臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第1243號

• 裁判案由: 全民健康保險
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 09 月 15 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1243號99年8月18日辯論終結
原 告 應元化學製藥股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
原 告　應傑實業股份有限公司
代　表　人　乙○○（董事長）
共 同
訴訟代理人 蔡文斌律師
被 告　行政院衛生署中央健康保險局
代　表　人　丙○○○○○○
訴訟代理人　洪瑞燦律師
上列當事人間全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國99年5 月4 日衛署訴字第0990002732號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件被告代表人原為鄭守夏，訴訟進行中變更為戴桂英，業據新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：
原告應元化學製藥股份有限公司（下稱應元公司）為附表所示藥品許可證之持有廠商，各該藥品品項於如附表所示之日期經核定收載於全民健康保險藥價基準內，原為全民健康保險支付之藥品。原告應元公司與其經銷商即應傑實業股份有限公司（下稱應傑公司）於被告民國（下同）94年12月5 日健保藥字第0940033342號公告「全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業」共同隱匿原告2 公司銷售如附表所示品項藥品予健保特約醫事服務機構之贈品量及折讓單金額而為不實申報，經被告以95年12月20日健保藥字第0950070701 -B 號函通知原告2 公司於文到30日內進行再確認及更正申報作業，原告2 公司仍未提說明或補齊資料，被告爰依裁處時「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點」所規定有關不實申報或未申報之處理方式，以98年8 月10日健保審字第0980095277號函（下稱原處分）將如附表所示品項藥品不列入全民健康保險給付範圍，廢止前對原告應元公司上開品項藥品核定收載於全民健康保險藥價基準之處分，處分執行日期原定為99年1 月1 日，被告嗣以99年6 月2 日健保審字第0990051316B 號函（下稱系爭函）通知原告應元公司、應傑公司執行日期延至99年10月1 日起。原告2 公司不服原處分，提起訴願後經駁回，仍有不服而提起本件行政訴訟。
三、原告聲明求為判決撤銷原處分及訴願決定，並主張如下：
㈠依行政程序法第92條第1 項及訴願法第3 條第1 項規定意旨，原處分以合乎行政處分之定義，就此部分，並用訴願決定書認定藥品不列入健保給付範圍，以影響原告權益，故原處分自屬行政處分，非僅觀念通知。
㈡按憲法第23條、中央法規標準法第5 條第2 款、第6 條及行政程序法第158 條第1 項第2 款及司法院釋字第524 號解釋意旨，全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民福祉甚巨，故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用，若就保險關係內容授權以命令訂之者，其授權應具體明確。依全民健康保險法第50條及第51條規定，保險醫事服務機構應依全民健康保險藥價基準（下稱藥價基準）向保險人申報其藥品費用，藥價基準則由保險人及保險醫療機構共同擬定，報請主管機關核定。調整藥品支付價格應依「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點」（下稱作業要點）規定辦理，依作業要點第3 點規定，該要點由保險人另訂，報請主管機關核定公告。然於擬定藥價基準時並未授權被告單方訂立作業要點，然行政院衛生署公告之藥價基準卻規定由被告擬定，顯違全民健康保險法第51條規定意旨，並有違法律保留原則。
