臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第1004號

• 裁判案由: 耕地三七五租約
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 02 月 17 日
• 當事人: 陳魏寶雲、宜蘭縣三星鄉公所

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1004號
100年1 月27日辯論終結
原 告　陳魏寶雲
被 告　宜蘭縣三星鄉公所
代　表　人　劉燉亮（鄉長）
訴訟代理人　李育昇
參　加　人　陳水連
陳錫榮
上列當事人間耕地三七五租約事件，原告不服宜蘭縣三星鄉公所中華民國99年3 月17日府訴字第0980084674號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷，被告應依本判決之法律見解另為處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序事項
本件原告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，查無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條所列各款情事，爰依行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第385 條第1項前段之規定，准被告聲請，由其一造辯論而為判決。
貳、事實概要：
緣原告與參加人陳水連、陳錫榮即承租人間就坐落宜蘭縣三星鄉○○段233 、234 、235 、257 及258 地號（下稱系爭耕地）訂有耕地三七五租約（租約字號：三地尚字第146 號），最近一次租期自民國（下同）92年1 月1 日起至97年12月31日止。原告於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內，以擴大家庭農場經營規模為由申請收回自耕，參加人陳水連、陳錫榮亦申請續訂租約。被告依據兩造所提出之96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料審核並個案訪談，經計算其收益及支出結果，原告有耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款之情形，即出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據。被告遂以98年5 月13日鄉民字第
0980006493號函（下稱原處分）核定准予參加人續訂租約。原告不服，提起訴願，未獲變更，遂向本院提起行政訴訟，並經本院命參加人陳水連、陳錫榮獨立參加訴訟。
參、本件原告主張：
一、違法違憲部分：
按「耕地之租佃，依本條例之規定；本條例未規定者，依土地法及其他法律之規定」耕地三七五減租條例第1 條著有明文。又：「左列事項應以法律定之：二、關於人民之權利義務者。」「應以法律規定之事項，不得以命令定之。」中央法規標準法第5 條第2 項及第6 條亦有明文。準此，則有關耕地三七五減租條例第19條所指出租人或承租人之年度收支或維持一家生活之依據標準等，耕地三七五減租條例未有明文規定，即應依其他法律如社會救助法第5 、5 之1 條等規定辦理，且因事關出租人及承租人之基本權利義務，應依法律所定辦理，尚無行政命令之適用餘地，謹先敘明。
（一）系爭耕地於97年12月31日租期屆滿，原告於98年1 月1 日至2 月16日公告期間內之98年2 月10日以擴大家庭農場經營規模為由申請收回，被告僅依耕地三七五減租條例第19條規定暨宜蘭縣政府98年5 月6 日府地權字第09800059991 號函辦理，訴願決定僅憑被告不實審核承租人「同一戶內」家屬96年全年收支明細表，率予駁回，其不備理由，與司法院釋字第559 號解釋、第580 號解釋釋文意旨及民法1112條、第1114、第1115條、第1116條之1、 第1117條、第1138條、第1140條、耕地三七五減租條例第17條第1
