臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第2417號

• 裁判案由: 保險法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 05 月 18 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2417號100年4月20日辯論終結原 告　翁世佳
訴訟代理人　羅子武律師
李志正律師
被 告　行政院金融監督管理委員會
代　表　人　陳裕璋（主任委員）
訴訟代理人　張淑芬律師
曾玉瓊
張玉煇
上列當事人間保險法事件，原告提起行政訴訟，本院判決如下：主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218 條準用民事訴訟法第386 條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第385 條第1 項前段規定，依被告聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：
國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽）因財務狀況顯著惡化，有損及被保險人權益之虞，經被告依保險法第149
條第4 項第2 款及第5 項規定，以民國98年8 月4 日金管保財字第09802508241 號公告，自98年8 月4 日下午5 時30分起予以接管，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，另以原告因於最近3 年內曾擔任該公司董事，依保險法第149 條之6 規定，於98年8 月4 日以金管保財字第09802508246 號、第09802508247 號、第09802508248 號、第09802508249 號及第0980250824A 號函，通知有關機關或機構，自該日下午5 時30分起至98年11月3 日止，限制原告之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制原告出境，並於同日以金管保財字第0980250824E 號函知原告上開限制事項及限制其出境。被告迭於98年11月2 日、同年12月29日、99年3 月11日通知有關機關或機構續予限制原告之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制其出境至99年4 月26日止，並分別函知原告。復於99年4 月23日以金管保財字第09902504501 號、第09902504502 號、第09902504503 號、第09902504504 號及第09902504505 號函，通知有關機關或機構續予限制原告之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制其出境至99年7 月26日止，並以99年4 月23日金管保財字第09902504506 號函（下稱原處分）知原告。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂提起本件行政訴訟。
三、原告聲明求為確認原處分為違法，並主張如下：
㈠原告遭被告限制出境及財產處分，其法律依據為保險法第149 條之6 ，而其理由為國華人壽於98年8 月4 日遭被告接管，原告於最近3 年內曾擔任國華人壽董事，國華人壽接管人（即保險安定基金）為釐清國華人壽相關負責人是否有應負賠償之責任，需就相關事項進行查核，故對原告限制出境及財產處分云云；然國華人壽是否有應遭接管之事實，被告並未明確載明，已有不當；另國華人壽遭接管，與原告間應否負損害賠償關係，並無積極作為及有效之調查報告；倘原告應負損害賠償責任，亦未見被告向原告提起民事訴訟主張外，亦未載明與原告遭限制出境有何關聯性；而國華人壽最近3 年內曾擔任該公司之董事或監察人等，亦未相同一致對待地限制出境及財產處分，其理由未見說明；又保險安定基金在查核國華人壽財務期間，係肯認國華人壽遭接管前之財報資料，但卻以限制原告出境及財產處分為手段，亦屬違法。㈡國華人壽之保險業務，從無延遲給付賠償或無理由拒絕賠償之情事，且至98年7 月底，國華人壽資產增加為新臺幣（下同）2,476.29億元，98年前7 月新契約保費收入，較去年同期成長60.5% ，總保費收入則較去年同期成長10.2 %；且依被告前主任委員陳沖於國華人壽遭接管時之發言，又依保險安定基金接管小組主委葉啟洲、召集人謝良瑾之表示，足證國華人壽之財務狀況無顯著惡化致不能支付債務，或無法履行契約責任或有損及保險人權益之疑慮，自與保險法第149