㈢全民健康保險法第51條規定所謂「藥價基準」，內容指涉廣泛，涉及被告及醫療院所以外之第三人之權利義務，應有法律保留原則之嚴格適用。依全民健康保險法第49條第3 項及同法施行細則第67條之1 規定意旨，為取得市場平均價格，被告確有為藥價調查之必要。且藥價調查係以醫事服務機構為對象，即可達到取得市場平均價格。而醫事服務機構為保險契約之當事人，更參與藥價基準及作業要點之擬定，自有依作業要點規定接受調查即為申報之義務。然藥商並非保險契約當事人，亦未參與藥價基準及作業要點之擬定，且全民健康保險法亦未明確授權，然作業要點卻課以藥商應接受調查並申報藥品銷售明細資料之義務，且藥商藥品不得列入全民健康保險給付範圍，將使藥商營業自由受到限制，侵害藥商之財產權，更有違法律保留原則。甚至，對於藥商違反時更予以裁罰性之行政處分，顯違憲法第23條規定之意旨。故作業要點關於藥商申報藥價義務及裁罰等規定，依行政程序法第158 條第1 項第2 款規定意旨，顯屬無效。
㈣原處分違反「一事不二罰」原則，應屬無效。按禁止一事二罰係法治國原則，行政罰法第26條定有明文，本案已遭臺灣臺南地方法院○○年度易字第○○號刑事判決，判處有罪確定在案，原處分顯有違行政罰法第26條規定。且監察院99年6 月7 日函附調查意見認定健保作業要點規定對於不實申報或未申報之藥品，不列入健保給付範圍，已係對藥品供應商違反義務之行為訂定裁罰性之法律效果，原告應元公司總經理○○○與原告應傑公司資訊室人員已遭刑事判處有罪確定，原處分顯違一事二罰。
㈤原處分違反公平原則之違背法令：
⒈被告所進行之「第五次藥償調查」，全國共計1339家藥商中就其所申報93年第3 季及第4 季藥品市場實際交易資料是否隱匿「折讓」、「贈品」、「現金捐贈」、「管理費」或其他以巧立名目方法未將實際交易價格申報而涉及偽造文書及詐欺案罪嫌者，經臺南地檢署於95年間追查藥價差數月後，已發現「為數甚多」的藥商及醫院涉案，有臺南地檢署95年12月4 日南檢朝0000000 字第86602 號可稽。又經「第五次藥價調查再確認及更正申報作業」後，除原告外，亦有為數甚多之藥商及醫院涉案，大部分仍在各地檢署偵辦中；或法院正審理中，此為眾所周知之事。原告之相關承辮人員因配合檢察官及法院調查，於偵查及審判中，即承認有申報不實，故偵查及審判之速度較其他涉案藥商之案件更快偵結，也最快由法院判決確定。然原告並非涉案最重、涉案最早之人（全部涉案藥商均在同一次藥價調查中涉案），原告僅因配合檢察官及法院之調查，承認有不實申報，卻最快遭到被告處分不列入全民健康保險給付範圍。
⒉原處分將原告涉案藥品處以不列入全民健保給付範圍之處罰將導致原告不可回復之重大損害：
藥廠與各醫院間訂有藥品採購合約，由原告依各醫院所需用藥量，按時按量供應予各醫院，以服務患者之用藥需求。故一旦原告之藥品排除在健保給付範圍之外不予給付，目前已採購原告藥品之各醫療院所，即會立即停止購買，並就已訂購部分要求退貨，將影響需用藥品之傷患之健保醫療權利及原告之生存。其他同樣涉及不實申報之藥商，因每個藥商之情況不同，致使判決確定時間亦不同。其中若有判決未確定，被告亦未對其提供之涉案藥品，處以不列入給付之處分，則其所提供之藥品，仍繼續由被告支付藥價。原告之藥品，因先被剔除在健保給付外，即先被市場淘汰，反使提供相同成分、含量、劑型藥品之其他藥商得利，況且其他提供相同成分、含量、劑型藥品之其他藥商，大多也於再確認及更正申報時有涉及不實申報，而由被告函送各個地方法院檢察署偵辦中，此為眾所周知之事實；簡言之，原告之涉案情節非屬重大，僅因配合調查，而較快被法院判決確定；原告配合調查非但沒有受到較寬裕的待遇，反而受到不列入健保給付之不利益處分，傷害最為嚴重，等同先判決原告死刑；反之，同樣涉案之其他藥商，或許因涉案情節更嚴重、或許因不配合辨案等因素，反能享受被告繼續給付藥價之利益，且能擴大其市場占有，將原告退出市場後所留下之市場加以占有，獲得更大利益，無異涉案越嚴重、越不配合辦案者，獲利越大。
㈥原處分違反比例原則，縱非違法無效，亦屬裁量過當，應予撤銷。
⒈行政院衛生署、法務部95年12月20日發布聯合新聞稿，凡「第五次調查」誠實更正者，例如資本額20億元上市之○○製藥公司詐取1 億多元，經緩起訴處分，就不列入全民健康保險給付範圍。至於本案原處分涉及之更正不實金額至健保增加藥費支出因金額為7,917,874 元（應元公司）及13,659,267元（應傑公司），有臺灣臺南地方法院檢察署起訴書可稽。
⒉同係有罪，緩起訴，案情較重，僅因被認定更正誠實，遂在繳交巨額公益金後緩起訴。原告則因自始全部原始資料遭扣押，無從仔細勾稽，遂被認為仍更正不實，即使認罪協商，仍遭原處分之裁罰，原處分顯然比例失衡，縱非違法無效，亦屬裁量過當。