項、社會救助法第4 條、第5 條、第5 條之1 規定相牴觸，已違背行政程序法第4 條至第10條、第160 條第2 項、中央法規標準法第4 條、第5 條第2 項、第6 條規定，及第11條規定，亦有悖憲法第22條、第23條規定，顯然違法違憲。
（二）依司法院釋字第559 號解釋意旨，涉及人民財產權者，得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範。惟內政部86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函釋、88年12月8 日臺內地字第8897458 號函釋及97年8 月8 日臺內地字第0970124366號函頒布之私有出租耕地97年底租約期滿處理工作手冊（下稱系爭工作手冊）非行政程序法第150 條所訂之法規命令，自不得限制原告之權利與義務。被告竟引用以限制原告權利之行使，否准原告收回系爭田地自耕之申請，並核准參加人續租6 年，顯有違法違憲。（三）被告於原處分准予參加人續訂租約，係以原告如收回耕地將致參加人失其家庭生活依據，為其唯一之理由。被告並引用內政部86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函釋所揭，出、承租人之生活費用，以租約期滿前1 年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用為準，出、承租人之收益，以租約期滿前1 年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準，及訴願駁回理由係引用系爭工作手冊，減租條例第19條第1
項第3 款所稱「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指租約期滿前1 年，承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額，扣除出租人申請收回耕地部分之所得額後，不足以支付承租人本人及配偶與同一戶內之直系血親全年生活費用而言，於此「同一戶內」之規定，顯有違前述憲法與司法院解釋及相關法律規定之違法違憲如後述。
（四）依據民法第1114條規定：「左列親屬互負扶養之義務：一、直系血親相互間」，同法第1115條規定：「負扶養義務有數人時，應依左列順序定其履行義務之人：一、直系血親卑親屬。二、直系血親尊親屬。」同法第1116條之1 規定：「夫妻互扶養之義務，其扶養義務之順序與直系血親卑親屬同，其受扶養權利之順序與直系血親尊親屬同」。同法第1117條規定：「受扶養權利者，以不能維持生活而無謀生能力者為限。前項無謀生能力之限制，於直系血親尊親屬不適用之」。綜觀上列條文一再說明直系血親不論是否「同一戶內」均有相互扶養之義務。尤其對直系血親尊親屬更有無限扶養之義務，不論是否「同一戶內」或父母有無謀生能力。換言之，子女有扶養父母之義務。因此，被告之原處分計算參加人陳水連、陳鍚榮本人及其家人全年收入及支出資料，自應將陳水連、陳鍚榮本人及其「同財共居生活同一戶內」之全部直系血親卑親屬之收入及支出之全部資料，全盤查明後載入其全年收支明細表而計算收支相減後數據。否則如僅計算陳水連、陳鍚榮本人與「同一戶內」家屬之收入及支出（或僅計支出漏計收入）之全部資料即載入全年收支明細表而計算收支相減後數據，豈非鼓勵承租人假由「分戶」以達承租人失其生活依據之假象。
