臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第1875號

• 裁判案由: 環境影響評估法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 12 月 16 日
• 當事人: 臺灣化學纖維股份有限公司

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第1875號99年12月9 日辯論終結原 告　臺灣化學纖維股份有限公司
代　表　人　王文淵（董事長）
原 告　臺灣化學纖維股份有限公司新港廠
代　表　人　陳文仰
共 同 黃清濱　律師(兼送達代收人)
訴訟代理人
複代理人 　紀育泓　律師
被 告　行政院環境保護署
代　表　人　沈世宏（署長）住同上
訴訟代理人 蘇聖傑
(兼送達代收人)
羅毓秀
上列當事人間環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國99年7 月15日院臺訴字第0990099872號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
原告臺灣化學纖維股份有限公司新港廠（下稱臺化公司新港廠）辦理臺化公司新港廠氣電共生機組擴建計畫（下稱系爭擴建計畫）環境影響說明書，前經被告審查有條件通過，於民國（下同）87年4 月20日以（87）環署綜字第0023655 號公告審查結論。嗣被告於98年12月15日及99年1 月8 日派員前往進行環境影響評估現地監督作業，發現原告臺化公司新港廠未依環境影響說明書所載內容切實執行，即系爭擴建計畫所產生之廢棄物，底灰、污泥、污泥餅皆以媒灰（R-1101）申報再利用方式處理，均委由德昇企業社清運至宏昇企業行後，再運至再利用場處置，與環境影響說明書第4-40頁、第8-9 頁及第9-5 頁所載底灰、污泥、污泥餅等廢棄物以掩埋方式處理之內容不符，違反環境影響評估法（以下簡稱環評法）第17條規定，乃依同法第23條第1 項第1 款規定，以99年3 月24日環署督字第0990024788號函附同號裁處書處原告臺化公司新港廠罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並限期改善。原告臺化公司新港廠不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠程序部分
⒈按原處分所載，本件經被告裁處之對象為原告臺化公司新港廠，然其僅係原告臺灣化學纖維股份有限公司（下稱臺化公司）所屬新港廠，並無法人地位，亦非設有代表人之非法人團體，故不得認為行政罰法所規定之「行為人」。⑴按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第3 條定有明文。亦有臺北市政府府訴字第09770426100 號訴願決定書意旨可參。
⑵經查，本件經被告裁處者為「臺灣化學纖維股份有限公司新港廠」（即原告臺化公司新港廠），然該廠僅係隸屬於原告臺化公司內，受其指揮、監督，並無權利能力，亦未具有一定成員、目的、名稱及獨立之財產，並非行政罰法第3條及第16條所稱之法人、或設有代表人或
管理人之非法人團體，或法人以外之其他私法組織，依法即不得為行政法上之義務主體。是以，原處分與訴願決定均以「臺灣化學纖維股份有限公司新港廠」為處罰、決定之對象，與法不合應予撤銷。
⒉是以，原處分與訴願決定之對象為「臺灣化學纖維股份有限公司新港廠」，雖其並無法人格，然本案起訴程序部分爰先以「臺灣化學纖維股份有限公司」、「臺灣化學纖維股份有限公司新港廠」兩者為原告提起，合先敘明。
㈡實體部分
⒈本件原告將廠區產生之廢棄物即底灰、污泥、污泥餅以煤灰申報再利用之方式處理之行為，比原先系爭擴建計畫環境影響說明書所載之內容處理，係為一對環境保護更加有利之處理方式，更加符合環評法第1 條之立法目的。本案被告對原告臺化公司新港廠裁罰理由已違反環評法第1 條之立法目的，依行政程序法第7 條之規定，原處分具有重大瑕疪，應予撤銷：
⑴按我國憲法第7 條揭示了比例原則，明示了國家如欲以法律限制人民的權利，必須符合目的適當性、必要性及狹義比例性原則。再按「為預防及減輕開發行為對環境造成不良影響，藉以達成環境保護之目的，特制定本法。本法未規定者，適用其他有關法令之規定。」，環評法第1 條訂有明文。是以，環評法之立法目的，立法者已開宗明義於第1 條明白的闡明為「環境保護」。第按行政程序法第7 條之規定「行政行為，應依下列原則為之︰一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」，末按「按土地法第七十三條之一第一項規定之立法目的，係在防止繼承人逾期怠不申請繼承登記，本件原告其非怠於辦理繼承登記，詎被告仍援引內政部八十五年五月十八日台（八五）內地字第八五○五○八四號函釋意旨所稱：逾期三個月未辦繼承登記，係指逾三個月仍未依規定向登記機關申辦登記者而言，而謂原告縱已申報遺產稅，惟尚未向登記機關申辦繼承登記，仍有土地法第七十三條之一第一項規定之適用，顯與該規定立法目的不符。」（改制前行政法院88年度判字第3900號判決參照）。綜上可知，比例原則拘束了所有之行政行為，不論係行政處分或行政規則、法規命令，亦應謹守之。從而，依前揭說明行政機關有關環評法之執行及解釋，不得違反環評法第1條立法目的之
