臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第651號

• 裁判案由: 償還公費
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 09 月 09 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第651號99年8月26日辯論終結原 告 陸軍軍官學校
代 表 人 甲○○○○○○住同上
訴訟代理人 葉智幄 律師
複 代理人 劉佳強 律師
被 告 丙○○
上列當事人間償還公費事件，依法提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告丙○○本為原告正期學生班第72期之學生，因「意志不堅並自我傷害」，原告依據該校學員生學則第1 章第2 節第5 款第6 項第㈠之⑪之規定，於民國（下同）88年11月5 日核予開除學籍；且依行為時「國軍各軍事學校退學開除學生賠償費用辦法」第1 條、第2 條規定，被告丙○○應賠償在校費用合計新臺幣（下同）462,252 元，因○員嗣後已償還348 元，故尚餘461,904 元未清償。
二、本件原告主張：
㈠按行政訴訟法第8 條規定：「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟；因公法上契約發生之給付，亦同。」次按司法院釋字第348 號解釋意旨，「行政機關基於其法定職權，為達成特定之行政上目的，於不違反法律規定之前提下，自得與人民約定提供某種給付，並使接受給付者負合理之負擔或其他公法上對待給付之義務，而成立行政契約關係」。是國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，惟學生在校期間如遭退學或開除學籍者，應賠償其在校期間之費用，國防部就有關之賠償事宜訂有「軍事學校預備學校軍費生公費待遇津貼發給及賠償辦法」，該辦法係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，亦與法律規定無違，且國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上已載明在校受訓期間，如因故遭學校退學或開除學籍者，應依照上開賠償費用辦法償還在校期間所耗費用，則上開賠償費用辦法即成為契約之內容，訂約當事人均有履行契約之義務。
㈡原告對於被告之公費償還請求權尚未罹於消滅時效：
⒈原告之公費償還請求權係成立於行政程序法施行前，應類推適用民法第125 條之15年消滅時效。
按行政程序法施行前，就公法上請求權之消滅時效，法無明文之規定，是公法上請求權之消滅時效，乃應類推適用民法上消滅時效之相關規定，有最高行政法院93年度判字第843 號裁判意旨可供參照。據此，原告對於被告之公費求償請求權，早於86年11月10日（應為88年11月15日，原告誤繕）遭原告開除學籍，即告成立，係成立於90年1 月1 日行政程序法施行前，則其消滅時效自應類推適用民法第125 條之規定，其消滅時效係為15年。
⒉原告之公費償還請求權於行政程序法施行後，仍應類推適用民法第125 條之15年消滅時效。
按行政程序法第131 條第1 項之規定，係為公法上請求權消滅時效之規定，惟基於下述理由，原告乃主張原告對於被告之公費求償請求權，實無是條規定之適用，而仍應類推適用民法第125條15年消滅時效之規定：
⑴行政程序法第131 條第1 項之消滅時效，所規範之對象係為基於「行政處分」所生之公法上請求權，對於本件原告基於「行政契約」所生之公費償還請求權並無適用：
①觀諸行政程序法第131 條第1 項之規定，其乃係規範於行政程序法第二章「行政處分」一章，是就該法體例編排以為體系解釋，行政程序法第131 條之規定既規定於第二章「行政處分」章節中，而非規定於第一章之「總則章」中，則其所得規範者，當應以基於行政處分所生之公法上請求權為限，至基於「行政契約」所生之公法上請求權自非屬其規範之對象，蓋「行政契約」係另規定在行政程序法第三章，且於第149
條規定行政契約於本法未規定者，準用民法之規定，更可證明。況鑑於行政處分與行政契約二者間強制性程度、人民之地位等本質之差異，原告基於行政契約所生之公法求償請求權得否類推適用行政程序法第131 條之規定，亦非無疑。
②其次，參諸司法院大法官釋字第620 號解釋理由書之意旨，除立法者設有特別規定者外，基於信賴保護原則及法安定性之要求，法律當以不溯及既往為原則，是現行行政程序法既未設有任何得溯及既往之規定，則於90年1 月1 日始施行之行政程序法第131 條第1