條第4 項第2 款規定要件不符。然被告卻依保險法第149 條之6 規定而將原告為限制出境及財產處分，即屬違法。又保險安定基金自98年8 月4 日接管至今，保險安定基金竟未調查出原告是否應負賠償之責，亦未明確表示原告究竟是任職期間之何一行為應涉及賠償責任，而徒以限制原告出境及財產處分為手段，遂行毫無作為之查核行為，應屬違法。國華人壽倘有任何違法情事，應從書面事證，即可獲悉全貌及實情，至於將原告為限制出境及財產處分，應無任何必要性及關聯性。被告將原告為限制出境及財產處分，並未說明與查核國華人壽公司財務間之必要性及關聯性為何，原處分顯違行政程序法第6 條之行政行為明確性原則。
㈢保險安定基金自98年8 月4 日接管迄今，並未依法將國華人壽之全部營業、資產或負債移轉，亦未向法院聲請重整，或向被告為清理處分之申報，反而積極地以經營者之身份，開始經營國華人壽。接管至今，接管人即保險安定基金並無任何積極有效之查帳行為，亦無因查帳行為獲知與原告間之關係為何；更無查帳結果與原告是否應負損害賠償責任，有何牽涉，率爾持續限制原告出境及財產處分，顯有違保險法第149 條之2 第3 項規定之意旨。國華人壽於99年1 月14日奉接保險安定基金指示，完成原告涉入股票交易缺失之稽核報告，而於稽核報告第6 點總結內容中，除認定原告在股票交易上應負擔約46.2萬元之未實現損失；在股票管理授權部分，係以推測方式認定原告之賠償責任，並遲於99年8 月間，始對原告提出假扣押之聲請，而於99年10月7 日對原告提起民事訴訟損害賠償，然原處分皆係被告99年4 月23日作成，惟此一期間，被告已知悉上開稽核報告，然卻故意不循私法途徑，對原告進行假扣押或民事求償訴訟，而對原告採取以憲法保障之基本人權為處分，有違比例原則。
四、被告聲明求為判決駁回原告之訴，並主張如下：
㈠原告為國華人壽之董事，為保險法第149 條之6 所稱之負責人。基於保險法第149 條之6 之立法目的，主管機關一旦依法為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分，自得依據該條文之規定對保險業負責人或有違法嫌疑之職員之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分。該等處分係為緊急性保全之處分，目的在維護保戶及公司債權人之權益。因國華人壽於98年8 月4 日經被告依法予以接管，而原告於95年至98年間曾擔任國華人壽之董事，被告依據前揭條文之規定，通知有關機關或機構限制原告出境及禁止原告財產為移轉、交付或設定其他權利，乃合法有據。故原告於收受被告98年8 月4日 金管保財字第0980250824A 號函及金管保財字第098025024E號函中內政部入出國及移民署限制原告出境，並通知有關機關或機購禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權利時，並未有所異議。
㈡因國華人壽接管人保險安定基金為釐清相關負責人是否有應賠償之責任，有必要就相關事項進行查核，故被告在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對原告續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益而延長該等限制性處分之期間，並非依法無據，且未違反平等原則。蓋保險業負責人於執行職務如造成公司損害，除應依公司法及民法規定負擔損害賠償之侵權責任外，倘符合保險法第153 條之要件時，更應對公司之債權人負連帶無限清償責任。關於董事一般民事賠償責任及保險法第153 條所定之無限清償責任部分，接管人續就公司法第23條所規定負責人之注意義務及侵權行為責任事項辦理查核工作。故於被告所委任之接管人尚未釐清相關責任前，仍應續行限制性處分，以維全體保戶及公司債權人之權益。再者，因保險法第149 條之6 係為緊急性保全之處分，故未就該等限制性處分之期限為限制，亦未以限制性處分與查核受接管保險業財務間具有關聯性或必要性為要件。故原告要求被告提出接管人查核國華人壽財務結果與原告責任之資料或相關司法訴訟等資料，用以認定原處分之適法性，顯與前揭條文之規範意旨相悖，而無調查之必要，且上開資料事涉國華人壽之營業秘密及權利行使，故被告依法予以保密。國華人壽於原處分作成後，業已於99年8 月6 日取得臺灣臺北地方法院民事執行處之執行命令，並於99年10月7 日向該法院對原告提起民事損害賠償訴訟。倘被告未於99年4 月23日續對原告延長限制期間，則國華人壽後續民事追償權利將難以獲得保全，有違保險法第149 條之6 規範意旨，故基於賠償責任之釐清及民事追償程序之進行。原處分之作成有其必要性。而基於法院程序所需耗費之期間，爰於99年4月23日續限3個月。
