臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第660號

• 裁判案由: 水污染防治法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 08 月 05 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第660號99年7月22日辯論終結原 告　經濟部工業局觀音工業區服務中心
代　表　人　甲○○
訴訟代理人　黃繼岳　律師
陳怡欣　律師
被 告　行政院環境保護署
代　表　人　乙○○○○○○
訴訟代理人　丙○○
丁○○
陳修君　律師
上列當事人間水污染防治法事件，原告不服行政院中華民國99年1 月22日院臺訴字第0990091178號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告依民眾檢舉榮民工程股份有限公司（下稱榮工公司）自93年起承攬原告所轄觀○○○區○○○○道系統（下稱污水下水道系統）營運中心委託經營契約，該污水道系統聯合污水處理廠（下稱觀音污水廠）有違法偷排廢水、廢污泥等情事，經調查結果，經濟部工業局委託榮工公司代操作管理之觀音污水廠處理能力不足，致長期平均日實際處理量超過設計處理量以進行操作，為規避環保主管機關之稽查，有違規繞流偷排廢水、廢污泥，及使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未作成紀錄之行為，觀音污水廠雖委由榮工公司代為操作管理，惟原告仍負監督管理之責，其監督不周致生榮工公司前開違規情事，而該廠放流水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所致，是以功能不足之裁處，亦應包含放流水不符標準之懲處效果，以原告所轄觀音污水廠因長期功能不足以妥善處理廢（污）水，違反水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定，依同法第47條規定，以98年2 月10日環署水字0980011965號函處原告罰鍰新臺幣（下同）60萬元，並限期於98年4 月15日前改善完成。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：
㈠經查，觀音工業區原為綜合性工業區，觀音污水廠本由經濟部工業局自行操作、維護及管理，後因投資環境改變，多家染整業廠商陸續進駐，造成水質及水量逐漸增加，觀音污水廠亟需辦理擴建及功能改善工程。經濟部工業局遂於92年12月25日依政府採購法辦理委外經營招標公告，經公開甄選後由榮工公司獲選，並與榮工公司簽訂「經濟部工業局觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案契約書」，而觀音污水廠對外則以「觀○○○區○○道營運中心」為名。其後，經濟部工業局與榮工公司歷經修改合約、預算報院審查、工程招標流標、預算修改等過程，因而延至97年12月23日方完成擴建工程，榮工公司亦因未於核定工期內完工，被經濟部工業局處以209 萬元之違約金。又經濟部工業局除依據上開委託經營契約進行每月固定的履約查核工作外，尚於每季至少辦理一次聯繫會報，以督導觀音污水廠的營運狀況，並追蹤前次決議事項的辦理情形。經濟部工業局於94年4 月25日聯繫會報會議中，曾針對水質COD 不穩定及擴建工程未完成前的操作問題，請榮工公司採取緊急應變措施、加強改善及設備維修工作，並持續追蹤列管，直至94年11月25日聯繫會報決議：「階段性改善事項已完成，後續由營運中心加強執行至COD 去除率符合放流水標準。」後，方解除列管。
㈡由於觀音工業區區內廠商計330 家，其中電子業污水量佔總進廠污水量的29.3% ，其次為染整業，排放污水量佔總污水量的26.1 %。由於此二產業的廢水因含多種難分解化學物質，本就不易處理，又常因產線需求所使用化學物質的不同而使廢水特性變化大，因此，使得觀音污水廠進廠廢水的水質變化差異大，以致不易處理。而依上開委託經營契約規定，榮工公司除擴建工程外，尚必須進行各項改善措施，以提升觀音污水廠之處理功能。但擴建工程因預算程序及外在因素而延宕時，為有效穩定放流水質，並回應經濟部工業局前述94年4 月25日督導會報之要求，榮工公司遂與學術研究機構進行處理效能評估與功能改善之專案計畫，包括修改污泥迴流管線、加入生物製劑、改變化學加藥點、三級化混最佳化試驗、以及修復砂濾單元等措施。觀音污水廠經榮工公司努力提升處理效能後，桃園縣政府於94年6 月23日核准排放許可證，核准之處理區域廢（污）水總產生量自原本之31,200立方公尺/ 日提高為
42,035立方公尺/ 日，由此可知，觀音污水廠當時處理效能已有改善，可處理之廢（污）水量亦已提高。
㈢被告於94年度至96年度辦理○○○區○○○○道系統管理評比及輔導計畫」，針對全國49○○○區○○○○道系統廢水處理設施及整體管理成效進行評比，評比項目包括：工業區污水處理廠整體操作維護現況○○○區○○○○道系統管理成效、擴充處理容量及提升處理能量之改善情形、環保單位稽查管制情形以及綜合缺失報告。查觀音污水廠於94年度獲得「良等」、95年度獲得「績效優良」、96年度獲「甲等」。此外，桃園縣政府於95年1 月20日召開「94年○○○區○○○○道系統管理評比及輔導計畫評比」缺失改善會議，觀音污水廠被譽為「操作管理佳，可供參觀學習最佳典範」。
㈣針對民眾檢舉事件，原告曾多次進行勘查及調查，榮工公司亦多次提出說明，並未發現觀音污水廠有被告所述偷排放廢水及污泥之行為，且榮工公司添加氯酸鈉處理廢污水亦屬合理行為，茲分述如下：
⒈榮工公司埋設繞流排放管線係合理的緊急應變措施，並非供違法偷排廢（污）水之目的所鋪設：
污水廠在所有設備全數運轉之情況下，維持全量之廢（污）水能經過各處理單元，盡可能去除所有進廠之污染總量而減少對環境之衝擊，同時又需確保各項設備在超載狀況下能正常運作，實有困難；因此，當進廠水量偶有緊急超量狀況、調和池水位達安全設定、超過污水廠所能掌控之操作水量時，為降低大水量對系統之衝擊，避免造成生物系統之生物壞死，必須採取緊急應變措施，繞流排放部份水量，並立即通知廠商減少排水或以批次排放以減緩進廠水量。因此，榮工公司於擴建工程未完成前，努力維持觀音污水廠操作正常以處理觀音工業區的廢污水，同時，為避免生物系統因突增負荷而死亡的重大影響，於94年6 月至8 月間，在初沉池至快濾池間埋設地下管線，以便繞流部分水量至快濾池，該管線於擴建工程完成，開始試運轉並可容納突發水量後（97年6 月）即已拆除。而依據被告98年10月21日環署水字第0980090714號解釋函略謂：「增設繞流排放管線係為搶救人員或處理設施之緊急應變措施」，可知觀音污水廠所埋設之繞流管線，係為處理設施之緊急應變措施，並非供違法偷排廢（污）水之暗管。
⒉觀音污水廠具有處理42,035立方公尺/ 日水量之能力，應無「功能不足」情事：
如前所述，觀音污水廠之處理單元在經過多次改善及功能提升後，經學術單位評估及專業技師簽證，並有桃園縣政府核發之排放許可，充分證明觀音污水廠具有處理42,035立方公尺/ 日水量之能力，應無被告所指「功能不足」情況。
⒊被告未曾查獲觀音污水廠偷排廢水、廢污泥之實據，徒以92年7 月至93年2 月之資料自行推算95年3 月至97年8 月應有之污泥量，再據以推論觀音污水廠有偷排廢水之事實，卻忽略一切可能影響污泥量之變數，其作法實已逸離現實，不應採信：
查被告係以92年7 月至93年2 月間平均每噸廢水產生
0.307 公斤乾污泥量作為基準，換算榮工公司操作時期（95年3 月至97年8 月）所可能產生之乾污泥量為
11,612公噸，而榮工公司委外清運的實際乾污泥量為
5,608 公噸至6,341 公噸，遂以其差異量當作污泥的短少產生量，因而認定有偷排廢水、廢污泥之事實，並據以計算偷排廢水量之不當利得云云。惟查，乾污泥之產生量應經由質量平衡推算所得，質量平衡與進流水量、進（放）流水水質、採用混凝劑之種類、加藥量、各處理單元之操作狀況及所引用計算之加藥污泥產生係數等息息相關，被告卻忽視不顧，僅以0.307 公斤乾污泥/
噸廢水的單一係數方式來計算，且該係數又較一般學理數值（0.1 公斤乾污泥/ 噸廢水）高出許多，明顯悖離環境工程學理。再者，工業區污水處理廠的污泥均依政府採購法公開招標委外清運，往往因預算程序而多集中在下半年度才開始委外清運，並非逐月依產生量多寡而進行清運，被告僅採用下半年度的委外清運數據作為計算基準，顯然與事實不符。
⒋添加「氯酸鈉」係廢水處理方法之一，且係觀音污水廠的緊急應變措施之一，並非規避COD檢驗：
依據被告97年8 月27日環署水字第0970065786號函之「現勘觀音工業區聯合污水廠設施功能及管線配置情形」會議紀錄及97年10月6 日「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」，均略以：「加入強氧化劑（NaClO3）有快速氧化去除COD 作用，係高級氧化廢水處理方法之一種」，因此，榮工公司添加「氯酸鈉」係廢水處理方法之一，並非為規避COD 檢驗而為。
⒌被告駐廠稽查期間放流水檢驗不合格率達50% ，係因排放許可未登載「氯酸鈉」藥劑，被告要求不得使用，並非污水廠處理能力不足所致：
被告北區稽察大隊於97年8 月26日至8 月31日進駐觀音污水廠期間，即要求依排放許可內容進行操作，不得添加未登載的「氯酸鈉」藥劑，而使得放流水檢驗不合格率達50% ，遂認定觀音污水廠放流水不符標準係長期狀態並非偶發之異常現象，而斷論功能不足有偷排之事云云，實有不公。查觀音污水廠的排放許可文件係於94年初申請、94年6 月核可，添加「氯酸鈉」藥劑係經測試驗證後於96年2 月才開始使用，且屬緊急應變措施之一，並非常態使用的藥劑，因此未提出許可文件的變更申請。被告僅以許可文件未登載為由，不顧進流水質異常的因素而禁止觀音污水廠添加具有處理能力的藥劑，明顯背離污水廠實際操作的常理。
㈤自民眾檢舉事件後，原告及環保主管機關對觀音污水廠均定期檢測放流水質，觀諸95年至98年水質合格率變化，觀音污水廠之處理效能有逐年改善之趨勢。又被告於98年4
月27日至5 月2 日期間，派員至觀音污水廠進行現場圖說管線功能比對及駐廠查核，並查驗放流水質，尚符合放流水標準，認定已改善完成。