㈦原處分之裁罰依據「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點」已於98年11月11日廢止。該要點係依據「全民健康保險藥價基準」總則第參點訂定。衛生署並未發布新的法規命令取代。原處分既無裁罰依據，自應溯及失效，且原處分裁罰依據既失所附麗，原處分即屬無效。退而言之，依該要點第4 條第3 項第1 目規定，不列入全民健康保險給付範圍，特殊情況者可提申復。原告在刑事判決確定後，驚悉被告另有原處分，已一再申復。依上述規定，被告延展生效之裁量權既未收縮至零，自非不得准予以寬延。被告仍作成原處分，訴願機關遞予維持，自有裁量怠惰之違法。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：
㈠程序事項：
⒈本件原告所指行政處分，係被告依藥價基準及作業要點等規定，將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍，因藥價基準及作業要點係作為被告給付保險醫事服務機構（須與被告訂有「全民健康保險醫事服務機構合約」）藥品費用之計價標準及程序規定，此觀全民健康保險法第50條第1
項、第3 項規定意旨自明。又依同法第3 條、第51條第1
項規定意旨，主管機關為行政院衛生署，並非被告（被告為保險人），藥價基準非被告單方所能決定，亦不能直接對與被告無「全民健康保險醫事服務機構合約」之人發生效力。
⒉本件原告係提起撤銷訴訟，而撤銷訴訟應以中央或地方機關違法之行政處分為標的，而原處分為原告所主張違法之行政處分，惟該函雖決定原告應元公司所生產之不實申報藥品不列入全民健康保險給付範圍，惟是否列入全民健康保險給付範圍，依前段說明可知，係與被告訂有「全民健康保險醫事服務機構合約」之醫事服務機構得否依醫藥基準向被告申請藥品費用給付而已，此為行政契約關係，亦對行政契約以外當事人不發生權利義務關係，類似爭議，有關藥價調整部分在本院97年度訴字第00526 號判決中即曾表示「……該函僅對『與被告簽約之保險醫事服務機構』發生效力，原告既非給付對象，並未直接對原告發生公法上效力，原告亦不受該函之拘束，原告未來縱有損害，亦係來自於原告與保險醫事服務機構間購買該藥之『契約』，而非直接來自前揭調整給付價格之函示。……」，可知系爭藥品是否列入藥價基準中成為全民健康保險給付範圍，屬被告與醫事服務機構間基於合約之給付關係，並未直接對原告發生公法上效力，或產生任何拘束力，故原告主張其為行政處分請求撤銷，顯然有誤。
⒊尤其原告應傑公司資訊室人員○○○雖與應元公司總經理○○○共同不實申報藥品價格，但應傑公司為藥品之經銷商而非生產者，亦非原處分之相對人，原告亦未提供任何證據證明其對系爭藥品不列入藥價基準中成為全民健康保險給付範圍有任何利害關係，其提起訴願及行政訴訟顯不適格。
㈡原告稱「查藥價調整事宜涉及藥價基準之核心，故作業要點亦屬藥價基準之一部分，依健保法第51條第1 項規定，亦應由健保局與保險醫事服務機構共同擬訂。」部分，然「藥價基準」為被告支付藥品費用依據，故依全民健康保險法第51條第1 項規定，由被告與保險醫事服務機構共同擬訂後，再報請衛生署核定；但「作業要點」係依據藥價基準第叁點規定：「全民健康保險藥品支付價格之調整，依『全民健康保險藥品支付價格調整作業要點』規定辦理，該要點由保險人另訂，報請主管機關核定公告。」故前者是藥品支付之基準，後者為支付價格調整之方式，二者不同，後者更非前者之核心。又被告已經與保險醫事服務機構共同擬訂藥價基準，並報請衛生署核定，故藥價基準之制定程序及內容當然適法有據，且基於藥價基準第叁點之授權，被告自有權制訂「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點」，並在報請衛生署核定公告後生效，原告指摘其不符立法意旨、逾越授權範圍及違反法律保留原則云云，並無依據。
㈢原告稱「何謂『藥價基準』？其內容指涉廣泛，有違法律明確性原則。」云云，惟藥價基準之制定，除有全民健康保險法第51條第1 項規定之授權，且其作為被告支付醫事服務機構藥品費用基準，並明訂全民健康保險藥品支付品項收載原則、支付價格訂定原則、支付價格調整等事項，其內容具體且明確，原告指摘根本無理由；至於其主張「且藥價基準既係由醫療院所與健保局共同擬定，如係涉及該雙方間關於藥價給付及調整問題，或無以法律保留原則嚴格要求之必要。但如涉及被告及醫療院所以外之第三人，例如藥商，之權利義務，即應有法律保留原則之嚴格適用，始符合憲法保障人民權利之本旨。」惟查，無論是藥價基準，抑或作業要點，所涉只有被告及醫事服務機構，藥商只是與醫事服務機構有交易關係，並未受到藥價基準或作業要點拘束，何須有法律保留原則之適用，更遑論嚴格適用。