㈢保險安定基金依法受託擔任接管人後，委託環宇法律事務所進行法律查核，並另行委託安永財務管理諮詢服務股份有限公司進行財務查核，以釐清國華人壽相關負責人是否有應賠償之責任。接管人依據初步察和結果陸續提供查核報告並責定應進一步調查事項，被告亦依據接管人所提供之查核報告，逐步解除部分董事、監察人之初竟限制或禁止財產移轉處分。嗣接管人完成與原告相關之應調查事項查核，接管人已決定對原告等人進行訴訟程序，故於99年7 月間向案關法院地狀聲請假扣押關係人等之財產。目前接管人雖已取得案關法院之執行命令，惟因部分銀行就假扣押標的範圍聲明異議，故尚未成扣押程序。又稽核報告係國華人壽內部資料，實無法推論被告99年4 月23日作成處分前即已知悉，且被告須俟接管人釐清國華人壽相關負責人應賠償責任並完成保全程序後，始得解除限制原告出境及禁止財產移轉、交付或設定他項權利等處分。縱被告於99年4 月23日作成處分前以知悉該項稽核報告之內容，因接管人仍持續進行釐清責任之查核工作，被告亦不能解除限制原告出境及禁止財產為移轉、交付或設定他項權利等處分。且有權向相關負責人求償者為國華人壽，被告無權對原告進行假扣押或民事求償。
㈣被告係依據保險法第149 條第4 項第2 款規定對國華人壽予以接管處分，並無所稱違法接管國華人壽之情事。接管處分之性質係具有執行力之行政處分，一旦生效，即有執行力。故被告基於國華人壽為受接管保險業之事實，援引保險法第149 條之6 之規定，通知有關機關或機構禁止原告財產為移轉、交付或設定他項權利之處分，並函請入出境許可之機關限制其出境，實依法有據。有關原告質疑被告接管國華人壽之適法性、解除國華人壽財務業務限制及接管人為何未於3
個月內將國華人壽之全部營業、資產或負債移轉，亦未向法院聲請重整或向被告為清理處分之申報等情事核與本案無關，而無審酌之必要。
㈤國華人壽財務狀況顯著惡化，經被告要求限期辦理增資而未能完成，有損及被保險人權益之虞而予以接管處分，並以「國華人壽接管人財團法人保險安定基金為釐清國華人壽相關負責人是否有應賠償之責任，需就相關事項進行查核」為由，依據保險法第149 條之6 規定禁止原告出境並就其財產為移轉、交付或設定他項權利。故原處分內容甚為明確，並未有原告所稱違反明確性原則之情事。且依司法院釋字第211
號解釋意旨，行政機關作成各種單方行政行為時，如係基於事物之本質上之不同，而為合理之差別待遇，亦與平等原則無違。故被告在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對原告續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益而延長該等限制性處分之期間，並非依法無據，且未違反平等原則。又被告為維護受接管保險業（即國華人壽）保戶及公司債權人之權益，以避免該等負責人有脫產逃亡之虞，故依保險法第149 條之6 規定，對最近3 年內所有曾擔任國華人壽之董事及監察人之財產均為禁止移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分；其後，被告在接管人釐清相關負責人應負之賠償責任前，認有必要對於原告續為限制性處分以維護受接管保險業保戶及相關債權人之權益。原處分實有助於目的之達成，且依據前揭條文之規定並無其他方法可供選擇，原處分並未違反比例原則。
五、本院判斷如下：
㈠按保險法第149 條之6 規定「保險業經主管機關依第149 條第4 項規定為監管、接管、勒令停業清理或命令解散之處分時，主管機關對該保險業及其負責人或有違法嫌疑之職員，得通知有關機關或機構禁止其財產為移轉、交付或設定他項權利，並得函請入出境許可之機關限制其出境。」次按公司法第8 條第1 項規定，本法所稱公司負責人，在股份有限公司為董事。
㈡國華人壽經被告依保險法第149 條第4 項第2 款及第5 項規定，自98年8 月4 日下午5 時30分起予以接管，並委託保險安定基金為接管人，另以原告因於最近3 年內曾擔任該公司董事，依保險法第149 條之6 規定，先後於98年8 月4 日、98年11月2 日、同年12月29日、99年3 月11日通知有關機關、機構及原告，限制原告之財產為移轉、交付或設定他項權利及限制原告出境，嗣又以原處分將上開限制延期至99年7
月26日等情，為兩造所不爭執，並有被告以98年8 月4 日金管保財字第09802508241 號公告、原處分等件在卷為憑，且為兩造所不爭執，堪信屬實。兩造所爭執者在於原處分之前提，即被告對國華人壽之接管處分是否適法？以及原處分持續對原告為限制出境及禁止財產處分，是否有違明確性原則、比例原則。茲論述如次：