㈥被告基於平等原則，相較其他同性質之案件，如無作成不同處理之明顯根據，被告仍應按其裁罰時之裁量基準即「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（鈞院卷第136 頁以下，原證11）行使裁量權，否則即為違法，應予撤銷：⒈按鈞院99年度訴字第92號判決意旨，行政機關作成處以罰鍰之處分時，其裁量權之行使，如有未依裁罰時之裁量基準而為之瑕疵時，該罰鍰處分即應予以撤銷，鈞院95年度訴字第2093號判決亦同旨趣。
⒉準此，被告為使其裁處罰鍰額度符合比例原則，已依違法案件類型訂定「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」（下稱裁罰準則），並於裁罰準則第2 條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之」，第4 條規定：「一行為違反本法數個規定，且其法定罰鍰額均相同者，應先依附表所列情事分別計算罰鍰額度，再依罰鍰額度最高者裁處之」。再者，被告並於裁罰準則附表項次一、二針對污水下水道系統違反同法第7
條、第19條規定實際應裁處之罰鍰，分按「污染源規模或類型」、「不符合放流水標準排放或其他污染行為」、「違規記錄」、「承受水體或環境類型」、「其他」等事項，予以綜合計算實際應裁處之罰鍰（鈞院卷第
136 頁以下，原證11）。
⒊綜上，針對違反水污染防治法之事件，被告應對原告處以多少額度之罰鍰，被告基於平等原則之考量，已制訂裁罰準則以為遵守依據，此時，除非不適用該裁罰準則作成裁罰處分有正當合理之理由及根據，否則被告即應遵守該裁罰準則之規定作成裁罰處分，始屬適法。
㈦被告不適用該裁罰準則作成對原告之裁罰處分，並無敘明正當合理之理由及根據，因此，被告未依據該裁罰準則作成對原告之裁罰處分，顯屬違法，訴願決定予以維持，亦有未合，均應予以撤銷：
本件原處分書無非係以「功能不足係屬長期現象，期間排放大量污染物質至地面水體，嚴重污染環境」、「貴中心（即原告）仍負有監督管理之責，因監督不週，致使榮工公司趁機從事違法行為而獲有利益，且該利益遠超過一般水污染防治法之罰鍰上限」、「又該廠放流水水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所造成，是以功能不足之裁罰，亦應包含放流水不符標準之懲處效果」為其裁罰理由，被告主張亦同此意旨。是以，被告於裁處書並未敘明不適用裁罰準則之正當理由及根據，遽未適用裁罰準則之計算方式以計算裁罰額度，並以上開事實上之理由裁罰原告最高額度之罰鍰，除有消極不適用裁罰準則此一行政規則之違誤外，並違反平等原則之要求，故被告未依據該裁罰準則作成對原告之裁罰處分，顯屬違法，訴願決定予以維持，亦有未合，均應予以撤銷。
㈧觀諸被告裁處書及行政訴訟答辯狀之理由，其亦非不適用裁罰準則之正當理由及根據，蓋被告行使裁量權之相關理由均已內涵於裁罰準則附表所預先設定之違規行為類型中，故被告未依據該裁罰準則作成對原告之裁罰處分，顯屬違法，訴願決定予以維持，亦有未合，均應予以撤銷：
⒈被告行使裁量權之相關理由均已內涵於裁罰準則附表所預先設定之行為類型中，分述如下：
⑴「功能不足係屬長期現象，期間排放大量污染物質至地面水體，嚴重污染環境」部分：
①所謂「功能不足係屬長期現象」部分：
於裁罰準則附表中已有「違規記錄（C ）」此一違規行為類型，被告得按此一違規行為類型依據回溯一定期間內未經撤銷之裁罰次數決定裁罰額度。
②所謂「期間排放大量污染物質至地面水體」部分：裁罰準則附表亦規定有「不符合放流水標準或其他污染行為（B）」、「承受水體或環境類型(D)」等違規行為類型，被告得按此一違規行為類型依據實際查獲之水質決定裁罰額度。
⑵「貴中心（即原告）仍負有監督管理之責，因監督不週，致使榮工公司趁機從事違法行為而獲有利益，且該利益遠超過一般水污染防治法之罰鍰上限」部分：①所謂「貴中心（即原告）仍負有監督管理之責」部分：
被告認為原告為觀○○○區○○○○道機構，負責管理○○○區○○○○道相關事宜，領有桃園縣政府核發之水污染防治許可證明文件，其雖委託榮工公司代操作廢（污）水處理廠，其仍有監督其操作管理之責云云。可見此理由係以原告身為污水下水道機構未盡監督管理之責為依據，而此部分於裁罰準則附表規定有「污染源類型或規模（A ）」之違規行為類型，而被告得按此一違規行為類型依據實際違規之主體決定裁罰額度。
②所謂「榮工公司因違法行為獲有利益」乙節，業經被告另案處分。此屬另案榮工公司與被告間之法律關係，被告以另案之法律關係作為裁罰原告之依據，恐違反行政法上不當連結禁止原則，更凸顯裁罰處分之違法、不當。
⑶「又該廠放流水水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所造成，是以功能不足之裁罰，亦應包含放流水不符標準之懲處效果」部分：
被告既主張功能不足之裁罰亦應包含放流水不符標準之懲處效果，則此部分之理由即已內含在裁罰準則附表規定之「不符合放流水標準排放或其他污染行為（B ）」之違規行為類型內，故被告得按此一違規行為類型之裁罰標準決定包含放流水不符標準之功能不足之裁罰額度。
⒉綜上，本件原處分及被告主張之理由，均非不適用裁罰準則之正當理由及根據，蓋被告行使裁量權之相關理由均已內涵於裁罰準則附表所預先設定之違規行為類型中，故被告未依據該裁罰準則作成對原告之裁罰處分，顯屬違法，訴願決定予以維持，亦有未合，均應予以撤銷。
㈨再者，觀諸被告裁處原告最高額之60萬元罰鍰之計算基礎，被告均未依據上開裁罰準則及附表所定之標準分別計算後據以裁處，亦未比較後依最高額裁處，且被告又無不依據該裁罰準則及附表所定標準計算之正當理由及根據，故被告裁量權之行使，顯有不適用裁罰時之裁罰準則之瑕疵：
按裁罰準則第2 條規定：「違反本法規定者，罰鍰額度應依附表所列情事裁處之」，裁罰準則第4 條規定：「一行為違反本法數個規定，其法定罰鍰額度均相同者，應先依附表所列情事分別計算罰鍰額度，再依罰鍰額度最高者裁處之」；觀諸被告裁處書及歷次答辯書狀，就其裁處原告最高額之60萬元罰鍰之計算基礎，均未依據上開裁罰準則及附表所定之標準分別計算後據以裁處，亦未比較後依最高額裁處，且被告又無不依據該裁罰準則及附表所定標準計算之正當理由及根據，故被告裁量權之行使，顯有不適用裁罰時之裁罰準則之瑕疵。
㈩綜上所述，觀音污水處理廠並無功能不足且有緊急應變措施，而原告亦無監督不周之情事，被告所為本件罰鍰處分顯屬違法，依法應予撤銷，且關於原處分就裁罰原告最高額之60萬元罰鍰部分，被告裁量權之行使，顯有未依裁罰時之裁量基準而為之瑕疵，此有違行政程序法6 條規定，訴願決定未慮及此，駁回原告之訴願決定，亦有未合，原處分及訴願決定均應予以撤銷云云。
提出本件原處分書及訴願決定書、經濟部工業局觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案契約書、94年度4 月份工業局下水道系統營運中心會報紀錄、經濟部工業局觀○○○區○○道系統營運中心污水處理廠各項改善措施成果報告、桃園縣政府94年7 月7 日桃縣環排許字第H0131-02號水污染防治許可證明、桃園縣政府95年1 月26日府水衛字第0950028662號函、被告98年10月21日環署水字第
0980090714號解釋函、被告97年8 月27日環署水字第
0970065786號函、被告98年6 月6 日環署水字第
0980048922號函、「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」及其附表等件影本為證。
四、被告主張：
㈠有民眾於97年6月間向被告檢舉（原處分卷附件1）原告所轄觀音污水廠自93年委託榮工公司經營以來，長期違法偷排未經處理之廢污水及廢污泥，坐收工業區內廠商繳納之污水處理系統使用費而不妥善處理，有違反水污染防治法等嫌疑，檢舉內容略為：
⒈廢（污）水偷排：每日總廢（污）水量3 萬多噸，惟每日僅處理1萬5千噸，其餘水量暫存於調勻池內，傍晚時再以地下管線繞過處理系統送至加藥機房外之匯流井後，排至區外放流口。
⒉規避環保稽查操作模式：遇環保機關稽查時，即開啟加藥機房內之加藥機，添加所謂「神水」，干擾COD 檢測。
⒊廢污泥偷排：污泥貯存池之廢污泥，未經正常處理程序處理，而以管線排至加藥機房外之匯流井後，排至區外放流口。
㈡由於該檢舉函內容具體明確且情節嚴重，為查明檢舉內容，被告遂於接獲檢舉函後即展開相關調查程序，依水污染防治法第26條第1 項等規定，分別於97年8 月22日進行「觀音工業區聯合污水處理廠設施功能及管線配置情形」現勘（原處分卷附件2 ），於97年8 月26日至31日間進行共5 日之駐廠查核（原處分卷附件3 ），於97年8 月26日由桃園縣政府環境保護局委託台灣曼寧工程顧問股份有限公司進行觀○○○區○○○○道系統廢（污）水處理設施功能評鑑（原處分卷附件4 ），於97年9 月26日復進行稽查（原處分卷附件5 ），被告並於97年10月6 日召開「為觀音工業區聯合污水處理廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」（原處分卷附件6 ），期間分別要求原告、榮工公司及經濟部工業局（以下簡稱工業局）提供有關資料並詳予說明。綜整以上調查結果，說明如下：
⒈榮工公司代表於97年10月6 日召開之「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」中坦承下列事項：
⑴94年下半年因無法解決水量過大問題，發現當水量在41,000 CMD以上時，且水中含有高濃度COD 、重金屬（達進場限值十倍以上時）、廢溶劑時，將嚴重影響污水廠處理能力，甚而造成全廠當機，為保護處理設施，便採行緊急應變措施，將部分調和池廢水作緊急排放，當時即埋設管線並做多項測試，惟處理效果不彰，故最後管線延伸至排放口。（此部分違法行為另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）
⑵95年1-6 月時於三沈池加藥機添加氧化劑改善處理水質。〔惟相關帳證資料（原處分卷附件7 ）顯示非僅於前述期間有購買氧化劑之事實存在，且現場並無添加紀錄，顯見確有規避或干擾環保稽查檢測之行為。〕（此部分違法行為另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）