精神，並應依環境保護之目的，依比例原則對外執行環評法所賦與之職責。
⑵本件原告將廠區產生之廢棄物即底灰、污泥、污泥餅以煤灰申報再利用之方式處理之行為，比原先系爭擴建計畫環境影響說明書所載之內容處理，係為一對環境保護更加有利之處理方式：
①依原告87年提出的系爭擴建計畫環境影響說明書所載之處理內容，有關原告廠區燃煤發電設備所產生之廢棄物即底灰、污泥、污泥餅，係以委託合格清除業者送至合格掩埋場處理。嗣後於91年原告於資源回收再利用法及廢棄物清理法修正公布後，依相關規定，將原告廠區燃煤發電設備所產生之廢棄物即底灰、污泥、污泥餅改以行政院經濟部等相關回收再利用之法規、公告，將之委託合格之處理業者，回收再利用。
②本件原告廠區之廢棄物即被告所稱之底灰、污泥、污泥餅，實際上與飛灰相同皆為燃煤發電設備所產生之廢棄物。飛灰、底灰依經濟部公告之事業廢棄物再利用種類及管理方式及被告公告之再生資源及廢棄物代碼表可知，為公告可直接再利用之廢棄物，原告本可逕依經濟部公告之事業廢棄物再利用種類及管理方式進行煤灰再利用。而被告於本案所稱之污泥、污泥餅，實際上係由原告汽電共生設備在煙道中之煤灰，經過濕式脫硫環保設備洗滌後產生，故其實質成份與煤灰主要成分相同，即實務及學界所稱之濕煤灰或脫硫渣。而本案原告之濕煤灰（或稱脫硫渣）其樣品檢驗報告符合國家標準，為無毒、無害之一般廢棄物（行政院環保署86年5 月5 日環署廢字第20579 號公告參照）。且有關濕煤灰（或稱脫硫渣）之再利用方式，國內研究及實務操作已將其作為再利用資源使用，甚至予以獎勵、表揚。抑有進者，本件原告依廢棄物清理法第31條第1 項之規定，向嘉義縣環保局提出事業廢棄物清理計畫書中，亦已說明排煙脫硫設備洗滌之產物濕煤灰（即前述之脫硫渣、環保局於本案所稱之污泥、污泥餅）以再利用方式處理，並經嘉義縣環保局審查通過。
③另本案有關原告廠區燃煤發電設備所產生之廢棄物底灰、污泥、污泥餅等廢棄物部分，因遭被告以原處分裁處，原告立即申請變更原系爭擴建計畫環境影響說明書之相關廢棄物處理方式，其中有關底灰部分已改為送至水泥廠、製磚廠回收再利用，污泥、污泥餅之部分亦改為交由合格之代處理機構處理，以增加操作之彈性，並經被告同意備查、並交由經濟部能源局納入追蹤。更可證明，本案底灰、污泥、污泥餅在現今技術下，已可加以回收再利用。
④綜上所述可知，本件原告於本案中被告所指稱之事業廢棄物，皆屬可回收再利用之資源。相較於以掩埋之方式處理，回收再利用之方式，不但可減少掩埋場之使用（事實上政府近年來已大幅減少新設掩埋場之許可，相關清運業者亦不得不將可再利用之廢棄物積極的進行回收），亦可減少天然砂石開採的開採量。是以，本案中，回收再利用之方式實際上比原先採取之掩埋之方式處理，更加符合且有利環境保護。
⑶承上，本案中，被告對原告所為之原處分，裁罰30萬元，顯然違反環評法第1 條所揭示之立法目的，已明顯違反比例原則，故原處分存有重大瑕疪，應予撤銷：
①依前揭說明，環評法第1 條之立法目的既為環境保護，則依憲法比例原則及行政法上之比例原則，環評法條文中關於執行及處罰之規定，即不得逸脫環境保護之目的而為執行及處罰。
②環評法第17條即第23條第1 項第1 款固然明訂「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」、「有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限期改善；屆期仍未改善者，得按日連續處罰：一、違反第七條第三項、第十六條之一或第十七條之規定者。」然關於條文之解釋適用及裁罰亦應遵守比例原則，不得逸脫、甚或有害環境保護之目的。
③本件，原告所為之廢棄物處理方式，顯較系爭擴建計畫環境影響說明書所載之處理內容更加有利於環境保護的目的。原處分僅硬性適用環評法第17條即第23條第1 項第1 款之規定對原告進行裁罰，不僅在憲法層次上錯誤的引用比例原則解釋法律，致使有助環境保護之行為等不應處罰之事項仍解釋成有環評法第17條即第23條之適用；在行政法層次上，原處分之處罰在本案中亦顯然無助於環境保護之目的，甚至有害。蓋環境保護及資源回收之相關技術日新月異，如本案成為判決甚至判例，以後國內相關產業勢必僅消極的依既有之技術進行事業廢棄物清理，而不會積極的使用更新更環保的技術。是以，本案原處分之裁罰手段，明顯不符環評法第1 條之立法目的，無助於環境保護目的的達成，已明顯違反比例原則。從而，原處分在目的性上有違反比例原則之重大瑕疪，應予撤銷。
