臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第850號

• 裁判案由: 原住民族工作權保障法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 07 月 15 日
• 當事人: 誠品股份有限公司

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第850號99年7 月8 日辯論終結原 告　誠品股份有限公司
代　表　人　甲○○（董事長）
訴訟代理人　張世柱　律師
黃偉雄　律師(兼送達代收人)
被 告　行政院原住民族委員會
代　表　人　乙○○○○○○○○
訴訟代理人 林長振律師
上列當事人間原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國99年2 月12日院臺訴字第0990092739號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
被告以原告標得行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮民總醫院工務室（下稱臺北榮民總醫院工務室）「洗衣設備定期委外保養」等19件採購案（詳見本院卷第103 頁附表所示），於民國（下同）93年9 月1 日至95年9 月30日履約期間僱用員工總人數逾100 人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準，乃依同條第3 項規定，以98年5 月11日原民衛字第0980022253號處分書（下稱前處分）追繳原住民就業代金新臺幣（下同）2,864,400 元。原告不服，提起訴願。被告以98年7 月23日原民衛字第0980035100號處分書（下稱原處分）撤銷前處分，並將追繳原住民就業代金重新核算為2,827,968 元，行政院爰以院臺訴字第0980091291號訴願決定對前處分訴願部分決定不受理（下稱前訴願決定）。原告對原處分仍表不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠原處分援引業經廢止失效之身心障礙保護法施行細則第12條第1 項前段規定，計算原告國內員工總人數，並據此計算原告依原住民族工作權保障法第12條規定應僱用之法定最低原住民人數，實已違反法律保留原則，而有適用法規錯誤之情形，原處分應予廢棄：
⒈按依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，此從行政程序法第4 條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」即足自明。行政機關所為之行政行為或其他一切行政活動，不僅不得與法律相牴觸（法律優越原則），且如其所為之行政行為屬干涉行政，因涉及人民生命、自由及財產之保障，非有法律或法律授權之命令，行政機關不得作成行政處分或其他措施（法律保留原則），否則其合法性即生問題。
⒉查原處分據以計算原告應繳納代金金額之基準，係原告國內員工總人數，是可見計算原告國內員工總人數此節，顯係關涉原告有無政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條規定之適用及是否有未達法定最低僱用原住民人數而應依原住民族工作權保障法第24條繳納代金之重要事項，乃原處分課以原告繳納代金義務內容之一部。惟本件原處分計算上開原告「國內員工總人數」之法律依據，係政府採購法施行細則第107 條第1 項前段規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法第12條第1 項辦理」暨身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段之規定，然身心障礙者保護法施行細則之母法經立法院三讀通過修正全文及名稱為身心障礙者權益保障法，且於96年7 月11日公布施行，嗣主管機關乃依據修正後之母法第108 條規定，另行訂定身心障礙者權益保障施行細則並於97年4 月15日發布施行。而依中央法規標準法第21條第1 項第4 款之規定，同一事項已定有新法規，並公布或發布施行者，原法規即廢止失效。可見上開原處分作為課予原告繳納代金義務之身心障礙者保護法施行細則不僅於96年7 月11日，因其母法修正全文及名稱而失其授權法源，且自97年4 月15日起，亦因身心障礙者權益保障施行細則之發布實行致其廢止失效，原處分不察，逕以已廢止失效之法律作為剝奪原告財產權之行政處分依據，業已上開所揭依法行政原則及法律保留原則相違背，原處分自有違法失當之處，應予廢棄為是。
⒊至訴願決定雖以政府採購法施行細則第107 條固未配合上開身心障礙者權益保障施行細則之修正並予修正條文內容，惟上開身心障礙者保護法施行細則與身心障礙者權益保障施行細則二者間僅為法規名稱之修正，非謂修正前之法規範即遭廢止而失其效力，故認原處分以身心障礙者權益保障施行細則第12條第1 項前段為處分依據並無適用法規之違法云云。然查，原處分理由所載身心障礙者保護法施行細則第12條項前段規定：「本法第31條之各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月一日參加公、勞保人數為準。」與現行身心障礙者權益保障法施行細則上之規範迥然不同，質言之，現行身心障礙者權益保障法施行細則上並無上開原處分所援用身心障礙者保護法施行細則第12條項前段所載之規範文字。故訴願決定認定上開身心障礙者保護法施行細則與現行身心障礙者權益保障法施行細則二者間僅為法規名稱之修正，而身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定仍為存在有效云云，實有誤解。是原處分憑藉現已廢止不復存在之身心障礙者保護法施行細則第12條第1