⑶96年下半年，因當時市場上掩埋場及污泥再利用廠許可到期，本廠污泥清運作業流標5 次，曬乾床暫存量接近飽和，過量污泥回流處理系統，改善措施為曬乾床增加磚牆80公分，提高污泥儲存量。於96年底，在污泥回流過量，系統無法負荷時，將部分未脫水污泥(含水率98%)，與處理後廢水一起排放，控制污泥回流量，維持全廠勉強繼續運轉。（此部分違法行為另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）
⒉現場會勘開挖結果（原處分卷附件8 ）及榮工公司相關代表陳述證實觀音污水廠長期未妥善處理廢(污)水、廢污泥及違法偷排之事實（榮工公司相關代表後於另案訴願審議言詞辯論時亦承認有偷排情事，此部分違法行為另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）：
⑴被告於97年8 月22日與工業局於觀音污水廠會勘，相關偷排管線均非屬工業局經營時期所設置（工業局於97年8 月25日會同原告及榮工公司至現場比對確認，原處分卷附件9 ）。檢舉函所指稱之廢水偷排管線已先為觀音污水廠所拆除，惟查核時於廠區四周發現可疑之土壤翻動痕跡，一路由開挖所發現之偷排管線斷管處延伸至處理程序最後之加藥機房附近，且接近放流口位置（原處分卷附件8 ：圖1 、圖3-7 ）。該結果與檢舉內容所稱埋有管線偷排情形相符。榮工公司代表於被告97年9 月26日稽查時坦承該管線係於94年6 月至8 月間安裝（原處分卷附件5 ）。
⑵另8 月29日進行觀○○○區○○○○○○○道踏勘，發現沿污水廠周界近進流井有2 處繞流管排放口（原處分卷附件10），係非屬許可放流口。檢舉函所指稱污泥儲存槽外偷排污泥管線，97年8 月22日開挖時該管線為斷管，經查係於97年6 月6 日由觀音污水廠拆除（原處分卷附件11）。現勘時所發現污泥儲存槽後面路面有大面積柏油重鋪之情形（詳原處分卷附件8
：圖14），故研判原管線方向應為先向污泥脫水機房延伸，至污泥儲存槽後方時，再轉向快濾池出流堰，並由出流堰匯入放流水中，和檢舉內容相符。後於97年9 月26日稽查時，針對前述內容位置進行開挖，發現有2 根塑膠管線，其管徑最大約僅10公分，觀音污水廠人員聲稱功能為抽取放流水以清洗污泥儲存槽之浮渣用，但此2 管線周遭空間甚大，且開挖時該公司現場人員承認96年12月設置該偷排污泥管線並已拆除。
⑶前揭檢舉管線，原告上級機關工業局於97年10月6 日召開之「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」確認「為委託榮工公司經營後才予裝設」（原處分卷附件6 ），足證確有該等管線，亦足證明榮工公司為規避責任而為不實之陳述（如於97年8 月22日進行之「觀音工業區聯合污水處理廠設施功能及管線配置情形」現勘會議中表示該等管線為服務中心既設之設施，詳原處分卷附件2 ）。因榮工公司代表於相關會議中坦承有將廢污水未經正常處理程序偷排情形，故其水污染定期檢測申報資料應屬不可信。且93年4 月起榮工公司代操作後，定檢申報單位水量污泥產生量(乾基) 相較於工業局自行操作時，有大幅減少情形。且該廠污泥於96年7 月至97年3 月未清理期間，其單位處理水量產生污泥量又益形偏低（原處分卷附件12）。在其污水廠廢( 污) 水處理流程及設施並未有改變下，該廠之單位水量污泥產生量之降低現象顯不合理，顯示該廠明確有未妥善處理廢( 污) 水之情形。
⒊放流水不符合放流水標準：
被告所屬環境督察總隊北區督察大隊於97年8 月26日至31日間，進行共5 日之駐廠查核，就放流水採樣檢驗結果部分，採樣送驗20個水樣中，計有10個水樣不符合放流水標準，比例約50％，另有4 個合格水樣檢驗結果
COD 介於97~99.9 間，比例約20％，顯示污水廠放流水不符合標準情形應屬經常性（詳後述），另原告上級機關工業局亦於97年10月6 日召開之「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」，承認確有「排放水質不合格」之情形（原處分卷附件6 ）。
⒋設施功能不足：
⑴查工業局「觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案計畫」之構想書（案號：920529) （原處分卷附件13），敘明觀音污水廠「進流水之水質及水量均超過其設計負荷，致排放水水質不佳，並偶有溢流狀況發生」、「既設污水處理廠處理容量不足」，另觀音○○區○○道系統之投標須知（原處分卷附件14），其中業已敘明「因本工業區污水處理廠處理容量已達飽和，經營機構應於獲選後立即規劃辦理本工業區污水處理廠擴建等相關事宜」、「本區污水處理廠部分處理系統及設備已達使用年限，處理功能不佳」，顯示無論原告、工業局或榮工公司，早在委託經營之初，即已知悉觀音污水廠有處理能力不足之情形，此亦為原告所自承。
⑵由桃園縣政府環境保護局委託台灣曼寧工程顧問股份有限公司，於97年8 月26日進行觀○○○區○○○○道系統廢（污）水處理設施功能評鑑，結果報告結論（原處分卷附件4 ）敘明: 「觀音污水廠定期申報資料之放流水之COD 測值亦多介於90-100 mg/L 間，由廠方平日操作維護紀錄資料，也發現有數次COD 測值超過放流水標準而加強於源頭管理或調整化學單元加藥量的情形。顯然針對COD 的去除，應是觀音污水廠目前在處理設施效能提昇上最重要的課題。依觀音工業區之廢水水質特性，以現有廢水處理設施單元來看，對於COD 的去除在功能上是不足的。」
⑶另查觀音污水廠於當時係屬二期擴建之系統，其平均日設計量為31,200立方公尺/ 日(CMD) ，惟統計93年4 月( 榮工公司開始接手經營) 至97年8 月份為止，該廠平均日處理量為34,640 CMD，顯示其處理水量長期超越平均日設計量。又被告所屬環境督察總隊北區督察大隊於97年8 月26日至31日間，進行共5 日之駐廠查核（原處分卷附件3 ）：
①駐廠期間每日之4 ：30、10：30、16：30、22：30於廢水進流槽及許可之放流口採樣，1 日採樣4 次，共計各採進流廢水及放流水20個水樣（共40個水樣）；當於放流口採樣時，派員在場內加藥機房（Ⅱ）之放流槽位置，確認現場無添加氧化劑情事。②放流水採樣檢驗結果，採樣送驗20個水樣中，計有10個水樣不符合放流水標準，比例約50％；另有4
個合格水樣檢驗結果COD 介於97~99.9 間，比例約20％；顯示污水廠放流水不符合標準情形應屬經常性，非進流廢水水質不佳時之偶發單一事件。
⑷綜上，按水污染防治法第18條授權所訂「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條已明文規定「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備。其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢( 污) 水符合本法及其相關規定。…」，惟查觀音污水廠日處理量從未超越其最大日設計量（即後述最大服務規模）43,100 CMD，復以本件駐廠稽查採樣及功能評鑑結果，其廢水處理效果在許可登記廢水處理方式下，無法符合水污法放流水標準要求。又水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條係指廢（污）水處理設施即便在「最大產能或服務規模下之處理」皆應使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，如未在「最大產能或服務規模下之處理」皆未能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，自可合理推論其可能未具備足夠之功能及設備。
⒌綜整觀○○○區○○○○道系統略有下列各項違法事實：
⑴違反水污染防治法第19條準用同法第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定，並依水污染防治法第47條處罰：
由功能評鑑結果，顯示該廠在COD 去除能力上，處理能力不足。被告所屬北區大隊駐廠查核期間，採樣檢測20次，10次不符合放流水標準，比例高達50％，顯示水廠放流水不符合標準情形應屬經常性，非進流廢（污）水水質不佳時之偶發單一事件。以污水廠目前的處理設施及能力顯然無法完全處理工業區內納管事業之廢（污）水。
⑵違反水污染防治法第7條，並依同法第40條處罰：
被告所屬北區大隊駐廠查核期間，採樣檢測20次，10次不符合放流水標準，比例高達50％，顯示水廠放流水不符合標準情形應屬經常性，非進流廢（污）水水質不佳時之偶發單一事件。以污水廠目前的處理設施及能力顯然無法完全處理工業區內納管事業之廢（污）水。
⑶違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項及第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條規定，並依水污染防治法第47條處罰：
廢（污）水處理未經正常應處理程序排放：埋設管線將部分廢（污）水由調勻槽繞流至放流口排放，與其許可登載廢( 污) 水處理由調勻處理、混凝沈澱物化處理、活性污泥生物處理、混凝沈澱物化處理及過濾處理後，再由放流口排放之處理流程不符。
⑷違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項、同第8 條之規定，並依水污染防治法第47條及40條處罰：
該廠將部分污泥自貯存槽利用埋設地下管線混入處理後放流水由放流口排放。與其許可登載污泥處理應經貯存、調理、脫水處理後，再由委託清除處理機構處理方式不符。
⑸違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項及第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條規定，並依水污染防治法第47條處罰：
使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未做成紀錄之行為，並使用氧化劑等藥品於廢（污）水排放前，並非原許可登載廢（污）水處理方式，且藥品使用並未作成紀錄。
⑹違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項之規定，並依同法第47條處罰：
廢（污）水進流單元另設有溢流管之行為，且廢（污）水處理系統設有繞流管之行為。