（五）依據現行「耕地三七五減租條例」第17條第1 項：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時」。本款即說明承租權得辦理繼承。又依民法第1138條規定：「遺產繼承人除配偶外，依左列順序定之：直系血親卑親屬」。同法第1140條規定：「第1138條所定第一順序之繼承人，有於繼承開始前死亡或喪失繼承權者，由其直系血親卑親屬代位繼承其應繼分」。由可說明，承租人與子女是否在「同一戶內」其子女均有承租耕地之繼承權，不因未在「同一戶內」而失去繼承之權利，既有繼承權，相對的應負有扶養之義務。因此，參加人陳水連、陳鍚榮之子女雖有不在「同一戶內」所有收入，均應全數併入全戶收入總額計算，權利義務始稱相當，始為合情、合理、合法。被告違此而核定：「出租人因有耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款情形，即出租人收回耕地，將致承租人失其家庭生活依據，准予承租人續訂租約6 年」。顯有違法違憲，宜蘭縣政府據以駁回訴願，亦顯有違法違憲如前述。
（六）依據司法院釋字第580 號解釋：「72年2 月23日增訂之減租條例第19條第3 項規定，耕地租約期滿時，出租人為擴大家庭農場經營規模、提升土地利用效率而收回耕地時，準用同條例第17條第2 項第3 款之規定，應以終止租約當期土地公告現值扣除土地增稅餘額後之三分之一補償承租人。惟契約期滿後，租賃關係既已消滅，如另行課予出租人補償承租人之義務，自屬增加耕地所有權人不必要之負擔，形同設置出租人收回耕地之障礙，與鼓勵擴大家庭農場經營規模，以促進農業現代化之立法目的顯有牴觸。…按承租人之家庭生活既非無依，竟復令出租人負擔承租人之生活照顧義務，要難認有正當理由」。並未敘明承租人家庭成員必須是「同一戶內」直系血親之釋文。顯見內政部所訂：「…承租人失其家庭生活依據…，承租人本人及其配與同一戶內之直系血親」。有違上開解釋之意旨。又上開解釋亦指明出租人無負擔承租人之生活照顧之義務甚明。
（七）再者減租條例第19條第1 項第2 款所指者，為「維持一家生活」而非指「一戶生活」，第3 款所指者，為「家庭生活依據」，亦非「一戶生活」詞義原即明確，係指「家」，而非指「戶」。且所謂「戶」，係依戶籍法第3 條第1
項所定，僅作為戶籍登記之「單位名稱」，且只須在同一處所，同一主管人之下共同生活或經營共同事業者，即得組成為「戶」，其功能，僅在於「設籍定份」，方便人口流動管理，與民法第1122條「稱家者，謂以永久共同生活為目的而同居之親屬團體」之定義迥然不同。內政部或戶籍法上所指之「戶」，既非減租條例或民法上所指之「家」，即不能限以「同一戶內」之直系血親收支款額充當「同一家」生活之經濟憑據。稱「戶」者，其成員間未必互負扶養義務，縱有共同經營事業之「事業戶」，（如某成衣廠或化工場住廠員工等是）但該「戶」之成員間未必互為親屬關係，更未必為「永久共同生活」之實體，相互間未必負有扶養義務。因此「家」與「戶」，其定義自屬有別。減租條例第19條第1 項第2 、3 款所指「一家生活」或「家庭生活」者，內政部即不應將該明文所定之「家」或「家庭」以「戶」視之，並限定以「同一戶」內直係血親之工作收入與生活支出總額，充當「一家生活」或「家庭生活」之經濟實體，而刻意排除子女自由分戶之後雖「不同一戶內」但仍屬「同一家庭」成員之子女而不予計列，縱容承租人經由戶籍登記，自由分戶之方便刻意安排而脫法規避減租條例之明文規範，顯違減租條例立法原意，被告據以處分之內政部該「會商結論」既有如上述情形之違法，則其據以處分之結果自亦屬違法，應請撤銷。
（八）承前項理由，則有關承租人因原承租之耕地經出租人收回自耕後，究否有無減租條例第19條第1 項第3 款：「致承租人失去『家庭』生活依據」之情形，於計算該「家庭」經濟收支情形時，即應依民法第1114、1122、1123條等所規定之「家庭」成員採計，不應限以「同一戶內」者為限，被告不依法行政，偏採內政部86年9 月5 日所為不備法律授權基礎之會商結果論，用以違抗法律既有之明文，為不利於原告之處分，公然牴觸中央法規標準法第5 、6 、11條之規定自屬違法。從而參加人陳水連之長子陳俊逸自備大型拖車，採運砂石之運輸業營運收入，及其次子陳俊達經營神腦國際企業有限公司，自任駿驊企業社負責人，開設手機行，及開設臺灣大哥大之營業收入，即應一併列計。雖其收入情形依稅捐稽徵法第33條規定，非原告所能取得並舉證，但被告基於行政職權，即不能漏而不查，應請被告查明補列，並於必要時，請求鈞院惠予調查。
二、與事實不符部分：
（一）被告未依實際調查而與事實不符，應重新調查審核：