④再就比例原則之必要性原則而論，本案，原告之行為更加有利於環境保護之目的，為原處分訴願決定所未加否認且亦經被告99年7 月19日環署綜字第0990061371號准允變更處理方式在案，而原告縱有應變更申報而未變更之疏失，然依比例原則之必要性，被告亦不應對原告為裁處。蓋環評法第1 條之立法目的為環境保護已如前述，為達成環境保護之目的而對人民依法進行限制時，依比例原則之必要性，在相同有效的前提下，應擇其對人民最小侵害之方法。本案，原告之行為實際上僅有應變更申報清理事項而未變更之疏失，未對環境因此造成傷害，就算為了保境環境，被告此時僅需先以行政指導之方式，甚至以單純之通知提醒原告，原告將立即改正此疏失。是以，本案情形，為達成環境保護目的既明顯存有對人民最小侵害之手段且相同有效可達成目的，被告依比例原則即無理由以裁罰30萬元之手段行之，何況，本案中，原告之行為是更加有利於環境保護的。從而，原處分於必要性上亦有違反比例原則之重大瑕疪，應予撤銷。
⑷綜上所述，本案中原告之行為有利於環境保護之目的，原處分於本案中對原告之裁處，顯然欠缺目的正當性，不符合環評法第1 條之立法目的，且亦無必要性可言，明顯違反比例原則，存有重大瑕疪，應予撤銷。
⒉本案，被告作成原處分時，硬性適用環評法第17條即第23條第1 項第1 款之規定對原告進行裁罰，亦存有裁量怠惰之瑕疪，原處分應予撤銷：
⑴按「…。行政程序法第一百五十九條規定：「本法所稱行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。行政規則包括下列各款之規定︰一、關於機關內部之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。二、為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準。」；又行政機關基於行使裁量權之需要得根據其行政目的之考量而訂定裁量基準，此種裁量基準可由行政機關本於職權自行決定無須立法者另行授權，惟其仍應遵循立法者授權裁量之意旨。故行政機關於訂定裁量基準時，其除作原則性，或一般性裁量基準之決定外，仍應作例外情形時裁量基準之決定，始符合立法者授權裁量之意旨，以達具體個案之正義。」（最高行政法院92年判字第1793號判決要旨參照）。
⑵本案依環評法第1 條之立法目的解釋，同法第17條及第23條之立法意旨，亦為確保環境保之目的而要求必須按照環境影響說明書、評估書執行，而依被告所提出之「違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準」也必須以環境保護為目的，才具有合法性，否則亦違反行政法上比例原則之要求。本案原告有關事業廢棄物底灰、污泥、污泥餅雖未如87年提出之系爭擴建計畫環境影響說明書以掩埋方式清運，惟查，原告對於該等廢棄物之處理方式，依前說明已可證實係更有利於環境保護之目的，而非有害於環境，環評法第17條及第23條及「違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準」之處罰目的自始不存在，依憲法及行政法上之比例原則，不論在目的性及必要性上，皆已無為本案處罰之理由。然而被告，竟未斟酌本案原告之行為有利於環境保護之事實，而未依比例原則進行個案之裁量，即遽予依前述裁量基準作出原處分，裁罰原告30萬元，而未予例外之個案進行更符合比例原則之處置，顯有「裁量怠惰」之情形，已失卻行政機關執行法律時追求個案正義之任務。是以，原處分亦存有裁量怠惰之瑕疪，應予撤銷。
㈢綜上所述，原處分存有裁處對象錯誤，且違反比例原則之目的性、必要性原則，且有裁量怠惰等瑕疵情形，其合法性顯有疑義，已有重大瑕疪云云，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠程序部分
⒈查系爭擴建計畫環境影響說明書（定稿本）第4-40頁、第8-9 頁及第9-5 頁載明「底灰、污泥、污泥餅等廢棄物以掩埋方式處理」，亦即系爭擴建計畫運作過程中所產生之底灰、污泥及污泥餅等廢棄物，其處理方式應以該說明書所載「掩埋方式」為之，始符合環評法第17條規定。
⒉被告於98年12月15日及99年1 月8 日派員執行本案環境影響評估監督現勘時（檢附監督紀錄影本），發現原告進行系爭擴建計畫開發時，將所產生之廢棄物底灰、污泥及污泥餅，皆以煤灰（R-1101）名義申報採「再利用方式」處理，亦即將該等廢棄物委由德昇企業社清運至宏昇企業行後，再運送至再利用場處置，與系爭擴建計畫環境影響說明書第4-40頁、第8-9頁及第9-5頁所載「底灰、污泥、污泥餅等廢棄物以掩埋方式處理」之內容不符，顯未依該環境影響說明書所載之內容切實執行。
⒊被告乃依行政程序法第102 條、第104 條至第106 條及行政罰法第42條規定，於99年1 月25日以環署督字第0990008854函請原告於99年2 月11日前提出意見陳述書或以言詞替代陳述書方式提出。
⒋原告於99年2 月11日至被告環境督察總隊進行言詞意見陳述，復於99年2月25日以（99）台化（嘉）總字第10D5002C6651號函提出補充意見陳述書，案經被告審視原告所為
之意見陳述內容，認所敘理由不足採信，違反環評法第17條規定事證確鑿。
⒌被告爰於99年3 月24日函送原處分，並於同年3 月25日送達原告，有送達證書為憑。
⒍原告於99年4月21日繕具訴願書送被告，被告依法答辯並
於99年6月21日函陳行政院。