項前段規定認定原告「國內員工總人數」此節事實並以此涵攝原告有無政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條規定之適用，顯於法無據，而有認事用法之違誤。訴願決定未察上情而駁回原告所提訴願，實有違誤，應予撤銷廢棄始為適法。
㈡原處分記載之事實顯有缺漏，違反行政程序法第96條第1 項第2 款之規定，係為瑕疵之行政處分，依法應予撤銷：
⒈按行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分以書面為之者，應記載「主旨、事實、理由及其法令依據」；復按「行政程序法第96條第1 項第2 款規定，行政處分之作成，除須解釋法令及認定事實外，其決定內容涉及法律保留事項者，應有法律之授權；涉及裁量權之行使者，應作成合目的之裁量決定。對於行政機關作成行政處分之法規依據及解釋、事實之認定以及裁量之斟酌等，人民皆有瞭解之需要，以資判斷行政處分是否合法妥當，對該行政處分提起行政爭訟可以獲得救濟之機會。因此，書面之行政處分，除決定本身以外，亦須說明其事實、理由及法令依據。若針對聘僱未經許可之外籍勞工對雇主作成行政處分，應對該違法事實之地點、時間詳細記載，以特定所處罰之違法行為，以彰顯處分之明確性，否則即有違誤應予撤銷。」、「行政程序法第96條第1 項第2 款規定，書面行政處分應記載主旨、事實、理由及其法令依據，而主管機關對於人民有行政法上之違章行為，所為課處罰鍰之書面處分，應就行為人違章行為之事實予以明確正確記載，如違章行為人、日期、地點及違章行為之情形等，而其記載之內容，須達其要件已可得確定之程度，且得據以與其他行政處分為區別，及判斷其已否正確適用法律，方得謂行政處分已有事實之記載。故依行政機關所為行文之文義觀之，認該一處罰自有包含該日前之所有違章行為，該段期間之行為，依處分書內容難以區分，無從依其記載認定是否已合法定之要件，並據以區別本件行政機關第二次裁罰關於行為違章行為之期間，及判斷其已否正確適用法律，自有違誤。」鈞院98年度簡字第274 號判決及臺中高等行政法院98年度簡字第93號判決可資參照。是可知倘行政處分記載之事實有缺漏，致受處分人客觀上無法依其處分內容檢視該事實是否在原處分機關所援引法令依據涵攝範圍內，即屬內容要件欠缺之瑕疵行政處分，依法自應予以撤銷。如准許行政機關以未詳盡之事實作為處分依據，致違法侵害人民之基本權利，將使憲法保障人民基本權利之機制形同虛設。
⒉查本件被告前處分，向原告追繳93年9 月1 日起至95年9
月30日期間之原住民就業代金2,864,400 元整，惟該處分書僅記載原告僱用原住民之統計人數，卻無該統計人數之依據資料。然原告在95年6 月22日已僱用原住民員工楊彩虹，並據此提出訴願，被告方按原告查出之事實，另以原處分撤銷前處分書，追繳原住民代金金額亦降為2,827,968 元整。爰簡述被告該處分錯誤事實如下：
⑴原告在95年6 月22日因僱用原住民員工楊彩虹，而向勞保網路就楊彩虹申辦加保，惟上開處分書檢附之原告原住民人員加退保紀錄中，並不見95年6 月22日有任何加保紀錄。
⑵嗣楊彩虹因提出辭呈，擬在95年9 月24日離職，而後又因值務交接問題，離職日延後至9 月30日，原告乃分別在95年9 月24日、25日及30日，向勞保網路就楊彩虹申辦加退保，惟該處分書亦不見有上述加退保之紀錄。（原住民楊彩虹之勞保網路申辦作業紀錄）
是依上開被告於前處分認定原告僱用原住民人數之事實有誤乙節，足見被告所提出之統計人數並非完全正確，原告為確保自身權益不因行政機關疏失而有所侵害，實須就被告所為處分之「主旨、事實、理由及其法令依據」之實質正確性及適法性予以審視為是。然被告於本件原處分所載事實亦僅列原告僱用原住民員工之統計人數數據，而不願揭露原告僱用之原住民員工名單，致原告對原處分計算原告應繳納代金之基準，無法全面予以複驗檢算，尚難謂原處分已就原告違反政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條規定之事實為明確記載。質言之，原告僱用之員工是否為原住民，嚴重影響原告應繳納之代金金額，而原告並無從由原處分上所載事實瞭解被告認定原告公司各月份所僱用之原住民族員工姓名，而難已據實核算原處分是否有誤記、漏記原告所僱用原住民員工等情，顯令原告客觀上無法檢視原處分記載事實之正確性，依上開所揭行政程序法第96條第1 項第2 款規定及相關司法實務見解，原處分記載事實顯有闕漏而有瑕疵，依法應予撤銷。
⒊至訴願決定以原住民身分取得、喪失戶籍資料及戶口名簿上內已有註記，原告客觀上並非不能取得該資料，而被告就原住民之資本資料有保密義務為由，認定被告於原處分不予提供原住民身分名單有所據云云，顯非可採。蓋訴願決定上開論旨，顯係強要求原告如要審視原處分事實當否則應自行負擔可能侵害原住民身分隱私風險而一一詢問訪視原告公司每一員工身分族別，而罔顧原告實則為該原處分下遭侵害權利之人，卻放任被告無庸為其侵害原告權益之處分適法性予以說明，訴願決定見解不僅明顯有悖上開行政程序法第96條第1 項第2 款規定意旨，且其見解等若要求受處分人即原告需甘冒違法風險方有尋求原處分行政救濟之可能，訴願決定就本件所為風險、責任分擔配置顯有偏頗行政機關之嫌，而難令原告折服。
⒋況且，行政程序法第96條第1 項所載行政處分書面要式規定既係防止行政機關任意侵害人民基本權利之重要機制，則倘有違反情形，非僅屬行政機關違法行政，更涉及憲法保障人民基本權利之議題。而本件被告是否無兩全其美之法，既可確保原住民基本資料不予洩露，並能確實符合行政程序法第96條第1 項各款規定，並非無探究餘地，而此應為被告對原告為原處分時應予思慮而為妥善處理作為，實不應放任原告自陷兩難（即遭事實未明之行政處分侵害權利無從救濟抑或為求明瞭事實而侵害他人隱私），故請鈞院審酌上情而為適法裁判，以杜行政機關藉此託言而致行政怠惰。
㈢原處分認定事實有誤，其處分課予對原告繳納代金不具正當性，顯為有瑕疵之行政處分，依法應予撤銷：