１、參加人陳水連部分：
參加人陳水連自有坐落宜蘭縣三星鄉二層別墅豪宅連建地1 棟、閒置舊厝宅連建地1 棟。其出入有自用轎車代步，自有耕地3 甲田地種植宜蘭特產高價值蔥出售之農產年收入30萬元以上及有申請休耕每甲地向政府領補助金47,000元共141,000 元收入，並為他人代耕4 甲田地年收入16萬元，擔任有給職之宜蘭農田水利會三星工作站尚義小組辦公處負責人之年收入數萬元。陳水連與其配偶邱美麗均有投農保，每月有老農年金各6,000 元共12,000元，1 年共144,000 元固定收入，同戶內長媳邱美玲有工作收入。假「分戶」外之長子陳俊達，為神腦國際企業有限公司之地區代理，其為駿驊企業社負責人，營業所得年收入百萬元以上，其所有坐落宜蘭縣三星鄉○○段956 、957 地號建地面積分別為1,721 平方公尺、1,228 平方公尺，其中956 地號上建號146 門牌宜蘭縣三星鄉○○村○○路12之2 號及12之3 號二層別墅豪宅2 棟分由陳俊達、陳俊毓所住，及假「分戶」外之次子陳俊毓所有坐落宜蘭縣三星鄉○○段954 、955 地號建地面積分別為1,651 平方公尺、1,686 平方公尺，都是陳水連居於惡意脫產以贈與方式達其承租耕地，而有出租人收回耕地致將失其家庭生活依據之假象。陳俊毓從事運輸業運售建築用砂石之年收入亦有百萬元以上，陳俊毓之配偶亦有工作收入待查。請重新查明核計其96 年 全年收入總額。
２、參加人陳鍚榮部分：
陳鍚榮自有坐落宜蘭縣三星鄉連地別墅豪宅1 棟，出入有自用轎車代步，在別墅豪宅牆外種植蔬菜高價值蔥出售年收入20萬元以上。並有坐落宜蘭縣三星鄉○○○段858 、860 地號面積分別為507 平方公尺、677 平方公尺土地二筆農作年收入數萬元，其同一戶內四女陳美燕在臺北市工作上班每月有固定薪資最低年收入50萬元，陳鍚榮與其配偶羅愛均有投農保每月有老農年金各6,000 元共12,000元，1 年共144,000 元固定收入。出入有福斯自用小轎車代步，其長子陳永順在同其別墅豪宅地址經營全順瓦斯行每月有固定營業額獲利豐富年收入百萬元以上，請重新查明核計其96年全年收入總額。
３、以上舉證，可見參加人陳水連、陳鍚榮均有自耕地之富農，均住別墅豪宅、出入有自用小轎車代步，其等「同財共居生活同一戶內」之家屬所有之農作生產收益、工作收入、營利收入、動產及不動產之收益，及其他收入等，各有年總收入數200 萬元以上，生活安定富裕有餘。原處分謂原告如收回耕地將致承租人失其家庭生活依據，毫無理由。
（二）綜上所述，參加人陳水連、陳鍚榮係有自耕地之富農，住別墅豪宅，出入有轎車代步，其等「同財共居生活同一戶內」之家屬所有之農作生產收益、工作收入、營利收入、動產及不動產之收益，及其他收入等年總收入各有200 萬元以上，生活安定富裕有餘。原處分謂原告如收回耕地將致承租人失其家庭生活依據，毫無理由。如前所述，駁回原告收回耕地之申請，並准予承租人續訂租約6 年，顯有違法違憲。宜蘭縣政府未詳查審核予糾正，率以駁回，顯有違法違憲且無理由，請判決如訴之聲明，以昭法治，以維原告權利為禱等情。聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。並聲明求為三星鄉三地尚字第146 號耕地租約書所載系爭耕地，全部由原告收回。
肆、被告則以：
一、86年9 月5 日臺內地字第8687938 號會商結論：「（二）…，故有關出、承租人之收益與生活費用審核標準依下列方式核計：1 、出、承租人生活費用審核標準如下：（1）出 、承租人之生活費用，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直係血親全年生活費用為準。……2 、出、承租人收益審核標準如下：（1）出 、承租人之收益，以耕地租約期滿前一年，出、承租人本人及其配偶與同一戶內之直系血親綜合所得總額為準。為內政部86年10月29日臺內地字第8610098 號函示， 合先述明。
