臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度簡字第68號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 12 月 31 日
• 當事人: 新東陽股份有限公司

臺北高等行政法院判決
99年度簡字第68號原 告　新東陽股份有限公司
代　表　人　麥寬成
訴訟代理人　張國雄律師
被 告　桃園縣政府
代　表　人　吳志揚（縣長）住同上
訴訟代理人　吳麗英
李明宗
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服行政院衛生署中華民國98年12月8 日衛署訴字第0980026731號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：本件係民眾向臺中縣衛生局反映，於民國98年6
月9 日至全聯實業（股）公司后里文明分公司（臺中縣后里鄉○○路105 號1 樓，下稱全聯公司后里文明分公司）購買原告製售之「新東陽蒜味香腸」產品，隔天開封時，發現有發霉現象，經臺中縣衛生局移請被告所屬衛生局處辦，經該局查證屬實，被告乃以原告違反食品衛生管理法第11條第1
項規定，依同法第31條規定，於98年7 月17日以府衛食字第0980010431號行政裁處書，處原告新臺幣（下同）6 萬元罰鍰，嗣後不得再有類似情事發生，否則加重處罰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告起訴主張：
（一）原告對於製售肉類食品之安全衛生與原告本身之信譽向極重視，故其大園工廠產製肉品之各項流程，包含原物料入庫、製程、包裝、成品入庫各階段，均依ISO 9001：2000版國際品質管理系統標準、HACCP 2006.6版國際食品安全管制系統，制定各項作業流程與作業標準，由各單位據以實施。並經國際驗證機構DNV （挪威商立恩威驗證股份有限公司）每年定期查驗稽核文件、紀錄表單與實地勘察其符合性後（HACCP 則係半年稽核1 次），認與各該系統標準相符，而發給證明在案（其第1 次發證為西元2002年11月19日；2009年3 月23日及12日再次簽證）。此外，原告大園工廠據此流程製售之肉品（包含蒜味香腸－系爭產品即為此類），亦經現場評核及產品抽驗等程序，認與行政院農業委員會（下稱農委會）「優良農產品驗證管理辦法」之規定相符，而獲頒給農委會准予認證之CAS 優良農產品標章使用證書（最近年度者為98年及99年之證書）。
（二）系爭產品係原告大園工廠依上述標準作業流程所製造批號C2970 號共3,580 盒（3,600 盒係預計生產量）中之一盒，故系爭產品包裝上印有「C2970A」字樣。該批號之蒜味香腸從原料入庫、製程、充氮密封包裝（係一貫化自動包裝，抽真空→充氮→密封）、成品入庫貯存，均依前述標準作業程序，在相同環境下作業完成，其出廠最後日期為98年5 月4 日，有效期限為98年7 月18日（載明包裝上）。本案全聯公司后里文明分公司於98年5 月間所訂購進貨之蒜味香腸即為該批號共3,580 盒中之12盒。而該批3,580 盒蒜味香腸全部出貨後，歷經本案發生日（98年6 月10日）及產品有效期限屆滿（98年7 月18日）後，以至現在，除系爭產品涉有本案之發霉爭議外，其餘3,579 盒（內含共7,158 小盒）之同批號蒜味香腸，均無所謂產品變質或腐敗而退貨之情事（全聯公司后里文明分公司亦未退貨），顯見該3,579 盒產品均屬正常。若認原告在製售該批號產品有不依前述標準作業程序在相同環境下作業之情事，則同批產品中應會同時有若干長霉之異常事例發生，始符合吾人日常生活之經驗法則。惟本案則僅該批產品3,580 盒其中一盒內的兩小盒中之一小盒異常而已，甚至連同時密封於一盒中之另一小盒都未長霉（按兩小盒係同時密封成一盒）。如此而猶欲強認該一小盒香腸之發霉現象應由原告負責，顯屬有背經驗法則。
（三）被告訴願答辯及衛生署駁回訴願理由均以：「如全聯實業（股）公司后里文明分公司（賣場）貯存販賣系爭產品時，未有適當溫度控制，系爭產品左右兩小盒應同時造成腐敗變質情形」，作為推論賣場貯存、販賣環境並無不當之理由，但其對原告代理人葉明煉在被告所屬衛生局所稱同批產品僅此一小盒長霉，未有其他業者或民眾有相同反應云云，則視若無睹，致亦未據為與上述推論方式相同之推理，即為不利於原告之認定，且未對有利於原告之事項一律注意，自屬於法有違。