⒈按以書面作成行政處分除應記載說明行政程序法第96條第2 款規定之「主旨、事實、理由及其法令依據」，倘其記載之事實理由有與事實不符之顯然錯誤，即屬認定事實錯誤，其實際效果將影響行政處分內容之正確性，係屬內容要件欠缺之瑕疵行政處分，依法自應予以撤銷。
⒉查原處分以原告於93年9 月1 日起至95年9 月30日止履行政府採購契約之期間內，因未按原住民族工作權保障法第12條規定足額僱用法定最低原住民人數，命原告應繳納原住民就業代金2,827,968 元整。而上開應繳代金金額，依原住民族工作權保障法第24條第2 項及政府採購法施行細則第108 條第2 項規定，應以差額人數乘以每月基本工資計算，而96年7 月以前基本工資為15,840元，96年7 月（含）以後基本工資為17,280元，業經原處分明載可稽。惟查，原處分所課予原告應繳納每月因未足額僱用法定最低原住民人數之代金金額，與原處分所列原告未足額僱用之原住民人數及基本工資相乘計算而得之金額多有不符，顯有錯誤，應予撤銷。
㈣被告拒絕於原處分揭露原告僱用之原住民員工名單，而原處分於98年7 月23日命原告繳納未足額僱用法定最低原住民人數之代金核課期間為93年9 月1 日至95年9 月30日，則原告實無從於伊始未足額僱用法定最低原住民人數時即補足僱用人數，而只能靜待被告嗣後處分原告繳納代金時方得知其於數年前履行政府採購契約期間內未足額僱用原住民員工之情，顯見被告之作為不在促進原住民就業，而是單純對原告財產權之侵害，被告所為處分實有違反行政程序法第7 條比例原則，原處分應予撤銷。
⒈按行政程序法第7 條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡。」；復按，原住民族工作權保障法第1 條規定：「為促進原住民族就業，保障原住民族工作權及經濟生活，特制定本法。」合先敘明。
⒉查被告以原處分通知原告就93年9 月1 日起至95年9 月30日止履行政府採購契約之期間內，因未按原住民族工作權保障法第12條規定足額僱用法定最低原住民人數，命原告應繳納原住民就業代金2,827,968 元整。惟被告拒絕於原處分揭露原告僱用之原住民員工名單，且被告遲至98年7
月23日方以原處分命原告繳納93年9 月1 日至95年9 月30日履行政府採購契約期間內未足額僱用法定最低原住民人數之代金，則原告實無從於伊始未足額僱用法定最低原住民人數時即補足僱用法定最低原住民人數，核被告所為原處分實與上開原住民族工作權保障法第1 條所揭示之「促進原住民族就業」之立法目的有違，而有違反行政程序法第7 條比例原則，原處分應予撤銷。爰分述如後：
⑴被告未於原告履行政府採購契約期間未足額僱用法定最低原住民人數之時，立即或儘速通知原告應予補足僱用原住民人數，反而遲至於98年7 月23日方以原處分命原告繳納93年9 月1 日至95年9 月30日履行政府採購契約期間內未足額僱用法定最低原住民人數之代金2,827,968 元，則原告實無從於伊始未足額僱用法定最低原住民人數時即補足僱用原住民人數，而讓具原住民族身分之勞工進入就業市場，反而原告只能靜待被告嗣後處分原告繳納代金時，方得知其於數年前履行政府採購契約期間內未足額僱用原住民員工之情事，則被告此種行政行為實無法達到原住民族工作權保障法之「促進原住民族就業」立法目的。原處分實有違行政程序法第7 條第1
款「採取之方法應有助於目的之達成」之規定，而有違比例原則。
⑵原處分僅列原告僱用原住民員工之統計人數數據，而不願揭露原告僱用之原住民員工名單，且原處分徵繳代金之核課期間乃處分做出之數年前（原處分於98年7 月23日命原告繳納93年9 月1 日至95年9 月30日未足額僱用法定最低原住民人數之代金），則縱原告受此處分後欲依法補足應僱用之法定最低原族民族員工數，因原處分事實為數年前之事實且只有人數而無原住民員工之名單，原告實無法從原處分中知悉原告收受處分時（即98年7 月23日），是否有未足額僱用法定最低原住民人數，而即刻為進用原住民族員工之行為，是原處分實無從達到原住民族工作權保障法之「促進原住民族就業」立法目的。原處分實有違行政程序法第7 條第1 款「採取之方法應有助於目的之達成」之規定，而有違比例原則。⑶原住民族工作權保障法第12條規定依政府採購法得標之廠商於履約期間內應僱用一定比例之原住民族員工，如僱用未達法定最低原住民人數者應繳納代金，其目的依同法第1 條規定旨在「促進原住民族就業，保障原住民族工作權及經濟生活」。則被告依原住民族工作權保障法第12條規定命原告為繳納代金之處分時，應以該處分能達到原住民族工作權保障法所欲達到之「促進原住民族就業」之立法目的，且對人民權益損害最小方為符合比例原則之適法處分。惟查，被告係於98年7 月23日方以原處分命原告繳納93年9 月1 日至95年9 月30日履行政府採購契約期間內未足額僱用法定最低原住民人數之代金2,827,968 元，而未於原告履行政府採購契約期間未足額僱用原住民人數時，即立刻或儘速通知原告應予補足僱用法定最低原住民人數，致令原告嗣後依法仍應繳納未足額人數每月基本工資計算之代金，卻無從得到與該所繳納代金相當之勞務服務，對原告之權益實有所侵害。換言之，被告如於原告履行政府採購契約期間有未足額僱用原住民員工時，即立刻或儘速通知原告應予補足僱用原住民員工，則原住民不僅可以實際獲得工作機會而達到原住民族工作權保障法「促進原住民族就業」之立法目的，且對原告而言其乃實際僱用原住民族員工而非繳納代金，原告尚可獲得其所僱用原住民族員工之勞動服務。然原處分此等處分內容僅係課予原告繳納代金卻未能使原住民族實際獲得工作機會，且原告繳納未足額僱用人數每月基本工資計算之代金，卻無從得到與該所繳納代金相當之勞務服務，亦有權益受損之情事。足見原處分實有違行政程序法第7 條所揭「採取之方法應有助於目的之達成」、「有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」比例原則之規定，而有違法失當之處，應予撤銷。