⒎案經行政院審議，於99年7 月15日以院臺訴字第0990099872號決定書決定：「訴願駁回」，原告不服，爰提起本件行政訴訟。
㈡實體部分
⒈按「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」「有下列情形之一，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下之罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰。一、違反第十七條之規定者。二、…。」及「開發單位依本法第十六條第一項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提升環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」環評法第16條、第17條、第23條第1 項第1 款及同法施行細則第37條第1
項，定有明文。
⒉查環評法第7條第1項「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」規定及同法施行細則第7 條「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」規定，即應實施環境影響評估之開發行為，其環境影響說明書之提送，係由該開發計畫之開發主體「開發單位」自行檢具相關資料提交轉送與審查，而該「開發單位」得為「自然人、法人、團體或其他從事開發行為者」，究為其中何者，非由目的事業主管機關或主管機關所命令指定，而係開發主體依其事實與特性，於合乎環評法定義與規定下所為主張。就系爭擴建計畫為言，查其環境影響說明書（定稿本）第1 章「開發單位及負責人」（摘略影本如附件13）章節中係明載系爭擴建計畫之開發單位為「臺化公司新港廠」，負責人為「陳文仰」，並據以通過環境影響評估審查而最終獲得遂行系爭擴建計畫之權利，故系爭擴建計畫之開發單位為「臺化公司新港廠」，應無疑義，故「臺化公司新港廠」應依環評法第17條「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行」規定，切實執行系爭擴建計畫環境影響說明書所載之內容及審查結論，自屬其為推動系爭擴建計畫所應克盡之法律義務；反之，如系爭擴建計畫未依該規定切實執行而須依環評法第23條第1 項規定裁處時，以系爭擴建計畫環境影響說明書第1 章所載之開發單位「臺化公司新港廠」為受裁處對象，自亦屬當然，被告依法所為裁處，並無不合。否則，如就其所稱「臺化公司新港廠」僅係隸屬「臺化公司」內，「受其指揮、監督，並無權利能力，亦未具有一定成員、目的、名稱及獨立之財產」，從而推論其「依法不得為行政法上之義務主體」，如該推論屬實，則系爭擴建計畫具有行政法上有義務主體能力之「臺化公司」是否係明知其轄屬「臺化公司新港廠」「不得為行政法上之義務主體」，卻仍以該廠作為系爭擴建計畫之開發單位，據以作為撤銷被告裁罰本開發案未依法辦理事項之理由，是否涉不實事項而為記載，並影響本環境影響說明書之效力，恐非無疑問。原告「臺化公司」為國內知名企業，除追求企業經營獲利外，亦應善盡遵守法令及保護環境之企業責任，原告臺化公司新港廠執行系爭擴建計畫因未依環評法規定遭被告裁罰，理應檢討原因積極改善並加強內部稽核管控，避免爾後再有相關違法情事發生，然該公司卻以虛偽搪塞之理由但求豁免裁罰而提起行政訴訟，心態實不足取。
⒊次查，環評法第5 條第1 項及第2 項分別訂有「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估。一、…。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、…。」、「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」規定，被告並據以訂有「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」供開發行為應否實施環境影響評估認定之用。亦即，環評法並非強制規範所有開發行為皆須實施環境影響評估作業，而係針對該法第5 條所律定有對環境不良影響之虞之特定開發行為，衡酌該開發行為所在之區位敏感性與規模大小程度而達到一定標準者（即符合開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準所規範應實施環境影響評估者），該開發行為始須實施環境影響評估。系爭擴建計畫係屬應實施環境影響評估且已實施環境影響評估在案者，此乃原告所不爭執，故系爭擴建計畫之開發，本即對環境有不良影響之虞，惟透過實施環境影響評估作業，綜合考量其對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等之可能影響，研議相關預防與減輕對策（包含廢棄物處理），並承諾落實執行，將其可能對環境產生不良影響程度降至最低，始通過環評專業審查並據以開發，故其環境影響說明書所載包含相關預防與減輕對策內容之落實執行，乃為保護環境之關鍵，開發單位自應依環評法第17條規定切實執行，始符合環評法第1 條規定之立法目的。