臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第2514號

• 裁判案由: 有關交通事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 100 年 04 月 07 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2514號100年3月24日辯論終結原 告　統一開發股份有限公司
代　表　人　林蒼生（董事長）
訴訟代理人　金玉瑩　律師
張少騰　律師
王歧正　律師
被 告　臺北市政府
代　表　人　郝龍斌（市長）住同上
訴訟代理人　林光彥　律師
上列當事人間有關交通事務事件，原告不服交通部中華民國99年10月25日交訴字第0990010008號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告與被告於民國（下同）93年8 月11日簽訂「市政府轉運站獎勵民間投資興建營運案開發經營契約」（下稱系爭契約），辦理臺北市政府客運轉運站（下稱市府轉運站）及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。被告依97年9 月17日頒訂之「臺北市客運轉運站費率審核作業要點（下稱費率審核要點）」，以99年6 月21日府交運字第09930272300 號函（下或稱系爭函文），核定市府轉運站設施租金費率（下或稱系爭費率）。原告不服，提起訴願遭決定不受理，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈先位聲明：
⑴訴願決定、原處分均撤銷。
⑵訴訟費用由被告負擔。
⒉備位聲明：
⑴被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價新臺幣（下同）587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863元。
⑵訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告核定市府轉運站設施租金費率，是否係行政處分？其所核定之費率是否適法？
㈠原告主張之理由：
⒈有關先位聲明部分：
⑴相關法令、實務見解：
①依行政程序法第92條第1 項，行政處分既具有「公權力措施」之性質，乃行政機關立於公權力主體地位而對人民所為之單方行政行為。
②參照司法院大法官會議釋字第533 號解釋（下稱釋字533 號解釋）中吳庚大法官所提出協同意見書之見解可知，欲判斷契約性質係屬行政契約抑或私法契約，除檢視契約主體是否一造為行政機關外，主要仍著重於契約標的及契約目的之認定。是以，若契約條款之權利義務關係屬公法上之法律關係者，即應認屬行政契約；惟若契約之法律關係屬中性之金錢給付或勞務委託等私法上亦得發生之法律關係，難以判斷是否屬於公法上之法律關係時，則應斟酌契約締結之目的，是否與公益或公共服務具有密切關係以為認定。若屬肯定，該契約即應認屬行政契約。
③參照最高行政法院93年裁字第1306號裁定，行政機關與人民訂立行政契約後，並不因此使行政機關無從再對身為契約相對人之人民為行政處分，此時行政機關基於主管機關之地位，依法進行之監督管理行為，因該行為具備單方決定性質，故該行為仍屬行政處分，此與行政機關及人民間相互約定給付義務之契約（雙方）行為顯屬有異。
④復按「由上揭規定（按：全民健康保險法第55條第2 項、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第1 條、第66條、第70條）可知，保險醫事服務機構於特約期間，有特定情事者，保險人應予停止特約一定期間。此項公法上應處罰之強制規定有規範保險人及保險醫事服務機構之效力，非得以行政契約排除其適用，即使中央健康保險局與保險醫事服務機構間於合約中將之列入條款以示遵守，無非宣示之性質，乃僅係重申保險醫事服務機構如有上述違法情事時，中央健康保險局即應依前揭規定予以停止契約部分之旨而已，並無有使上開應罰之公法上強制規定作為兩造契約部分內容之效力，保險醫事服務機構一有該特定情事，保險人即應依上開規定予以停止特約之處置。保險人之所為，單方面認定保險醫事服務機構有無該特定情事，單方面宣告停止特約之效果，並無合約當事人間容許磋商之意味，乃基於其管理保險醫事服務機構之公權力而發，應認為行政處分，而非合約一方履行合約內容之意思表示。是以保險醫事服務機構如有不服，應循序提起撤銷訴訟以為救濟。」、「另參酌依上揭規定可知，上開停止特約核定，受停止特約核定影響之人，除保險醫事服務機構外，亦有可能是負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，該等人員乃保險醫事服務機構之受僱醫事人員，並非與中央健康保險局簽訂契約之當事人，中央健康保險局與保險醫事服務機構所訂定之合約僅能拘束中央健康保險局與保險醫事服務機構當事人間之約定，無法涵蓋全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第70條對於該醫事人員於停止特約期間亦不予給付之範疇，該停止特約核定乃直接影響上揭醫事人員至其他醫事服務機構服務時，健保給付與否之問題。則若非行政處分性質，何以中央健康保險局亦得就該等人員於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務不為給付。核此乃有剝奪保險醫事服務機構及負責醫事人員及負有行為責任醫事人員請求醫療保健服務給付之法律效果，屬不利益處分，應係就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行使公權力之行為，自應為行政處分。」、「又參以依上揭法條可知，停止特約期間乃為1 至3 個月，通常中央健康保險局與保險醫事服務機構間所訂定之合約內亦重述停止特約期間為1 至3 個月，然稽之上揭法條內及合約內對於究於何種情形下，中央健康保險局得予停止特約期間若干，並未予以明訂，而中央健康保險局最終決定該停止特約期間，乃係行政裁量之結果，此非合約具體規定結果，更可說明此為行政處分性質。」最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議（二）之決議要旨纂述甚詳。
⑤「其契約關係之成立，本質上仍屬雙方間意思表示之合致。是關於聘約內容之事項，無由一方基於意思優越之地位，以單方行為形成之可言，自不應承認校方有以行政處分形成或改易聘約內容之權限」最高行政法院92年裁字第1549號裁定亦明揭斯旨。⑵被告未獲法律或自治條例之授權，即逕依自行訂定並發布之費率審核要點，作成核定市府轉運站設施租金費率之原處分，顯有法律保留原則之違反，依法自應予以撤銷：
①被告雖與原告簽訂屬於行政契約性質之系爭契約，惟被告並非不得再行對原告作成有關費率核定之行政處分，是以，被告所為系爭費率核定乃其單方決定，未與原告達成合意，應屬行政處分性質無疑。查系爭契約當事人之一方即被告係屬行政機關無誤，又系爭契約係兩造間就市府轉運站之開發及經營為約定，標的包含轉運站之開發建設，並維持轉運站具有可提供長途旅運、公車轉運等大眾運輸轉運機能等內容；該契約目的則是為健全臺○○○區○路長途客運之轉運功能。準此，系爭契約顯係為達成公共任務及追求行政政策等目的，而帶有公益屬性，故系爭契約內容既涉及公益，其目的亦在助成公共建設之發展，自應認其為公法上之契約關係。
系爭契約第8.1 條：「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」及招商說明書之附件十「轉運站經營管理規範」第叁、二：「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」（原證6 ）雖其形式上係屬契約約定，但因被告所為系爭費率核定僅由其單方宣告，亦即係由被告一方基於意思優越之地位形成，並無容許原告磋商之意味，故無礙於系爭費率核定實質上仍屬行政處分之認定。
查本件被告乃針對原告提供市府轉運站設施予客運業者使用所收取費用之費率進行核定，因此，被告所為系爭費率核定，勢必將同時影響原告及客運業者雙方，然而客運業者並非系爭契約之當事人，故參酌前述決議意旨可知，被告所為系爭費率核定，並非單純履行系爭契約之意思表示，亦同時對系爭契約外之第三人即客運業者產生一定之法律效果，故其性質應屬行政處分。
查原告當時係向被告提出每月每月台587,600 元及每月每窗口6,863 元之費率方案，然被告不僅未予採納，甚且逕自作成每月每月台192,010 元及每月每窗口1,589 元之費率核定。由於「行政契約」乃行政機關與人民立於平等地位並經雙方意思表示合致後所為之行政行為，由此可知，被告未令原告重行提出費率方案，即逕行核定不同內容之費率標準，被告所為系爭費率核定既未與原告達成合意，自非屬立於平等地位所為之契約行為，反而具有單方高權行為之性質。是以，被告所為系爭費率核定，既非依據系爭契約之具體約定結果，則依上開決議意旨，更可說明此為行政處分性質。
②系爭費率核定既已符合行政程序法第92條所定要件，即應認屬行政處分，而與被告之主觀認知無涉：行政機關之行政行為是否屬於行政處分，應視其是否符合行政程序法第92條所定之行政處分要件，及應視行政機關表示於外部之客觀情形以為論斷，而與行政機關就該行政行為性質之主觀認知無涉。有前司法院大法官吳庚所著行政法之理論與實用第345 頁所載，及最高行政法院77年度判字第2054號判決、94年度判字第644 號判決亦同此見解。