（四）全聯公司后里文明分公司應係於98年5 月間即向原告訂購進貨批號C2970 蒜味香腸12盒，且民眾於98年6 月10日向台中縣政府衛生局反映系爭產品長霉後，該分公司並未退貨予原告，且系爭產品外之11盒同批香腸，亦悉數售出，而結清該12盒貨款予原告。因而，被告在原處分及訴願答辯書中引用之葉明煉98年7 月2 日談話筆錄中所載：「案內產品……全聯實業（股）公司后里文明分公司下架退貨」與事實並不相符。
（五）原處分及訴願決定均認本案僅涉及原告與全聯公司后里文明分公司（賣場）二者而已，認為賣場之貯存、販賣環境並無不當之處，則系爭產品之發霉現象，自應由原告負責云云。惟查，全聯公司后里文明分公司於98年5 月間購入包含系爭產品在內之12盒蒜味香腸，原告係於98年5 月4
日連同其他產品，交由大榮貨運股份有限公司（下稱大榮貨運）以低溫運送車送達台中縣烏日鄉○○路440 號之正健企業股份有限公司（下稱正健公司），再由正健公司以低溫運送車運交全聯公司后里文明分公司受領。此有98年5 月4 日商品出貨單、低溫運送託運單為憑，可見涉及本案者，除原告與賣場二者之外，至少尚包含大榮貨運與正健公司二者在內。大榮貨運及正健公司顯均係運送契約之運送人，俱係獨立之營業主體，而均非屬原告之使用人可比，被告遽指該二公司均為原告之使用人云云，即顯有誤會。況查系爭產品之包裝，原告大園工廠係以充氮密封之標準作業程序為之（一貫化自動設備抽掉盒內空氣→充氮→密封），而依食品微生物學，黴（霉）菌之生長，需要氧氣，長於食物上之黴菌更是如此。觀之本批號產品共3,580 盒中，僅其中一盒內兩小盒中之一小盒產品長黴，但與該小盒同時密封為一盒之另一小盒產品卻未長黴，同批其他3,579 盒產品亦均無長黴之情形。則該小盒產品長黴原因，實以該小盒在密封包裝出廠後，因不明事故滲入空氣之可能性最大。故本案所涉及者，顯應包含系爭產品在賣場上架展售後，曾為翻動、揀選再放回該產品之消費者，以及購買系爭產品回家處理之民眾在內，蓋彼等既曾操控系爭產品，自亦有使其滲入空氣之可能。從而，原處分及訴願決定徒以二分法作為論斷本案應由原告負責之理由，不僅未盡其職權調查證據之能事，且亦有違經驗法則及論理法則。
（六）末查原告之大園工廠係以符合國際品質管理系統標準、國際食品安全管制系統認證之作業流程與作業標準，及現場環境，實施於每批蒜味香腸之原料入庫、製程、充氮密封包裝、成品入庫各階段，故在98年及99年度均獲頒農委會准予認證之CAS 優良農產品標章使用證書。本案批號C2970 號共3,580 盒蒜味香腸之生產、貯存並無不同之作業流程或不同之作業標準與環境，自無按其情節應注意、並能注意而不注意之可言。且原告所以在98年5 月4 日即將該批產品交由大榮貨運以低溫運送車送交正健公司，再由正健公司以低溫運送車送抵全聯公司后里文明分公司，亦因該二公司均係低溫運送食品之專業運送人，且已交易多年，俱無異常，故此次亦由該二家公司承運，是亦不能遽認原告就此有何過失之處。況該批3,580 盒香腸（共7,160
小盒），自98年5 月4 日出廠，歷經二家公司運送、賣場將香腸上架展售、消費者在賣場之撥動、揀選再放回、購買民眾將其帶回家中處理等過程之後，僅其中一盒內兩小盒中之一小盒香腸因不明事故長霉，而於98年6 月10日發現，衡情亦顯為原告所不能注意。惟被告僅以該批產品中有7160分之1 係因不明事故長霉，即指應由在全部流程中居第一階段之原告負責，實無異斷定原告應負無過失之行政責任。罰鍰6 萬元事小，但原告珍惜無比之CAS 優良食品信譽因此受害則係茲事體大，且主管機關將行政罰法採過失責任與民法瑕疵擔保採無過失責任二者混而為一，於裁處時只調查、注意不利當事人之事項，卻不調查、注意有利當事人之事項，亦顯不合法。
（七）行政罰法中並無所謂「法人之使用人」之規定，其第7 條第2 項及第15條第2 項亦僅規定：「法人……之職員、受僱人、從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」或「私法人之職員、受僱人或從業人員因執行其職務或為私法人之利益為行為……」，而並無所謂「法人之使用人」之明文。是被告所主張之「原告（法人）之使用人」乙節，即頗有商榷餘地。次查，上揭法條所以規定私法人之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該私法人之故意、過失，乃因私法人就其職員、受僱人或從業人員之行為，有指揮、監督之權責，若非屬私法人之該等人員之行為，自無該條之適用。本案大榮貨運及正健公司均係獨立之私法人，其等與原告間乃為託運人與運送人之運送契約關係，並非原告之職員、受僱人或從業人員，原告對其等運送業務之執行，並無指揮、監督之權。則本案前述香腸長黴之不明事故，若係在此二法人之階段發生者，亦係該二獨立法人有無故意、過失，以及應否由其負責之問題，依法顯無責由原告為該二訴外人負責之理。