二、原告僅以口頭臆測承租人陳水連耕地收益若干元，從未負確實舉證之責，故無從計算此筆收益；又查參加人陳水連與其配偶邱美麗經宜蘭縣三星地區農會99年5 月20日三區農保字第9901434 號函（附件11）復略以：「…邱美麗（身分證號：G200xxx323）並未參加農保，另陳水連先生未申請老農津貼之給付…」、敬老津貼（超過本所24個月查詢權限範圍，故推算為）36,000元（附件12）；再查本所農業課96年度核發陳水連「水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金」計76,050元（附件13）；又查財政部臺灣省北區國稅局96年所得資料（附件14）：承租人陳水連所得總額148,063 元（其中147,000 元為臺灣省宜蘭農田水利會薪資）、其配偶邱美麗所得總額123,890 元（其中119,400 元為臺灣省宜蘭農田水利會薪資）、其媳邱美玲查無資料、惟有工作能力，以198,720 元計所得總額，其孫陳鴻沅查無資料且為學生，無工作能力，以0 元計所得總額；故陳水連部分96年全戶收入總額為582,723 元；支出部分，依同工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查（2 ）審核標準Ｂ、出、承租人生活費用審核標準如下：乙、「生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509 元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月）」以每人每月以9,509 元計，支出總額計456,432 元。
三、參加人陳錫榮未同戶之媳不應列計人口核計收支總額；次查同工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查（2）審 核標準C 、出、承租人審核標準如下：（86年9 月5 日臺內地字第8687938 號函）「丙、審核出、承租人收益時，對於下列兩種收益，如經出、承租人之一惟原告僅以口頭臆測承租人之子開設之瓦斯行收益若干元，從未負確實舉證之責，故無從計算此筆收益；又查參加人陳錫榮與其配偶羅愛經宜蘭縣三星地區農會99年5 月20日三區農保字第9901434 號函（附件11）復略以：「…陳錫榮（身分證號：G101xxx096）、羅愛（身分證號：G200xxx305）等三人為農保被保險人，……，96年度各已領取新臺幣72,000元整」，再查財政部臺灣省北區國稅局96年所得資料（附件14）：「承租人陳錫榮所得總額18,312元、其配偶羅愛所得總額9,340 元、其女陳美燕所得總額169,642 元、其子陳永順所得總額100,000 元、其孫女陳冠倢、陳冠妤、孫陳冠儒圴查無資料且為學生，無工作能力，以0 元計所得總額；又查本所農業課96年度核發陳錫榮「水旱田利用調整輪作、休耕直接給付獎勵金」計58, 050 元（附件17），故陳錫榮部分96年全戶收入總額為499,344 元；支出部分，依同工作手冊六、辦理程序及作業方法（三）審查（2 ）審核標準Ｂ、出、承租人生活費用審核標準如下：乙、「生活費用之計算標準，準用內政部、臺北巿政府及高雄巿政府所分別公告之96年度臺灣省、臺北市及高雄市最低生活費，核計其生活費用（按：臺灣省9,509 元／月；臺北市14,881元／月；高雄巿10,708元／月）」以每人每月以9,509 元計，支出總額計798,756 元。綜上，陳水連及陳錫榮96年全戶收入合計1,082,067 元，支出合計1,255,188 元，收支總計為負173,121 元等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴。
伍、參加人部分：
答辯理由均同被告，並稱：希望能繼續讓我們耕作。
陸、兩造不爭之事實及兩造爭點：
如事實概要欄所述之事實，業據提出系爭耕地耕地三七五租約、收回自耕申請書、續訂租約申請書、96年底戶籍謄本、所得稅及96年全年生活費用明細表等資料原處分為證，其形式真正為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、系爭工作手冊僅計算承租人之「收入」（而不計算承租人之本金或其他存量財富累積），作為認定「承租人失其家庭生活依據」之基礎，是否合理？