系爭擴建計畫既已開發營運，其運作過程中所產生之底灰、污泥、污泥餅等廢棄物之處理，自應依系爭擴建計畫環境影響說明書第4-40頁、第8-9 頁及第9-5 頁所載採掩埋方式處理，然被告於98年12月15日及99年1 月8 日派員前往執行環境影響評估現地監督作業，發現原告未依環境影響說明書所載內容切實執行，即系爭擴建計畫所產生之底灰、污泥、污泥餅等廢棄物，皆以煤灰（R-1101）申報再利用方式處理，且委由德昇企業社清運至宏昇企業行後，再運至再利用場處置，有本開發計畫環境影響說明書（定稿本）摘頁、98年12月15日及99年1 月8 日環境影響評估監督查核紀錄表等影本資料可稽，確未依環境影響說明書定稿本所載以掩埋方式處理該等廢棄物，違規事實洵堪認定。原告應依環評法規定切實執行環境影響說明書應辦理事項而未切實依法執行，已違反環評法規定，亦不符合環評法之立法精神，被告依法予以裁處，當無疑義。
⒋又資源回收再利用法所定廢棄物申請再利用書件及環評法所定環境影響說明書或相關環境影響評估之書件，係分屬不同法律所規範，且分別依不同之審議機制進行審查，為貫徹個別行政法規之規範目的，開發行為自應分別符合法令規定，開發單位對於應履行之環境影響說明書或環境影響評估書件內容如有變更，應依環評法第16條及同法施行細則第37條規定，預先主動向環保主管機關申辦，經核准後始得據以執行；是以本案原告不得恣意以其變更廢棄物處理方式之行為優於環評承諾事項，執為未符合環評法第17條規定之理由，應依環評法施行細則第37條第1 項規定，檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送被告審核通過，方可依變更後之內容執行該等廢棄物再利用。原告起訴狀臚列理由延伸資源回收再利用觀念或作為，並不能否定其未經環境影響評估審核通過同意變更前，已逕行變更其廢棄物處理方式，未依核准之環境影響說明書所載內容切實執行之事實，被告以原告違反環評法第17條規定，依同法第23條第1 項罰鍰「30萬元以上150 萬元以下」之規定，衡酌相關事實裁處最低罰鍰額度30萬元而未再加重裁罰，已符合法律之正當性、必要性，並兼顧比例原則，原告之訴，顯為無理由。
⒌再以，原告訴稱其底灰、污泥、污泥餅「實際上與飛灰相同皆為燃煤發電設備所產生之廢棄物」、「污泥、污泥餅，實際上係由原告汽電共生設備在煙道中之煤灰，經過濕式脫硫環保設備洗滌後產生，故其實質成分與煤灰主要成份相同，…。」，然則不論就來源或成分而論，本案之污泥與污泥餅，與底灰或煤灰並不相同，不可混為一談。查系爭擴建計畫環境影響說明書第4-32頁「圖4.3-4 本開發計畫之用水平衡圖」、第4-36頁「『硫氧化物之控制』利用靜電集塵機…，再經濕式排煙脫硫設備，除去排氣中之SOx （註：硫氧化物簡稱），系爭擴建計畫採用『氫氧化鎂』脫硫…。」、第4-38頁「燃燒系統所產生之飛灰、底灰主要來自於生煤中所含之灰份…，污泥及污泥餅分別由水處理設備廢水及汽電共生設備排煙脫硫廢水所造成，每日產生量分別為0.98公噸及3.46公噸，…。」所載內容，即清楚說明系爭擴建計畫所產生之「污泥」主要係由水處理設備之污泥濃縮池處理後所產生，「污泥餅」則係由排煙脫硫設備（簡稱FGD ）以添加氫氧化鎂方式將煙氣濕式脫硫後之廢水經壓濾機擠壓濾除水分後所產生，二者因水處理與排煙脫硫等目的之需，其處理過程中已添加各種不同成分化學物質，而底灰則係燃燒系統所產生，主要成份僅為灰份，故污泥、污泥餅並非如原告所稱與底灰或煤灰相同，即污泥及污泥餅並非等同煤灰。再查經濟部98 年4月27日修正公告之「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」編號3 煤灰，規定事業廢棄物來源為燃煤發電廠或及事業之燃煤鍋爐產生之飛灰或底灰，另底灰再利用機構應具備之資格為領有工廠登記證或符合免辦理登記規定之製造業，其產品至少為下列之一項：水泥、預拌混凝土…或其他相關產品。污泥及污泥餅既非煤灰，原告卻將污泥及污泥餅以煤灰（R-1101）名義申報再利用，並將底灰、污泥及污泥餅以批發方式賣給不符合資格之廠商宏昇企業行，顯不符再利用規定，益增原告任意變更廢棄物處理方式，未依環境影響說明書所載內容切實執行，更遑論其所謂稱行為有利於環境保護目的之託辭，自亦無訴稱未違反環評法規定及「違反環境影響評估法罰鍰額度裁量基準」處罰目的自始不存在之情事；被告依環評法就其違法事實所為本項裁罰，核屬合情合理並合法，並無訴稱被告裁罰怠惰之瑕疵情形，更無撤銷原處分之理。