㈢被告依行政罰法第42條規定，通知原告陳述意見在案（原處分卷附件15），並依行政程序法第43條及第96條1 項第2 款之規範意旨，斟酌全部陳述及調查事證之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實證據，經查本件於調查程序中審酌相關事證並考量對於原告有利及不利之相關因素後，仍認其陳述意見未足以證明其所轄污水下水道系統之廢（污）水處理設施具有足夠功能，或得以推翻其長期功能不足之事證，始作成本件裁處。
㈣查原告為觀○○○區○○○○道機構，負責管理該工業區污水下水道相關事宜（行業別屬污水下水道系統），領有桃園縣政府核發之水污染防治許可證明文件（原處分卷附件16），其雖委託榮工公司代操作廢（污）水處理廠，其仍有監督其操作管理之責，本為水污法所規範之義務人。爰此，有關前述違反水污染防治法第19條準用同法第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條處理設施功能不足之部分，即應依水污染防治法第47條處其罰鍰：
⒈按「污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處罰其所有人、使用人或管理人」為水污染防治法第42條所明定。次按「原告承包訴外人臺電公司北部施工處建造之系爭工程，因此承擔於施工期間或驗收完成前，因執行環保不力導致臺電公司受罰時之罰鍰，然此負擔僅係私法上之約定，並不能改變營建業主即訴外人臺電公司應繳納本件違章罰鍰之公法上義務。易言之，該約定並不能使原來應由訴外人臺電公司承擔之公法上之義務移轉至原告身上。」為鈞院97年度簡字第583 號判決（原處分卷附件17）所揭示。⒉查經濟部工業局成立於59年2 月25日，主要任務包括工業區開發與管理，該局並設有工業區組，下轄北中南三區工業區管理處及74個工業區服務中心（參見該局執掌與組織網站資料），各工業區內工廠事業集中，其產生之事業廢水、事業廢棄物及空氣污染等向來為環保機關督查重點。次查，經濟部工業局所轄原告為觀音工業區污水下水道機構，負責管理○○○區○○○○道相關事宜（行業別屬污水下水道系統），領有桃園縣政府核發之水污染防治許可證明文件，其雖委託榮工公司代操作廢( 污) 水處理廠，其仍有監督其操作管理之責，本為水污法所規範之義務人。且依前揭裁判見解，系爭觀音污水廠雖自93年起委託榮工公司經營，原告仍應為水污法所規範之義務人，亦即違章罰鍰之公法上義務人，故原告稱「辦理…督導觀音污水廠之營運狀況，並追蹤…」、「原告曾多次進行勘查及調查…」等云云，反足證其無法防免前揭違法事實之發生，係未善盡其管理責任，更不得脫免其違法責任。
㈤被告就其違法事實，審酌行政罰法第18條規定違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，認觀音污水廠功能不足係屬長期現象，期間內排放大量污染物質至地面水體，嚴重污染環境（鈞院卷第103 頁，附件21）。該廠雖由原告委託榮工公司代為操作管理，惟原告仍負有監督管理之責，因其監督不週，致使榮工公司趁機從事違法行為而獲有利益，且該利益遠超出一般水污染防治法之罰鍰上限200 多倍（該部分已另案處分），是以原告之可責程度已然甚高。又該廠放流水水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所造成，是以功能不足之裁處，亦應包含放流水不符標準之懲處效果（鈞院卷第103 頁附件21），方得收制裁之效，故本件予以裁處原告60萬元，未逾法定之裁量範圍，亦符法規授權之目的：
⒈按「行使裁量權所為裁量基準之規範，乃屬原則性規定，但基於正當理由，非不得為差別待遇，亦即為保障人民在法律上地位之實際平等，並不限制主管機關斟酌具體案件事實上之差異，及立法目的而為合理之不同處置，此始為平等原則之真義。主管機關於具體個案仍應審酌違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力，於法律規定之處罰限度內為酌量加重或減輕之處罰，並為行政罰法第18條第1 項所明示者。」、「…於法律規定之範圍內，對原告科以最高額裁罰，此亦經訴願機關肯認，顯然具有政策性宣示，乃經濟專業政策上之價值判斷，本院原則上予以尊重。」，鈞院97年度訴字第1130號判決（鈞院卷第104 頁以下，附件22）所揭示。
⒉次按「…裁罰金額為100 萬元以上500 萬元以下。依上開裁罰基準計算，則本件裁罰金額已顯逾500 萬元之上限，是以被告按原告之違章情節，裁處500 萬元之罰鍰，於法並無不合。」；「有下列情形之一者，處新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰：…以其違規情節，違規土地之面積，裁處原告30萬元罰鍰，並令停工，揆諸首揭規定，並無逾越法律授權之得裁罰額度上限，行政裁量之判斷餘地無濫用或逾越之情形。」，鈞院96年度訴字第2785號判決（鈞院卷第115 頁以下，附件23）及96年度訴字第4282號判決（鈞院卷122 頁，附件24）肯認執法機關得依違法情節嚴重之狀況（如盜採砂石數量之多寡、違規土地之面積大小）裁處罰鍰上限之例。
⒊再按「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。」，水污染防治法第66-1條所明定，故「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」雖未預期針對如此嚴重之違法狀況應如何裁罰，然依附表項次八「非屬一至七項表列違反條款」之罰鍰計算公式「各處罰條款法定罰額上限≧A +B +C ＋D ＋E ≧各處罰條款法定罰額下限」中「其他」E ≧0 觀之，E 值即為行政罰法第18條規定違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素之綜合評量。
⒋查本件違法情狀持續甚久（超過3 年）而未有改善，估計因此非法排放廢( 污) 水量甚大（9,851,834.1 噸），委託廠商不法利得估計逾1 億3,051 萬7,099 元，且其○○○區○○○○道系統，未能妥善處理廢污水影響層面遠較單一事業排放更廣，嚴重污染環境，爰以裁處原告60萬元整，未逾法定之裁量範圍，亦符法規授權之目的：
⑴依被告調查結果並藉由污泥產生量、清運量與儲存量之計算檢核，發現觀音污水廠自94年9 月1 日起至97年8 月31日功能設備不足期間，略有16,592.1噸至
13,762.0噸濕污泥之短差，其短差或係因廢（污）水偷排而未產生，或係產生後違法偷排。若以平均數計算，則為15,177.05 噸濕污泥（含水率70% ），換算為乾污泥為4,553.115 噸，再以工業局自行操作數據換算（每噸廢( 污) 水產生0.307 公斤乾污泥），略有14,830,993.5噸廢（污）水未經妥善處理。
⑵原告因長期任由觀音污水廠廢（污）水處理設施缺乏足夠之功能及設備，致使功能不足負荷大量廢（污）水，約將14,830,993.5噸廢（污）水（平均約每日偷排13,544噸與檢舉內容相近），未依其核准之排放許可所登載廢（污）水處理及排放方式，將已收集之廢（污）水未經妥善處理即排放於承受水體污染環境，情節重大。
⑶以平均每噸廢（污）水收費13.8元/ 噸計算，則違反前述義務，委託廠商榮工公司所得不法利益約為2 億466 萬7,439 元。
⑷經榮工公司陳述意見後，斟酌有利不利其之因素，並由行政罰法生效日（95年2 月5 日）後起算，認定95年3 月至97年8 月間未妥善處理而排放之廢（污）水量為985 萬1,834.1 噸，扣除榮工公司繳回工業局之回饋金後，該期間榮工公司所得不法利益共1 億
3,051 萬7,099 元，被告遂依行政罰法第20條第1 項規定加以追繳處分，榮工公司訴願亦遭駁回（鈞院卷第125 頁，附件25），刻於鈞院審理中。
⒌未妥善處理廢(污)水或污泥而減少污泥量計算說明：
⑴理由基礎：
①污泥產生量以工業局操作期間之轉換數據為基準：觀音污水廠在工業局自行操作期間至榮工公司代操作期間，其區內事業數目及種類並無大幅度變更，而在處理系統亦未大幅更動下，以工業局操作當時之乾污泥產生量轉換係數推估，應屬合理。
②避免使用觀音污水廠申報污泥量及含水率數據：
經查核發現該廠之申報污泥產生量及含水率不可信任，此方法無使用此數據，降低錯估之可能。
③在清運污泥含水率部分，採取北區大隊駐廠期間之檢測數據及觀音污水廠自行檢測數據之最低值，此即給予污泥清運含水率合理之範圍。
④應避免使用假設性數據。
⑵方法步驟：
①整理觀音污水廠於計算區間之水表流量紀錄。
②以工業局營運時期之單位廢（污）水產生乾污泥產量為基準（每噸廢水產生0.307 公斤之乾污泥），計算累積產生乾污泥量。
③被告所屬北區大隊於97年8 月29日針對污泥曬乾床上待清運之污泥進行含水率檢測，平均值為70.2％，觀音污水廠曾經檢測之清運時污泥含水率範圍為66.3%-70.1% ，故清運時污泥含水率假定為70.2％及66.3% 。
④以觀音污水廠提供之計算區間內污泥清運發票帳證，給予前述3 假定之含水率，換算為清運乾污泥量並予以累加。
⑤計算累積產生乾污泥量與累積清運乾污泥量之差距，即為短少乾污泥量，並給予70% 含水率換算為濕污泥量。
⑥累計期初並扣去期末暫存量，即為總濕污泥短少量。
⑦因清運時污泥含水率有兩種假設，故將總濕污泥短少量予以平均，作為短少之濕污泥清運量。
⑶計算結果：
①依工業局自行操作時之轉換係數，觀音污水廠於計算區間內共產生乾污泥重為11612噸。
②累積發票帳證清運乾污泥量為6,487.4 噸（清運污泥含水率70.2% ）至7336.4噸（清運污泥含水率
66.3% ）間。
③短少應清除之乾污泥量若以70% 含水率反推算，則為17,081.9噸至14,251.8噸濕污泥。
④依「環保署廢棄物管制中心資料」顯示，觀音污水廠94年8 月底該廠之污泥之污泥儲存量為1648.15
噸，此為期初暫存量。
⑤依北區環境督察大隊97年8 月29日稽查督察紀錄（原處分卷附件10）污泥曬乾床儲存情形，97年8 月底時污泥暫存量為2,138 噸。
⑥考慮期初及期末污泥暫存量後，則有16,592.1噸至13,762噸未妥善處置。
㈥被告針對前揭有關設施功能不足認定，係依據水污染防治法相關法規體系架構及現場相關事實、證據所為之合理論斷，且認定違法事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，並非出於臆測，無違證據法則：