末查行政罰法第7 條第1 項既規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者不罰」，顯見除在客觀上須有違反行政法上義務之行為外，尚須在行為人主觀上有故意或過失者，方足構成處罰之要件。本案原告產製之批號C2970 蒜味香腸共3,580 盒亦即7,160 小盒中，固有一小盒在他公司之賣場出售後被發現長黴。但此一情節，在客觀上原告究係違反食品衛生管理法第11條第1 項所列「不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣……」諸行為中之哪一種違法行為，被告並不能具體明確的加以認定，反而僅空泛籠統的指稱原告有違反該條項所列之行為云云，已嫌疏略；且其既不能具體明確的認定原告在客觀上究有上述諸行為中之哪一種違反義務之行為，自亦無從進一步的認定該特定之違反義務行為是否出於原告之故意、過失所致。何況在相同作業程序與環境下製造、包裝及出廠之批號C2970 蒜味香腸7,160 小盒中，僅有一小盒在他公司賣場銷售後被發現有長黴現象，其原因未經調查明確，則何以在此狀況下，被告即可以前述不當之二分法率斷其係出於原告主觀上之故意、過失所致？從而，被告在客觀上及主觀上之行政罰要件尚未齊備下，對原告所為之罰鍰處分，自非適法。訴願決定未加糾正，亦非合法，而均屬無可維持。
（八）原告並聲明：
1、訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）系爭產品規格為一盒分左右兩小盒，據民眾申請書表示：「本人在……全聯福利中心購買乙盒新東陽蒜味香腸，時間是98年6 月9 日17點56分，在隔天中午12點多開封發現食品已長滿綠霉……」，於98年6 月10日向臺中縣衛生局反映，民眾接觸案內產品的時間未超過1 天，亦不會造成肉眼可見大量霉斑情形。系爭產品之製造、加工、調配、包裝、運送及貯存，應為原告所完成之步驟，如全聯公司后里文明分公司（賣場）貯存販賣時未有適當溫度控制，系爭產品左右兩小盒應同時造成腐敗變質情形。且臺中縣衛生局98年6 月18日衛食藥字第0980701597號函說明三載明：「……本局6 月12日至原販賣業者現場稽查，查核該批產品自6 月7 日上架後均以冷藏陳列……」。98年6 月12日臺中縣衛生局食品、物流與販賣業者良好衛生規範稽查紀錄表中，簡易稽查紀錄中心溫度為5 ℃，亦符合系爭產品外包裝標示之保存溫度，可知全聯公司后里文明分公司（賣場）之貯存、販售環境並無不當之處，此有前開臺中縣衛生局98年6 月18日函及98年6 月12日稽查紀錄表可稽。
（二）行政院衛生署81年9 月7 日衛署食字第8159251 號解釋令：「……食品如已有發霉現象（指已大量繁殖長出霉斑肉眼可見者），且該現象非屬正常之加工過程，表示食品已腐敗變質」。另依據消費者保護法第4 條（企業經營者之義務）：「企業經營者對於其提供之商品或服務，應重視消費者之健康與安全……」。食品衛生管理法第1 條（立法之宗旨）：「為管理食品衛生安全及品質，維護國民健康……」，被告所屬衛生局認原告違反食品衛生管理法第11條第1 項第1 款，爰依同法第31條規定，作成原處分。（三）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之事實，除後列爭點外，為兩造所不爭執，且有民眾申請書、被告98年7 月17日以府衛食字第0980010431號行政裁處書、行政院衛生署98年12月8 日衛署訴字第0980026731號訴願決定書附於原處分卷可憑，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以系爭產品均依標準流程製造、包裝，原告就系爭產品之變質及腐敗現象並無故意或過失據為主張，故本件應審酌之爭點即為：原告製造之系爭產品是否變質及腐敗而不得販賣？原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）按「食品或食品添加物有下列情形之一，不得製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣、輸入、輸出、作為贈品或公開陳列：1 、變質或腐敗者。……。」「有下列行為之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰；1 年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照：⒈違反第11條第1 項第1 款至第7 款或第15條規定。……」為食品衛生管理法第11條第1 項及第31條所明定。次按，人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件，大法官會議釋字第275號解釋著有明文。又行政罰法第7 條
