臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度簡字第853號

• 裁判案由: 原住民族工作權保障法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 08 月 04 日
• 當事人: 巨大機械工業股份有限公司

臺北高等行政法院判決
99年度簡字第853號原 告　巨大機械工業股份有限公司
代　表　人　劉金標（董事長）
訴訟代理人　楊長岳　律師
被 告　行政院原住民族委員會
代　表　人　孫大川（主任委員）
訴訟代理人 李述奇
上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序說明：
本件因屬不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的之金額為新臺幣（下同）232,848 元，係在40萬元以下，依行政訴訟法第229 條第1 項第2 款規定，應適用簡易程序，本院並依同法第233 條第1 項規定，不經言詞辯論，逕行裁判。
二、事實概要：
被告以原告標得內政部警政署保安警察第二總隊「92年度員警生日禮品腳踏車1617部」採購案（下稱系爭採購案），於民國（下同）92年9 月8 日至同年11月26日履約期間內僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，於93年11月間以「聲明啟示」發函原告，並檢具應補繳代金明細表及國庫機關專戶存款收款書，通知原告繳納代金41,712元，經原告於同年12月30日向臺灣銀行大甲分行繳納完畢。嗣被告再以96年12月5 日原民衛字第0960050956號處分書（下稱原處分）就系爭採購案件，原告未足額僱用法定最低原住民人數，命原告繳交就業代金232,848 元。因原告未對原處分提起訴願、行政訴訟，被告移送法務部行政執行署臺中行政執行處（下稱臺中行政執行處）執行，並以99年10月20日原民衛字第0990053239號函通知該署就扣除原告已繳納41,712元後之剩餘金額191,136 元執行。原告認原處分與聲明啟事係就同一事件重覆處分，原處分有重大明顯之瑕疵而無效，於99年10月4 日以書面向被告請求確認原處分無效，經被告99年10月20日原民衛字第0990049374號函確答非屬無效行政處分後，向本院提起本件確認訴訟。
三、原告主張略以：
㈠依行政訴訟法第6 條第1 項前段、同條第2 項規定意旨，原告業已依法先行向被告請求確認原處分無效而遭否准在案（原證7 ）。另按原告財產權因原處分而遭侵害，原處分無效之確認關係原告財產權得否回復，且原告所受財產權損害亦非不可回復，是原告有即受確認判決之法律上利益。又行政訴訟法第6 條第1 項後段係規範「已執行而無回復原狀可能之行政處分」情況，本案原告財產權（即多繳納之232,848 元代金）雖因系爭處分而遭侵害，系爭處分雖已執行完畢，原告所受財產權損害並非不可回復，自無適用行政訴訟法第6 條第1 項後段必要。
㈡再依最高行政法院92年度裁字第1625號、93年度裁字第964 號判決要旨（原證8 ），凡係行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，而本件兩造所爭執之「聲明啟示」，雖無書面行政處分之外觀，然觀其內容，該聲明啟示及相關附件資料，確實係被告行使公權力，就特定具體之公法事件所為、對外產生令原告繳納罰鍰法律效果的單方面行政行為，且在聲明啟示內容中，對於原告違法之事實及理由均有記載，而附件中亦檢附相關法令資料及原告所應繳納之代金金額，是被告93年11月聲明啟示，當屬行政處分無疑。
㈢又依行政程序法第110 條第1 項、第3 項前段規定，行政處分於生效後，即產生規制作用，並有形式及質質之存續力。被告93年之聲明啟示已於93年11月間因送達原告發生效力，未經被告撤銷或廢止，且聲明啟事之行政救濟期間已過，是被告93年11月之聲明啟示無論是形式之存續力或是實質之存續力均繼續存在，其內容同時拘束行政機關（被告）及受處分人（原告），不得任意為相反之認定，故被告96年12月5 日所為不同認定之原處分自因違反前處分實質存續力而為無效之行政處分，原告請求確認無效，確屬有據。
㈣原告就先後兩次處分所涉僱用原住民人數是否正確無從查知，況原告僅為民間企業，並無強制力要求員工如實填寫原住民身分，根本無從查知員工有原住民身分者確實人數，自不知為原處分認定實際僱用原住民人數由前處分的8