㈣另原告主張「故為取得市場平均價格，被告確有為藥價調查之必要。惟此所謂藥品及計價藥材之成本係指醫事服務機構之成本，市場平均價格亦係醫事服務機構取得藥品之市場平均價格。被告從事藥價調查以醫事服務機構為對象，即可達到其取得市場平均價格之目的。」此與實情不符，蓋若僅以醫事服務機構為對象，根本無從核對醫事服務機構之申報是否屬實，所以必須雙向查核，才有可能獲悉市場實際交易價格，此觀臺灣臺南地方法院○○年度易字第○○號宣示判決筆錄所載犯罪事實（五），記載二名原告公司與醫事服務機構配合為不實之藥價申報可知，故被告雙向查核，適法有據，且合目的性，否則根本無法獲悉市場實際交易價格。
㈤至於原告指摘「且醫事服務機構為保險契約之當事人，又參與藥價基準及作業要點之擬定，其有依作業要點之規定接受調查及為申報之義務乃理所當然。至於藥商，既非保險契約之當事人，又無權參與藥價基準及作業要點之擬定，在健保法並未具體明確授權之情形下，作業要點科以藥商應接受調查並申報藥品銷售明細資料之義務，顯然違反法律保留原則。」亦與事實不符，因為作業要點第4 點「縮小藥品支付價格與市場銷售價格差異之方法」中，有關「藥品市場實際交易價格調查之方法」之一即為甲調查，調查對象為直接銷售給特約醫事服務機構之所有藥品供應商，若藥商有不實申報或未申報情形，將該品項不列入全民健康保險給付範圍。故依作業要點之規定，調查對象除特約醫事服務機構外，亦包含銷售予特約醫事服務機構之所有藥品供應商，而作業要點又有藥價基準及全民健康保險法第51條第1 項作為授權依據，故被告以藥商為調查對象，適法有據，亦未違反法律保留原則。
㈥至於原告又主張「由於全民健康保險強制性社會保險，如藥商之藥品不得列入全民健康保險給付範圍，將使藥商之營業自由受到限制，嚴重影響該藥商之財產權。按對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第23條之意旨。」亦無依據，因為藥價基準係依全民健康保險法第51條第1
項授權制定，而作業要點亦有藥價基準第3 點之授權，已如前述；而且有關藥價基準及作業要點之效力及適法性爭議，本院91年度訴字第1239號判決曾表示「查關於藥價基準之擬定，自八十三年十一月二十八日起被告尚在籌備階段起即已由行政院衛生署邀請中華民國醫師公會全國聯合會、中華民國牙醫師公會全國聯合會、中華民國醫院行政協會、中華民國私立醫療院所協會、中華民國教會醫療院所協會等多團體與會，此有『協商全民健康保險藥價基準訂定原則』會議紀錄附卷；嗣於八十五年四月十一日、五月二十四日、九月十七日、十二月十二日，由被告邀集中華民國醫師公會全國聯合會等團體續予磋商，此有研商『局部修正全民健康保險藥品核價原則』會議紀錄及研商『全民健康保險藥品核價原則』會議紀錄附卷；嗣行政院衛生署核定自八十五年十一月一日起實施依上開共同擬訂之「全民健康保險藥品核價原則」，此亦有該署八十五年十月十一日衛署健保字第八五○五五三五三號函附卷。迄至八十八年間，被告乃再於一月二十九日召開『公告全民健康保險藥價基準相關事宜』會議，決議藥價基準之內涵，此亦有被告八十八年三月五日健保醫字第八八鍵○○六四二一號函附卷可參。參酌被告已多次與醫藥業相關業者協商，且對照協商會議之內容及藥價基準之規定，被告抗辯藥價基準係與保險醫事服務機構共同擬訂一節，尚可採信。」並認為被告「與醫事服務機構間之關係，係依簽訂健保合約而成立，且每年一約，不具有強制性，是雙方間關於藥價給付與調整之細節問題，並無以法律保留原則嚴格要求之必要。」及「況查系爭藥價作業要點於制訂時，亦有經被告於八十八年一月二十日與醫藥業相關團體共同擬訂草案，且經行政院衛生署予以公告，此亦有被告八十八年四月十二日健保醫字第八八○○六五三○號函及行政院衛生署八十八年四月十八日公告附卷可按。是原告所為不受系爭藥價作業要點效力之主張，尚無足採。」此項判決並由最高行政法院以94年度判字第00669 號判決予以維持，故其效力殆無疑義。
㈦本件所涉為全民健康保險藥品給付之範圍，其直接影響對象應為申報健保給付之醫事服務機構，而醫事服務機構與原告間有行政契約，故此項給付純屬行政契約關係；至於系爭不列入健保給付範圍之藥品，固可能影響醫事服務機構向原告購買之意願，但醫事服務機構向原告購買藥品與否，純屬其私人間之經濟行為，與被告與醫事服務機構間之行政契約關係無關，故原告主張「惟健保法並未就藥商作為或不作為之義務乃至於藥商違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則主管機關依據健保法訂定發布之作業要點不但科以藥商申報義務，且對於藥商違反該義務之行為，訂定以予裁罰性之行政處分，顯與前揭害法保障人民權利之意旨不符。」並無依據，因為系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍並非裁罰性之行政處分，雖然衛生署從寬許其提起訴願，仍認「但保險醫事服務機構向訴願人購藥與否，純屬私人間之經濟行為，並受到藥品效用、品質、品牌、數量等因素影響」，可見亦不認為其屬裁罰性之行政處分。