㈤被告雖陳稱原處分命原告繳納代金，其法律性質為「特別公課」而非行政罰，原告無故意過失亦不得據此免責云云，然「特別公課」依司法院釋字第426 號解釋文闡明其仍為對義務人課予繳納金錢之負擔，故特別公課之徵收目的、對象及用途應以法律定之，本件原處分雖課予原告繳納代金之負擔，然其徵收目的及用途為何均未明訂，是原處分命原告繳納代金之處分，顯有違上開司法院釋字第426 號解釋文，應予撤銷。查被告於前次鈞院準備程序時陳稱原處分命原告繳納代金並非行政罰而是「特別公課」，故縱使原告無故意過失亦不得據此免責云云。惟查「特別公課」依司法院釋字第426 號解釋文「空氣污染防制費收費辦法係主管機關根據空氣污染防制法第十條授權訂定，依此徵收之空氣污染防制費，性質上屬於特別公課，與稅捐有別。惟特別公課亦係對義務人課予繳納金錢之負擔，其徵收目的、對象、用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權符合具體明確之標準，亦為憲法之所許。上開法條之授權規定，就空氣污染防制法整體所表明之關聯性意義判斷，尚難謂有欠具體明確。又已開徵部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算『空氣污染防制基金』加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，與憲法尚無違背。有關機關對費率類別、支出項目等，如何為因地制宜之考量，仍須檢討改進，逕以法律為必要之規範。至主管機關徵收費用之後，應妥為管理運用，俾符合立法所欲實現之環境保護政策目標，不得悖離徵收之目的，乃屬當然。」闡明「特別公課」仍為對義務人課與繳納金錢之負擔，故特別公課之徵收目的、對象及用途自應以法律定之，如由法律授權以命令訂定者，其授權亦應具關聯性且符合具體明確之授權明確性原則。故退萬步言，縱使原處分命原告繳納代金，其法律性質為「特別公課」，然該代金徵收目的及用途為何均未以法律明定，顯有違上開司法院釋字第426 號解釋意旨，是原處分命原告繳納代金並非適法，應予撤銷。
㈥原告有受憲法及個人資料保護法等相關法律應對他人隱私權予以尊重、維護之義務，被告一再陳稱其對原住民之基本資料有保密義由，而拒絕提供原告僱用原住民身分名單云云，明顯不顧原告如就其所僱用員工身分族別為調查，亦有因此侵犯他人人格權之風險。且被告為行政機關，享有公權力之便利，對於如何兼顧原住民族人格權之保護及原告權利之保障，當有更多行政方法選擇自由，被告不思盡其職責兼顧二者權益，反一再指稱原告負有查知義務云云，顯有行政怠惰之情。
⒈被告一再執其對原住民之基本資料有保密義務為由，拒絕提供原告僱用原住民身分名單云云。惟被告上開論據，顯係完全不顧原告亦有維護其所僱用員工隱私權之義務。質言之，被告為避免侵犯他人隱私之行政責任而拒絕提供原住民身分名單予原告，惟原告倘為確認被告處分事實是否真實而欲蒐集、調查員工族別資料，亦受有個人資料保護法第6 條及第19條規範而非當然得以為之。故被告所辯顯然是將原處分事實認定錯誤之風險，交由原告自行承擔而免除被告機關之行政責任；而忽略原告為實原處分下遭侵害權利之人，依法本得請求原處分機關即被告就處分事實予以載明，然被告不僅有悖行政程序法第96條第1 項第2
款規定，就原處分事實未詳為記載，且於訴願程序及鈞院審理時更為避免行政責任而一再陳稱原告得否知悉其所僱用員工為原住民為其內部管理問題，與被告無涉云云，被告作為實視行政程序法第96條行政處分書面要式性之法律規範於無物。
⒉且查被告為行政機關，享有公權力之便利，對於如何兼顧「原住民隱私」及「提供原告所僱用原住民名單以確實符合行政程序法第96條第1 項各款規定」二者，當有更多選擇方法可以為之，而不應置依法主張權利之原告自陷兩難（即遭事實未明之行政處分侵害權利無從救濟抑或為求明瞭事實而侵害他人隱私），故請鈞院審酌上情而為適法裁判，以杜行政機關藉此託言而致行政怠惰。
㈦原住民族工作權益保障法第12條第3 項之規定恐有違反平等原則及比例原則之疑義，有請鈞院依司法院大法官審理案件法第5 條第2 項之規定，聲請大法官會議解釋憲法之必要：⒈按憲法第5 條規定：「中華民國各民族一律平等。」與憲法第7 條規定：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」，以及就業服務法第5 條第1 項之規定，為保障國民就業機會平等，雇主對求職人或所僱用員工，不得以種族為由，予以歧視。倘認原住民族工作權益保障法第12條第3 項之規定，有助於雇主在選擇僱用原住民之機率，勢將排擠到非屬原住民之人之就業機會，不僅違反就業服務法第5 條第1 項之規定，亦有違憲法第5 條規定及憲法第7 條規定之平等原則。
⒉又依政府採購法第2 條規定，各機關採購標的涵蓋項目包括工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等，各類採購案件不僅性質大不相同，其數額、執行期間長短亦均各異，採購金額從數萬元至數百億元不等，得標廠商就各採購案亦有數千元至數億元不等之獲利。倘按原住民族工作權益保障法第12條及第24條規定一律以得標廠商之全部員工人數計算應僱用之原住民人數及應繳納代金金額，而不問得標廠商就各採購案投入之人力、時間、金錢及各項成本，以及其獲利多少，顯係對「本質不相同之事件，任意地做相同處理」，亦有違司法院釋字第485 號解釋文揭露之平等原則。
⒊次按比例原則作為憲法位階之法律原則，凡以「法律保留」作為限制憲法上基本權利之準則者，均應以比例原則充當內在界線。改制前行政法院83年度判字第2291號判決：「比例原則，係淵源於憲法上法治國家思想之一般法律原則之一種，具憲法層次之效力，故該原則拘束行政、立法及司法等行為。因而，行政機關於選擇達成行政目的之手段時，其所作成之行政處分必須符合比例原則，換言之，除該行政處分須最適合於行政目的之要求，並不得逾越必要範圍外，尚須與所欲達成之行政目的間保持一定之比例，始足當之。」著有明文。是凡所有行政、立法及司法行為，均應遵守比例原則之內涵，其所造成之損害應輕於達成目的所獲致之利益，始為合法。