人縮減為3 人，被告以涉及原住民隱私為由，限制原告閱覽相關資料，拒絕開示原告所屬員工何人具有原住民身分，造成資訊不對稱、程序不正義，且依原住民身分法第9
條規定，可知原住民身分具有可變性，故被告先後兩次處分認定實際僱用原住民人數不同，是否肇因於原住民身分之可變性亦未可知。
㈤綜上，本案前處分之效力既然繼續存續中，被告自應受其拘束，不得為相反認定，故原告訴請確認系爭處分為無效之行政處分乙節，顯有理由，為此，提起本件訴訟，並聲明求為判決：確認被告96年12月5 日原民衛字第0960050956號函之行政處分無效。
四、被告則以：
㈠原告之訴欠缺判決要件，於法不合：
被告針對原告就系爭採購案未依法定比例僱用足額原住民，於作成處分前，以96年3 月1 日原民衛字第0960007135號函通知原告陳述意見，原告並未陳述意見，嗣被告依行政院公共工程委員會所建置之「政府電子採購網」查得原告標得之標案共計乙件，再依招標機關提供實際履約情狀或採購契約，並根據勞工保險局按月提供投保單位之投保人數資料覈實查核後，於96年12月5 日以原處分課處原告原住民族就業代金232,848 元，原告未對原處分提起訴願、行政訴訟，原處分業告確定，被告遂移送臺中行政執行處執行，並以99年10月20日原民衛字第0990053239號函通知該署就扣除已納41,712元後之剩餘金額191,136 元執行。原處分業經合法送達而生效，原告怠於提起訴願或撤銷訴訟，嗣後以無期間限制之確認行政處分無效訴訟，非但規避法定期間，亦在架空訴願及撤銷訴訟之法定救濟程序，違反確認訴訟之補充性，與行政訴訟法第6 條第3項 本文有間，且本件所涉屬原處分失效事件，應依行政訴訟法第6 條第1 項後段規定提起「確認已執行而無回復原狀可能之行政處分違法」以為救濟，故原告之訴，於法未合，應予駁回。
㈡聲明啟事非行政處分，僅屬行政程序行為：
被告於辦理原住民族就業代金業務之初，行政調查程序未臻成熟，當時係以「聲明啟事」請原告提供正確之數據，以供被告查證，並載明「……部分資料恐有缺漏或錯誤，……所附限期繳納通知書內容若有異議，敬請檢附相關證明文件本會辦理更正」等語，且自形式上觀察，聲明啟事欠缺行政程序法第96條第1 項所定應記載事項，再自實質面切入，「聲明啟示」僅係通知原告針對被告所查核之事證，重新審視、舉出反證或其他意見，向被告行使行政程序法第102 條陳述意見之程序權利而已，難謂被告以聲明啟事使原告發生公法上具體、特定之法律義務，依行政程序法第92條第1 項規定，自非屬行政處分。
㈢縱認「聲明啟事」為行政處分，原告據此為由提請確認原處分無效，亦屬無據：
⒈縱認「聲明啟事」為行政處分，被告基於勞工保險局、內政部戶政司所提供之資料發現事證與「聲明啟事」差距甚大，諸如：國內員工總人數之查證非如當時之991
人；實際僱用原住民員工亦非當時之8 人。因原告員工總人數及實際僱用原住民人數與聲明啟事中所載之數據有異，被告據此計算得出之代金金額差距高達5.58倍。因此被告本於職權衡酌法安定性及原住民族工作權保障法所欲維護之公益，作成原處分。
⒉聲明啟事及原處分業經合法送達，依行政程序法第110
條第1 項，均發生效力，惟聲明啟事及原處分均係針對系爭採購案之履約期間所課處之就業代金，係針對同一事實重新審視聲明啟事之正當性，被告課處就業代金屬羈束處分，一旦發現事實有所變更，即應本於職權作成合法之行政處分，因此原處分亦隱含撤銷聲明啟事之法律效果。被告依行政程序法第117 條前段，自得本於職權撤銷聲明啟事，於法自無不當。
⒊被告以原處分撤銷聲明啟事，並無信賴保護原則之適用，蓋行政機關作成使人民負擔義務之行政處分，若有認定事實違誤、適用法律錯誤之情形，依行政程序法第117 條行政機關得本於職權撤銷之；甚至行政機關作成合法之負擔處分，依行政程序法第122 條行政機關亦得廢止。仔細推敲行政程序法第117 條、第119 條、第122
條及第123 條規定，可知非授予利益之行政處分，無信賴保護原則之適用。本件「聲明啟事」所涉之事實有所違誤，被告以原處分撤銷「聲明啟事」所蘊含之違法狀態，並另為適法之行政處分，原告就違法之負擔處分自難主張信賴保護原則之適用。
⒋又縱認有信賴基礎、信賴表現，原告之信賴亦不值得保護，揆諸聲明啟事及原處分所核課之就業代金有所不同，實繫於前者之國內員工總人數為991 人、後者為1,015 人，前者之實際僱用原住民員工為8 人、後者為3 人，核實計算後兩者有所差異。被告以聲明啟事請原告陳明錯誤所在，原告針對就業代金結果之重要因素不為完全陳述，依行政程序法第119 條第2 款，其信賴不值得保護。
㈣綜上，原告之訴不合法亦無理由，原處分及訴願決定並無違誤，為此求為判決：駁回原告之訴。