㈧原告主張違反公平原則及有不可回復之重大損害部分，係以其他同樣涉及不實申報之藥商仍在偵辦或審理中為據；但其他藥商仍在偵辦或審理中，被告當然不能認為其有不實申報之行為（該部分事實並非被告所查核），此否公平與否無關，而係事實有無之問題。至於原告公司之關係人因配合偵辦，已經受緩刑宣告，不能不謂已經受有利益；而其他不願配合辦案，或案情更嚴重、更複雜者，其犯罪情節或坦承與否將成為法院量刑輕重之考量因素，更不能謂有不公平情形存在，況且此部分皆與原告所提撤銷之訴無關。
㈨另就原告所提監察院99年6 月7 日（99）院台財字第0992200437號函及所檢付調查意見提出說明如下：
⒈該函及調查報告係因台灣區製藥同業公會向監察院陳述，經監察院函復「調查意見供參」，並非監察法所稱之糾正、糾舉或彈劾，甚至根本未通知被告，故就特定事件並無拘束力，更未指明被告處裡本件案件有違法情形，此觀該函主旨甚明，特先敘明。
⒉司法院釋字第524 號解釋係就「保險所生之權利義務」及「且須為被保險人所能預見」作解釋，與原告本件主張根本無關，此觀解釋文內容甚明；況該號解釋並未宣告全民健康保險法相關條文失效或應不予適用，只是要求該法之主管機關行政院衛生署於解釋文公佈之日起兩年內檢討改進，而調查意見也表示「該署自93年4 月19日起，已配合解釋意旨，多次由行政院將健保法修正草案送請立法院審議」，可見主管機關已經依解釋意旨檢討改進，至於立法院未予以修正，基於行政立法分立制衡之原則，不能歸咎於主管機關推動不力。
⒊至於具體行政行為是否適法妥當，判斷權責在行政法院，而廢止前之作業要點有藥價基準及全民健康保險法第51條第1 項作為授權依據，並未違反法律保留原則；況本院97年度訴字第00526 號判決中即曾表示「……該函僅對『與被告簽約之保險醫事服務機構』發生效力，原告既非給付對象，並未直接對原告發生公法上效力，原告亦不受該函之拘束，原告未來縱有損害，亦係來自於原告與保險醫事服務機構間購買該藥之『契約』，而非直接來自前揭調整給付價格之函示。……」；另本院91年度訴字第1239號判決已經表示作業要點「是雙方間關於藥價給付與調整之細節問題，並無以法律保留原則嚴格要求之必要」，可見作業要點之訂定有違法律保留原則云云，並無理由。
㈩原告主張本件係「一罪二罰」並非事實；依原告引用之行政罰法第26條第1 項但書即已表明「但其行為應處以其他種類行政罰或得沒入之物而未經法院宣告沒收者，亦得裁處之。」而台灣台南地方法院○○年度易字第○○號係判決原告應元公司總經理○○○及應傑公司資訊室人員○○○共同犯詐欺取財罪，而各處有期徒刑確定，可見不但受處罰之主體不同，處罰之種類也不同，根本沒有所謂之「一罪二罰」情形。
原告所稱之「違反比例原則」部分，也與事實不符
⒈原告所舉之情形，並無行政法上比例原則之適用；更何況原告已經自承因不實申報致健保給付增加7,917,874 元（應元公司）及13,659,267元（應傑公司），合計金額已經超過二千萬元，此金額相當巨大，且原告也未舉證證明其所受之損害，故無行政法上比例原則之適用。
⒉原告所舉之○○製藥公司，依中國時報97年5 月17日
之報導，係在被告於95年12月20日以健保藥字第0950070701-B號函請含原告應元公司在內之1339家藥商於文到30日內（即96年1 月22日）進行「再確認及更正申報」作業前，即已重新確認及更正藥價申報資料，與原告未更正藥價申報資料根本不同，
⒊更何況臺灣臺南地方法院檢察署係在96年6 月14日至原告應元公司實地搜索及當場查獲隱匿藥品銷售贈品量及折讓單等不實申報之憑證，可見原告根本不是因為原始資料遭扣押而無法在96年1 月22日前重新確認及更正藥價申報資料，與○○製藥公司主動重新確認及更正藥價申報資料也不同，在此情形下，被告當然有依藥價基準及作業要點之規定，將系爭藥品不列入全民健康保險給付範圍之必要。被告所依據之「作業要點」，在被告98年8 月10日健保審字第0980095277號函作成時尚屬有效，事後雖然在98年11月11日廢止，但「藥價基準」業在98年9 月22日經行政院衛生署修正公佈，將作業要點之內容放入藥價基準第四章中作規定，故無論是依廢止前「作業要點」亦或修正後之「藥價基準」，被告之行為皆適法有據，絕非原告所稱之無裁罰依據。又行政處分何時執行，行政機關本來就有裁量權，不能因行政機關未予以寬延，即指摘其「裁量怠惰」；更何況本件在訴願期間，被告已暫緩執行，在訴願決定後，才以系爭函通知自99年10月1日起生效，特併予敘明。