⒋又司法院釋字第593 號解釋亦明白揭示：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第十五條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律為之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事務性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關連性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」核其意旨，係指以法律或命令課予繳納租稅以外之金錢義務，除受法律保留之規範外，其所規定之課徵方式及額度，亦應與欲達成之行政目的具有合理之關連性，否則即抵觸憲法規定之比例原則。
⒌查原住民族工作權益保障法第12條第3 項之規定自公布施行以來，使國內各大企業人事成本增加，從經濟日報93年12月15日報導，當時國內即有超過1500家企業每月均須繳納高額代金，其造成損害不可謂之不大。惟原住民族工作權益保障法第12條第3 項之規定，並無提升原住民人力素質之功能，且礙於原住民之隱私權保護，企業經營者在選僱勞工時，並無法確實得知其選僱者是否為原住民，致無法實質保障原住民族之工作權益。其造成損害極大，且該損害與立法機關欲達成之目的並無合理之關連性，致其目的難以達成，所獲利益與所受損害亦顯不相當，不成比例，已違背憲法規定之比例原則，至為灼然。
⒍綜上，原住民族工作權益保障法第12條第3 項規定既有違背平等原則及比例原則之疑義，鈞院於審理本件適用該規定時，即得依司法院大法官會議審理案件法第5 條第2 項規定向司法院大法官會議聲請解釋憲法，方為妥適。
㈤綜上所述，原處分及訴願決定均有違誤之處，為此，原告依據行政訴訟法第4 條第1 項規定，提起本件撤銷訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
㈠被告所適用之身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項前段依中央法規標準法第17條仍適用修正後之法規：
⒈依法行政原則乃法治國原則下之重要行政基礎，自屬無疑。被告依原住民族工作權保障法第12條、第24條、政府採購法第98條及其施行細則計算、課處就業代金。
⒉被告認定「國內員工總人數」之標準，係依政府採購法施行細則第107 條第1 項前段：依身心障礙者保護法第12條第1 項規定辦理。嗣後，立法院於修正身心障礙者保護法為身心障礙者權益保障法，惟將有關公、私立義務機關（構）、學校、團體員工總人數之計算方式，自身心障礙者保護法施行細則第12條修正移列於身心障礙者權益保障法第38條第3 項，合先陳明。
⒊然而依中央法規標準法第17條：「法規對於某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規。」可知，若法規之實質內容歷時迭新，仍適用或準用修正後之法規。因此被告依政府採購法施行細則第107 條1 項前段認定「國內員工總人數」，但實質內容仍須援引身心障礙者權益保障法第38條第3 項。因此，社會生活所發生的事實，同時涉及數個法律規範，而此數個法律規範之一有所修正時，其修正前之舊規定即被修正後之新規定所取代；縱相關法律規範尚未因應調整、修正、生效，根據後法優於前法之原則，仍得援引適用。⒋綜上所陳：原處分適用相關法律、法規命令並無違誤，無違反法律保留原則之情事，不生法律適用錯誤之疑義。
㈡被告作成系爭處分之事實認定，理由如下所述：
⒈被告以原處分撤銷先前處分。查其原因，被告作成系爭處分以撤銷前處分之理由，即被告採認原告之陳述內容而另為適法處分，豈因事後採認原告之陳述反認被告認定事實生有闕漏、瑕疵、而生系爭處分應被撤銷之理。
⒉被告於原處分所認定之事實資訊：僱用原住民人數未達法定標準及應繳代金一覽表、國內員工總人數、勞保原住民名單、各標案之履約期間、應繳代金清單，各詳如事證所載，被告認定事實並無違誤。
⒊然而，訴願決定業已針對系爭行政處分之事實認定及法律適用進行合目的性之審查；再者，原住民就業代金之課處屬羇束行政行為，自無裁量瑕疵之疑慮。
㈢被告依法為保護個人隱私，無從提供個人身分之基本人資：⒈為保護個人隱私，行政程序法第46條第2 項第2 款、檔案法第18條第5 款、政府資訊公開法第18條第1 項第6 款等，均明文規定政府各級機關就個人隱私之資訊應予保密，不得主動或據申請而公開。職此，被告於系爭處分中未明列原告所僱用具原住民身分之人，係基於法律限制不得向原告主動公開有關個人隱私之政府資訊。
⒉然退萬步言，縱使被告依法未提供原告個人隱私之政府資訊；原告基於公司內部人事之管理、契約條款之掌握，豈有難以知悉原告僱用人員有無原住民身分之情事？原告得藉由修改僱傭契約之內容、內部人事管理、甚至要求原告之受僱人揭露等手段，切實掌握原告內部之原住民員工，此種方式應較被告一一篩檢、比對個人人資來得便捷、快速、耗費較低之成本。因此縱被告拒予提供個人族別之資料，仍會向法院提供有關本案之所有資料，非但不會阻礙訴訟之公平，亦無陷原告於兩難。
㈣原住民族工作權保障法第12條第3 項乃立法者調和原住民與非原住民之工作氛圍，自無違憲之虞：
⒈中華民國憲法第7 條：「中華民國人民，無分男女、宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等。」揭櫫平等原則之意旨，惟平等原則非指絕對、機械之形式上平等，而係保障人民在法律上地位之實質平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之區別對待，司法院大法官解釋第596 號、第485
號解釋明白揭示。因此立法者自得以和行政目的有合理連結之手段保障較一般社會大眾弱勢之社群，以提升其生活環境、完滿人性尊嚴；非謂法律形式上給予不同對待即認定或推定系爭法律違反平等原則。