二、系爭工作手冊以僅以「同一戶籍」之直系血親收益作為認定「承租人失其家庭生活依據」之基礎，是否合理？
三、被告依系爭工作手冊認定原告不得收回自耕，有無違誤？
柒、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）耕地三七五減租條例第19條規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第2 款規定之限制。出租人依前項規定收回耕地時，準用第17條第2 項規定補償承租人。出租人不能維持其一家生活而有第1 項第3 款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」
（二）耕地三七五減租條例第20條規定：「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。」
二、系爭工作手冊僅計算承租人之「收入」（而不計算承租人之本金或其他存量財富累積），作為認定「承租人失其家庭生活依據」之基礎，非無違誤：
（一）按耕地三七五減租條例係於40年6 月7 日制定施行，其在制定當時固然有「扶持自耕農」之政策意義，然而由於扶持自耕農政策所形成之小農制生產體系，已不符合經濟規模之要求，故農業發展條例開始鼓勵擴大農業生產規模，承認「委託代耕」之法律概念，並於92年2 月7 日修正農業發展條例第20條第1 項規定，就89年1 月4 日以後訂立之農業用地租賃契約，明文排除耕地三七五減租條例規定之適用，可知耕地三七五減租條例各項法規範所立基之社會背景，已隨著時間之經過而逐漸流失，而「扶持自耕農」之立法政策已有改變。
（二）查現今農民大部分已不再以農業活動收入為其日常生活之財務基礎，通常另有兼業收入，並接受政府津貼補助，而耕地承租人所以不願意終止租約離開耕作活動，通常也是著眼於耕地在市場上之交換價值，期待透過法律之保障分得其中部分價值，耕地地主打算收回耕地之目標，也是著眼於土地之其他利用方式（包括市場出售或委託代耕之土地使用模式），當地主與佃農都不以農業生產活動為其生活經濟來源，雙方競逐耕地使用資源之利害對立程度，即大為緩和，要求地主收回土地後一定要自行耕作之必要性（耕地三七五減租條例第19條第1項 第1 款參照）亦變得多餘，而承租人取自系爭耕地之收入不多，此筆收入之有無與有其家庭生活之維持因果關連性不高，甚至從經濟學「機會成本」之概念，其投入農業施作之勞力，可以在勞動市場上取得更高之收入，此時將系爭耕地留給承租人繼續從事低效率之耕作，完全無助於「農業工業化」及「現代化」，更無法達成改善農民生活目標，讓地主收回利用（包括市場出售或委託代耕之土地使用模式），相較言之，將更有效率，從而法律對地主「具有自任耕作能力」之事實認定，也變得非常寬鬆，只要求地主出具切結書即可，至於切結內容事後有無被遵守，主管機關根本不會再查證（見工作手冊第4 頁3.⑶，第14頁E 及第19頁後附之格式10等相關記載）。
（三）耕地之收入，既僅占農民財富之一小部分，雙方是否缺乏耕地即無法維持生活，在現今社會中已不再具有重大意義（因為幾乎已經沒有農民單純依靠農業收入來維持生計），參酌司法院釋字第580 號解釋所揭示之規範意旨「‧‧減租條例第19條第1 項第2 款規定出租人於所有收益足以維持一家生活者不得收回自耕，使租約『變相』無限期延長，惟... 且如出租人亦不能維持其一家生活，尚得申請耕地租佃委員會調處，以『兼顧出租人與承租人』之實際需要。衡諸憲法第143 條第4 項扶植自耕農、第146 條與憲法增修條文第10條第1 項發展農業工業化及現代化，以及憲法第153 條第1 項改善農民生活之意旨，上開三款限制耕地出租人收回耕地之規定，對於耕地所有權之限制，尚屬必要，... 