項之規定，對於80年間即已成立之原告公費求償請求權，自無適用之餘地。
⑵基於行政程序法所生之公法上請求權應適用民法第125
條15年之消滅時效：
①首就行政處分與行政契約二者之性質而言，其雖均係屬行政機關行政行為與行政作用方式之一種，惟二者於本質上仍有一定之差異，最為顯著者，即相較於行政處分，行政契約中行政機關與人民之地位較為平等，亦帶有較少命令與強制之色彩，反與一般之私法契約較為類似，此自行政程序法第149 條設有「行政契約，本法未規定者，準用民法相關規定」之規定觀之，亦能得證。是以，基於行政契約與一般私法契約之相似性，基於行政契約所生公法上請求權之消滅時效，即應透過行政程序法第149 條之規定而適用民法第125 條之15年時效規定，較為妥適。
②再者，參諸司法院大法官釋字第474 號解釋蘇俊雄大法官之部分不同意見書之意旨，縱係為公法上請求權，其消滅時效期間之適用，亦未必應適用相關公法上之規定，毋寧係視何規定與其之事務本質更為相符而定。據此，基於「行政契約」所生之公法上請求權，其既與一般私法契約所生請求權之本質較為相似，較諸適用行政程序法第131 條之規定，毋寧更應適用民法第125條15年消滅時效之規定。
㈢又退萬步言，縱認本件有行政程序法第131 條5 年時效之適用，惟仍有依同法第149 條準用「不當得利」之適用而得請求：
⒈按國軍各軍事學校於甄試學生之招生簡章上已載明，國軍各軍事學校招考入學之學生可享受公費及軍（士）官養成教育，於畢業後取得軍（士）官任用資格，並須服役滿一定之期間始得退伍等，此係主管機關為確保國家培養軍事人才之目的及財政支出之合理性而訂立，作為自願接受公費軍事教育學生訂立行政契約之準據，且訂約當事人均有履行契約之義務。
⒉查民法第179 條規定所謂無法律上之原因而受利益，就受損害人之給付情形而言，即給付原因初固有效存在，然因其他障礙不能達到目的者，於此情形，能否謂不能成立不當得利，似非無疑（參照最高法院96年台上字第2929號判決）；又因履行契約而為給付後，該契約經撤銷者，給付之目的既歸消滅，給付受領人受此利益之法律上原因即已失其存在，依民法第179 條規定，自應返還其利益（參照最高法院23年上字第1528號判例）。
⒊則本件被告丙○○雖係依招生簡章考取後本於行政契約法律關係而得領取每月之薪餉等，但本於該契約法律關係亦負有於畢業後取得軍（士）官任用資格，並須服役滿一定期間始得退伍之義務，此係國防部為確保國家培養軍事人才之目的所為之對待給付。又被告丙○○入學後因「違犯校規受開除學籍」、「意志不堅，自我傷害」而受開除學籍之處分，揆諸上開判例、判例意旨，原告因履行契約而為給付後，該契約因被告具可歸責事由經開除學籍而消滅，給付之目的既歸消滅，給付受領人之被告受此利益之法律上原因即已失其存在，依民法第179 條規定，請求應返回其利益。
㈣綜上所陳，本件原告之公費求償請求權早於行政程序法施行前即已成立，當有嗣施行之行政程序法得否溯及既往以為適用之問題；又因行政程序法第131 條第1 項乃係針對基於行政處分所生公法上請求權，並未含括基於行政契約所生公法上請求權之情形在內；又於法無明文之前提下，自僅得對於行政程序法施行後所生之公法上請求權加以適用，茲有最高行政法院94年判字第1393號裁判之要旨可資參照；又基於行政契約與民法上契約之相似性，其公法上請求權亦應准用或類推適用民法第125 條之消滅時效規定為當。據此，原告於行政程序法施行前基於行政契約而業已成立之公費求償請求權，咸應類推適用或準用民法第125 條之15年消滅時效期間，而無罹消滅時效已告消滅之情，最高行政法院97年度判字第8 號裁判復採取相同之見解。從而，被告早於86年11月10日（應為88年11月5 日，原告誤繕）即遭原告開除學籍，原告對於被告之公費償還請求權亦自同日得以行使而起算消滅時效之期間，則於類推適用民法第125 條所定15年消滅時效期間規定之前提下，原告對於被告之本件公費償還請求權乃於101 年11月9 日（應為103 年11月4 日，原告誤繕）後消滅時效期間始告經過，則原告現行對於被告以為償還公費之請求，自無於消滅時效之疑慮等情。並聲明求為判決被告丙○○應給付原告461,904 元，及自本件起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算利息。
三、被告則以：本案原告之不當得利請求權已罹於時效而消滅，而請求駁回原告之訴。
四、經查本案之爭點為原告對被告丙○○之公費償還請求權是否已罹於消滅時效，對此爭點本院之法律見解如下所述。
㈠「公法上之請求權，除法律有特別規定外，因5年間不行使