五、查上開事實概要欄所載各節，為兩造所不爭執，並有聲明啟示、被告96年3 月1 日原民衛字第0960007135號陳述意見通知函、內政部警政署保安警察第二總隊查復之各機關（構）及學校辦理政府採購履約情形調查表、原告履約期間之勞保總人數、勞保原住民名單、原處分、被告行政執行案件移送書、被告99年10月20日原民衛字第0990053239號函請臺中行政執行處就剩餘金額191,136 元執行函文、原告請求確認行政處分無效申請書、被告99年10月20日原民衛字第0990049374號確答函等件在卷可稽，其事實堪予認定。
六、本件之主要爭執在於：原告提起本件確認訴訟是否合法？被告93年11月之「聲明啟示」是否為行政處分？原處分是否為無效之行政處分？茲分述如下：
㈠按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。其確認已執行而無回復原狀可能之行政處分或已消滅之行政處分為違法之訴訟，亦同。」、「確認行政處分無效之訴訟，須已向原處分機關請求確認其無效未被允許，或經請求後於30日內不為確答者，始得提起之。」、「確認訴訟，於原告得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者，不得提起之。但確認行政處分無效之訴訟，不在此限。」為行政訴訟法第6 條第1 、2
、3 項所明定。本件原告係以原處分有行政程序法第111
第7 款所定「其他具有重大明顯瑕疵」之無效情形，依行政訴訟法第6 條第1 項規定起訴請求確認原處分為無效，已據原告陳明在卷，且原告於起訴前業以書面向被告請求確認原處分無效而未被允許，即已踐行同條第2 項所定程序，並參以同條第3 項但書明定提起確認行政處分無效之訴訟，不受該項本文亦即得提起或可得提起撤銷訴訟、課予義務訴訟或一般給付訴訟者不得提起確認訴訟之限制，是原告提起本件確認行政處分無效訴訟，應屬合法。被告稱原告提起本件訴訟與行政訴訟法第6 條第3 項本文不符，其訴不合法云云，容有誤會，核不足採。
㈡次按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為記載不得聲明不服之文字而有異，業經司法院釋字第423 號解釋在案。查本件被告前於93年11月間以「聲明啟示」檢附①原告公司應補繳代金明細表【其內除列載追繳之代金年月、履約期間、員工人數、應僱原住民人數、已僱原住民人數、未足額僱用原住民人數、應補繳代金數額外，另以手寫載明「相關條文」：原住民族工作權保障法第12條」、「標案」：日期:92.9.8~92.11.26、機關: 內政部警政署保安警察第二總隊、名稱: 92年度員警生日禮品腳踏車1,617 部、「繳納金額」：未僱用每1 人應繳15,840元（不足月，以天數計）】、②原住民就業代金限期繳納通知書【載明「繳納金額」：41,712元、「繳納日期」：請於93年11月30日前繳納】、③國庫機關專戶存款收款書，向原告追繳系爭採購案履約期間內進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項標準之就業代金41,712元，並於「聲明啟示」最末記載「行政院原住民族委員會93年11月」等情，有聲明啟示、原告公司應補繳代金明細表、原住民就業代金限期繳納通知書在原處分卷可稽。前揭「聲明啟示」及所附文件既已詳載原告名稱、繳納事由、繳納金額、繳納日期、計算方式與法律依據，復表明該啟示係由被告作成，自係被告就公法上具體事件（原住民就業代金追繳）所為之核定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，揆諸首揭說明，難謂非行政處分。被告稱「聲明啟示」欠缺行政程序法第96條第1 項所定應記載用以確認當事人、處分機關、主旨、事實、理由等事項，僅係通知原告針對其所查核事證行使陳述意見之行政程序行為，非屬行政處分云云，並無可採。
㈢再按「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五、內容違背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」行政程序法第111 條定有明文。依上開規定，可知我國法制就行政處分之無效原因係採重大明顯瑕疵說，其中第1 至6 款是重大明顯之例示，第7 款則為重大明顯之概括規定。而所謂「重大明顯」，係指其瑕疵之程度，非但重大，且如同寫在額頭上，任何人一望即知，如果其瑕疵非重大，或非明顯，即難指該行政處分為無效（最高行政法院95年度裁字第1444號裁定意旨參看）。
