非勞僱關係，並無就業服務法之適用，且本票性質與就業服務法所定「保證金」之性質亦有不同云云。惟查：
⒈勞動契約通常具有下列特徵：⑴人格從屬性，即受雇人在雇主企業組織內，服從雇主權威，並有接受懲戒或制裁之義務。⑵親自履行，不得使用代理人。⑶經濟上從屬性，即受雇人非為自己之營業勞動，而係從屬於他人，為該他人勞動。⑷納入雇方生產組織體系，並與同僚間居於分工合作狀態（最高法院92年度台上字第2361號判決意旨參照）。查本件依原告所不爭執之契約範本（原處分卷第3-6 頁）之記載，原告與推拿師間所訂契約名稱雖為「推拿師『承攬』契約書」，並記載推拿師於承攬期間內同意擔任原告專業推拿暨腳底按摩之業務（契約第2 點），惟原告自陳其為經營專業按摩之公司，則原告招募推拿師從事推拿暨腳底按摩之工作，實屬推拿師為原告營業活動提供勞務，具有經濟上之從屬性。又參照系爭契約約定推拿師工作地點為原告營業所或其他分館，並有服從原告指派工作地點之義務（契約第3
點），出勤與休假亦須依原告公司之規定（契約第5 點），復應遵守原告公司各項管理規章與作業守則（契約第6 點㈡），且須參加原告定期或不定期教育訓練或檢測，若無故不參加或成績不及格而未通過考核，應接受停牌不得上工之處分（契約第8 點），可見推拿師係納入原告組織體系，人格上地位從屬於原告，服從原告權威，並接受原告懲戒或制裁，此與承攬關係著重於一定工作之完成，定作人僅就工作內容予以指示，與承攬人間並無任何經濟上或人格上之從屬性，二者顯不相同，從而，推拿師就其工作性質具備人格上、經濟上、組織上之從屬性，揆諸首揭說明，原告與推拿師間具有勞僱關係，系爭契約性質屬僱傭契約，應堪認定，原告僅以契約名稱為「推拿師『承攬』契約書」，逕予主張其與推拿師間為承攬關係，無就業服務法之適用云云，尚非可採。
⒉原告在與推拿師簽訂「推拿師『承攬』契約書」時，要求推拿師簽發可替代金錢作為支付工作之面額6 萬元本票，以擔保忠誠履行契約，推拿師因簽發本票而負有票據法上發票人之責任，須擔保票款之支付，有被追索及強制執行之可能，其財產上陷於不安定之危險，則原告向推拿師收取本票以為擔保，即與就業服務法第5 條第2 項第3 款所定「收取保證金」之行為相當，原告徒以本票性質與就業服務法所定「保證金」之性質不同，並引用性質不同之民法債篇「人事保證」制度加以類比，主張就業服務法第5 條第2 項第3 款所指保證金，限於等同於現金之財物方屬之，否則即與民法債篇「人事保證」相牴觸云云，亦無足取。
㈣至原告另稱本件已逾行政罰法第27條第1 項所定3 年裁處權時效乙節。經查，本件係因原告離職員工楊君及方君申訴而實施勞動檢查，經被告調查後，認原告與楊君及方君於95年5 月間、96年5 月間簽訂推拿師承攬契約書時，有要求員工簽發面額6 萬元本票情事，違反就業服務法第5
條第2 項第3 款規定等情，業經認定如前。又方君係於97年11月11日與原告簽訂推拿師承攬契約書，並於簽約同時簽發面額6 萬元本票乙紙交原告收執，楊君則係於95年5
月間到職，亦簽發面額6 萬本票交原告收執，上情有各該契約書、本票及臺北市政府勞工局勞動檢查處辦理勞工申訴案檢查結果一覽表在卷可稽（本院卷第43-56 頁）；另楊君於原契約期滿後，96年5 月間又再與原告簽訂新約，惟96年訂立新約時並未依新約約定開立本票，而係沿用95年簽訂契約時所簽發之本票等情，復為原告自陳在卷（本院卷第35頁），是原告未將楊君於95年簽約時交付之本票，於約滿返還楊君，反將該本票轉換並充做96年簽訂新約依約所應交付之本票，做為新約履約之擔保，足認原告於96年5 月間與楊君簽訂契約時又有收取保證金之行為，故被告就原告上開違章行為，於98年12月17日作成原處分予以裁處，其裁處權並未逾行政罰法第27條第1 項所定3 年時效，原告上開主張，並無可採。
六、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原處分並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第233 條第1 項、第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100 　年　　6 　　月　　20　　日臺北高等行政法院第五庭
法 官　程怡怡
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　100 　年　　6 　　月　　20　　日書記官　張正清