」觀之，法院於適用耕地三七五減租條例第19條收回耕地之規定時，鑑於「耕地三七五租約已不再給予承租人對耕地享有類似物權法之法律地位，承租人不再如過去般有機會分享地主對土地交換價值之經濟利益」之時代背景（司法院釋字第580 號之解釋意旨參照），必須是在「經過詳細嚴謹之事實調查程序後，確認承租人是現今社會中之極少數例外，非靠耕作承租之耕地，即難以維持生活」之先決條件下，方有此「國家強制續租耕地」規定適用之必要性，因此對承租人生活維持與耕地租賃間之審查，應實質嚴格進行。然系爭工作手冊之認定方法，過度保護承租人之權益，已喪失時代意義，地主與佃農為達到系爭工作手冊之認定標準，必然以「隱瞞資力」的「競租」方式，來爭取占有「耕地」潛在交易價值之法律地位，此種扭曲事實之「事實操作」，將使耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款規定之時代功能更無從彰顯，本院自得拒絕適用。
（四）按耕地三七五減租條例第19條第1 項第3 款所謂「出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者」，係指「出租人是靠耕種耕地來維持生活，一旦收回耕地，本來可以維持的生活即難以維持」。因此「收回耕地」與「家庭生活失其依據」之間要有因果關係，若承租人並不以耕作維生（例如耕作收入只有區區數千元），而係依賴其他補助或免稅收入、其他財富維生，縱使少了系爭耕地收入，亦不致使承租人難以維持生活，是承租人之其他收入與財富顯亦應列入審查。然系爭工作手冊在生活「收入面」之查證上，原則上只查證當期之流量「所得」（再加計社會福利津貼、自耕地收入等，見系爭工作手冊第12頁至第14
頁所載甲、乙、丙、丁所載）而不查證有無存量之「財富」累積。而且所得之查證又單純按稅捐機關之申報資料，因此只有課稅所得之呈現，對大量之免稅所得（主要為證券交易所得）卻只在出租人或承租人有舉證之情況下，才予查證，而不主動調查（見系爭手冊第14頁丙）。除此之外，被告在實際查證收入時，其訪談記錄內容（見系爭工作手冊第14頁G 所指格式12之「出（承）租人收益情形訪談筆錄」），也僅限於自耕收入及老人福利津貼、低收入津貼或其他社會福利津貼，未及於其他收入，此等認定及計算方式不能反應地主及佃農生活中之經濟來源，而承租收入部分，在計算生活支出時又以費用形成予等額扣除，結果等於是未予計算，均不合理。
三、系爭工作手冊僅以「同一戶籍」之直系血親收益作為認定「承租人失其家庭生活依據」之基礎，並不合理：
（一）依據民法第1114條規定：「左列親屬互負扶養之義務：
一、直系血親相互間」，同法第1115條規定：「負扶養義務有數人時，應依左列順序定其履行義務之人：一、直系血親卑親屬。二、直系血親尊親屬。」，同法第1116條之1 規定：「夫妻互扶養之義務，其扶養義務之順序與直系血親卑親屬同，其受扶養權利之順序與直系血親尊親屬同」。同法第1117條規定：「受扶養權利者，以不能維持生活而無謀生能力者為限。前項無謀生能力之限制，於直系血親尊親屬不適用之」，上揭扶養義務，並不以「同一戶籍內」為限，考量現代交通便利及台灣地區南北距離，是否「同一戶籍」，已不如過去農業時代般之重要，被告既應實質嚴格查核承租人是否「失其家庭生活依據」，不宜僅以「同一戶籍內」之直系血親及配偶之收益為衡量。
（二）又依耕地三七五減租條例第17條第1 項規定：「耕地租約在租佃期限未屆滿前，非有左列情形之一不得終止：一、承租人死亡而無繼承人時」，可知承租權得辦理繼承，且承租人之繼承人不因「未與承租人在同一戶籍內」，而喪失繼承之權利，但繼承人之收益卻可以非「同一戶籍內」而不計入同條例第19條第3 款承租人「家庭生活依據」之收益內，亦顯失平衡。
（三）按社會救助法第4 條規定：「本法所稱低收入戶‧‧係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費以下」。同法第5 條規定：「前條第1 項所定家庭，其應計算人口範圍包括下列人員：一、配偶。二、一親等之直系血親。三、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬」。同法第5 條之1 規定：「本法第4 條第1 項所稱家庭總收入指下列各款之總額：一、工作收入，‧‧二、資產之收益：包括動產及不動產之收益。三、其他收入」，社會救助法施行細則第2 條亦有明文。其已規定家庭成員為：配偶、一等之直系血親（未限定同一戶籍內）、同一戶籍或共同生活之旁系血親，亦規定「家庭總收入」為上列成員之工作收入、動產及不動產之收益及其他收入，而承租人若真有「失其家庭生活依據」情事，其家庭收入不應更高於前揭「低收入戶」，則前揭社會救助法就家庭總收入之相關規定，非不得供為認定耕地三七五減租條例出租人、承租人資力認定之參考。