五、本院判斷如下：
㈠按全民健康保險為強制性之社會保險，攸關全體國民之福祉至鉅，故對於因保險所生之權利義務應有明確之規範，並有法律保留原則之適用，為司法院曾著有釋字第524 號解釋所明白揭示。惟我國全民健康保險制度之架構，基本上有所謂之三面關係，即保險人與被保險人、保險人與特約醫事機構、被保險人與特約醫事機構，尚不及於其他，前二之法律關係為公法性質，殆為通說，就此所生之權義關係，當係前揭解釋中所謂之「因保險所生之權利義務」，應有法律保留原則之適用，至於其他因辦理全民健康保險業務所需而衍生之三面關係外權利義務，如特約醫事機構為履行健保特約所辦理之採購業務因此而生之之法律關係，其實並非前揭解釋之範疇，此由該號解釋文所指涉有違法律保留原則之法文內容其實均限於保險人與被保險人、或保險人與特約醫事機構間權益，亦可推知。
㈡第按，醫療費用支付標準及藥價基準，由保險人及保險醫事服務機構共同擬訂，報請主管機關核定，為全民健康保險法第51條第1 項所明定。爰此，被告與保險醫事服務機構據以擬訂並迭次修訂「全民健康保險藥價基準」（以下簡稱藥價基準，該基準於裁處後98年9 月22日修正，增列第4 章以下），並經行政院衛生署核定。既云藥價基準，自有訂定藥價之「標的」，是以納入藥價基準之藥品品項「取捨」本屬該法授權範圍之列，且基於健保制度中關於被告與醫事服務機構間之關係為行政契約（司法院釋字第533 號解釋參照），為兩造合意所訂定，是法律授權雙方共同擬定藥價基準（即給付與調整），而由主管機關行政院衛生署予以核定，與一般法規命令授權由主管機關訂定有所不同，據此，藥價基準其實係被告與醫事服務機構健保特約此種定型化契約之條款，規範對象本限於契約雙方，故而，以裁處時藥價基準第1
章第貳點約定全民健康保險支付之藥品，以記載於藥價基準者為限，並於同基準第2 章約定藥品支付品項收載原則，第3 章約定藥品支付價格訂定原則，本屬法律授權範圍健保契約雙方得協議擬定之範疇，無違法律保留原則可言。至於為執行同基準第3 章所約定之藥品支付價格訂定原則，如何查價取得正確藥品資料調整支付價格，以及調查後仍無法取得正確資訊之藥品品項如何定位等技術性、細節性規定，委諸於行政規則，原無不可。職是之故，被告與保險醫事服務機構於裁處時要價基準第1 章第參點將此等無關於雙方契約權益核心之事項，委由被告制定裁處時「全民健康保險藥品支付價格調整作業要點」（下稱作業要點），亦無悖於法律保留原則。是以，裁處時作業要點四㈡「藥品市場實際交易價格調查方法」規定甲、以及丙3 種調查方法及同作業要點四㈢「不實申報或謂申報之處理方式」規定：「1.所稱不實申報係指申報資料有下列情事之一者：⑴未申報贈藥量或交易金額未扣除折讓者。……2.未申報或不實申報之藥品，經掛號通知藥品許可證持有藥商及交貨廠商後，自發文日期三週內未提說明或補齊資料者，以下列方式處理：⑴藥商部分：將該品項不列入全民健康保險給付範圍，惟生效日應自發文日起次兩季第一月份一日生效；惟特殊情況者可提申復。對配合之藥商申請核價案，優先處理。……」均值援用，行政機關依此行政，即無違法。
㈢承前所述，無論係藥價基準或作業要點，其實係被告與特約醫事服務機構間契約規範，權益存在於契約相對人，本僅於契約相對人間生效，但實際上仍對人民，亦即對外部發生影響，蓋上開約定以法規命令或行政規則形式呈現，多在指示被告應如何對人民執行全民健保藥價核定之給付行政任務，經被告適用，而發生「事實之外部效力」，依行政自我拘束原則，或信賴保護原則之要求，此事實外部效力亦具有法律意義，產生「法律外部效力」，人民自得根據被告與醫事服務機構間定型化契約規範化身之藥價基準或作業要點之外部法律效力請求權利保護。具體而言，上開藥價基準及作業要點之相對人範圍除了明確表現出來的被告（含被告所屬人員）及醫事服務機構外，一般人民也可能因其法律地位受到影響而成為關係人，配合以憲法第7 條之平等原則產生「衍生之受益權」。如裁處時藥價基準第1 章第肆點「本基準未收載之品項，由藥品許可證之持有廠商，向保險人申請收載並經核准後，始得納入支付品項；前述品項保險人應依本基準之收載及支付價格訂定原則，暫予核定。保險人每年將核定結果，報請主管機關公告收載於本基準中。」之規定、裁處時作業要點四（二）藥品市場實際交易價格調查之方法及（三）不實申報或申報之處理方式中關於定藥品供應商按季申報藥品銷售資料之義務及因申報人違反義務而無從正確評估藥品藥價而將該藥品不列入健保給付用藥之效果等，即其適例。