參照最高行政法院98年度判字第1479號判決可知，欲認定行政機關所為之行政行為是否屬行政處分，應視該行為客觀上是否該當對外發生法律效果影響人民權益等行政處分要件，而與行政機關主觀認知無關，故上開案例之行政機關雖認其所為對於檢舉人之函覆僅為觀念通知，惟因該函覆所依據之法律整體結構及其他相關因素綜合判斷之，可得知相關法律有保障特定人之意旨，仍應認該行政機關所為函覆業已對外發生法律效果，是以，無論行政機關之主觀認知為何，均不影響該函覆為行政處分之性質。
另參照最高行政法院87年度判字第521 號判決可知，被告主張其所為之行政行為非屬行政處分云云，惟最高行政法院仍依行政處分之客觀要件，認定該行政行為係屬行政處分。
綜上所述可知，被告縱辯稱其係基於行使系爭契約第8.1 條及招商說明書之附件十「轉運站經營管理規範」第叁、二等約定所賦予之「契約上權利」，而為系爭費率之核定云云，惟此並不影響法律上有關系爭費率核定係屬行政處分之認定。③被告為臺北市各客運轉運站之主管機關，其就市府轉運站系爭費率所為之核定處分，涉及對原告財產權利之限制，自應有法律或自治條例之授權，否則即違反法律保留原則：
按地方制度法第18條第10款規定：「下列各款為直轄市自治事項：十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。（二）直轄市交通之規劃、營運及管理。（三）直轄市觀光事業。」準此，臺北市交通之規劃、營運及管理自屬由被告機關主管之事項無誤。又按發展大眾運輸條例第3 條規定：「本條例所稱主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」同法第4 條第1 項並規定：「主管機關應依大眾運輸發展或重大建設需要，規劃設置大眾運輸場站或轉運站。」由是可知，直轄市政府就設於直轄市內之轉運站等與大眾運輸有關之公共建設，具有規劃、設置及管理等法定權限。是以，被告既屬直轄市政府，其對於轄區內有關轉運站之規劃、設置及管理，自具有主管機關之地位，合先敘明。
復按地方制度法第25條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」又依同法第28條第2
款規定：「下列事項以自治條例定之：．．．二、創設、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。．．．」是以，地方自治機關欲執行其自治事項時，若因此導致對於地方自治團體居民權利義務之限制，自應透過自治條例加以規範，始得為之。
如前所述，被告係屬臺北市轄區內所設置轉運站之主管機關，又被告所為系爭費率核定係由其單方決定，並未給予原告立於平等地位共同磋商之機會，準此，被告所為系爭費率核定，應係被告立於臺北市轉運站主管機關地位而對原告所為之行政處分。經查，被告所為系爭費率核定之原處分，係對於原告向各進駐客運業者收取租金或使用費所為之權利限制，是以，被告欲作成系爭費率核定處分時，自應依法律保留原則為之，亦即被告所為系爭費率核定處分應獲法律或自治條例之授權。易言之，被告所為系爭費率核定處分，既係基於臺北市轉運站主管機關之地位，而對於具有公共事務性質之轉運站設施租金費率此一公法上具體事件所為之決定，且亦造成對於原告權利之限制，其性質自屬行政處分，實毋庸置疑，是以被告作成系爭費率核定處分自應遵循法律保留原則等行政法上之原理原則，始屬適法。
詎料，被告在未獲任何法律或自治條例授權之情形下，即於97年9 月17日自行訂定並發布費率審核要點，並據此作成系爭費率核定處分。惟查，費率審核要點之法規位階僅屬「自治規則」，實不得作為創設、剝奪或限制人民權利之法律依據，是以被告所為系爭費率核定處分，顯與法律保留原則有所牴觸，係屬違法之行政處分，已嚴重損害原告之合法權益，依法自應予以撤銷。
④促進民間參與公共建設法（下稱「促參法」）第49條規定非屬被告作成系爭費率核定處分之法源依據：
按促參法第49條規定：「（第1 項）民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：．．．。（第2 項）前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。（第3 項）前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」查促參法之立法目的，係因民間機構參與主辦機關擬興建之公共建設，故具體規範主辦機關與民間機構間之權利義務關係，是以，上開規定僅係規範如民間機構參與之公共建設屬公用事業者，主辦機關不得逕與民間機構約定營運費率標準、調整時機及方式，而應依各該公用事業主管機關核定內容納入或據以修正投資契約之相關約定，簡言之，上開規定並非賦予各該公用事業主管機關得核定營運費率標準、調整時機及方式之法源依據，此由上開規定係謂由各該公用事業主管機關「依法核定」等語可稽。
職是，如認市府轉運站係屬公用事業之範疇，雖有促參法第49條規定之適用無誤，惟如前述，該規定並非各該公用事業主管機關核定公用事業費率之法源依據，是以，被告若僅按上開規定進行市府轉運站系爭費率之核定，自屬法律保留原則之違反。其次，依民營公用事業監督條例第7 條規定：「民營公用事業，訂立或修正有關公眾用戶之收費，及各項規章，應呈由地方監督機關，簽具意見，轉呈中央主管機關核准。」準此，如認市府轉運站屬民營公用事業者，被告僅屬地方監督機關，亦即僅得就系爭費率核定簽具意見轉呈中央主管機關核准，故被告逕自作成系爭費率核定之原處分，顯有違反法律保留原則之情。
再者，若謂市府轉運站並未該當民營公用事業監督條例第2 條關於公用事業之範疇，而認系爭費率非屬公用事業費率者，即無促參法第49條或民營公用事業監督條例等規定適用之可能。此外，由被告另行訂定費率審核要點，並召開客運轉運站費率審查會議審核市府轉運站及臺北轉運站之設施租金費率一節可知，被告應係立於臺北市轉運站主管機關地位為之。又被告規劃設置轉運站乃依據發展大眾運輸條例第4 條規定，然查，針對由民間機構營運之轉運站而言，該條例並未賦予轉運站主管機關得就其設施租金費率進行核定之權力。職此，被告所為系爭費率核定之原處分，既未援引適法之法源依據，自有未依法核定而違反法律保留原則之情。
⑤系爭契約第8.1 條及招商說明書之附件十「轉運站經營管理規範」第叁、二等約定，不得作為被告作成系爭費率核定處分之法源依據：
按「行政契約通常是人民與行政機關就公法上之標的，雙方意思表示一致而成立的行為，所謂自願不構成侵害（volenti non fit iniuria ），固然並非在任何情形皆可適用，但雙方意思合致的行為，與官署單方作成行政處分，畢竟有所不同，判斷其合法性之際，允許稍為寬鬆的標準是現實實務上之立場。」、「目前通說認為，行政契約既經法律明定為行政作用之一種方式，與行政處分之地位完全相當，則不必再深究行政契約如何與法律保留相配合之問題，蓋行政處分受法律保留何種程度之羈束，行政契約亦然．．．」前司法院大法官吳庚所著《行政法之理論與實用》第109 至110 、430 頁分別著有明文（原證12）。又司法院大法官會議釋字第443 號解釋（下稱釋字433 號解釋）創設「層級化法律保留體系」，而依其解釋意旨：有關干涉行政措施均有法律保留原則之適用；至於有關給付行政措施，其受法律規範之密度，因較限制人民權益者寬鬆，僅在涉及公共利益之重大事項時，始有法律保留原則之適用。由此可知，依舉輕以明重之法理，有關給付行政措施並無完全排除法律保留原則之適用，遑論是限制人民自由權利之干涉行政措施，更何況，行政契約僅為行政作用之一種方式，且行政契約之內容如涉及對人民自由權利之限制，亦屬干涉行政之範疇，自應仍有法律保留原則之適用。
再者，法律保留原則係屬憲法位階之一般原則，除有同屬憲法位階之其他基本原則可作為排除適用之依據外，國家機關即不得任意排除法律保留原則之適用。又雖有以「自願不構成侵害」理論作為除排法律保留原則適用之依據者，然而，國家與私人間事實上的不對等，如何能確保人民的「自願」並非在迫不得已之狀態下形成，況且在私法領域中，尚有針對定型化契約而對消費者所為之保護規範，則何以在公法領域中，卻可僅以人民之「自願」作為排除法律保留原則之依據？此外，憲法第23條既已明定限制人民自由權利應以法律為之，即已劃定行政權與立法權間之界限，若允許行政權得依「自願不構成侵害」理論而以行政契約之方式限制人民自由權利，不啻放任行政權對於立法權之侵害。準此，縱認人民得自願拋棄其基本權利，但對於國家行政權之行使而言，此舉仍無法取代干涉行政措施應獲立法權之授權，易言之，不得以人民自願拋棄基本權利之方式取代憲法上有關法律保留原則之要求。
系爭契約第8.1 條及招商說明書之附件十「轉運站經營管理規範」第叁、二等約定雖屬經被告與原告間合意之行政契約條款，但行政契約與行政處分同為行政行為之一種，既然行政契約本身亦應受法律保留原則之拘束，則行政機關豈有得以行政契約作為其他行政行為之法源依據之理。
⑶被告將與原告利害關係相反之客運公會納為審查會議成員並參與系爭費率之審核，是以被告依據該審查會議結論所作成之系爭費率核定處分，顯然違反公平原則，依法自應予以撤銷：