按違法事實固應依證據認定之，惟所謂證據係指直接、間接足以證明違法行為之一切人證、物證而言，故認定違法事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內；而所謂間接證據，雖無法直接證明違法事實，惟足以證明他項事實，而由此他項事實，本於合理經驗法則之推理作用，足以認定為違法之事實基礎，並非法所不許。原裁處除依直接證據，並綜合多項經合法調查程序所得之多項間接證據，本於推理作用互補，並依經驗法則衡情度理，已足堪認定有關設施功能不足部分，是故原裁處合於證據法則之要求，要無疑義。原告以桃園縣政府核發之排放許可，證明觀音污水廠具有處理42,035立方公尺/ 日之處理能力，顯有不當，因此數據之來源，為該廠申請排放許可前依規定自行辦理功能測試「當天」之處理水量，地方環保主管機關以觀音污水廠自行提出之報告據以核准前述之排放水量，惟查當時功能測試之技師簽證工作底稿（原處分卷附件18），水質檢測報告係由觀音污水廠提供，輔以被告駐廠查核結果，顯示該廠確有放流水質不合格之情形（且駐廠當時之每日流量均低於42,035立方公尺/ 日，如原處分卷附件19），故當時相關水質資料並不可信。爰此，原告以此為由稱未有「功能不足」之情況，洵無足採。
㈦原告所轄污水下水道系統之廢（污）水處理設施確實長期功能不足，原告有違水污染防治法第19條準用同法第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條之法定義務，並因而產生放流水不符合標準及未妥善處理廢（污）水、廢污泥，乃至於非法排放等一連串違法行為，情節重大且影響層面甚廣：
按「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條，規定廢( 污) 水處理設施應具備足夠之功能及設備，包括在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，並能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷。所謂「在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定」，係指廢( 污) 水處理設施即便在「最大產能或服務規模下之處理」皆應使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，遑論未在「最大產能或服務規模下之處理」，更應使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定。反面言之，如未在「最大產能或服務規模下之處理」皆未能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，自可合理推論其可能未具備足夠之功能及設備。況所謂具備足夠之功能及設備，亦包括「能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷」，如僅因可預見之少數異常情形（例如進流水水質異常）即無法處理，根本不得謂已具備足夠之功能及設備。是原告所轄污水下水道系統，其廢水處理效果在未超過其設計最大日處理廢水量43,100 CMD規模下，尚無法符合水污染防治法放流水標準要求，自可認定其未具備足夠之功能及設備。
㈧原告所稱其餘各項，諸如埋設繞流管線係為緊急應變之故、污泥量計算逸離現實、添加氯酸鈉為緊急應變措施之一等語，多與事實不符：
⒈訴外人榮工公司坦承94年下半年因無法解決水量過大問題，發現當水量在41,000 CMD以上時，且水中含有高濃度COD 、重金屬（達進場限值十倍以上時）、廢溶劑時，將嚴重影響污水廠處理能力，甚而造成全廠當機，為保護處理設施，便採行緊急應變措施，將部分調和池廢水作緊急排放，當時即埋設管線並做多項測試，惟處理效果不彰，故最後管線延伸至排放口。被告查核時亦於廠區四周發現可疑之土壤翻動痕跡，一路由開挖所發現之偷排管線斷管處延伸至處理程序最後之加藥機房附近，且接近放流口位置，該結果與檢舉內容所稱埋有管線偷排情形相符。榮工公司代表於被告97年9 月26日稽查時亦坦承該管線係於94年6 月至8 月間安裝，原告所稱繞流管線僅係為緊急應變之故應不可信。另被告於97年8 月29日進行現場稽查（紀錄如原處分卷附件10）時，於觀音污水廠門口雨水下水道內，發現自廠區內匯入之2 處管線（如原處分卷附件8 之圖9 及10），此為觀音污水廠原始設計即有之緊急溢流管線。如原告所述為真，則可利用已有之管線即可達成緊急應變之目的，無須大費周章新埋設長距離管線進行應變，更加佐證原告說法並無可採。
⒉被告核算系爭偷排廢水量，係依一般正常學理，考量原告、榮工公司及工業局所陳稱之各項差異後，依原告經營時期（93年4 月起）之單位處理水量乾污泥應產生量與申報產生量差額計算所得出，以作為行政處分之佐證。而分析資料內相關數據之引用，均具有其學理依據，且均以對原告及訴外人榮工公司最有利之數據進行比較分析，未悖離環工學理。
⒊原告確有「使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未做成紀錄」及「使用強氧化劑等（即原告所稱氯酸鈉）藥品於廢（污）水排放前，並非原許可登載廢（污）水處理方式，且藥品使用並未作成記錄」之違法行為，且為其所自承（添加氯酸鈉未提出許可文件之變更申請），非如其其所稱僅係「廢水處理方法之一」而已；其稱「非為規避COD 檢驗而為」云云則屬逃避法律責任之託辭；此外，97年8 月26日至8 月31日進駐期間要求不得添加強氧化劑等藥品，即測得放流水50％之不合格結果，足證先前放流水符合標準，即係其違法偷排及違法添加藥品之故。
㈨由原告所稱益足以證明系爭廢（污）水處理設施於97年10月前，未具備足夠之功能及設備，本得加以處罰，至於另稱其先前獲得評等、95年至98年水質合格率變化云云，僅係被告未查獲本件違法事實前，原告掩飾或未能妥善管理致受託單位循非法途徑排放廢污水後「美化」之結果，尚無法作為原告稱未有「功能不足」之證據：
按「…已述明限期改善，未改善另有按日連續處罰之意旨，並未表明完成限期改善，原違章行為之事實不再處罰，是原告並無因此有可信賴基礎，原告指摘被告行為違反誠實信用且侵害人民信賴，自屬無據。」為高雄高等行政法院98年度簡字第219 號判決（原處分卷附件20）所明文揭示。經查，原告於起訴狀事實業已自承「…為保證放流水之操作品質，已請榮工公司將15,000 CMD操作量之擴建廠加入操作，由該廠97年10月至98年2 月…可知該廠自97年10月以後之…」。故原告所指被告於98年4 月27日至5 月2 日期間查核查驗認定改善完成等情，及其自稱「97年10月以後之放流水合格標準已接近百分之百，並無功能不足情形…」云云，皆係被告調查後，其於97年10月後將15,
000 CMD 操作量之擴建廠加入操作後始改善之狀況，足見1 個月前（即97年10月前），根本未具備足夠之功能及設備，長期違法，否則即不會出現放流水不合格及近乎不合格率高達70％之情況，依前揭判決意旨，並非其完成限期改善，原違章行為之事實即得不再處罰等語。
㈩提出觀音污水廠檢舉函、97年8 月22日召開「現勘觀音工業區聯合污水廠設施功能及管線配置情形」會議紀錄、北區環境督察大隊執行觀音工業區污水處理廠駐廠查核情形說明、觀○○○區○○○○道系統廢（污）水處理設施功能評鑑報告書、北區環境督察大隊97年9 月26日稽查督察紀錄、97年10月6 日「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」會議紀錄、榮工公司環保專業施工處報銷清單- 購買氧化劑帳證資料、觀音污水廠檢舉案查核結果相關照片及圖片、經濟部工業局函請榮工公司說明接手營運後設置管線經過、目的與功能等事項（目前榮工公司尚未正式回覆）、北區環境督察大隊97年8 月29日稽查督察紀錄、榮工公司環保專業施工處報銷清單- 污泥管線拆除工程報銷清單、環保署水污染源資料管理系統資料- 觀音污水廠廢水量及污泥產生量資料（含工業局自行操作時期）、經濟部工業局「觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案計畫」計畫構想書、觀○○○區○○道系統委託經營案投標須知、通知陳述意見函、桃園縣政府核發之觀○○○區○○○○道系統水污染防治許可證明文件、污水下水道系統水污染防治許可申請書技師簽證工作底稿、觀音污水處理廠廢水處理設施功能統計表（97年8 月）、本件裁處書、榮工案訴願決定書等件影本為證。
五、按「事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施，排放廢（污）水於地面水體者，應符合放流水標準。」；「事業排放廢（污）水於地面水體者，應向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之機關申請，經審查登記，發給排放許可證或簡易排放許可文件後，始得排放廢（污）水。」；「事業應採行水污染防治措施；其水污染防治措施之適用對象、範圍、條件、必備設施、規格、設置、操作、監測、記錄、監測紀錄資料保存年限、預防管理、緊急應變，與廢(
污) 水之收集、處理、排放及其他應遵行事項之管理辦法，由中央主管機關會商相關目的事業主管機關定之。」；「污水下水道系統排放廢( 污) 水，準用第14條、第15條及第18條之規定。」；「各級主管機關得派員攜帶證明文件，進入事業、污水下水道系統或建築物污水處理設施之場所，為下列各項查證工作：一、檢查污染物來源及廢( 污) 水處理、排放情形。二、索取有關資料。三、採樣、流量測定及有關廢( 污) 水處理、排放情形之攝影。各級主管機關依前項規定為查證工作時，其涉及軍事秘密者，應會同軍事機關為之。對於前二項查證，不得規避、妨礙或拒絕。檢查機關與人員，對於受檢之工商、軍事秘密，應予保密。」；「污水下水道系統違反第19條規定者，處新臺幣6 萬元以上60萬元以下罰鍰，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按次處罰。」，水污染防治法第7 條第1 項、第14條第1 項、第18條、第19條、第26條及第47條各定有明文。次按「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備，其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合本法及其相關規定。但排入污水下水道系統者，應符合下水道法之規定。二、能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷。…」，水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條第1 項設有規定。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分及訴願決定書等件影本附原處分卷及訴願機關卷可稽。茲依前述兩造主張之意旨，就下列各點敘明判決之理由。