1.查按行政處分，係行政機關就個別事件所為之公權力規制，如不具拘束力，則無意義可言。因此，行政處分之相對人或利害關係人，應服從該行政處分之要求，行政處分在法律上所直接形成之效果，應為所有之人民，以及其他對該行政處分未有撤銷權之國家機關（行政機關或法院）所承認及尊重，並已之作為其本身行為及決定之基礎，即學說上所稱之「要件事實效力」，即使作成該行政處分之行政機關，在未經依法予以撤銷或廢止前，亦受其本身行政處分之拘束，而以之為其後行為之基礎。是不論系爭接管處分適法與否，於該處分未經撤銷或廢止前，本院基於其其要件事實效力，肯認以之為基礎，對負責人續行必要之限制及禁止處分。況且，該接管處分作成後，原告已於99年2 月25日就接管處分提起訴願，經行政院於99年5 月18日為訴願駁回之決定，原告復於99年7 月27日向本院提起行政訴訟（案號為99年度訴字第1512號），則經本院於100年1月27日判決駁回，有上開判決影本可按，原告仍主張被告之接管處分違法，不得為原處分之基礎，自無足採。2.第按，接管處分以公權力介入，其目的在於及時整理保險業，以維護保險市場之穩定及被保險人之權益，接管人依保險法規定，就有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產應速進行清查，以釐清保險業負責人或有關職員之責任，並為必要因應措施。為免保險業負責人或有關人員有未能配合調查或逃匿脫產之虞，保險法第149 條之6 特別規定主管機關得就保險業負責人或有違法嫌疑之職員之財產為移轉、交付或設定他項權利及出境之限制處分，核均屬必要之保全手段。本件原告曾任國華人壽董事，被告於接管處分之同時，依規定限定期間為禁止財產移轉、交付或設定他項權利及限制出境之處分，以利清查，依前開說明，核屬必要。而以國華人壽財務狀況多年來均呈虧損，接管人於短期間內勢難清查完竣，是被告自接管處分後，以先後於98年8 月4 日、98年11月2 日、同年12月29日、99年3 月11日、乃自於99年4 月23日以原處分續為原告禁止處分財產及限制出境，迄同年7 月26日，距接管處分作成不滿1 載，資利於接管人執行職務，衡情並非無據。原處分業已載明法律依據及為釐清原告是否應對國華人壽負賠償責任而為禁止財產處分及限制出境處分，其明確性並無疑義。
3.原告雖主張被告接管後，對於原告是否對國華人壽應負損害賠償責任，無積極作為及有效調查，也未見被告向原告就損害賠償責任提起民事訴訟求償，難認原處分有其必要性，且捨民事訴訟途徑對原告求償，逕就原告財產及人身自由為限制，也有違比例原則云云。惟查，保險安定基金依法受託擔任接管人後，委託環宇法律事務所進行法律查核，並另行委託安永財務管理諮詢服務股份有限公司進行財務查核，以釐清國華人壽相關負責人是否有應賠償之責任，環宇法律事務所於99年4 月9 日出具董監事責任法律查核意見書，表示「……翁世華未獲國華人壽授權，即從事股票交易，已違反國華人壽分層負責等內部規定當時任職董事長之翁世佳，基於公司經營階層最高負責人之角色，應對公司經營制度負有監督及稽核等義務，惟其未於其任其內對於越權行為提出檢討或要求改正等處分，自應有未盡董事長善良管理人注意義務之情事。若公司受有損害，亦應負損害賠償責任，併此敘明。……」等語，有該查核意見書節本為憑，被告據此於99年4 月22日召開第299
次委員會會議，決議為原處分，並責成接管人保險安定基金應就原告涉及股票交易缺失案，積極依法辦理後續訴追事宜，復有該次會議記錄節本可按。嗣接管人已決定對原告等人進行訴追，先於99年7 月13日向台灣台北地方法院聲請於新台幣5 千萬範圍內假扣押原告之財產，經該院於同年月15日以99年度裁全字第2195號裁定准予假扣押，接管人雖取得執行命令，惟因部分銀行就假扣押標的執行範圍聲明異議，故尚未成扣押程序，但業於99年10月7 日向台灣台北地方法院對原告提起損害賠償之訴等節，亦有接管人假扣押聲請狀、台灣台北地方法院99年度裁全字第2195號裁定、台灣台北地方法院民事執行處99年8 月16日北院木99司執全庚字第852 號執行命令、台新國際商業銀行99年9 月10日台新作文字第9915286 號聲明異議狀、上開民事起訴狀等件影本可徵。足見被告作成原處分前，已就原告續為禁止處分財產及限制出境處分之必要與否及期間長短為裁量，接管人亦依被告指示，持續進行釐清責任之查核工作，及時為必要之民事財產保全程序及訴追程序。故原告主張被告於接管處分後未積極作為或調查，核與事實不符，而原處分作成之際，僅評估有對原告進行民事求償之必要及可行性，但尚未向法院請求就原告相關財產為保全措施，為避免原告脫產逃逸卸責，續為禁止財產處分及限制出境，有其必要，原告執前詞主張原處分有違必要性，違反比例原則云云，亦非可採。
六、綜上所述，原告主張均非可採，被告依保險法第149 條之6
規定，以原處分自99年4 月27日起至99年7 月26日期間，續為禁止處分及限制出境，認事用法並無違誤，原告於前開處分執行完畢後，請求確認原處分違法，並無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及聲明陳述，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段、第218條，民事訴訟法第385條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　5　　 月　　18　　日臺北高等行政法院第一庭
審判長法 官　王立杰
法 官　許麗華
法 官　楊得君
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　100　 年　　5　　 月　　18　　日書記官 徐子嵐