①查費率審核要點第5 點規定：「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處、交通局、公共運輸處及客運公會，並應邀請學者專家與會。」然而，客運業者即係將來可能使用市府轉運站設施而需向原告支付相關費用者，故就系爭費率之審核而言，原告與客運業者間實屬利害關係相反。參照行政訴訟法第19條第1 款及第243 條第2 項第2 款、民事訴訟法第32條第1
款及第3 款等迴避規定，與行政程序法第4 條、第9 條及第73條就行政機關應對於當事人之有利不利一律加以注意等規定，以及民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法第9 條第1 款就委員會成員組成之相關規定可知，基於審查會議之公平性，與審查事項具有利害關係者應予迴避，應屬審查會議於程序上所應遵守之基本原則無誤。是以，如由客運業者所組成之客運公會參與系爭費率之審核，足認其執行職務顯有偏頗之虞，參酌前揭規定意旨，客運業者依法自應迴避，不得參與系爭費率之審核，否則被告依據該審查會議結論所為之系爭費率核定處分，即與上開利害衝突迴避及公平性等原則不符，而有其違法失當之處。
②再者，依行政程序法第9 條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」惟被告對於邀請與原告利害關係相反之客運公會參與審核原告所提費率方案，此一明顯對原告不利之情形未予注意，由此亦應認被告所為之系爭費率核定處分係屬違法，依法自應予以撤銷。
⑷原告提送被告核定之費率方案係以「固定月台租金模式」作為成本分析基準，且原告依系爭契約有重增置市府轉運站相關設施之義務，因此基於「收支平衡原則」而列有重增置成本之項目，是以被告拒將重增置成本納入費率計算基礎，亦與公平原則有違，依法自應予以撤銷：
①經查，原告提送被告核定之費率方案係以固定月台租金模式作為成本分析基準，由於該模式僅能每月向客運業者收取固定費用，因此應以轉運站經營可達「收支平衡」作為基本原則，此時自須以包含相關設施之重增置成本在內之總投資成本作為費率計算基礎，以決定固定月台租金費率之數額，始可能使轉運站之經營收支平衡，而達成長期營運之目標，合先敘明。
②復查，各項興建及設備之重增置成本，原本即屬營建成本之一部，且依系爭契約第8.2 條約定：「乙方應維持本計畫設施於良好營運狀況，並對本計畫設施作必要之裝修、『置換』及改善，以確保移轉後仍可維持良好之營運狀態。」及第13.5.3條約定：「乙方應擔保其移轉標的除甲方同意者外於移轉時無權利瑕疵且為『正常之使用狀況』，其維修狀況亦應符合製造者及政府規定之安全標準。」可知，原告營運市府轉運站之期間長達50年之久，惟相關設施均有其固定耐用年限，如原告須擔保於營運期限屆滿後移轉營運資產予被告時，要維持相關設施均處於正常使用狀況，原告勢必須將已超過耐用年限之設施進行置換。詎料，被告一方面要求原告有置換相關設施以維持正常使用狀況之義務，另一方面卻拒絕將重增置相關設施之成本列入原告之年營運成本項目中，此舉顯屬不公。因此，被告如拒絕將各項興建及設備之重增置成本納入費率計算基礎，恐致原告未來財務狀態無法負擔，而有礙市府轉運站之永續經營。
⑸綜上所陳，系爭費率核定之性質應屬行政處分，且有諸多違法之處，為此狀請本院鑒核，並祈迅賜判決如先位聲明，以維權益，實感德便。
⒉有關備位聲明部分：
⑴縱認系爭費率核定非屬行政處分，惟系爭契約之性質係屬「行政契約」，故原告就系爭契約之相關爭議向本院提起本件訴訟，係屬有據：
①查系爭契約係屬兩造間依促參法所簽訂之投資契約，而促參法之目的，在於促使民間機構參與公共建設之興建，藉以提升公共服務水準，加速社會經濟發展，已如前述，因系爭契約之標的係屬公共建設，且被告與原告簽訂系爭契約亦係為達成規劃設置市府轉運站此一公共建設之行政目的，是以系爭契約事涉公益甚鉅，自具備行政契約性質。
②復查，系爭契約第18.3條雖約定：「一方提起撤銷仲裁判斷之訴時，甲乙雙方同意以中華民國臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院。」，惟依釋字533
號解釋中由吳庚大法官所提出之協同意見書表示，締約雙方主觀願望，並不能作為識別契約屬性之依據，因為行政機關在不違反依法行政之前提下，雖有選擇行為方式之自由，然一旦選定之後，行為究屬單方或雙方，適用公法或私法，則屬客觀判斷之問題，由此而衍生之審判權之歸屬事項，尤非當事人之合意所能變更。準此，事件之本質係屬公法或私法，並不因當事人之主觀認知或程序法之規定，而改變其法律性質，此亦有本院94年度訴字第4083號判決可稽。是以，如前所述，系爭契約徵諸其締約之目的、內容均具有公法上性質，應認其屬行政契約，則系爭契約所衍生之爭議，依行政訴訟法第2 條之規定，本院當有審判權，殊不因系爭契約第18.3條有關管轄法院之錯誤約定，而變更其原有之行政契約性質。職是，系爭契約係屬行政契約類型，本院就本件爭議確具有審判權無誤。
⑵縱認系爭費率核定之性質係基於系爭契約所為之契約意思表示，惟其亦應受一般法律原則之拘束，故依系爭契約精神及相關合理審核基準，被告自應按原告所提費率方案（原證13）核定系爭費率標準：
①按系爭契約第8.1 條：「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」及招商說明書之附件十「轉運站經營管理規範」第叁、二：「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」其課以原告有將營運成本檢討及費率建議方案報請被告即臺北市轉運站主管機關審核通過之契約義務，相對的被告此時亦有就原告所提出系爭費率方案進行審核，並依合理之費率標準予以核定，以確保市府轉運站之正常營運及永續經營之契約義務，是以原告自得依上開約定請求被告作成符合契約精神及其他合理審核基準之費率核定。
②復按行政契約依行政程序法第4 條規定，應受法律及一般法律原則之拘束。惟查，被告作成系爭費率核定時，將與原告利害關係相反之客運公會納為審查會議成員，顯違公平原則；又被告既係依固定月台租金模式進行審核，卻未以該模式所採「收支平衡原則」之契約精神，作為核定系爭費率之基礎，且刻意忽略原告依本件開發經營契約須負擔重增置（已超過固定耐用年限之）相關設施之義務，而任意剔除原告所提重增置成本項目，實與系爭契約之本旨不符，系爭費率核定顯係未依契約本旨所為之給付，應不生效力。
③承上，縱認被告所為係為履行行政契約之意思表示，然上開契約條款亦僅賦予被告得對於原告所提出之費率標準進行審核之權限，而非謂被告得恣意決定系爭費率標準云云，因此，被告於原告所提之費率內容符合系爭契約精神及其他合理審核基準之情況下，自應同意原告所提出之系爭費率標準。
⑶綜上所陳，縱認系爭費率核定之性質為契約意思表示，然其作成顯然違反一般法律原則，故為確保市府轉運站之正常營運，依系爭契約精神及其他合理審核基準，被告實應按原告所提費率方案重為核定，請本院判決如備位聲明。
㈡被告主張之理由：
⒈有關原告先位聲明部分
⑴系爭函文並非行政處分，原告之起訴為不合法：
①按系爭契約第8 條第1 項約定「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」，系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」則約定「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」。
②原告所爭執之系爭函文，即被告依據系爭契約第8
條第1 項及「轉運站經營管理規範」叁、二之約定所做成，故其係被告基於系爭契約當事人之地位而履行契約上之權利，而依兩造間契約合意所為之意思表示，故其係屬契約行為（不論系爭契約係定性為行政契約或私法契約均同），而非行政處分，不得做為訴願之標的。
③至於原告雖以最高行政法院93年裁字第1306號裁定等見解主張系爭函文係屬行政處分，惟查：原告所舉最高行政法院之見解均與本件情形不同，原告之主張為無理由。茲說明如下：
最高行政法院93年裁字第1306號裁定係就中央健康保險局依據全民健康保險法等法規之強制規定而為之「依法所為之監督管理行為」（見訴願書第3頁第4行），其相關權力均非基於該行政契約之約定所取得，而係基於公法上強制規定所取得，而與本件被告核定系爭費率之權利係直接來自系爭契約第8 條第1 項之情形顯有不同，不得強加比附援引。
最高行政法院95年7 月份庭長聯席會議（二）之決議要旨（一）係依據全民健康保險法等法規之強制規定而對於「有特定情事者，保險人應予停止特約一定期間」、「公法上應處罰之強制規定」之情形，而以行政契約（即全民健康保險特約醫事服務機構合約）重申相關公法上強制規定之內容，其相關權力亦非基於該行政契約之約定所取得。
另原告所舉最高行政法院92年裁定第1549號裁定，該案之行政機關（即校方）係以行政處分「形成或改易聘約內容」，本件則係雙方合意簽訂系爭契約第8 條第1 項，被告再依該合意內容行使權利，並無「形成或改易聘約內容」，其情形亦顯有不同，尚難執為有利於原告之主張。
再者，原告所舉最高行政法院95年7 月份庭長聯席會議（二）之決議要旨（二），其係就「並非與中央健康保險局簽訂契約之當事人」，即相關醫事人員所為於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務不為給付之決定，最高行政法院認為其係行政處分。惟就本件而言，系爭契約第8 條第1 項即係成立於原告與被告之間，被告核定費率亦係對原告為之，並無上開「並非簽訂契約之當事人」之情形，原告之主張亦無理由。