第1 項亦規定：違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。此乃係因現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。
（二）本件被告認定原告違反食品衛生管理法第11條第1 項之規定，無非以其經民眾向臺中縣衛生局反映，於98年6 月9
日在全聯公司后里文明分公司購買原告製售之「新東陽蒜味香腸」產品，於隔天開封時有發霉現象，為主要之依據，惟查：
1、系爭新東陽蒜味香腸，其包裝上所載有效期限為2009年7
月18日，批號為C2970A等情，有照片可稽（原處分卷第9-10頁），經原告查證該批產品係於98年5 月4 日製造，其中12盒經由大榮貨運，送至台中縣烏日鄉正健企業股份有限公司（下稱正健公司）等情，有原告提出之商品出貨單、低溫運送託運單附卷可稽，經被告調查，本次查獲之發霉產品係由正健公司配送至全聯公司后里文明分公司，且據商家表示係於98年6 月7 日配送後清點即上架販賣等情，亦有臺中縣衛生局99年10月25日衛食藥字第0990038754號函及該局98年6 月12日食品、物流與販賣業者良好衛生規範稽查紀錄表在卷可稽，是對照原告所提事證及被告調查結果，系爭產品係屬98年5 月4 日產製，有效期限至同年7 月18日，應可確認。
2、本件消費者係於98年6 月9 日買得系爭產品，有統一發票附於原處分卷可證，故系爭產品尚在有效期限之內。而以原告於98年5 月4 日即將系爭產品交由大榮貨運，發交正健公司，並經正健公司於同年6 月7 日再送交全聯公司后里文明分公司，該產品脫離原告管領在外流通期間業達1
月以上，且歷經大榮貨運、正健公司及全聯公司后里文明分公司之支配，故該產品在原告管領支配外，亦可能因其他相關業者或消費者之接觸而損及包裝，致影響食品之品質。查原告公司生產之系爭產品，係經行政院農業委員會認證，准予使用優良農產品標章，此有優良農產品標章使用證書在卷可參，依該標章評審作業流程，業者須通過現場評核、產品抽驗等程序，經通過認定始得簽約授證，故原告製造之食品如有經常性之變質或腐敗之情形，衡情自難通過該項評核程序，且如係產製過程中發生變質或腐敗之情形，依常情同批食品應會有相同之情形，本件系爭食品發霉情形，僅屬個案，未見同批產品有類似情形，而被告於調查中，亦未能舉證確認系爭發霉產品，係於原告製造時即已存在，然系爭產品亦有可能係流通運送中，因包裝受損或貯存不當致生變質或腐敗，被告遽予認定原告違反不得製造販賣變質或腐敗食品之公法上義務，尚屬率斷。
3、被告雖主張全聯公司后里文明分公司賣場貯存方式，符合系爭產品外包裝標示之保存溫度，並據以推論發霉情形應可歸責原告，惟查，全聯公司后里文明分公司於98年6 月7 日進貨清點時，應未發現系爭產品有發霉異狀，始將之上架販賣。而原告該批產品，除本件外未見有其他消費者投訴有變質腐敗情事，衡情應屬單一事件，如被告認係原告產製時因故意過失而致變質腐敗，亦非不得採集同批產品進行檢驗確認，然被告於調查時既未就此進行調查，顯無法排除其他諸多得接觸系爭商品，並可能致生食品變質或腐敗之介入因素，是以系爭商品固有發霉之情形，然尚乏證據足認與原告之故意或過失行為有關，是原告主張原處分認定事實尚有違誤，洵非無據。
4、從而，本件系爭產品變質及腐敗情形，與原告之故意過失行為間，是否有因果關係一節，被告未參酌系爭產品於98年6 月9 日為消費者買受前，已歷經運送業者及買受人之管領等情，而依被告調查事實及證據，亦未足認定本件係因原告故意過失行為所致，是原告主張原處分有依經驗法則認定事實之違法，應屬可採。
六、綜上所述，原告主張應屬可採，被告認事用法既有前述違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。從而原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，又本件訴訟標的金額未逾40萬元，應適用簡易訴訟程序，爰不經言詞辯論逕為判決，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第236 條、第233條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99 　年 　12　 月　 31　　日臺北高等行政法院第三庭
法　官 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　99 　年 　12　 月　 31　　日書記官 林苑珍