七、原告所轄觀音汙水廠（委由榮工公司代為操作管理）涉有長期功能不足以妥善處理廢（污）水，違反水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定之違章情事：
㈠本件被告依民眾檢舉榮工公司自93年起承攬原告所轄觀○○○區○○○○道系統營運中心委託經營契約，該污水道系統聯合污水處理廠（觀音污水廠）有違法偷排廢水、廢污泥等情事，經調查結果，經濟部工業局委託榮工公司代操作管理之觀音污水廠處理能力不足，致長期平均日實際處理量超過設計處理量以進行操作，為規避環保主管機關之稽查，有違規繞流偷排廢水、廢污泥，及使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未作成紀錄之行為，觀音污水廠雖委由榮工公司代為操作管理，惟原告仍負監督管理之責，其監督不周致生榮工公司前開違規情事，而該廠放流水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所致，是以功能不足之裁處，亦應包含放流水不符標準之懲處效果，因認原告所轄觀音污水廠因長期功能不足以妥善處理廢（污）水，違反水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定，核無不合。
㈡原告主張其所轄觀音污水處理廠並無功能不足且有緊急應變措施，而原告亦無監督不周之情事云云。經查，有民眾於97年6 月間向被告檢舉（原處分卷附件1 ）原告所轄觀音污水廠自93年委託榮工公司經營以來，長期違法偷排未經處理之廢污水及廢污泥，坐收工業區內廠商繳納之污水處理系統使用費而不妥善處理，有違反水污染防治法等嫌疑，檢舉內容略有：⒈廢（污）水偷排，⒉規避環保稽查操作模式，⒊廢污泥偷排等項。由於該檢舉函內容具體明確且情節嚴重，為查明檢舉內容，被告遂於接獲檢舉函後即展開相關調查程序，依水污染防治法第26條第1 項等規定，分別於97年8 月22日進行「觀音工業區聯合污水處理廠設施功能及管線配置情形」現勘（原處分卷附件2 ），於97年8 月26日至31日間進行共5 日之駐廠查核（原處分卷附件3 ），於97年8 月26日由桃園縣政府環境保護局委託台灣曼寧工程顧問股份有限公司進行觀○○○區○○○○道系統廢（污）水處理設施功能評鑑（原處分卷附件4
），於97年9 月26日復進行稽查（原處分卷附件5 ），被告並於97年10月6 日召開「為觀音工業區聯合污水處理廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」（原處分卷附件6 ），期間分別要求原告、榮工公司及經濟部工業局（以下簡稱工業局）提供有關資料並詳予說明。綜整以上調查結果，情形如下：榮工公司代表於97年10月6 日召開之「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」中坦承下列事項：⑴94年下半年因無法解決水量過大問題，發現當水量在41,000 CMD以上時，且水中含有高濃度COD 、重金屬（達進場限值十倍以上時）、廢溶劑時，將嚴重影響污水廠處理能力，甚而造成全廠當機，為保護處理設施，便採行緊急應變措施，將部分調和池廢水作緊急排放，當時即埋設管線並做多項測試，惟處理效果不彰，故最後管線延伸至排放口（此部分違法行，被告為另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）。⑵95年1-6 月時於三沈池加藥機添加氧化劑改善處理水質。〔惟相關帳證資料（原處分卷附件7 ）顯示非僅於前述期間有購買氧化劑之事實存在，且現場並無添加紀錄，顯見確有規避或干擾環保稽查檢測之行為。〕（此部分違法行為，被告另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）。⑶96年下半年，因當時市場上掩埋場及污泥再利用廠許可到期，本廠污泥清運作業流標5 次，曬乾床暫存量接近飽和，過量污泥回流處理系統，改善措施為曬乾床增加磚牆80公分，提高污泥儲存量。96年底，在污泥回流過量，系統無法負荷時，將部分未脫水污泥( 含水率98%)，與處理後廢水一起排放，控制污泥回流量，維持全廠勉強繼續運轉（此部分違法行為，被告另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）。
㈢次查，本件另有未妥善處理廢( 污) 水、廢污泥及違法偷排，放流水不符合放流水標準，設施功能不足等違規項目。⒈關於未妥善處理廢( 污) 水、廢污泥及違法偷排：現場會勘開挖結果（原處分卷附件8 ）及榮工公司相關代表陳述證實觀音污水廠長期未妥善處理廢( 污) 水、廢污泥及違法偷排之事實（榮工公司相關代表後於另案訴願審議言詞辯論時亦承認有偷排情事，此部分違法行為另行裁處，惟該等事實適足以間接證明後述設施功能不足）：⑴被告於97年8 月22日與工業局於觀音污水廠會勘，相關偷排管線均非屬工業局經營時期所設置（工業局於97年8 月25日會同原告及榮工公司至現場比對確認，原處分卷附件9
）。檢舉函所指稱之廢水偷排管線已先為觀音污水廠所拆除；惟查，核時於廠區四周發現可疑之土壤翻動痕跡，一路由開挖所發現之偷排管線斷管處延伸至處理程序最後之加藥機房附近，且接近放流口位置（原處分卷附件8 ：圖1 、圖3-7 ）。該結果與檢舉內容所稱埋有管線偷排情形相符。榮工公司代表於被告97年9 月26日稽查時坦承該管線係於94年6 月至8 月間安裝（原處分卷附件5 ）。⑵另8 月29日進行觀○○○區○○○○○○○道踏勘，發現沿污水廠周界近進流井有2 處繞流管排放口（原處分卷附件10），係非屬許可放流口。檢舉函所指稱污泥儲存槽外偷排污泥管線，97年8 月22日開挖時該管線為斷管，經查係於97年6 月6 日由觀音污水廠拆除（原處分卷附件11）。現勘時所發現污泥儲存槽後面路面有大面積柏油重鋪之情形（詳原處分卷附件8 ：圖14），故研判原管線方向應為先向污泥脫水機房延伸，至污泥儲存槽後方時，再轉向快濾池出流堰，並由出流堰匯入放流水中，和檢舉內容相符。後於97年9 月26日稽查時，針對前述內容位置進行開挖，發現有2 根塑膠管線，其管徑最大約僅10公分，觀音污水廠人員聲稱功能為抽取放流水以清洗污泥儲存槽之浮渣用，但此2 管線周遭空間甚大，且開挖時該公司現場人員承認96年12月設置該偷排污泥管線並已拆除。⑶前揭檢舉管線，原告上級機關工業局於97年10月6 日召開之「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」確認「為委託榮工公司經營後才予裝設」（原處分卷附件6 ），足證確有該等管線，且榮工公司係為規避責任而為不實之陳述（如於97年8 月22日進行之「觀音工業區聯合污水處理廠設施功能及管線配置情形」現勘會議中表示該等管線為服務中心既設之設施，詳原處分卷附件2 ）。因榮工公司代表於相關會議中坦承有將廢污水未經正常處理程序偷排情形，故其水污染定期檢測申報資料應屬不可信。且93年4 月起榮工公司代操作後，定檢申報單位水量污泥產生量( 乾基) 相較於工業局自行操作時，有大幅減少情形。且該廠污泥於96年7 月至97年3 月未清理期間，其單位處理水量產生污泥量又益形偏低（原處分卷附件12）。在其污水廠廢( 污) 水處理流程及設施並未有改變下，該廠之單位水量污泥產生量之降低現象顯不合理，顯示該廠明確有未妥善處理廢( 污) 水之情形。⒉關於放流水不符合放流水標準：被告所屬環境督察總隊北區督察大隊於97年8 月26日至31日間，進行共5 日之駐廠查核，就放流水採樣檢驗結果部分，採樣送驗20個水樣中，計有10個水樣不符合放流水標準，比例約50％，另有4 個合格水樣檢驗結果COD 介於
97~99.9 間，比例約20％，顯示污水廠放流水不符合標準情形應屬經常性（詳後述），另原告上級機關工業局亦於97年10月6 日召開之「為觀音工業區聯合污水廠污染檢舉案件查處○○○區○○○○○○道系統後續管理問題研商會議」，承認確有「排放水質不合格」之情形（原處分卷附件6 ）。⒊關於設施功能不足：⑴查工業局「觀○○○區○○道系統營運中心委託經營案計畫」之構想書（案號：920529) （原處分卷附件13），敘明觀音污水廠「進流水之水質及水量均超過其設計負荷，致排放水水質不佳，並偶有溢流狀況發生」、「既設污水處理廠處理容量不足」，另觀○○○區○○道系統之投標須知（原處分卷附件14），其中業已敘明「因本工業區污水處理廠處理容量已達飽和，經營機構應於獲選後立即規劃辦理本工業區污水處理廠擴建等相關事宜」、「本區污水處理廠部分處理系統及設備已達使用年限，處理功能不佳」，顯示無論原告、工業局或榮工公司，早在委託經營之初，即已知悉觀音污水廠有處理能力不足之情形，此亦為原告所自承。⑵由桃園縣政府環境保護局委託台灣曼寧工程顧問股份有限公司，於97年8 月26日進行觀○○○區○○○○道系統廢（污）水處理設施功能評鑑，結果報告結論（原處分卷附件4 ）敘明: 「觀音污水廠定期申報資料之放流水之COD 測值亦多介於90-100 mg/L 間，由廠方平日操作維護紀錄資料，也發現有數次COD 測值超過放流水標準而加強於源頭管理或調整化學單元加藥量的情形。顯然針對COD 的去除，應是觀音污水廠目前在處理設施效能提昇上最重要的課題。依觀音工業區之廢水水質特性，以現有廢水處理設施單元來看，對於COD 的去除在功能上是不足的。」。⑶另查觀音污水廠於當時係屬二期擴建之系統，其平均日設計量為31,200立方公尺/ 日(CMD) ，惟統計93年4 月( 榮工公司開始接手經營) 至97年8 月份為止，該廠平均日處理量為34,640 CMD，顯示其處理水量長期超越平均日設計量。