而消滅。公法上請求權，因時效完成而當然消滅。」，行政程序法第131 條第1 、2 項定有明文。次按「民法總則施行前之法定消滅時效，其期間較民法總則所定為長者，適用舊法，但其剩餘期間自民法總則施行日起算，較民法總則所定時效期間為長者，適用民法總則。」，民法總則施行法第18條第2 項亦定有明文。
㈡次按行政程序法90年1 月1 日施行前，公法上請求權之消滅時效期間，依實務通說類推適用民法第125 條一般時效即15年之規定，惟此類推適用之時效期間，若自行政程序法施行日起算，其殘餘期間較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長者，應類推適用民法總則施行法第18條第2 項及債編施行法第3 條第2 項規定，自行政程序法施行日起，適用行政程序法第131 條第1 項關於5 年時效期間之規定（參考97年高等行政法院法律座談會提案法律問題一），此俾得兼顧行政程序法規定時效期間為5 年之目的，以使法律秩序趨於一致。又公行政對人民之公法上請求權因時效完成者，其公權利本身應消滅（參照最高行政法院95年8 月22日95年8 月份庭長法官聯席會議〈二〉）。
五、在法律見解基礎下，本諸以下之理由，應認原告對被告丙○○之不當得利請求權已因時效屆至而歸於消滅，從而其本件請求即屬無據，應予駁回，爰說明如下。
⒈本案原告得請求被告等丙○○償還上揭公費請求權之事實發生時間為88年11月5 日。
⒉而對被告丙○○而言，原告上開請求權原本應適用民法一般消滅時效15年之規定，惟依上揭說明可知，本件原告所主張之公法上契約請求權，自90年1 月1 日行政程序法施行日起，其原15年時效所殘餘之期間，因較行政程序法第131 條第1 項所定5 年時效期間為長，則依上開所述，自行政程序法90年1 月1 日施行起，即應適用行政程序法第131 條第1 項之5 年時效期間，亦即原告對被告丙○○之公費償還請求權時效，除有行政程序法規定之中斷等事由外，原應至94年12月31日屆至，惟因當日係星期六之休息日，翌日則為星期日，則參諸民法第122 條：「於一定期日或期間內，應為意思表示或給付者，其期日或其期間之末日，為星期日、紀念日或其他休息日時，以其休息日之次日代之。」之規定，是原告對被告丙○○之公法上請求權，應於95年1 月2 日起因罹於5 年消滅時效而消滅。
⒊然而原告直至99年3 月23日始起訴請求判決被告丙○○為上揭給付及法定遲延利息，顯為無理由，應予駁回。
六、至於原告對本院上開法律見解所持之反對意見，均非有據，無從改變本院上開判斷結論，爰說明如下。
㈠原告主張：本件公費償還請求權之法規範基礎為行政契約，而非行政處分，而行政程序法第131 條第1 項所規定之消滅時效，則是針對行政處分所生「公法上請求權」為規範，因此本案應無行政程序法第131 條第1 項消滅時效規定適用之餘地，而應依行政程序法第149 條之規定，準用民法之時效規定。但本院認為，行政程序法第131 條第1 項之本文，並無對公法上請求權之原因規範基礎為任何限制，而且在法理上，由於公法上請求權之債權人以國家公部門為常態，而公部門長期不行使職權（無論其權力來源是處分還是契約皆然），一方面彰顯行政之無效率，一方面也使人民之權益處於不安定之狀態，因此不值得給予太長之時效期間，此與民法以偏重私人權益為其主要規範價值之情形不同，自無因其請求權之法規範基礎為行政契約，即應比照民法長期時效之規範正當性。
㈡原告復謂司法院大法官會議釋字第620 號解釋理由書之意旨，基於「信賴保護原則」及「法安定性」之要求，法律當以不溯及既往為原則云云。然而國家公部門是規範的制定者及執行者，而不是規範的被動接受者（人民），其不提升自身之行政效率，反而就自身之怠惰去主張「信賴保護」，實有違「信賴保護」制度保護人民既得權之立法原意，難謂有據。
㈢又原告主張：「行政契約類似民事契約，建立於契約當事人之合意上，二者在事務本質上更相符」云云。然查行政契約建立在不對等之公法事務基礎上，即使其有合意之基礎，但有更多公法規範之直接介入（行政程序法第144 條至第148
條參照），就公部門對職權行使之怠惰效果而言，其在事務本質上更近似公法，而非民事法，原告此等主張尚非有據。㈣至於原告主張，本案依行政程序法第149 條準用民法第179
條之規定，仍有「不當得利」規定之適用餘地一節，實則公法上不當得利，其請求權時效期間仍應受行政程序法第131
條第1 項之規範，是以原告此等主張亦無從變更本案爭點之判斷結論，附予指明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日臺北高等行政法院第六庭
審判長法 官 闕 銘 富
法 官 林 育 如
法 官 帥 嘉 寶
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 99 年 9 月 9 日書記官 李 承 翰