蓋上開約定本質上雖係處理被告與醫事服務機構間健保特約給付藥費之藥品品項取捨及查價評估成本等事項，被告依上開規定將某些品項藥品不列入全民健康保險給付，乃對於各該品項藥品之性質及法律地位為規制之行政處分，就此觀點而言，其實為「物之行政處分」，只有人（特約醫事服務服務機構）與物（各該品項藥品接觸）時，而必須接受物法之規制時，始間接對人發生效果。但因被告就上開給付藥品品項取捨標準之適用，實際對藥品許可證之持有廠商發生效力，使藥品許可證之持有廠商得據以請求其許可證藥品列入全民健康保險給付用藥，凡申請列入而未獲核可者，或經核可嗣遭除名者，進而得主張上開藥價基準及作業規定具有對其授予權利之對外效力，被告之否准列入或除名，違法損害其法律上權利。基此，被告依上開規定對於藥品品項申請列入之核可、否准或除名，非僅對各該品項藥品發生法律效力，亦係對各該品項藥品許可證持有廠商所為影響其法律上權益之行政處分；為核可者，乃授益處分，為除名者，為廢止授益處分之不利處分，毋庸置疑。非得以藥品是否列入全民健康保險給付範圍，處分對象限於申報健保給付之保險醫事服務機構，雖影響該機構向藥品許可證持有商購買特定藥品之意願，但藥品許可證持有商所受之損害仍僅限於「經濟上利益」，而非法律上權益云云為詞，否認藥品許可證持有商對於所持有許可證之藥品遭除名處分得提起行政訴訟之地位。但如非各該品項藥品許可證持有廠商者，依上開相關規定，其實並未能取得申請各該藥品列入健保給付之法律地位，核可列入之處分既非以其為相對人，縱使係特約醫事服務機構之藥品供應商，應申報藥價，對於該藥品是否列入健保給付也具有重大經濟利害關係，仍難認係廢止核可處分之相對人，也難認因該處分而有何法律上權益受影響，合先敘明。
㈣經查，原告應元公司為附表所示藥品許可證之持有廠商，各該藥品品項於如附表所示之日期經公告收載於全民健康保險藥價基準內，原為全民健康保險支付之藥品。原告應元公司與其經銷商即應傑公司於被告94年12月5 日健保藥字第0940033342號公告「全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業」共同隱匿原告2 公司銷售如附表所示品項藥品予健特約醫事服務機構之贈品量及折讓單金額而為不實申報，經被告以95年12月20日健保藥字第0950070701-B號函通知原告2 公司於文到30日內進行「再確認及更正申報」作業，原告2 公司仍未提說明或補齊資料，被告以原處分廢將原告應元公司各該品項藥品不列入全民健康保險給付範圍，原處分執行日期原定為99年1 月1 日，被告嗣以系爭函通知原告應元公司、應傑公司執行日期延至99年10月1 起）等情，為兩造所不爭執，並有被告94年12月5 日以健保藥字第0940033342號「全民健康保險第5 次年度藥價調查及價格調整作業」公告及95年12月20日健保藥字第0950070701-B號敘續行「再確認及更正申報」函、原處分及被告99年6 月2 日健保審字第0990051316B 號函為憑。其中，原告應元公司總經理兼原告應傑公司業務○○○及應傑公司資訊室人員○○○於上開申報作業中，共同隱匿原告2 公司銷售之前揭品項藥品之贈品量及折讓單金額乙節，前經台灣台南地方法院檢察署於96年6 月14日至原告應元公司搜索扣得不實申報之憑證，並據該等2 人於該署97年度偵字第6778號、第6780號、第6781號偵查中自白，而於台灣台南地方法院○○年度易字第○○號刑事案件審理中認罪，經該院各判處○○○應執行有期徒刑1
年4 月，○○○應執行有期徒刑6 月，均緩刑2 年確定，此有上開偵查案號起訴書、刑事判決在卷可稽，事實明確。被告以原告應元公司、應傑公司於原告依裁處時作業規定四㈡「藥品市場實際交易價格調查之方法」從事甲調查、乙調查時，為不實申報，經通知未於期限內提說明或補齊資料，乃援引裁處時作業要點四㈢「不實申報或申報之處理方式」之規定，以原處分將原告應元公司持有藥品許可證如附表所示之藥品品項不列入全民健保給付範圍，揆諸前揭規定，尚無不合。雖原告2 公司主張原處分為對該2 公司之裁罰處分，該裁罰處分之依據即上開作業要點四㈢違反法律保留原則，復於裁處後廢止，自不得援為裁處依據，且原處分違反一事不二罰、平等原則及比例原則等，原處分顯有違法，應予撤銷云云。然所主張者均難採認，茲論述如下：
1.原告應元公司部分：