㈢綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、被告87年4 月20日（87）環署綜字第0023655 號公告、環境影響說明書定稿本、被告98年12月18日環署督字第0980115443號函、被告98年12月15日環境影響評估監督查核紀錄表、原告臺化公司新港廠系爭擴建計畫環境影響評估監督審查意見辦理情形報告、被告99年1 月8 日環境影響評估監督查核紀錄表、被告99年1 月25日環署督字第0990008854號函、意見陳述書（原告臺化公司新港廠）、被告99年2 月11日環署綜字第0990008276號函、被告網站廢棄物管理資訊、系爭擴建計畫違反環評法裁處金額試算表、原告臺化公司新港廠事業廢棄物妥善處理記錄文件、原告臺化公司99年1 月11日（99）台化（嘉）總字第10A8001E76D4號函、被告99年4 月9 日環署綜字第0990030684號、99年3 月31日環境影響評估說明書變更內容對照表專案小組審查會議紀錄、被告99年6 月14日環境影響評估審查委員會第194 次會議紀錄及原告答覆說明等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於：原告臺化公司新港廠有無違反環評法第17條規定之違規行為? 被告依同法第23條第1 項第1 款規定，裁處原告臺化公司新港廠罰鍰，並限期改善，是否適法? 本院判斷如下：
㈠原告臺化公司部分:
⒈依行政訴訟法第4 條第1 項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾3 個月不為決定，或延長訴願決定期間逾2 個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件，此即學說上所稱原告必須具有「訴訟權能」，其提起訴訟始能謂適格。在撤銷訴訟，通常行政處分之相對人即具有訴訟權能，如非行政處分之相對人之第三人，依其所主張之事實，其不可能因行政處分而有權利或法律上利益受侵害，則第三人對該行政處分不具備訴訟權能。又原告起訴當事人適格有所欠缺者，應以判決駁回之(
最高行政法院90年6 月份庭長法官聯席會議決議參照) 。再按因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願、行政訴訟程序，提起撤銷訴訟謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，不包括事實上之利害關係在內( 改制前行政法院75年判字第362 號著有判例) 。
⒉經查，原處分係以「臺灣化學纖維股份有限公司新港廠」為處分對象( 見本院卷第21頁) ，並為原告所不爭( 見本院卷第126 頁筆錄) ，原告臺化公司既非上開處分之相對人，不至因該處分有權利或法律上利益受到侵害。揆諸前揭說明，原告臺化公司提起本件訴訟，為原告不適格，其訴為無理由，應予駁回。
㈡原告臺化公司新港廠部分:
⒈按「本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。」行政罰法第3 條定有明文。其立法理由為：「本法定有行為人規定之條文，如第15條第1 項、第20條第1 項、第2 項、第29條第1 項、第4 項、第30條、第33條、第34條第1 項及第35條，為避免適用疑義，爰於本條明定本法所稱行為人之定義，以資明確。至於所指行為人之範圍，則依各該條文規範性質個別認定之。」可知，上開行為人類型規定，顯然是開放的，委由各別法律或自治條例決定之，各該法律或自治條例所規定之「行為人」之概念與範圍，仍應由各該規定之立法文義或意旨解釋認定之。
⒉次按環評法第16條第1 項規定「已通過之環境影響說明書或評估書，非經主管機關及目的事業主管機關核准，不得變更原申請內容。」第17條規定「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」第23條第1 項第1 款規定「違反第17條之規定者，處30萬元以上150 萬元以下罰鍰，並限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰。」同法施行細則第37條第1 項規定「開發單位依本法第16條第1 項申請變更環境影響說明書或評估書內容，涉及環境保護事項之變更，無須重新進行環境影響評估者，應提出環境影響差異分析報告，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。但計畫產能或規模降低、基地內設施局部調整位置、提昇環保設施之處理等級或效率、既有設備提昇產能而污染總量未增加、變更內容對環境品質維護有利者、屬環境監測計畫者或其他經主管機關認定者，其變更得檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核。」準此，環評法第23條第1 項第1
款規定之處罰對象應為違反同法第17條規定之開發單位。⒊查環評法第7 條第1 項「開發單位申請許可開發行為時，應檢具環境影響說明書，向目的事業主管機關提出，並由目的事業主管機關轉送主管機關審查。」規定及同法施行細則第7 條「本法所稱開發單位，指自然人、法人、團體或其他從事開發行為者。」規定，即應實施環境影響評估之開發行為，其環境影響說明書之提送，係由該開發計畫之開發主體「開發單位」自行檢具相關資料提交轉送與審查，而該「開發單位」得為「自然人、法人、團體或其他從事開發行為者」，由開發主體依其事實與特性，於合乎環評法定義與規定下所為主張。依系爭擴建計畫觀之，查其環境影響說明書（定稿本）第1 章「開發單位及負責人」（摘略影本如原處分卷附件13）章節中係明載系爭擴建計畫之開發單位為「臺化公司新港廠」，負責人為「陳文仰」，並據以通過環境影響評估審查而最終獲得遂行系爭擴建計畫之權利，故系爭擴建計畫之開發單位為原告臺化公司新港廠，堪以憑認。是原告臺化公司新港廠應依環評法第17條規定，切實執行系爭擴建計畫環境影響說明書所載之內容及審查結論，此為其推動系爭擴建計畫所應克盡之法律義務。從而，被告以系爭擴建計畫未依該規定切實執行而須依環評法第23條第1 項規定裁處時，以系爭擴建計畫環境影響說明書第1 章所載之開發單位即原告臺化公司新港廠為裁處對象，於法並無不合。故原告主張原處分與訴願決定均以「臺化公司新港廠」為處罰、決定之對象，與法不合應予撤銷云云，顯有誤解。