又被告所屬環境督察總隊北區督察大隊於97年8 月26日至31日間，進行共5 日之駐廠查核（原處分卷附件3 ）：①駐廠期間每日之4 ：30、10：30、16：30、22：30於廢水進流槽及許可之放流口採樣，1 日採樣4 次，共計各採進流廢水及放流水20個水樣（共40個水樣）；當於放流口採樣時，派員在場內加藥機房（Ⅱ）之放流槽位置，確認現場無添加氧化劑情事。②放流水採樣檢驗結果，採樣送驗20個水樣中，計有10個水樣不符合放流水標準，比例約50％；另有4 個合格水樣檢驗結果COD 介於97~99.9 間，比例約20％；顯示污水廠放流水不符合標準情形應屬經常性，非進流廢水水質不佳時之偶發單一事件。⑷綜上以觀，依水污染防治法第18條授權所訂「水污染防治措施及檢測申報管理辦法」第12條規定「廢（污）水（前）處理設施應具備足夠之功能及設備。其規定如下：一、在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢( 污) 水符合本法及其相關規定。…」；惟查，觀音污水廠日處理量從未超越其最大日設計量（即後述最大服務規模）43,100 CMD，復以本件駐廠稽查採樣及功能評鑑結果，其廢水處理效果在許可登記廢水處理方式下，無法符合水污法放流水標準要求。又水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條係指廢（污）水處理設施縱使在「最大產能或服務規模下之處理」，皆應使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，如未在「最大產能或服務規模下之處理」，皆未能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，自可合理推論其未具備足夠之功能及設備。
㈣原告雖否認觀音污水處理廠有功能不足等違規情事，惟依以下說明，核不足採。經查，被告對於觀音污水處理廠有關設施功能不足認定，係依據水污染防治法相關法規及現場相關事證所為之論斷，且認定違法事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，核其事實之認定，並無出於臆測或違反證據法則之情事。原告以桃園縣政府核發之排放許可，證明觀音污水廠具有處理42,035立方公尺/ 日之處理能力，顯有未當；按此數據之來源，為該廠申請排放許可前依規定自行辦理功能測試「當天」之處理水量，地方環保主管機關以觀音污水廠自行提出之報告據以核准前述之排放水量；惟當時功能測試之技師簽證工作底稿（原處分卷附件18），水質檢測報告係由觀音污水廠提供，輔以被告駐廠查核結果，顯示該廠確有放流水質不合格之情形（且駐廠當時之每日流量均低於42,035立方公尺/ 日，如原處分卷附件19），故當時相關水質資料，並不可信。故原告以此為由，辯稱無「功能不足」之情況，核不足採。又原告所轄污水下水道系統之廢（污）水處理設施確實長期功能不足，原告有違水污染防治法第19條準用同法第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條之法定義務，其因而產生放流水不符合標準及未妥善處理廢（污）水、廢污泥，乃至於非法排放等一連串違法行為，情節重大且影響層面甚廣：按水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定，廢( 污) 水處理設施應具備足夠之功能及設備，包括在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，並能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷。所謂「在最大產能或服務規模下處理廢（污）水，均能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定」，係指廢( 污) 水處理設施即便在「最大產能或服務規模下之處理」皆應使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，遑論未在「最大產能或服務規模下之處理」，更應使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定。因此，如未在「最大產能或服務規模下之處理」，尚未能使處理後之廢（污）水符合水污法及其相關規定，自可合理推論其可能未具備足夠之功能及設備。況所謂具備足夠之功能及設備，亦包括「能處理生產或服務設施可預見之異常作業或暴雨突增之水量負荷」。是以僅因可預見之少數異常情形（例如進流水水質異常）即無法處理，自不得謂已具備足夠之功能及設備。本件原告所轄污水下水道系統，其廢水處理效果在未超過其設計最大日處理廢水量43,100 CMD規模下，尚無法符合水污染防治法放流水標準要求，應可認定其未具備足夠之功能及設備。且原告所稱，諸如埋設繞流管線係為緊急應變之故、污泥量計算逸離現實、添加氯酸鈉為緊急應變措施之一云云，多與事實不符。經查：⒈訴外人榮工公司坦承94年下半年因無法解決水量過大問題，發現當水量在41,000 CMD以上時，且水中含有高濃度COD 、重金屬（達進場限值十倍以上時）、廢溶劑時，將嚴重影響污水廠處理能力，甚而造成全廠當機，為保護處理設施，便採行緊急應變措施，將部分調和池廢水作緊急排放，當時即埋設管線並做多項測試，惟處理效果不彰，故最後管線延伸至排放口。被告查核時亦於廠區四周發現可疑之土壤翻動痕跡，一路由開挖所發現之偷排管線斷管處延伸至處理程序最後之加藥機房附近，且接近放流口位置，該結果與檢舉內容所稱埋有管線偷排情形相符。榮工公司代表於被告97年9 月26日稽查時亦坦承該管線係於94年6 月至8 月間安裝，原告所稱繞流管線僅係為緊急應變云云，自非可信。另被告於97年8 月29日進行現場稽查（紀錄如原處分卷附件10）時，於觀音污水廠門口雨水下水道內，發現自廠區內匯入之2 處管線（如原處分卷附件8 之圖9 及10），此為觀音污水廠原始設計即有之緊急溢流管線。若原告所述為真，則可利用已有之管線即可達成緊急應變之目的，無須另為埋設長距離管線進行應變，足證原告說法，並非可採。⒉被告核算系爭偷排廢水量，係依一般正常學理，考量原告、榮工公司及工業局所陳稱之各項差異後，依原告經營時期（93年4 月起）之單位處理水量乾污泥應產生量與申報產生量差額計算得出，而分析資料內相關數據之引用，均具有其學理依據，且均以對原告及訴外人榮工公司最有利之數據進行比較分析（詳如後述），並未悖離環工學理。⒊榮工公司確有「使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未做成紀錄」及「使用強氧化劑等（即原告所稱氯酸鈉）藥品於廢（污）水排放前，並非原許可登載廢（污）水處理方式，且藥品使用並未作成記錄」之違法行為，且為其所自承（添加氯酸鈉未提出許可文件之變更申請），非如其其所稱僅係「廢水處理方法之一」而已；其稱「非為規避COD 檢驗而為」云云，則屬逃避法律責任之託辭；此外，97年8 月26日至8 月31日進駐期間要求不得添加強氧化劑等藥品，即測得放流水50％之不合格結果，足證先前放流水符合標準，核係其違法偷排及違法添加藥品之故。再者，由原告所稱各節，益足以證明系爭廢（污）水處理設施於97年10月前未具備足夠之功能及設備，本得加以處罰，至於原告另稱其先前獲得評等、95年至98年水質合格率變化云云，僅係被告未查獲本件違法事實前，原告掩飾或未能妥善管理致受託單位循非法途徑排放廢污水後「美化」之結果，尚無法作為原告稱未有「功能不足」之證據。經查，原告於起訴狀事實欄業已自承：「…為保證放流水之操作品質，已請榮工公司將15,000 CMD操作量之擴建廠加入操作，由該廠97年10月至98年2 月…可知該廠自97年10月以後之…」。故原告所指被告於98年4 月27日至5 月2 日期間查核查驗認定改善完成等情，及其自稱「97年10月以後之放流水合格標準已接近百分之百，並無功能不足情形…」云云，皆係被告調查後，其於97年10月後將15, 000 CMD 操作量之擴建廠加入操作後始改善之狀況，足見1 個月前（即97年10月前），仍處於未具備足夠之功能及設備之長期違法之狀態，否則即不會出現放流水不合格及近乎不合格率高達70％之情況，而其完成限期改善之前的違章行為，仍應依法處罰。
㈤綜上以觀，觀○○○區○○○○道系統涉有下列各項違法事實：⒈違反水污染防治法第19條準用同法第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定，並依水污染防治法第47條處罰：由功能評鑑結果，顯示該廠在COD 去除能力上，處理能力不足。被告所屬北區大隊駐廠查核期間，採樣檢測20次，10次不符合放流水標準，比例高達50％，顯示水廠放流水不符合標準情形應屬經常性，非進流廢（污）水水質不佳時之偶發單一事件。以污水廠目前的處理設施及能力顯然無法完全處理工業區內納管事業之廢（污）水。⒉違反水污染防治法第7 條，並依同法第40條處罰：被告所屬北區大隊駐廠查核期間，採樣檢測20次，10次不符合放流水標準，比例高達50％，顯示水廠放流水不符合標準情形應屬經常性，非進流廢（污）水水質不佳時之偶發單一事件。以污水廠目前的處理設施及能力顯然無法完全處理工業區內納管事業之廢（污）水。⒊違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項及第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第14條規定，並依水污染防治法第47條處罰：廢（污）水處理未經正常應處理程序排放：埋設管線將部分廢（污）水由調勻槽繞流至放流口排放，與其許可登載廢( 污) 水處理由調勻處理、混凝沈澱物化處理、活性污泥生物處理、混凝沈澱物化處理及過濾處理後，再由放流口排放之處理流程不符。⒋違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項、同第8 條之規定，並依水污染防治法第47條及40條處罰：該廠將部分污泥自貯存槽利用埋設地下管線混入處理後放流水由放流口排放。與其許可登載污泥處理應經貯存、調理、脫水處理後，再由委託清除處理機構處理方式不符。⒌違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項及第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第16條規定，並依水污染防治法第47條處罰：使用許可登載廢（污）水處理方式以外化學處理藥劑且未做成紀錄之行為，並使用氧化劑等藥品於廢（污）水排放前，並非原許可登載廢（污）水處理方式，且藥品使用並未作成紀錄。⒍違反水污染防治法第19條準用同法第14條第2 項之規定，並依同法第47條處罰：廢（污）水進流單元另設有溢流管之行為，且廢（污）水處理系統設有繞流管之行為。