至原告所舉最高行政法院95年7 月份庭長聯席會議（二）之決議要旨（三）之見解，則係「依上揭法條可知，停止特約期間乃為1 至3 個月，通常中央健康保險局與保險醫事服務機構所訂定之合約內容亦重述停止特約期間為1 至3 個月」之情形，故其僅係重申相關公法上強制規定之內容，並無形成或變更公法上之權利義務關係，而與本件係以契約約定及創設被告得核定市府轉運站費率之權利不同。
④原告雖主張「雖其形式上係屬契約約定，但因被告所為系爭費率核定僅由其單方宣告，亦即係由被告一方基於意思優越之地位形成，並無容許原告磋商之意味，故無礙於系爭費率核定實質上仍屬行政處分之認定」、「被告未令原告重行提出費率方案，即逕行核定不同內容之費率標準，被告所為系爭費率核定既未與原告達成合意，自非屬立於平等地位所為之契約行為，反而具有單方高權行為之性質」等語，惟查：
按系爭契約第8 條第1 項之契約條文係基於原告自由意志下所簽訂之契約條款，顯屬原告自願同意之「雙方行為」，故顯係經雙方達成合意而成立之契約內容，並非被告單方面之決定，顯非行政處分。
再者，無論行政契約或私法契約，契約內容本得約定單方權利，其若於約定時係經雙方合意，行使時則無須再由他方同意，此為契約自治之結果。例如「終止契約」或「解除契約」之權利，只要終止契約之條件或解除契約之條件成立，則一方即取得終止契約或解除契約之形成權，於向他方為意思表示後，即生終止契約或解除契約之效力，無須再經他方之同意。此項單方權利之存在，並不會變更原契約係屬雙方行為之性質，亦不會變更終止契約或解除契約仍屬系爭契約之履行行為。
從而，系爭函文之內容既係依據兩造間合意簽訂之契約授權所為，其顯為系爭契約之履行行為，並非行政機關於未有任何契約合意下所為單方決定之行政處分，原告之主張為無理由。
⑤系爭函文為行政契約之履行行為，係屬客觀認定，而非被告之主觀認知
原告起訴狀第7 頁以下以最高行政法院77年度判字第2054號等判決說明行政行為之性質應本客觀主義之精神予以分辨，而非行政機關之主觀認知，誠屬的論。
惟就本件而言，系爭函文為行政契約之履行行為，並非僅為行政機關之主觀認知，按原告係於自由意志之情形下自願參與系爭市府轉運站之促進民間參與公共建設相關甄審程序，且係自願簽訂系爭契約，即應本誠信原則履行契約上之義務，將轉運站相關設施之租金費率係兩造合意之約定報由被告核定後據以實施，此為兩造依系爭契約所約定之雙方行為，並非被告片面做成之單方公權力行為，原告主張系爭函文為行政處分，顯無理由。
易言之，原告既可自由選擇不參與相關甄審程序，且系爭契約亦係兩造自由磋商協議後之結果，此與行政處分係由行政機關單方面決定內容後，以公權力強制要求人民接受之情形（即「單方性」之要件）顯有不同，原告既選擇同意契約之內容在前，豈可於被告依約行使權利之結果不符其期待之後，又改稱此為行政處分？顯見原告之主張為無理由。
⑥綜上所述，有關系爭費率，係依系爭契約約定由被告核定，本件被告依系爭契約第8 條第1 項及「轉運站經營管理規範」叁、二之約定所為轉運站設施租金費率之核定，係屬系爭契約之履行，原告對系爭函文所為市府轉運站系爭費率之核定不服，係屬契約爭議，尚非屬本件訴訟之審議範疇。原告提起本件訴訟，程序即有未合，其起訴為不合法，應予駁回。
⑵系爭函文未違反法律保留原則
①查司法院大法官會議釋字第348 號解釋（下稱釋字348 號解釋）已明白表示：「行政院中華民國67年元月27日臺（六七）教字第823 號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師缺額補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」從而，原告主張費率審核要點之法規位階僅屬「自治規則」，實不得作為創設、剝奪或限制人民權利之法律依據，是以被告所為系爭費率核定之原處分，顯與法律保留原則有所牴觸，係屬違法之行政處分等語，顯與釋字348 號解釋有所違背，顯無理由。
②釋字348 號解釋理由書亦表示：「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」、「此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」
③最高行政法院71年度判字第212 號判決亦採相同見解，其表示：「按人民之自由權利，固不得任意加以限制，但其限制如係基於本人之承諾，而又無悖於公序良俗，則非法之所禁」、「此種情形，應認雙方已有公法上之契約關係存在，原告自應信守，茲竟違背承諾，申請出國，被告機關基於其承諾，並為維護兵役制度之完整，以保障國家安全，暫時限制其出境，揆諸前開說明，於法並無違背。」
④契約約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束：查關於行政契約與法律保留原則之關係，應區分為「行政契約之締結與法律保留」、「行政契約之內容與法律保留」。前者依行政程序法第135 條之規定採「除外說」，亦即行政契約之締結不適用法律保留原則。至「行政契約之內容不適用法律保留原則」，此亦已成為實務及學說之共同見解（參照陳清秀，稅法之基本原則，第44至46頁。吳庚，行政法之理論與實用，增訂10版，96年9 月，第109 至110 頁）。就行政契約內容之形成自由而言，行政契約之內容固亦應有法律優越原則之適用，即不得與法規牴觸，自不待言，惟行政機關是否須有法律授權，方得於行政契約中約定干預或限制人民自由權利之事項，其於理論上有肯定說及否定說之爭執。多數見解係採否定說，亦即行政機關無須有法律授權，即得於行政契約中約定干預或限制人民自由權利之事項。簡而言之，即「行政契約之內容不適用法律保留原則」。其理由如下：A.自願不構成不法侵害。B.基本權拋棄理論：認為凡有關人民自由財產之個別侵害，法律保留之意義乃在於個人保護，祇要人民可自由處分其法律地位，則人民自得於行政契約中約定同意國家之干預，放棄其法律上地位及承諾或提供法律所未規定之給付，而不須有法律授權依據（Maurer）。基本權不得拋棄原則僅針對單方公權力行為而言，人民仍得依契約方式拋棄基本權。C.德國聯邦行政法院之判決以行政法上契約縱使涉及人民之基本權地位，惟鑑於契約之當事人已經參與同意，故尚未達於必須有法律根據為前提之意義下的侵害程度為理由，排除法律保留原則之適用。我國實務見解亦採肯定立場。釋字348 號解釋及最高行政法院71年度判字第212 號判決均認為行政契約之內容不適用法律保留原則，亦即行政契約即得做為限制或剝奪人民權利之依據，此已詳如前述。從而，行政機關在不違反法律規定之前提下，得以行政契約方式約定干預或限制人民自由權利之事項，而無需法律之依據，亦即行政契約之內容並無法律保留原則之適用。另行政契約得做為限制人民自由權利之依據，私法契約更是如此，此為當然之理。附此敘明。
⑤從而，限制人民權利並非如原告所言僅得以法律或自治條例為依據，契約亦得做為限制人民權利之依據（行政契約如此，私法契約更為如此）。故即使系爭函文認定為行政處分，該處分之權源基礎亦係依據系爭契約第8 條第1 項及「轉運站經營管理規範」叁、二之約定而來，其仍未違反法律保留原則，原告之主張為無理由。
⑥實則，由釋字348 號解釋文及最高行政法院71年度判字第212 號判決即可得知，此種依契約約定而權利受有限制之情形，其權利受拘束係因契約上之義務，此為義務人之承諾所致（如前所述，不論系爭契約係定性為行政契約或私法契約均同），而非權利人之單方公權力行為，故原告之訴願顯不合法，亦無理由。
⑶本件並非依促參法第49條之規定由被告居於主管機關之地位核定市府轉運站系爭費率，而係依系爭開發經營契約第8條第1項之約定而核定系爭費率
①查促參法第49條第1 項係規定：「民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：．．．」其係規定「得」擬訂營運費率標準、調整時機及方式，而非「應」擬訂，故本件係經契約雙方當事人議約及談判之結果，而於系爭契約第8 條第1 項約定由被告於簽訂契約後再行行使契約之權利而核定系爭費率，並非行使促參法第49條之核定權，從而系爭函文確屬履行契約之行為，而非依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位所為之單方行政行為，並非行政處分。②同條第2 項則係規定：「前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。」惟就本件而言，其並無於簽訂投資契約「前」，由各該公用事業主管機關「依法核定」之情形，而係於簽訂投資契約「後」，由契約當事人一方之被告「依契約核定」，故本件情形並非促參法第49條所稱之情形，而非行政處分。
③另同條第3 項之規定則為：「前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」惟就本件而言，相關費率係由被告履行契約權利而予以核定，並非同條第2 項「於簽訂投資契約前，由各該公用事業主管機關依法核定」之情形，已如前述，故並非本項所稱「前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式」之情形，其自無本項規定之適用。附此敘明。
④從而，本件並非依促參法第49條之規定由被告居於主管機關之地位核定市府轉運站設施租金費率，而係依系爭契約第8 條第1 項之約定而核定系爭費率，係屬履行契約之行為，非行政處分，原告之主張為無理由。