⒋查原告臺化公司新港廠辦理系爭擴建計畫環境影響說明書，前經被告審查有條件通過，並以87年4 月20日（87）環署綜字第0023655 號公告審查結論。依系爭開發計畫環境影響說明書（定稿本）第4-40頁表4.3-5 、第8-9 頁及第9-5 頁表9.1-1 所載底灰、污泥、污泥餅等廢棄物委託合格代清除業載至合格掩埋場掩埋。惟被告於98年12月15日及99年1 月8 日派員進行環境影響評估現地監督作業，發現原告臺化公司新港廠系爭擴建計畫所產生之底灰、污泥及污泥餅係以媒灰（R-1101）申報再利用方式處理，皆委由德昇企業社清運至宏昇企業行再利用等事實，有系爭開發計畫環境影響說明書（定稿本）摘頁、98年12月15日及99年1 月8 日環境影響評估監督查核紀錄表等影本附原處分卷可稽，並為原告臺化公司新港廠所不爭( 見本院卷第128 頁筆錄) ，堪以憑認。則被告以原告臺化公司新港廠未依環境影響說明書定稿本所載以掩埋方式處理底灰、污泥、污泥餅等廢棄物，違規事證明確，依環評法第17條及第23條第1 項第1 款規定，作成原處分科處原告臺化公司新港廠罰鍰30萬元，並限期改善，揆諸首揭規定，尚無不合。
⒌原告臺化公司新港廠雖主張其將廠區產生之廢棄物底灰、污泥、污泥餅以煤灰申報再利用之方式處理之行為，比原先系爭擴建計畫環境影響說明書所載之內容處理，係為一對環境保護更加有利之處理方式，符合環評法第1 條之立法目的，原處分顯有違反環評法第1 條之立法目的之重大瑕疪云云。惟按環評法第5 條第1 項及第2 項分別訂有「下列開發行為對環境有不良影響之虞者，應實施環境影響評估。一、…。十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。十一、…。」、「前項開發行為應實施環境影響評估者，其認定標準、細目及環境影響評估作業準則，由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之，送立法院備查。」規定，被告並據以訂有「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」供開發行為應否實施環境影響評估認定之用。亦即，環評法並非強制規範所有開發行為皆須實施環境影響評估作業，而係針對該法第5 條所律定有對環境不良影響之虞之特定開發行為，衡酌該開發行為所在之區位敏感性與規模大小程度而達到一定標準者（即符合開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準所規範應實施環境影響評估者），該開發行為始須實施環境影響評估。查系爭擴建計畫係屬應實施環境影響評估且已實施環境影響評估在案者，故系爭擴建計畫之開發，本即對環境有不良影響之虞，惟透過實施環境影響評估作業，綜合考量其對生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等之可能影響，研議相關預防與減輕對策（包含廢棄物處理），並承諾落實執行，將其可能對環境產生不良影響程度降至最低，始通過環評專業審查並據以開發，故其環境影響說明書所載包含相關預防與減輕對策內容之落實執行，乃為保護環境之關鍵，開發單位自應依環評法第17條規定切實執行，始符合環評法第1條 規定之立法目的。系爭擴建計畫既已開發營運，其運作過程中所產生之底灰、污泥、污泥餅等廢棄物之處理，自應依系爭擴建計畫環境影響說明書第4-40頁、第8-9 頁及第9-5 頁所載採掩埋方式處理，而原告臺化公司新港廠確未依環境影響說明書定稿本所載以掩埋方式處理該等廢棄物，已如前述，則原告應依環評法規定切實執行環境影響說明書應辦理事項而未切實依法執行，已違反環評法規定，亦不符合環評法之立法目的。自不容原告片面主張申報再利用之處理方式，較環境影響說明書定稿本所載之掩埋處理方對環境保護更加有利，即可規避其應依環評法規定切實執行環境影響說明書應辦理事項之責任。設若原告可自行主張其處理方式較環境影響說明書為佳，即可卸免其應依環評法規定切實執行環境影響說明書應辦理事項之責任，則環境影響評估制度，將形同虛設，無法落實，更不符合環評法之立法目的。又環評法並未規定被告須先予以行政指導後，始可對原告予以處罰。故被告依法裁處，並無違背環評法之立法目的及比例原則。
⒍原告臺化公司新港廠另主張其於91年資源回收再利用法及廢棄物清理法修正公布後，依相關規定，將原告廠區燃煤發電設備所產生之廢棄物底灰、污泥、污泥餅改以行政院經濟部等相關回收再利用之法規、公告，將之委託合格之處理業者，回收再利用。原告依廢棄物清理法第31條第1