⒉比例原則為憲法位階之一般法律原則，拘束所有國家行為，自屬無疑。原住民族工作權保障法第1 條：「為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，特制定本法。」揭示本法所欲保護之公益，乃立法者在實現中華民國憲法增修條文第10條第12項基本國策之宣示，亦非追求明顯違憲之法益，此合憲之目的以符適當性原則。又必要性原則並非要求國家行為不得侵害人民，而係要求最小的侵害，因此立法者於政府採購法及原住民族工作權保障法中規定進用原住民之比例為國內員工總人數的百分之1 ；若未達進用比例時，則以差額人數乘以最低工資向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金以供被告針對原住民就業利用。上開手段相較於其他可能手段已符相同有效、較小限制及較少之成本消耗，因此難謂違反必要性原則。再者，政府採購法及原住民族工作權保障法所規定得標廠商應進用原住民之比例，相較於非原住民雇用比例，實距九十九倍；上開法律所欲保障之立法目的與限制人民之手段相比，無失均衡。
⒊綜上所陳，小結如下：衡酌憲法增修條文第10條第12項之精神與原住民族工作權保障法之意旨。整體以觀，足認原住民族工作權保障法乃立法者就原住民與非原住民間工作權之判斷、調和；非原告所稱原住民與非原住民族間工作權之襲奪、衝突，因此不生違反比例原則與平等原則之疑義，亦無大法官解釋之必要。
㈤綜上論述，原處分及訴願決定並無違誤等語，資為抗辯。並聲明求為判決駁回原告之訴、訴訟費用由原告負擔。
四、上開事實概要欄所述之事實，除後列之爭點事項外，其餘為兩造所不爭執，並有原處分書、原告93年9 月至95年9 月止政府採購履約期間內僱用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、原告93年9 月至95 年9月勞保總人數、原告勞保原住民名單、原告93年9 月至95年9 月得標案件之各個履約期間、96年相關各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料調查表、原告93年9 月至95年9 月原告應繳代金清單、被告96年3 月14日原民衛字第0960010034號函、勞工保險局98年6 月26日保承資字第09810240160 號函、臺北市立聯合醫院96年3 月9 日北市醫總字第09630954600 號函、臺北市立聯合醫院與原告之「忠孝院區洗碗機遷移至松德院區安裝（含維護）」與94年4 月12日決標紀錄、原告94年4 月11日投標廠商聲明書（臺北市立聯合醫院）、行政院國軍退除役官兵輔導委員會臺北榮民總醫院96年3 月20日北總工字第0960005299號函、行政院國軍退除役官兵輔導委員會高雄榮民總醫院96年3 月22日高總補字第0960003262號函、國防醫學院96年3 月9 日集緯字第0960001026號函、行政院文化建設委員會96年4 育10日文秘字第0962109646號函、臺北市立浩然敬老院96年3 月6 日北市浩院總字第09630075100 號函、國立臺灣科技大學96年3 月19日臺科大總字第0960001710號函、臺北市立聯合醫院與原告之「瓦斯三層炊飯鍋」契約、行政院國軍退除役官兵輔導委員會竹東榮民醫院96年3 月19日竹醫秘字第0960001330號函、臺糖公司休閒遊憩事業部尖山埤江南渡假村96年3 月23日尖人字第0962005014號函、臺北市政府文化局96年3 月20日北市文化秘字第09631338200 號函、臺北市立聯合醫院98年3 月4 日北市醫總字第09832374900 號函、相關各機關（構）及學校辦理政府採購履約情形調查表等件分別附原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，為可確認之事實。
五、歸納兩造上述之主張，本件爭執之重點在於: 原告有無於93年9 月1 日至95年9 月30日履約期間僱用員工總人數逾100
人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1 項之標準? 被告依原住民族工作權保障法第12條第3 項之，以原處分追繳原住民就業代金是否適法?本院判斷如下：
㈠按憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」基於上開憲法增修條文所規定之基本國策，立法院分別於87年5 月27日及90年10月31日制訂政府採購法第98條規定：「得標廠商於其國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數百分之二，僱用不足者，除應繳納代金，並不得僱用外籍勞工取代僱用不足額部分。」及原住民族保障法第12條第1 項、第3 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾一百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之一。…得標廠商進用原住民人數未達第一項標準者，應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。」以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原民保障法第1 條之立法目的參照）。第24條第1 項及第2 項規定「本法施行3 年後，各級政府機關、公立學校及公營事業機構僱用原住民之人數，未達第4 條及第5 條所定比例者，應每月繳納代金。但經依第14條第2 項規定函請各級主管機關推介者，於主管機關未推介進用人員前，免繳代金。」「前項及第12條第3 項之代金，依差額人數乘以每月基本工資計算。」同法施行細則第13條規定：「本法第24條第2 項所稱基本工資，指依勞動基準法第21條所定之基本工資。」依據上開條文，員工總人數逾100 人以上之得標廠商，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數1%，否則應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金。此項有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民之限制，係為促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活之考量所為之特別規定，屬立法裁量範圍。