⑷系爭契約第8 條第1 項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二等約定，得作為被告作成系爭費率之法源依據
①按關於上開約定得做為限制原告權利之依據，已詳如前述，謹就原告若干誤解之處，補充說明如下。②原告雖以前司法院大法官吳庚所著行政法之理論與實用第109 至110 、430 頁之內容為其有利之主張，惟原告似對吳庚教授之見解有所誤解。吳庚教授所著行政法之理論與實用第109 至110 頁該段之標題係「行政契約作為行政作用之方式，所受法律保留的羈束較寬」，其內文則闡述指出「所謂自願不構成侵害（volenti non fit iniuria ），固然並非在任何情形皆可適用，但雙方意思合致的行為，與官署單方作成行政處分，畢竟有所不同，判斷其合法性之際，允許稍為寬鬆的標準是現時實務上之立場。」故吳庚教授之真意亦係自願不構成侵害係適用在雙方意思合致之行為，亦即適用於契約行為，此綜觀其全文意旨自明。再者，該段文字其後係緊接對於釋字324 號解釋「以簽訂公法契約代替單方的行政處分」及釋字348 號解釋「直接了當以公法契約理論，維護有關公費醫學教育的措施，否則，以教育部或國立大學所訂定章則，限制學生畢業後自由選擇職業的權益，難逃違憲之命運」之闡釋，並於該段結論明白表示：「上述解釋頗具指標意義，舉凡軍校、警校等公費學生與學校之關係，行政法院莫不以行政契約作為論斷基礎」，故吳庚教授該段論述顯係支持前開釋字348 號解釋之見解，而認為行政契約得做為限制人民權利之依據，原告之解讀實有誤解。另就該著作第430 頁部分，其標題係於第429 頁為「行政契約之容許」，並提及關於行政契約之容許，學說上有除外說及授權說二種理論，整段通篇之討論亦係在論述行政機關是否得以選擇以公法契約之方式行之，亦即其有無選擇行為方式之自由，而非論述行政契約之內容是否須有法律之依據。從而，該段所論述者係關於「行政契約之締結與法律保留」，而非「行政契約之內容與法律保留」，原告就此部分之主張亦有誤解。
③至於原告所舉釋字443 號解釋係就干涉行政、給付行政及法律保留之關係創設「層級化法律保留體系」，行政處分、行政契約及法律保留之關係並非其闡釋範圍，後者仍應依釋字348 號解釋之意旨認定，亦即行政契約之內容不適用法律保留原則，行政契約即得做為限制或剝奪人民權利之依據，此已詳如前述。
④原告另雖主張「國家與私人間事實上的不對等，如何能確保人民的『自願』並非在迫不得已之狀態下形成」等語，惟查：本件係屬促進民間參與公共建設之事件，無論依照促參法之規定或系爭契約之內容，兩造均係立於相互合作，共同開發經營市府轉運站之夥伴關係，而與傳統行政行為（如稅捐行政、警察行政等）係上對下之高權行為有所不同，實難稱有所謂事實上不對等關係。易言之，所謂ＢＯＴ之案件，其特色在於政府與民間共同協力完成公共建設之開發，並在一定期間內賦予該民間業者經營之權利，於期間屆滿時移轉於政府，故其本質並不僅在於政府監督民間，而係政府與民間共同完成該項公共任務。且自社會現實、此類事件之實踐經驗及本件情形而言，民間參與公共建設之申請人並非一般自然人，而係具有一定資力與談判實力之法人，與行政機關居於「夥伴」地位而共同推行公共建設，行政機關在履約過程中亦提供多項租稅及取得土地上之協助促進此項公共建設之興建與開發，並無任何事實上不對等之關係，亦無人民之「自願」係在迫不得已之狀態下形成。原告如欲如此主張，請原告提出具體證據說明其有何等「迫不得已」之狀態，而非空言主張。按被告依系爭契約亦負有提供本基地土地及設定地上權之義務（原證1 第4
條第2 項）、並承諾遷移城際客運及新闢路線之引進、交通設施之改善等6 項承諾事項（第2 條第3
項）及整合協調大眾運輸系統、提供融資協助、租稅優惠協助、捷運出入口等16項協助義務（第3 條），且被告違約時亦有處置措施（第17條第4 項），故系爭契約顯係兩造各負義務、共同開發經營市府轉運站之對等契約，並無任何不對等之情形，尚難僅以兩造約定被告就相關費率標準有核定權一事，即稱約定事項顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位。質言之，類似此種同意權之存在，在私法關係中亦所在多有，例如承租人非經出租人承諾，不得將租賃物轉租於他人（民法第443條第1項本文）；共有物之處分、變更、及設定負擔，應得共有人全體之同意（民法第819條第2項）等情形。因此，同意權之存在，並不當然使得系爭契約顯然偏袒一方，而應依契約整體通盤觀察，實不得拘泥於特定之文字，原告之主張為無理由。⑸被告將客運公會納為審查會議成員並未違法
①系爭契約之標的為「市府轉運站」，其為長短程客運於臺北市之轉運樞紐，對臺北市之交通及民眾行的權利均影響甚鉅，故實不能完全以商業經營之利潤考量。因此，系爭費率之決定，直接影響公共運輸之成本及票價，並進而影響人民利用公共運輸所支付之費用，故被告於作成系爭費率核定時，將客運公會納為審查會議成員，俾使此項費率核定之決定得綜合考量各種因素，不致偏頗於原告所提方案，並無違法或不當。
②再者，依據費率審核要點第5 點規定：「審查會議由交通局局長兼任召集人，交通局副局長兼任副召集人，會議成員應包括交通部、交通部公路總局、本府財政局、主計處交通局、公共運輸處及客運公會，並應繳請學者專家與會。」（被證5 ）從而，客運公會代表僅為此會議成員之一，系爭費率之決定係經由不同屬性之代表，根據不同之見解，獨立行使職權，共同作成決定，並無原告所稱顯違公平原則之情形，反而透過此種機制，有助於公平合理費率機制之決定，故原告此項主張顯無理由。
③另依據本件費率之審查會議紀錄所示（被證6 ），該次會議正式進行前會議主席曾就審議流程特別與出席成員（包括原告在內）確認「詢答後請統一開發公司離席，依臺北市客運轉運站費率審核作業要點，請委員進行審查，其他相關單位如客運公會可留下，陪同委員進行審查，若各單位對此程序沒有異議，本會議即依此程序進行」，當時原告即未提出任何異議（被證6 已記載「各單位無異議」），故原告此項訴訟上之主張實違反誠信，不足採納。④退萬步言，即使就原告所提出之公平性或公正性而言，其應指廣泛考量各方面之因素，包括與原告利益狀態不同之人而言。審查會議允許客運公會代表參與，可使審查會議之進行充分考量月台費率之公益性質及對客運業者之負擔及影響，而非僅考量原告之私益，反而有助於公平性及公正性之達成。再者，審查會議成員既尚有機關代表、學者專家、業界代表、交通部公路總局代等人共同組成，則就其整體而言不可能發生原告所稱「違反公平原則」之情形，此項費率機制誠屬合理，亦無違法。
⑤至原告雖以「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」第9 條之規定，主張客運公會代表不得參加系爭費率核定之審查會議等語，惟查：
「民間參與公共建設甄審委員會」係為審核參與公共建設申請人之申請案件，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定所設（促參法第44條第1 項參照）。且參與公共建設之申請人與主辦機關於申請及審核程序之爭議，其異議及申訴，準用政府採購法處理招標、審標或決標爭議之規定（促參法第47條第1 項參照）。故上開甄審委員會之職權係於締約前決定締約對象，其性質為政府採購行為中之審標及決標，應屬公法行為。
至於系爭「市府轉運站費率審查會議」，則係被告為審核原告提出之市府轉運站費率是否合理可行所設（系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二及費率審核要點參照，被證2 及被證5 ）。故上開審查會議係於締約後決定契約所訂權利如何行使，其性質為政府採購行為中之履約行為，應屬私法行為。
詳言之，關於政府採購行為之公私法性質，有最高行政法院97年5 月份第1 次庭長法官聯席會議決議可資參照。
從而，原告所舉「民間參與公共建設甄審委員會」與系爭「市府轉運站費率審查會議」之職權內容、締約前後、涉及之政府採購行為階段、公法或私法性質等重要性質均有所不同，實難強加比附援引，原告之主張顯無理由。
實則，即使依原告所援引「民間參與公共建設甄審委員會組織及評審辦法」第9 條之規範內容，其亦係規定申請案件涉及本人、配偶、三親等以內血親或姻親，或同財共居親屬之利益者，構成迴避事由，惟系爭費率審查會議成員為「客運公會代表」，而非「客運業者」，尚難稱其為涉及「本人」之利益。按客運公會並非等同於客運業者，正如同「律師公會」不等於個別律師。附此敘明。
⑥此外，原告對行政程序法第9 條規定之解釋誠屬誤解。按行政程序法第9 條規定「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」其係指行政機關應就有利當事人之因素及不利當事人之因素均應一律注意，有利者納為對當事人有利之判斷，不利者納為對當事人不利之判斷，經綜合通盤考量後做出正確之決定，而非如原告所主張不論有利及不利均應為對當事人有利之判斷，此見該法條規定之文義及意旨自明。
⑹被告未將重增置費用列入相關費率之計算基礎，並無違法
①費率計算應以原告投標時所附之文件為準，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性
查促參法第43條規定：「依前條規定參與公共建設之申請人，應於公告所定期限屆滿前，備妥資格文件、相關土地使用計畫、興建計畫、營運計畫、財務計畫、金融機構融資意願書及其他公告規定資料，向主辦機關提出申請。」