（三）按耕地三七五減租條例第19條第3 款乃係以出租人因收回耕地，致承租人失其「家庭生活依據」為前提，所謂家庭生活依據，不宜僅以「同一戶籍」作為認定基礎，而應考量所有出租人直系血親、配偶之收益；尤其是共同生活之直系血親利用「獨立分戶」之方法，刻意使自己與承租人不在「同一戶籍」內時，更是明顯利用系爭工作手冊認定標準之寬鬆，降低承租人之家庭收入，而達繼續承租目的，此時主管機關更應嚴格審查承租人之家庭收入，而非僅依系爭工作手冊之「同一戶籍」為單一認定標準。
四、被告依系爭工作手冊認定原告不得收回自耕，非無違誤：
（一）被告依系爭工作手冊之規定，僅計算「同一戶籍內」參加人陳水連、陳鍚榮之子女收益，而未計算其餘不在「同一戶內」之直系血親、配偶之收益及「財富」，非無違誤。尤其是參加人陳水連之子陳俊達原住三星鄉○○路14號（與參加人陳水連同一戶籍），嗣創立新戶居住於三星鄉○○路12-3號，其獨立分戶設籍在參加人陳水連隔壁，實質上為共同生活，但原處分僅因陳俊達未與陳水連「同一戶籍」，而排除陳俊達之收益及財產，更難謂已合理計算參加人陳水連之家庭生活依據。
（二）被告依系爭工作手冊之規定，僅計算承租人即參加人陳水連、陳鍚榮之利息收入等，而不計算承租人本人及其直系血親、配偶所擁有之「本金」及其他免稅（主要是證券交易所得）收入及其他財富（例如股票、汽車、不動產等之價值），尚有違誤。例如原告主張參加人陳水連子女各擁有汽車、宜蘭縣三星鄉○○段956 、957 地號建地、門牌號碼宜蘭縣三星鄉○○村○○路12之2 號及12之3 號房屋（前揭土地上房屋），又參加人陳水連次子陳俊毓擁有宜蘭縣三星鄉○○段954 、955 地號建地，並主張參加人陳鍚榮擁有宜蘭縣三星鄉連地房屋1 棟及自用轎車，且參加人陳鍚榮之子陳永順亦擁有汽車、不動產，是否屬實？該汽車、不動產價值為何？原處分並未調查，且亦均未計入參加人陳水連、陳鍚榮之「家庭收入」內，均有違誤。
五、可知原處分未依規範本旨就參加人之「家庭生活依據」為實質調查，而僅以工作手冊揭示之形式外觀審查標準為審查，有違證據法則。惟究竟參加人本人及其全部直系血親、配偶所擁有之「本金」及其他免稅（主要是證券交易所得）收入及其他財富（例如股票、汽車、不動產等之價值）為何，仍有不明，本院無從自為事實調查及法律適用作成判決，有發回被告重為認定之必要，因而原告請求本院命被告作成「准予收回系爭耕地」之行政處分，基於上述理由，其此部分請求尚非有據。
六、縱上所述，本件被告所為「否准原告收回耕地並准予參加人續租系爭耕地」之處分尚有違誤，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許，爰將原處分訴願決定，發回被告機關依本院所示之法律見解重為適法之處分，至於原告請求本院命被告作成「准予收回系爭耕地」之處分，由於事實尚有不明，本院無從逕為判決，原告此部分請求為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，依行政訴訟法第104 條、第200 條第4 款、第218 條，民事訴訟法第79條、第385 條，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　2　　 月　　17　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 陳秀媖
法 官 陳心弘
法 官　畢乃俊
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　2　　 月　　17　　日書記官 簡信滇