㈡次按「依憲法第23條之規定，國家對於人民之自由及權利有所限制，固應以法律定之。惟法律對於有關人民權利義務之事項，不能鉅細靡遺，一律加以規定，其屬於細節性、技術性者，法律自得授權主管機關以命令定之，俾便法律之實施。行政機關基於此種授權發布之命令，其內容未逾越授權範圍，並符合授權之目的者，自為憲法之所許。」業經司法院釋字第360 號解釋在案。查政府採購法施行細則第107 條規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理；所稱履約期間，自訂約日起至廠商完成履約事項之日止。依本法第98條計算得標廠商於履約期間應僱用之身心障礙者及原住民之人數時，各應達國內員工總人數百分之一，並均以整數為計算標準，未達整數部分不予計入。」同法施行細則第108 條規定：「得標廠商僱用原住民之人數不足前條第2 項規定者，應於每月10前依僱用人數不足之情形，向原住民中央主管機關設立之原住民族就業基金專戶，繳納上月之代金。前項代金之金額，依差額人數乘以每月基本工資計算；不足一月者，每日以每月基本工資除以30計。」及身心障礙者保護法施行細則（按身心障礙者保護法於96年7 月11日修正公布名稱為身心障礙者權益保障法）第12條第1 項規定：「……各級政府機關、公、私立學校、團體及公、民營事業機構員工總人數之計算方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1 日參加勞保、公保人數為準。」分別為主管機關公共工程會及內政部，基於政府採購法及身心障礙者保護法之授權所頒訂屬於細節性、技術性之法規命令，經核未逾越母法之授權範圍及內容，並與原住民工作保障法及身心障礙者保護法之立法意旨相符，自得予適用。
㈢又司法院釋字第593 號解釋意旨揭櫫：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」本件已開徵原住民就業基金代金部分之費率類別，既由主管機關依預算法之規定，設置單位預算「原住民族綜合發展基金」加以列明，編入中央政府年度總預算，經立法院審議通過後實施，且主管機關徵收後，妥為管理運用，符合立法所欲實現之輔導原住民就業政策目標，以促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活（原住民族工作權保障法第1 條之立法目的參照），其課徵目的、對象、額度有上開法律明定並有法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範，且所規定之課徵對象為「依政府採購法得標之廠商，其僱用員工總人數在一定數額（100 人）以上者」，其所規定之課徵方式及額度「依差額人數乘以每月基本工資計算，向主管機關設立之原住民族綜合發展基金專戶繳納就業基金之代金」核與保障原住民就業之法規範目的達成具有合理之關聯性。原住民就業代金係涉及法律義務之特別公課，此一特別公課，以有法律義務之違反為成立之前提，不問違章行為之故意過失。蓋特別公課之性質究與行政罰有別，無涉可責性或歸責性，故僅需得標廠商於履約期間違反僱用一定比例原住民之義務而符合法律所規定之構成要件，即應繳納就業代金。是原告主張在承包政府工程前原告不會知道有多少員工是原住民，也不能要求員工說明是否為原住民身分，原告沒有故意過失云云，尚非可採。
㈣查原告標得臺北榮民總醫院工務室「洗衣設備定期委外保養」等19件採購案，經被告函請招標機關確認上開採購之標案名稱、得標廠商，履約日期等，並經該等招標機關依採購決標資料所記載確認事項逐一勾填確認，有招標機關檢附之調查表影本可稽( 見本院卷第103-113 頁) 。又被告依照勞工保險局所提供之原告按月提供投保單位投保人數資料核對，原告於各該採購案件履約期間國內僱用員工總人數已逾100
人，原告上開政府採購案計19件，於93年9 月1 日至95年9
月30日之履約期間內應僱用原住民人數，實際僱用人數，不足人數，有政府採購履約期間內雇用原住民人數未達法定標準及應繳納代金一覽表、應繳代金清單、勞保原住民名單、個人戶籍資料附卷可按（見本院卷第75-102、114 頁）。是原告違規事證明確，被告依照原住民族工作權保障法第12條第3 項之規定，追繳原告原住民就業代金2,827,968 元，尚無不合。
㈤原告雖主張原處分援引業經廢止失效之身心障礙保護法施行細則第12條第1 項前段規定，計算原告國內員工總人數，並據此計算原告應僱用之法定最低原住民人數，已違反法律保留原則，而有適用法規錯誤之情形云云。惟查，政府採購法於87年5 月27日公布施行時，第98條規定：「得標廠商其於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用殘障人士及原住民，人數不低於總人數百分之2 ，僱用不足者，應繳納代金。」採取原住民及身心障礙者合計達百分之2 之僱用比例方式，課予得標廠商僱用之義務。然86年4 月26日修正公布之身心障礙者保護法第31條第2 項業已明定私立學校、團體及民營事業機構員工總人數逾1 百人者，需進用身心障礙者百分之1 ，使得身心障礙者於採購案履約期間內至少獲得百分之1 之保障，原住民族因缺乏專法保護，為避免政府採購法所採合計方式造成僱用偏頗不均之流弊，原住民族工作權保障法於90年10月31日公布施行時，乃於第12條第1 項規定：「依政府採購法得標之廠商，於國內員工總人數逾1 百人者，應於履約期間僱用原住民，其人數不得低於總人數百分之1 。」