同法第44條第1 項復規定：「主辦機關為審核申請案件，應設甄審委員會，按公共建設之目的，決定甄審標準，並就申請人提出之資料，依公平、公正原則，於評審期限內，擇優評定之。」
因此，本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，方評定原告為本件締約廠商，則系爭契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，原告實不得為自相矛盾、前後不一之主張，以符民間參與公共建設事件應依公平、公正原則擇優評定之基本要求。
②就本件而言，原告甄審評定時提出之成本分析及月台租金計算公式均無「重增置成本」，故原告不得於事後主張將該項「重增置成本」列為費率計算基礎
按原告自行提出之「臺北市政府轉運站投資計畫書」第四部分經營管理計畫之A 、轉運站經營管理計畫之第五章第一節「轉運站成本分析」之內容（被證7 第3 至4 頁），其列舉之「轉運站成本分析」項目為：「一、轉運站期初投資成本：應負擔營建成本、轉運站管理系統建置成本；二、轉運站每年應負擔土地租金；三、年營運成本：人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、轉運站管理系統設備維護費、通訊費用、籌備及行銷費用、雜項費用。」其並無「重增置成本」之項目，故原告實不得增加其於招標階段未揭示之項目，而請求前未提及之成本項目，以符誠信及公開招標之公平性。
次按，上開「臺北市政府轉運站投資計畫書」第四部分經營管理計畫之A 、轉運站經營管理計畫之第五章第二節「轉運站收入分析」之內容（被證7 第5 頁），其月金租台計算公式為「（轉運站總投資成本/ 經營許可年限）＋土地年租金＋年營運成本／月台數」，其亦無「重增置成本」之項目，故原告不得於事後主張將重增置成本列入月台租金之計算基礎。
再者，上開第五章第二節「轉運站收入分析」亦已載明「計算結果，民國98年，每月台每月為19.3萬元」（被證7 第5 頁中段），而被告核定之費率為每席月台每月租金為192,010 元（原處分說明二，被證8 ），與原告計算結果所差無幾，顯見系爭費率之核定係與原告所提之投資計畫書相符，此項費率並無違誤。按上開「19.3萬元」既係原告於甄審評定階段提出之金額，並為評定原告為本件締約廠商之基礎，原告自不得違反誠信原則及申請人間之公平性，於事後主張更高之金額，其主張顯不足採。
易言之，本件民間參與公共建設事件於甄審評定時，即係以原告提出之營運計畫、財務計畫等相關資料為審查基礎，並在上開原告承諾系爭費率未加計「重增置成本」之情形下，方評定原告為本件締約廠商，則系爭契約之履行自應以上開甄審資料為履約基礎，原告實不得為自相矛盾、前後不一之主張，以符民間參與公共建設事件應依公平、公正原則擇優評定之基本要求。
至原告所提出「未來財務狀態可能無法負擔」等語，此均為原告投標時，至遲於締約前即應自行考量之因素，亦為其投標階段即應評估之風險，以決定是否列入相關費率之計算基礎。原告實不得於投標時以不含重增置成本之較低費率基礎獲得締約資格，而於締約後才要求與投標文件不同之費率內容，否則實與欺瞞甄審委員會無異。
從而，系爭費率之決定，自須以原告投標時揭示於甄審委員會之投標文件為準，蓋此乃為原告之所以能評審勝出之依據，不得任憑原告增加原無之項目，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性。
③至於原告稱其提送被告核定之費率方案時係以「固定月台租金模式」為成本分析基準，故應列入重增置成本等語，亦為無理由。按至原告採取何種模式計算費率，均不影響「轉運站成本分析」之項目內容。按無論是否依「固定月台租金模式」計算費率，成本面之「轉運站成本」皆為相同，不會有所變更，所不同者為收益面之「轉運站收入」係由原告與客運業者共享，或由客運業者單獨享有之差異。易言之，採用「月台租金配合票收抽成模式」或「固定月台租金模式」，其變動者係「轉運站收入」之分配模式，成本面之「轉運站成本」並無理由會隨之變動增加。從而，既然原告於投標階段所列轉運站成本分析之內容僅列舉一、轉運站期初投資成本：應負擔營建成本、轉運站管理系統建置成本；二、轉運站每年應負擔土地租金；三、年營運成本：人事費用、水電費用、轉運站設備維護費、轉運站管理系統設備維護費、通訊費、籌備及行銷費用、雜項費用，而無「重增置成本」之項目，即不得於嗣後以「固定月台租金模式」為由，要求增列重增置成本，原告之主張顯為理由。
⑺綜上所述，系爭函文並非行政處分，而屬系爭契約之履約行為，原告對系爭函文所為市府轉運站系爭費率之核定不服，係屬契約爭議，其起訴不合法，應予駁回。再者，系爭函文所為費率之核定並無違反法律保留原則，亦無其他違法情形，原告之主張亦為無理由。
⒉有關原告備位聲明部分
⑴系爭契約並非行政契約，原告之起訴不合法
①查行政程序法第135 條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。」行政契約與私法契約之差異點，在於前者係發生公法上權利義務之變動，而後者則發生私法上之效果。
②關於行政契約與私法契約之區別，釋字533 號解釋吳庚大法官協同意見書表示：「歸納目前通說，辨別此類行政契約，首須契約之一造為代表行政主體之機關，其次，凡行政主體與私人締約，其約定內容亦即所謂契約標的，有下列四者之一時，即認定其為行政契約：（一）作為實施公法法規之手段者，質言之，因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替，（二）約定之內容係行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務者，（三）約定內容涉及人民公法上權益或義務者，（四）約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位者。」
③另最高行政法院79年度裁字第197 號裁定表示：開發契約因其契約標的屬私法上之經濟關係，且契約當事人於締約時，乃處於平等地位，故定性此契約為私法契約。
④按系爭契約亦為開發契約，故依上開最高行政法院79年度裁字第197 號裁定之意旨，應屬私法契約。⑤次按，依開釋字533 號解釋吳庚大法官協同意見書之見解，系爭契約亦非行政契約。茲分述如下：
系爭契約係就市府轉運站約定開發及經營，並非作為實施公法法規之手段，其契約內容亦無代替行政處分（例如徵收處分）之情形。
約定之內容並無行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務。至系爭費率核定係屬契約行為，已詳如前述，茲不贅言。
原告基於系爭契約之義務為給付開發權利金及營運權利金（系爭契約第10條參照，見被證一），其獲取之利益則為基於開發及經營之成果而有所獲利，此均為私法上之權利義務，故約定內容復無涉及人民公法上權益或義務。
被告依該契約亦負有遷移城際客運站位及新闢路線引進等6 項承諾事項（第2 條第3 項）及規劃接駁公車等16項協助事項（第3 條），且被告違約時亦有其處置措拖（第17條第4 項），故尚難僅以兩造約定被告就相關費率標準有同意權一事，即稱約定事項中列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位。質言之，類似此種同意權之存在，在私法關係中亦所在多有，例如承租人非經出租人承諾，不得將租賃物轉租於他人（民法第443 條第1 項）；共有物之處分、變更、及設定負擔，應得共有人全體之同意（民法第819 條第2 項）等情形。因此，同意權之存在，並不當然使得系爭契約顯然偏袒一方，而應依契約整體通盤觀察，實不得拘泥於特定之文字。
⑥末按，系爭契約第18條第3 項亦約定：「一方提起撤銷仲裁判斷之訴時，甲乙雙方同意以中華民國臺灣臺北地方法院為第一審管轄法院。」此項約定亦足以做為系爭契約確屬私法契約之佐證，附此敘明。
⑦綜上所述，系爭契約並不具有行政契約之性質，其應屬私法契約，故本件並非公法上之爭議，此項起訴顯不合法，依行政訴訟法第2 條、第107 條第1
款之規定，應以裁定駁回之。
⑵退萬步言，即使系爭契約係屬行政契約，原告之請求亦為無理由
①退萬步言，即使系爭契約並非私法契約，而為行政契約，則原告相關請求亦須有明確之依據作為其請求權基礎，惟查：原告備位聲明所請求「被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價新臺幣587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元」等事項，並無任何契約上或法律上之依據，其請求仍顯無理由。按原告既主張行政契約法律關係，即應具體指出係以系爭契約何項規定為依據，惟原告卻未表明其請求權基礎為何，其請求已顯無理由，合先敘明。
②查系爭契約第8 條第1 項約定「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」則約定「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」因此，依據兩造約定之內容，相關費率標準係經被告同意後適用於該轉運站，亦即該費率標準如何訂定，係兩造約定由被告自行決定，而非由原告決定其標準及金額，亦無被告備位聲明第1 項所主張「被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價新臺幣587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元」之相關約定，從而原告之主張顯無理由。