㈥本件被告已依行政罰法第42條規定，通知原告陳述意見在案（原處分卷附件15），並依行政程序法第43條及第96條1 項第2 款之規範意旨，斟酌全部陳述及調查事證之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實證據，且於調查程序中審酌相關事證並考量對於原告有利及不利之因素後，據以認定其所轄污水下水道系統之廢（污）水處理設施有長期功能不足之事實，已如前述。又本件原告為觀○○○區○○○○道機構，負責管理○○○區○○○○道相關事宜（行業別屬污水下水道系統），領有桃園縣政府核發之水污染防治許可證明文件（原處分卷附件16），其雖委託榮工公司代操作廢（污）水處理廠，其仍有監督其操作管理之責，本為水污法所規範之義務人。因此，有關前述違反水污染防治法第19條準用同法第18條授權所訂水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條處理設施功能不足之部分，即應依水污染防治法第47條論處。按「污水下水道系統或建築物污水處理設施違反第7 條第1 項或第8 條規定者，處罰其所有人、使用人或管理人」，為水污染防治法第42條所明定。經查，經濟部工業局成立於59年2 月25日，主要任務包括工業區開發與管理，該局並設有工業區組，下轄北中南三區工業區管理處及74個工業區服務中心（參見該局執掌與組織網站資料），各工業區內工廠事業集中，其產生之事業廢水、事業廢棄物及空氣污染等向來為環保機關督查重點。又經濟部工業局所轄原告為觀○○○區○○○○道機構，負責管理○○○區○○○○道相關事宜（行業別屬污水下水道系統），領有桃園縣政府核發之水污染防治許可證明文件，其雖委託榮工公司代操作廢( 污)
水處理廠，其仍有監督其操作管理之責，本為水污法所規範之義務人。且系爭觀音污水廠雖自93年起委託榮工公司經營，原告仍應為水污法所規範之義務人，亦即違章罰鍰之公法上義務人，故原告稱「辦理…督導觀音污水廠之營運狀況，並追蹤…」、「原告曾多次進行勘查及調查…」等云云，益足證其無法防免前揭違法事實之發生，係未善盡其管理責任，更不得脫免其違法責任。原告所稱其所轄觀音污水處理廠並無功能不足且有緊急應變措施，而原告亦無監督不周之情事云云，揆諸前揭規定及說明，核不足採。
八、被告所為罰鍰及命限期改善完成之處分，並無違誤：
㈠綜上所述，被告查認原告所轄觀音汙水廠（委由榮工公司代為操作管理）涉有長期功能不足以妥善處理廢（污）水，違反水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定之違章情事，被告乃依同法第47條規定，以98年2 月10日環署水字
0980011965號函處原告罰鍰60萬元，並限期於98年4 月15日前改善完成（本院卷第16頁至18頁），並無違誤。
㈡原告主張原處分裁罰原告最高額之60萬元罰鍰，被告裁量權之行使，未依裁罰時之裁量基準而為，有違平等原則云云。經查，本件被告就原告所涉違法事實，審酌行政罰法第18條規定違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，認觀音污水廠功能不足係屬長期現象，期間內排放大量污染物質至地面水體，嚴重污染環境（本院卷第103 頁，附件21）。該廠雖由原告委託榮工公司代為操作管理，惟原告仍負有監督管理之責，因其監督不週，致使榮工公司趁機從事違法行為而獲有利益，且該利益遠超出一般水污染防治法之罰鍰上限200 多倍（該部分已另案處分），是以原告之可責程度已然甚高。又該廠放流水水質檢測不符標準之原因皆由功能不足所造成，是以功能不足之裁處，亦應包含放流水不符標準之懲處效果（本院卷第103 頁附件21），方得收制裁之效。且按行使裁量權之裁量基準雖設有各種情節之規定，惟其違法情節嚴重，執法機關有正當理由，裁處其罰鍰之上限，尚非逾越裁量權之範圍。本件被告所為裁處原告法定最高額之60萬元，核與法規授權之目的，並無不合，且未逾法定之裁量範圍，茲說明之。有關本件未妥善處理廢( 污) 水或污泥而減少污泥量之計算：⑴理由基礎：①污泥產生量以工業局操作期間之轉換數據為基準：觀音污水廠在工業局自行操作期間至榮工公司代操作期間，其區內事業數目及種類並無大幅度變更，而在處理系統亦未大幅更動下，以工業局操作當時之乾污泥產生量轉換係數推估，應屬合理。②避免使用觀音污水廠申報污泥量及含水率數據：經查核發現該廠之申報污泥產生量及含水率不可信任，此方法無使用此數據，降低錯估之可能。③在清運污泥含水率部分，採取北區大隊駐廠期間之檢測數據及觀音污水廠自行檢測數據之最低值，此即給予污泥清運含水率合理之範圍。④應避免使用假設性數據。⑵方法步驟：①整理觀音污水廠於計算區間之水表流量紀錄。②以工業局營運時期之單位廢（污）水產生乾污泥產量為基準（每噸廢水產生0.307 公斤之乾污泥），計算累積產生乾污泥量。③被告所屬北區大隊於97年8 月29日針對污泥曬乾床上待清運之污泥進行含水率檢測，平均值為70.2％，觀音污水廠曾經檢測之清運時污泥含水率範圍為66.3%-70.1%
，故清運時污泥含水率假定為70.2％及66.3% 。④以觀音污水廠提供之計算區間內污泥清運發票帳證，給予前述3
假定之含水率，換算為清運乾污泥量並予以累加。⑤計算累積產生乾污泥量與累積清運乾污泥量之差距，即為短少乾污泥量，並給予70% 含水率換算為濕污泥量。⑥累計期初並扣去期末暫存量，即為總濕污泥短少量。⑦因清運時污泥含水率有兩種假設，故將總濕污泥短少量予以平均，作為短少之濕污泥清運量。⑶計算結果：①依工業局自行操作時之轉換係數，觀音污水廠於計算區間內共產生乾污泥重為11612 噸。②累積發票帳證清運乾污泥量為
6,487.4 噸（清運污泥含水率70.2% ）至7336.4噸（清運污泥含水率66.3% ）間。③短少應清除之乾污泥量若以
70% 含水率反推算，則為17,081.9噸至14,251.8噸濕污泥。④依「環保署廢棄物管制中心資料」顯示，觀音污水廠94年8 月底該廠之污泥之污泥儲存量為1648.15 噸，此為期初暫存量。⑤依北區環境督察大隊97年8 月29日稽查督察紀錄（原處分卷附件10）污泥曬乾床儲存情形，97年8
月底時污泥暫存量為2,138 噸。⑥考慮期初及期末污泥暫存量後，則有16,592.1噸至13,762噸未妥善處置。依上述有關本件未妥善處理廢( 污) 水或污泥而減少污泥量之計算，被告調查結果並藉由污泥產生量、清運量與儲存量之計算檢核，發現觀音污水廠自94年9 月1 日起至97年8 月31日功能設備不足期間，略有16,592.1噸至13,762.0噸濕污泥之短差，其短差或係因廢（污）水偷排而未產生，或係產生後違法偷排。若以平均數計算，則為15,177.05 噸濕污泥（含水率70% ），換算為乾污泥為4,553.115 噸，再以工業局自行操作數據換算（每噸廢( 污) 水產生
0.307 公斤乾污泥），略有14,830,993.5噸廢（污）水未經妥善處理。原告因長期任由觀音污水廠廢（污）水處理設施缺乏足夠之功能及設備，致使功能不足負荷大量廢（污）水，約將14,830,993.5噸廢（污）水（平均約每日偷排13,544噸與檢舉內容相近），未依其核准之排放許可所登載廢（污）水處理及排放方式，將已收集之廢（污）水未經妥善處理即排放於承受水體污染環境，情節重大。以平均每噸廢（污）水收費13.8元/ 噸計算，則違反前述義務，委託廠商榮工公司所得不法利益約為2 億466 萬
7,439 元。經榮工公司陳述意見後，斟酌有利不利其之因素，並由行政罰法生效日（95年2 月5 日）後起算，認定95年3 月至97年8 月間未妥善處理而排放之廢（污）水量為985 萬1,834.1 噸，扣除榮工公司繳回工業局之回饋金後，該期間榮工公司所得不法利益共1 億3,051 萬7,099
元，被告遂依行政罰法第20條第1 項規定加以追繳處分，榮工公司訴願亦遭駁回（本院卷第125 頁，附件25），刻於本院審理中。再按「依本法處罰鍰者，其額度應依污染特性及違規情節裁處。」，水污染防治法第66-1條定有明文，故「違反水污染防治法罰鍰額度裁罰準則」雖未預期針對如此嚴重之違法狀況應如何裁罰，然依附表項次八「非屬一至七項表列違反條款」之罰鍰計算公式「各處罰條款法定罰額上限≧A +B +C ＋D ＋E ≧各處罰條款法定罰額下限」中「其他」E ≧0 觀之，E 值即為行政罰法第18條規定違反行政法上義務行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益等因素之綜合評量。經查，本件違法情狀持續甚久（超過3 年）而未有改善，估計因此非法排放廢( 污) 水量甚大（9,851,834.1 噸），委託廠商不法利得估計逾1 億3,051 萬7,099 元，且其○○○區○○○○道系統，未能妥善處理廢污水影響層面遠較單一事業排放更廣，嚴重污染環境，被告爰裁處原告法定最高額之60萬元，揆諸前揭規定及說明，核係依前開裁罰準則所為之裁罰，且未違反法規授權之目的，亦未逾法定裁量之範圍，並無違誤。原告所稱本件罰鍰處分，被告裁量權之行使，未依裁罰時之裁量基準而為，有違平等原則云云，並非可採。
九、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
十、從而，本件被告以原告所轄觀音汙水廠（委由榮工公司代為操作管理）涉有長期功能不足以妥善處理廢（污）水，違反水污染防治法第19條準用第18條授權訂定之水污染防治措施及檢測申報管理辦法第12條規定之違章情事，所為罰鍰及命限期改善完成之處分，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　8　　月　　5　　 日臺北高等行政法院第三庭
審判長法 官　林樹埔
法 官 林玫君
法 官 蕭忠仁
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 　8　　月　　5　　 日書記官 蕭純純