⑴原處分將如附表所示之藥品品項不列入全民健保給付範圍，本質上係對物處分，僅因其兼具廢止被告前對於原告應元公司即上開藥品許可證持有藥商如附表所示藥品收載於全民健康保險藥價基準核定之性質，而可認係對人之不利處分，業如前述。無論如何，難認係對於違反行政法義務者所科處之制裁，此由裁處時作業規定四㈢並非以藥商違反申報義務（不實申報或未申報）為某品項藥品不列入全民健康保險給付範圍之要件，而係藥商違反申報義務後，經通知仍無說明且未補齊資料者，始將藥品除名，苟即時配合者，其核價案仍優先處理，即可推知；蓋此係藥品資訊之掌握者未能正確反應市場價格，致被告及醫事服務機構無從判定應支付價格，始將該品項藥品不列入全民健康保險給付範圍，苟係因藥商違反申報義務而對之處罰，大可不必於查明其未申報或不實申報後，仍限期說明及補正。基此，原告應元公司主張原處分為裁罰處分，並據此主張被告以裁處時作業要點為裁罰依據，該要點有違法律保留原則，原處分有違憲法第23條云云，自無足採。
⑵又裁處時作業要點，雖於裁處後之98年11月11日廢止，但有關規定業於98年9 月22日納入藥價基準第4 章以下，並無不同，自無「從新從優」可言，更無原告應元公司所指裁處時之規定業已廢止，原處分失其所據之情節。
⑶負責申報原告應元公司如附表所示藥品品項藥價之○○○及○○○雖因申報不實之行為，經刑事案件處刑確定，原處分既非行政裁罰，又非以○○○及○○○為對象，自無悖於行政罰法第26條所揭示之一事不二罰原則。
⑷原處分本質上為對物處分，係因原告應元公司未能正確反應如附表所示藥品之市場價格，致被告及醫事服務機構無從判定應支付價格，有必要將藥品除名於藥價基準之外，藉此控制健保成本，避免藥價黑洞，誠屬必要措施，無違比例原則或平等原則之可言。原告應元公司始終以原處分為裁罰處分為論據基礎，指其行為之惡性與處分對其所生之經濟上不利益不相當，又以其行為惡性較諸其他申報不實供藥商行為之惡性為輕，竟先遭不利處分或同遭不利處分為詞，指被告之裁處有違比例原則、平等原則，自是援引失據，並無可採。
2.原告應傑公司部分：
按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第4 條第1 項定有明文。其中所謂之「權利」或「法律上利益」，係指權利主體所感受的各式各樣主觀利益中以法規範之力量，來加以保障或提供實現手段（權利）的特定範圍利益；而所謂「利害關係人」，係指違法行政處分之結果致其現已存在之權利或法律上之利益受影響者而言，若僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係者則不屬之。又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由而以判決駁回其訴，最高行政法院（89年7 月1 日改制前為行政法院）78年度判字第2320號判決可資參照。準此，若非中央或地方機關之行政處分相對人，或非行政處分相對人以外之利害關係第三人，而就行政處分提起行政訴訟法第4 條第1 項之撤銷訴訟者，即屬當事人不適格，應認其訴為無理由而以判決駁回之。經查，原處分容有2 種定性之可能，一係對物處分，必須特約醫事服務服務機構與各該品項藥品接觸時，始受該品項藥品不列入全民健康保險給付範圍之規制，而間接對特約醫事服務機構發生效果；一係對原告應元公司廢止原核可處分之不利處分，其相對人為如附表所示藥品許可證持有商即原告應元公司，而實際上，被告也僅列原告應元公司為原處分之收文對象，原告應傑公司並未與焉，是其顯非原處分之相對人。原告應傑公司雖係原告應元公司如附表所示藥品之經銷商，並係特約健保醫事服務機構藥品供應商，容或因如附表所示藥品不列入健保給付，影響醫事機構向其購買如附表所示藥品之意願，而受有「間接」經濟上利益之影響，但不可能因該處分之作成，而導致其現已存在之權利或法律上之利益受影響。換言之，原告應傑公司既非原處分相對人，也非利害關係人，依據行政訴訟法第4 條第1 項規定提起本件撤銷訴訟，顯屬當事人不適格，揆諸首揭說明，本件起訴為無理由。
六、綜上所述，原告2 公司主張均無可採，被告以原告應元公司、應傑公司於被告依裁處時作業規定四㈡藥品市場實際交易價格調查之方法從事甲調查、乙調查時，為不實申報，經通知未於期限內提說明或補齊資料，乃援引裁處時作業要點四㈢不實申報或申報之處理方式之規定，以原處分將原告應元公司持有藥品許可證如附表所示之藥品品項不列入全民健保給付範圍，並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告2 公司訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　 月　　15　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王立杰
法 官　許麗華
法 官　楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　9　　 月　　15　　日書記官 徐子嵐