③被告決定之費率並無任何違法之情形
如前所述，費率計算應以原告投標時所附之文件為準，以符促進民間參與公共建設之合法性及公平性。
而就本件而言，原告甄審評定時提出之月台租金計算公式及成本分析均無「重增置成本」，故原告不得於事後主張將該項「重增置成本」列為費率計算基礎，亦已詳如前述。
從而，被告未將「重增置成本」列為費率基礎，仍係依據原告於甄審階段自行提出之成本分析所為之合理審查，係屬依契約本旨所為之給付，並無任何違法之處，原告之主張顯無理由。
退萬步言，無論被告之費率決定是否合法，原告仍無任何契約上之請求權得要求「被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價新臺幣587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元」，故無論被告之費率決定是否合法，原告之請求均因欠缺請求權基礎而顯無理由。附此敘明。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定．．．者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」為行政訴訟法第4 條第1 項所明文。次按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」、「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」及「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定：．．．八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」分別為訴願法第1 條第1 項前段、第3 條第1 項及第77條第8
款所明定。又「本法所稱公共建設，指下列供公眾使用或促進公共利益之建設：一、交通建設．．．。」、「本法所稱民間機構，指依公司法設立之公司或其他經主辦機關核定之私法人，並與主辦機關簽訂參與公共建設之投資契約者。」、「本法所稱主辦機關，指主辦民間參與公共建設相關業務之機關：在中央為目的事業主管機關；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。主辦機關依本法辦理之事項，得授權所屬機關（構）執行之。」及「民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：一、規劃、興建、營運及財務等成本支出。二、營運及附屬事業收入。三、營運年限。四、權利金之支付。五、物價指數水準。前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」分別為促參法第3 條第1 項第1 款、第4 條第1 項、第5 條第2 項及第49條所明定。
二、兩造於93年8 月11日簽訂系爭契約，辦理市政府轉運站及其相關附屬設施、附屬事業及多目標使用部分之興建、營運及移轉。後被告依據97年9 月17日頒訂之費率審核要點，以99年6月21日府交運字第09930272300號函，核定市府轉運站系爭費率。原告不服，提起訴願遭決定不受理。
三、原告循序起訴意旨略以：先位請求部分，被告未獲法律或自治條例之授權，即逕依自行訂定並發布之費率審核要點作成核定市府轉運站設施租金費率之原處分，顯違反法律保留原則。被告將與原告利害關係相反之客運公會納為審查會議成員並參與系爭費率之審核，並據以作成之系爭處分，違反公平原則。原告提送被告核定之費率方案係以「固定月台租金模式」作為成本分析基準，且原告依系爭契約有重增置市府轉運站相關設施之義務，因此基於「收支平衡原則」而列有重增置成本之項目，是以被告拒將重增置成本納入費率計算基礎，亦與公平原則有違。備位請求部分，縱認系爭費率核定之性質係基於系爭契約所為之契約意思表示，惟其亦應受一般法律原則之拘束，故依系爭契約精神及相關合理審核基準，被告自應按原告所提費率方案核定系爭費率標準等情。是原告先位請求既係撤銷訴訟，則被告以系爭函文核定市府轉運站設施租金費率，是否係行政處分？另原告備位請求既係公法上之給付訴訟，則其是否對被告享有公法上之直接請求權？厥為兩造重要之爭執。
四、就原告先位請求部分：
原告固引用行政程序法第92條第1 項、最高行政法院92年度裁字第1549號裁定、93年度裁字第1306號裁定、最高行政法院95年7 月份庭長法官聯席會議（二）之決議要旨，主張被告系爭函文既具有「公權力措施」之性質，乃被告立於公權力主體地位而對人民所為之單方行政行為等情，惟為被告所否認。茲以：
㈠按系爭契約第8 條第1 項約定「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」則約定「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」而原告所爭執之系爭函文，即被告依系爭契約上開約定所作成，係被告基於系爭契約當事人之地位而履行契約上之權利，而依兩造間契約合意所為之意思表示，故其係屬契約行為，是由此以觀，系爭函文並非行政處分，不得做為訴願之標的。
㈡按「行政院中華民國67年元月27日臺（六七）教字第823
號函核准，由教育部發布之『國立陽明醫學院醫學系公費學生待遇及畢業後分發服務實施要點』，係主管機關為解決公立衛生醫療機構醫師缺額補充之困難而訂定，並作為與自願接受公費醫學教育學生，訂立行政契約之準據。依該要點之規定，此類學生得享受公費醫學及醫師養成教育之各種利益，其第十三點及第十四點因而定有公費學生應負擔於畢業後接受分發公立衛生醫療機構服務之義務，及受服務未期滿前，其專業證書先由分發機關代為保管等相關限制，乃為達成行政目的所必要，亦未逾越合理之範圍，且已成為學校與公費學生間所訂契約之內容。公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」、「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係。」、「此項規定並作為與自願接受公費醫學教育學生訂立行政契約之準據，且經學校與公費學生訂立契約（其方式如志願書、保證書之類）後，即成為契約之內容，雙方當事人自應本誠信原則履行契約上之義務。從而公費學生之權益受有限制，乃因受契約拘束之結果，並非該要點本身規定之所致。前開要點之規定，與憲法尚無牴觸。」（釋字348 號解釋文、解釋理由書意旨參照）原告雖次以：被告制定之費率審核要點之法規位階僅屬「自治規則」，實不得作為創設、剝奪或限制人民權利之法律依據，是以被告所為系爭函文，顯與法律保留原則有所牴觸，係屬違法之行政處分等情為主張，惟上開主張，已與釋字348 號解釋意旨有違，即契約約定得做為限制或剝奪人民自由或權利之依據，不受法律保留原則之拘束。從而，行政機關在不違反法律規定之前提下，得以行政契約方式約定干預或限制人民自由權利之事項，而無需法律之依據，亦即行政契約之內容並無法律保留原則之適用。從而，限制人民權利並非如原告所言僅得以法律或自治條例為依據，契約亦得做為限制人民權利之依據，由釋字348 號解釋文即可得知，此種依契約約定而權利受有限制之情形，其權利受拘束係因契約上之義務，此為義務人之承諾所致，而非權利人之單方公權力行為。
㈢再者，與系爭契約第8 條第1 項及系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」較為接近之公法上規定，無非係促參法第49條之規定。是系爭契約之上開約定是否係將促參法第49條規定予以列入而重申其內容、效力，厥為判斷系爭函文是否為行政處分之重要依據。茲列述如下：
⒈促參法第49條第1 項係規定：「民間機構參與之公共建設屬公用事業者，得參照下列因素，於投資申請案財務計畫內擬訂營運費率標準、調整時機及方式：．．．」其係規定「得」擬訂營運費率標準、調整時機及方式，而非「應」擬訂，故本件係經契約雙方當事人議約及談判之結果，而於系爭契約第8 條第1 項約定由被告於「簽訂契約『後』」再行行使契約之權利而核定系爭費率，並非行使促參法第49條之核定權，從而系爭函文確屬履行契約之行為，而非依法律明文規定之要件、程序及法定方式，立於機關之地位，所為之單方行政行為，並非行政處分。
⒉同法同條第2 項則係規定：「前項民間機構擬訂之營運費率標準、調整時機及方式，應於主辦機關與民間機構簽訂投資契約前，經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關納入契約並公告之。」惟就本件而言，其並無於簽訂投資契約「前」，由各該公用事業主管機關「依法核定」之情形，而係於簽訂投資契約「後」，由契約當事人一方之被告「依契約核定」，故本件情形並非促參法第49條所稱之情形，而非行政處分。
⒊另同法同條第3 項之規定則為：「前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式，於公共建設開始營運後如有修正必要，應經各該公用事業主管機關依法核定後，由主辦機關修正投資契約相關規定並公告之。」惟就本件而言，相關費率係由被告履行契約權利而予以核定，並非同條第2 項「於簽訂投資契約前，由各該公用事業主管機關依法核定」之情形，已如前述，故並非本項所稱「前項經核定之營運費率標準、調整時機及方式」之情形，其自無本項規定之適用。附此敘明。