項之規定，向嘉義縣環保局提出事業廢棄物清理計畫書中，亦已說明排煙脫硫設備洗滌之產物濕煤灰（即前述之脫硫渣、環保局於本案所稱之污泥、污泥餅）以再利用方式處理，並經嘉義縣環保局審查通過云云。惟按，資源回收再利用法所定廢棄物申請再利用書件及環評法所定環境影響說明書或相關環境影響評估之書件，係分屬不同法律所規範，且分別依不同之審議機制進行審查，為貫徹個別行政法規之規範目的，開發行為自應分別符合法令規定。開發單位對於應履行之環境影響說明書或環境影響評估書件內容如有變更，應依環評法第16條及第18條第1 項規定，主動向環保主管機關申辦。本案原告臺化公司新港廠應依環評法施行細則第37條第1 項規定，檢附變更內容對照表，由目的事業主管機關轉送主管機關審核通過，方可依變更後之內容執行該等廢棄物再利用。是原告自不得以其符合資源回收再利用法及廢棄物清理法之規定，據為有利於己之認定。嘉義縣環保局是否審查通過原告提出之事業廢棄物清理計畫書，亦無礙於本件原告違規事實之成立。故原告此部分之主張，尚非可採。
⒎原告臺化公司新港廠另主張系爭底灰、污泥、污泥餅實際上與飛灰相同皆為燃煤發電設備所產生之廢棄物，污泥、污泥餅實際上係由原告汽電共生設備在煙道中之煤灰，經過濕式脫硫環保設備洗滌後產生，故其實質成分與煤灰主要成份相同云云。惟查，系爭污泥與污泥餅，其來源或成分，與底灰或煤灰並不相同，不可混為一談。次查，依系爭擴建計畫環境影響說明書第4-32頁所載「圖4.3-4 本開發計畫之用水平衡圖」、第4-36頁「『硫氧化物之控制』利用靜電集塵機…，再經濕式排煙脫硫設備，除去排氣中之SOx （註：硫氧化物簡稱），系爭擴建計畫採用『氫氧化鎂』脫硫…。」、第4-38頁所載「燃燒系統所產生之飛灰、底灰主要來自於生煤中所含之灰份…，污泥及污泥餅分別由水處理設備廢水及汽電共生設備排煙脫硫廢水所造成，每日產生量分別為0.98公噸及3.46公噸，…。」等內容，即清楚說明系爭擴建計畫所產生之「污泥」主要係由水處理設備之污泥濃縮池處理後所產生，「污泥餅」則係由排煙脫硫設備（簡稱FGD ）以添加氫氧化鎂方式將煙氣濕式脫硫後之廢水經壓濾機擠壓濾除水分後所產生，二者因水處理與排煙脫硫等目的之需，其處理過程中已添加各種不同成分化學物質，而底灰則係燃燒系統所產生，主要成份僅為灰份，故污泥、污泥餅並非如原告所稱與底灰或煤灰相同，即污泥及污泥餅並非等同煤灰。再查，經濟部98年4 月27日修正公告之「經濟部事業廢棄物再利用種類及管理方式」編號3 煤灰，規定事業廢棄物來源為燃煤發電廠或及事業之燃煤鍋爐產生之飛灰或底灰，另底灰再利用機構應具備之資格為領有工廠登記證或符合免辦理登記規定之製造業，其產品至少為下列之一項：水泥、預拌混凝土…或其他相關產品。污泥及污泥餅既非煤灰，原告卻將污泥及污泥餅以煤灰（R-1101）名義申報再利用，並將底灰、污泥及污泥餅以批發方式賣給不符合資格之廠商宏昇企業行，顯不符再利用規定，益證原告確有任意變更廢棄物處理方式，未依環境影響說明書所載內容切實執行，更遑論其所謂稱行為有利於環境保護目的之主張，顯不可採。
⒏本件原告臺化公司新港廠係於被告執行環境影響評估現地監督作業後，始於99年1 月11日將系爭擴建計畫之環境影響說明書變更內容對照表函送報告審查，其明知系爭擴建計畫之開發行為係環評法規範對象，然未依規定辦理，即自行變更廢棄物處理方式，所為難謂無故意或過失。從而，被告以原告臺化公司新港廠未依環境影響說明書所載內容切實執行，違反環評法第17條規定，乃依同法第23條第1 項第1 款規定處原告臺化公司新港廠罰鍰30萬元，並限期改善，核無違誤。
六、綜上，原告臺化公司提起本件訴訟，為原告不適格，其訴為無理由，應予駁回。原告臺化公司新港廠所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告臺化公司新港廠徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，原告請求鑑定底灰、污泥、污泥餅和煤灰的成分是否相同，對環境是否有毒害，可證明原告採取的再利用回收方式對環境有利乙節，因前開第五、㈡、5 已詳述不容原告片面主張申報再利用之處理方式，較環境影響說明書定稿本所載之掩埋處理方對環境保護更加有利，即可規避其應依環評法規定切實執行環境影響說明書應辦理事項之責任，故鑑定核無必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段、第104條，民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。中　　華　　民　　國　　99　　年 12 月　 16 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 帥嘉寶
法 官 陳心弘
法 官　林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 12 月　 16 日書記官 劉道文