以期確實保障原住民於政府採購案件中達到百分之1 比例進用之就業機會。由上可知，原住民族工作權保障法第12條規定，僅在補充規範得標廠商依政府採購法第98條規定進用之原住民比例標準及其追繳代金應向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納，得標廠商依政府採購法第98條規定所負之義務並未變更，因此除原住民僱用之比例及代金收取機關應依原住民族工作權保障法第12條所定外，其餘規範仍應回歸政府採購法之相關規定。再依前揭政府採購法施行細則第107 條第1 項規定，所謂「員工總人數」係依身心障礙者保護法施行細則第12條第1 項規定辦理，嗣身心障礙者保護法於96年7 月11日修正公布名稱為身心障礙者權益保障法，並將上開施行細則之規定明定於身心障礙者權益保障法第38條第3 項，亦即關於員工總人數之計算，其標準仍屬相同，並未因前述法律之修正而受影響，參諸中央法規標準法第17條規定：「法規對某一事項規定適用或準用其他法規之規定者，其他法規修正後，適用或準用修正後之法規。」是被告以勞工保險局所統計原告每月1 日參加勞保人數，認定原告員工總人數，並無違法。
㈥原告另主張原住民族工作權益保障法第12條第3 項規定有違背平等原則及比例原則之虞，得依司法院大法官會議審理案件法第5 條第2 項規定，向司法院大法官會議聲請解釋憲法，方為妥適云云。核系爭有關得標廠商於履約期間僱用一定比例原住民並於違反時繳納代金之規定，既係為促進原住民就業考量，權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先之立法裁量範疇，法條且已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內須足額僱用原住民，其對得標廠商法益之影響程度已屬最小，採取之方法且有助於目的之達成，乃有其法定正當理由，自無違憲法所保障之人民財產權及平等、比例等原則。再參照政府採購法第98條之規定可知得標廠商若於國內員工總人數逾100 人者，應於履約期間僱用身心障礙者及原住民，人數不得低於總人數的百分之2 ，則此規定係於政府採購法於87年制定當時，立法者思藉立法方式作為保障弱勢團體之政策工具，所以始將政府採購與原住民族工作權保障法或身心障礙者保護法做連結。易言之，只要是參與政府採購案之投標並且得標之廠商，其在履約期間即負有保障弱勢團體的義務，此部分係立法者以法律規定將政府採購與弱勢人權保障做連結，並且考量採購案得標者之影響程度，自屬合理、合憲之連結，尚無申請大法官解釋之必要，故原告此部分之主張，亦無可採。
㈦原告又主張：被告於原處分所載事實亦僅列原告僱用原住民員工之統計人數數據，而未揭露原告僱用之原住民員工名單，致原告對原處分計算原告應繳納代金之基準，無法檢算，尚難謂原處分已就原告違反政府採購法第98條、原住民族工作權保障法第12條規定之事實為明確記載云云。惟按僱用原住民名單暨原住民身分證明文件，有賴其他法定機關如戶役政單位、勞保局之提供，被告非執掌該等資料之主管機關，受該等機關要求妥善保管、合法運用之拘束，基於行政機關權責劃分原則，被告實非可任意外洩。且上開資料乃個人族別、身分之辨識，涉及個人隱私權及人格權甚鉅，參諸行政程序法第46條第1 項、第2 項第3 款及政府資訊公開法第18條第1 項第6 款：「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不予提供之：六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」規定，並參照司法院釋字第603 解釋：「維護人性尊嚴與尊重人格自由發展，乃自由民主憲政秩序之核心價值。隱私權雖非憲法明文列舉之權利，惟基於人性尊嚴與個人主體性之維護及人格發展之完整，並為保障個人生活私密領域免於他人侵擾及個人資料之自主控制，隱私權乃為不可或缺之基本權利，而受憲法第22條所保障（本院釋字第585
號解釋參照）。其中就個人自主控制個人資料之資訊隱私權而言，乃保障人民決定是否揭露其個人資料、及在何種範圍內、於何時、以何種方式、向何人揭露之決定權，並保障人民對其個人資料之使用有知悉與控制權及資料記載錯誤之更正權。」保護個人隱私權之意旨，兼有電腦處理個人資料保護法個人人格權保護之限制，被告實難將該等資料提供予原告，亦無從認被告違反行政程序法第96條第1 項規定。再者，被告為查核得標廠商實際僱用原住民人數，定期將年滿14歲以上之原住民人口資料函送勞工保險局比對，嗣依據勞工保險局彙送之投保單位投保人數資料查核，如有疑義，再透過連線各縣（市）之戶役政資訊系統確認是否確實具有原住民身分及取得原住民身分日期。又依原住民身分法第11條第1 項規定，原住民身分取得、喪失，於戶籍資料及戶口名簿內已有註記( 參見本院卷第80頁) ，原告客觀上並非不能取得該等資料而據以確認其所僱用員工之原住民身分，被告不予提供原住民身分名單，亦有所據。而原處分附件已載明原告得標之標案資料（含標案名稱、履約起迄日期及招標機關等）以供核對，並清楚記載法令依據、處分理由及應繳納代金金額之計算，是原處分係依照行政程序法第96條之規定而為記載，當屬適法。故原告此部分之主張，亦非可採。
六、綜上，原告所訴各節，均非可採，原處分認事用法核無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1
項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年 7 月　 15 日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官 吳慧娟
法 官 陳心弘
法 官　林惠瑜
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　 7 月　 15 日書記官 劉道文