⒋再者，就促參法第49條並非屬被告以系爭函文作成系爭費率核定之法源依據，除為被告所一再陳稱者外，即令原告亦為相同之主張，是本件兩造均認促參法第49條之規定並非被告系爭函文之法源依據，且原告亦未舉證證明系爭契約第8 條第1 項及系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」之約定係以其他法律上何規定逕予列入而重申其效果，即系爭契約之上開約定，既係依兩造合意而創設，則被告以系爭函文核定系爭費率，自係屬履行契約之行為，當非行政處分。
㈣原告雖另主張「國家與私人間事實上的不對等，如何能確保人民的『自願』並非在迫不得已之狀態下形成」，是系爭契約第8 條第1 項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二等約定即係在此等狀況下所簽訂，是被告系爭函文自係行政處分等情。惟查，本件係屬促進民間參與公共建設之事件，無論依照促參法之規定或系爭契約之內容，兩造均係立於相互合作，共同開發經營市府轉運站之夥伴關係，而與傳統行政行為（如稅捐行政、警察行政等）係上對下之高權行為有所不同，實難稱有所謂事實上不對等關係。易言之，所謂ＢＯＴ之案件，其特色在於政府與民間共同協力完成公共建設之開發，並在一定期間內賦予該民間業者經營之權利，於期間屆滿時移轉於政府，故其本質並不僅在於政府監督民間，而係政府與民間共同完成該項公共任務。且自社會現實、此類事件之實踐經驗及本件情形而言，民間參與公共建設之申請人並非一般自然人，而係具有一定資力與談判實力之法人，與行政機關居於「夥伴」地位而共同推行公共建設，行政機關在履約過程中亦提供多項租稅及取得土地上之協助促進此項公共建設之興建與開發，並無任何事實上不對等之關係，亦無人民之「自願」係在迫不得已之狀態下形成。復以兩造既以合意簽訂系爭契約，一方面各自享有權利，他方面則各自負有義務，任何一方不得僅就部分條文負有較大之義務，即得主張其係處於不公之狀態，即兩造間權利義務是否公平，當應就系爭契約之全部約定作整體性之觀察，而非就個別條文予以割裂觀察，是依系爭契約之約定，被告亦負有提供本基地土地及設定地上權之義務（原證1 第4 條第2 項）、並承諾遷移城際客運及新闢路線之引進、交通設施之改善等6 項承諾事項（第2 條第3 項）及整合協調大眾運輸系統、提供融資協助、租稅優惠協助、捷運出入口等16項協助義務（第3 條），且被告違約時亦有處置措施（第17條第4 項），故系爭契約顯係兩造各負義務、共同開發經營市府轉運站之對等契約，並無任何不對等之情形，尚難僅以兩造約定被告就相關費率標準有核定權一事，即稱約定事項顯然偏袒被告一方或使其取得較原告一方優勢之地位。質言之，類似此種同意權之存在，在私法關係中亦所在多有（如民法第443 條第1 項前段規定承租人非經出租人承諾，不得將租賃物轉租於他人即是）。因此，系爭契約第8 條第1 項及招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二等約定被告同意權之存在，並不當然使得系爭契約顯然偏袒被告，而應依契約整體通盤觀察，實不得拘泥於特定之文字，是由此以觀，被告系爭函文亦難謂係行政處分。
㈤至於原告雖援用上述實務見解主張系爭函文係屬行政處分，惟查，上述實務見解中，或係將公法上強制規定之內容列入行政契約中以重申其效力（如最高行政法院93年裁字第1306號裁定、最高行政法院95年7 月份庭長聯席會議〈二〉之決議要旨〈一〉），即上開案例行政機關之相關權力係基於公法上強制規定所取得；或行政機關係以行政處分「形成或改易聘約內容」（如最高行政法院92年度裁字第1549號裁定）；或係就「並非與中央健康保險局簽訂契約之當事人」，即相關醫事人員所為於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務不為給付之決定（如最高行政法院95年7 月份庭長聯席會議〈二〉之決議要旨〈二〉）；或係重申公法上強制規定之內容（停止特約期間乃為1 至3 個月），均與本件兩造係以契約約定及創設被告得核定市府轉運站費率之權利不同，自無從比附援引，執為系爭函文為行政處分之依據。
㈥原告雖又主張系爭函文雖其形式上係屬契約約定，但因被告所為系爭費率核定僅由其單方宣告，亦即係由被告一方基於意思優越之地位形成，並無容許原告磋商之意味，且被告未令原告重行提出費率方案，即逕行核定不同內容之費率標準，被告所為系爭費率核定既未與原告達成合意，自非屬立於平等地位所為之契約行為，反而具有單方高權行為之性質，故無礙於系爭費率核定實質上仍屬行政處分之認定等情。惟以，系爭契約第8 條第1 項之契約條文係基於原告自由意志下所簽訂之契約條款，顯屬原告自願同意之「雙方行為」，故顯係經雙方達成合意而成立之契約內容，並非被告單方面之決定，顯非行政處分。次以，無論行政契約或私法契約，契約內容本得約定單方權利，其若於約定時係經雙方合意，行使時則無須再由他方同意，此為契約自治之結果，而此項單方權利之存在，並不會變更原契約係屬雙方行為之性質。從而，系爭函文之內容既係依兩造間合意簽訂系爭契約授權所為，其顯為系爭契約之履行行為，並非被告於未有任何契約合意下所為單方決定之行政處分。
綜上，被告以系爭函文核定系爭費率，係出於兩造簽訂系爭契約第8 條第1 項及系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」之相關約定所致。而上開約定既非以促參法第49條規定為內容以重申其效力之事實，均為兩造所自承並均於本件加以主張，且原告亦未舉證證明上開約定之其他法律上規定依據，足認上開約定係出於兩造之合意所達成，進而創設被告得核定市府轉運站費率之權利，是被告系爭函文並非原告主張之行政處分，至為灼然，訴願機關為不受理之決定，並無不合。是原告先位請求撤銷該核定為不合法，自應予以駁回。
五、就原告備位請求部分：
原告繼以：縱認被告以系爭函文為系爭費率核定非屬行政處分，惟系爭契約之性質係屬行政契約，故原告就系爭契約之相關爭議，請求被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元等情，茲以：
㈠被告雖先以系爭契約並非行政契約，原告之備位請求之起訴不合法等情為辯。惟查，系爭契約主體之一造為行政機關即被告，原告依據系爭契約之約定，負有興建市府轉運站硬體設備，並供客運業者進駐營運之義務，其固享有開發經營期間50年之利益，惟其於營運期間屆滿時，則負有將移轉標的無償移轉予被告之義務，是由上開情事以觀，系爭契約條款之權利義務關係屬公法上之法律關係者，且與公益或公共服務具有密切關係，約定內容更涉及人民即原告公法上權益或義務之情形，即依系爭契約標的及契約目的之認定，在此觀點上當定性為行政契約，是被告此部分之抗辯，尚難可採。
㈡系爭契約並非私法契約，而為行政契約，已如前所述，則原告相關請求亦須有明確之依據作為其請求權基礎。原告備位聲明係請求被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863
元，固係以系爭契約第8 條第1 項「乙方應遵守本計畫招商文件之『轉運站經營管理規範』相關規定。」及系爭招商說明書附件十「轉運站經營管理規範」叁、二「轉運站相關設施租金費率調整方式」中「轉運站設施租金費率之訂定與調整方式乃由轉運站經營管理單位提出營運成本檢討及費率建議方案，報請臺北市政府核定後實施，租金費率每三年得檢討調整乙次。」之相關約定為主張，惟細繹上開約定，相關費率標準係經被告同意後適用於該轉運站，亦即該費率標準如何訂定，兩造固約定由原告提出營運成本檢討及費率建議方案，惟於報請被告核定後實施，是並非由原告決定其標準及金額，是由上開約定，並無從作為原告備位聲明逕行請求被告核定一定金額之依據；且原告復未舉證證明其另有何系爭契約或法律上之依據，得逕而請求「被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600元、售票窗口每月每窗口均價6,863元」，是其備位請求尚乏依據。
六、綜上所述，原告主張均無可採，原告先位請求撤銷系爭函文，因非行政處分，經訴願決定不受理，不備起訴要件，應予駁回。至於原告備位請求被告應核定市府轉運站設施租金費率每月每月台均價587,600 元、售票窗口每月每窗口均價6,863 元部分，則未見有何現行法律規定或系爭契約約定之請求權，而無理由，亦應駁回。又原告先位聲明，提起撤銷訴訟，訴請撤銷系爭函文及訴願決定部分，固不備起訴要件，原應以裁定駁回，然為求裁判卷證齊一及訴訟經濟起見，併以程序較為慎重之判決程序駁回，在此指明。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張及證據經本院審酌後，核與本判決所得心證及結果不生影響，毋庸逐一論述，附此敘明。
八、據上論結，本件原告之訴為一部不合法、一部無理由，爰依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　 100　　年　　4　　 月　　7 　　日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　 許瑞助
法 官 林玫君
法 官　 劉穎怡
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　 100　　年　　4　　 月　　7 　　日書記官 吳芳靜