㈣本件原告主張原處分無效，無非係以「聲明啟示」已於93年11月間因送達原告發生效力，該處分未經撤銷或廢止，具有存續力，被告應受其拘束，乃被告以原處分為不同認定，違反前處分即「聲明啟示」之實質存續力，具有行政程序法第111 條第7 款所定「重大明顯瑕疵」之情事，應屬無效行政處分為據，惟查：
⒈依「聲明啟示」所附原告應補繳代金明細表所載，可知被告以「聲明啟示」核定原告應繳納就業代金41,712元，係以原告92年9 、10、11月之員工總人數均為991 人、應僱用原住民人數均為9 人、已僱用人數均為8 人、未足額僱用人數均為1 人計算。然嗣經被告於96年間向招標機關內政部警政署保安警察第二總隊、勞工保險局、內政部戶政司查證結果，發現原告92年9 、10、11月之員工總人數分別為1,010 、1,000 、1,015 人，上開3 個月應僱用原住民人數皆為10人、已僱佣人數均為3
人、未足額僱用人數均為7 人，「聲明啟示」所認定之人數與事實不符，據以計算之就業代金41,712元亦屬有誤，依正確人數計算結果，原告應繳納之就業代金為232,848 元，上情已據被告提出內政部警政署保安警察第二總隊查復之各機關（構）及學校辦理政府採購履約情形調查表、原告92年9 至11月勞保總人數、勞保原住民名單、各該原住民個人戶籍資料、原告應繳納代金清單及勞工保險局100 年3 月21日保承工字第10010098260
號函所附原告公司92年1 至12月投保單位人數資料表在卷為證，是被告據其查證結果，以原處分就原告公司92年9 、10、11月即系爭採購案履約期間內僱用原住民未達法定標準所應繳納原住民就業代金重新審定為232,848 元，並無違誤。
⒉又原處分雖未載明撤銷前所為處分即93年11月之「聲明啟示」，惟被告既就原告關於系爭採購案履約期間內僱用原住民人數未達法定標準一事，重新核定原告應繳納之原住民就業代金，以取代原為之核定，且於原處分之主旨欄內敘明「經查證後」原告應繳代金為232,848 元等語，即足徵原處分有藉由重新核定而撤銷原為處分即93年11月「聲明啟示」之意，故被告就此辯稱：行政程序法第117 條明定違法行政處分縱於法定救濟期間經過後，原處分機關仍得依職權撤銷，其因發現事證與「聲明啟事」差距甚大，衡酌法安定性及原住民族工作權保障法所欲維護之公益，應本於職權作成合法行政處分，而以原處分重新核定，故原處分隱含撤銷「聲明啟事」之法律效果等語，洵屬有據。原告稱「聲明啟示」未經撤銷或廢止，具有存續力，顯非可採，原告據此進而主張原處分違反「聲明啟示」之實質存續力，有行政程序法第111 條第7 款所定「重大明顯瑕疵」之情事，應屬無效云云，亦不足取。況退步言，縱認被告上開所辯非屬可採，「聲明啟示」未經撤銷，原處分有原告所指違反「聲明啟示」實質存續力之瑕疵情事，惟該瑕疵之認定猶待先後二份處分進行實質之比對與調查，並不具有如同寫在額頭上，任何人一望即知之明顯性，自非屬所謂「重大明顯」之瑕疵，揆諸首揭規定與說明，亦難指原處分為無效之行政處分。
㈤末查，本件訴訟係以原處分是否無效為審理範圍，至於原處分是否違法，非屬本案審理範圍，原告稱被告先後二次處分所載已僱用原住民人數不同，其無從查知何者始為正確，以及為何原處分認定僅實際僱用3 人，較「聲明啟示」短少5 人，亦無從查考其所僱員工是否具有原住民身分，因此請求被告出示「聲明啟示」所載「已僱用原住民人數8 人」之員工基本資料，並允許其閱覽影印以供比對乙節，核與原處分無效與否之認定無涉，爰不予論究，所請調查事項亦無調查必要。至於原處分所據之勞保總人數及勞保原住民名單，已據本院於準備程序時當庭提示原告訴訟代理人閱覽，尚無原告所指資訊不對稱、程序不正義情事，附此敘明。
七、綜上所述，原告所訴各節，均非可採，原告徒執前詞，訴請確認原處分無效，為無理由，應予駁回。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併予敘明。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第233 條第1 項，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100 　年　　8 　　月　　4 　　日臺北高等行政法院第五庭
法 官　程怡怡
上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中　　華　　民　　國　　100 　年　　8 　　月　　4 　　日書記官　張正清