臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴字第978號

• 裁判案由: 採取土石
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 12 月 16 日

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第978號99年12月2日辯論終結原 告　張昭榮
訴訟代理人　高進棖　律師
被 告　經濟部
代　表　人　施顏祥（部長）住同上
訴訟代理人　周建至
上列當事人間採取土石事件，原告不服行政院中華民國99年3 月12日院臺訴字第0990093597號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
⑴行政院農業委員會（以下簡稱農委會）為尊重雲林縣林內鄉湖本村村民之願景，兼為保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態，依土石採取法第33條第1 項規定，於民國（下同）94年12月23日以農授林務字第0941701545號函向經濟部（即被告）申請劃定雲林縣枕頭山一帶為土石禁採區。被告於同日以經授務字第09420123440 號公告，劃定雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區，面積588 公頃20公畝45平方公尺，禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可；並以經授務字第09420123450 號函檢送上開公告及禁採區圖至農委會，並副知雲林縣政府，請該府依土石採取法第33條第3 項規定廢止榮基砂石開發有限公司（以下簡稱榮基公司）及大洪砂石有限公司（以下簡稱大洪公司）之土石採取許可。
⑵但農委會隨即於94年12月28日以農授林務字第0940171379號函以必需由被告釐清事實、再加檢討禁採範圍及相關事項為由，須暫延緩展開相關作業。被告於次日以經授務字第09420123650 號函請雲林縣政府斟酌暫緩執行，俟檢討確定後再依法處理。
⑶旋據農委會95年9 月12日農林務字第0951701060號及同年、月28日農授林務字第0950153398號函提修正建議及所送雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區建議檢討修正範圍內地籍圖、林班界及八色鳥分布點資料等書件；被告於95年11月6 日以經務字第09500630990 號公告修正雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區範圍，修正後面積394 公頃12公畝84平方公尺，禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可；另以經務字第09500630991 號函檢送上開公告及修正禁採區範圍圖暨坐標表予農委會，並副知雲林縣政府，請該府依土石採取法第33條第3 項規定廢止榮基公司及大洪公司之土石採取許可；同時將被告上開94年12月23日經授務字第09420123440 號公告劃定土石禁採區範圍予以廢止。
⑷嗣原告以被告於95年11月6 日以經務字第09500630990 號公告修正雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區範圍，同日以經務字第09500630991 號函知農委會，係延續被告94年12月23日經授務字第09420123440 號公告及第09420123450 號函，未經正常法令程序完成公告，係屬違法；其所有雲林縣斗六市○○段212-19地號土地位於被告公告土石禁採區範圍內，上開被告經務字第09500630990 號公告及第09500630991 號函應予廢除，還給憲法所賦予土地自由使用權云云，函請被告解除上開禁採區。
⑸被告以98年8 月20日經授務字第09800115820 號函復原告，以雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區公告係農委會為保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態需要向被告申請劃定，被告依土石採取法第33條第1 項公告該土石禁採區，程序尚無不法。基於尊重農委會保育當地八色鳥及其棲地自然生態環境需求，除由原申請劃設機關向被告申請解除土石禁採區，被告無權解除公告事項。
⑹原告針對被告98年8 月20日經授務字第09800115820 號函（拒絕解除上開禁採區），98年9 月18日提起訴願（參訴願卷p-02）。經訴願駁回（訴願機關以被告於95年11月6 日以經務字第09500630990 號公告為原處分，參本院卷p-70），原告尤未甘服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、原告訴稱：
⑴原告主張其土地使用權能因農委會之申請及被告所為之公告禁採而受有損害：
①被告之公告禁採區域為行政處分，係依農委會之申請而劃設而作成。該禁採區域處分，係被告所為，惟其劃設範圍係依農委會之申請，進而由被告片面所為對區域內之土地權利人或利害關係人造成所有權或其他權利遭受限縮之法律效果。該處分雖非直接對原告為處分，但其公告禁採區域已明顯限縮土地所有權人之依民法物權編規定所得享有之權能，原告之土地使用權利確有受損。
②承上，對於上開禁採處分，原告向被告提出請求解除禁採遭拒，此拒絕行為，應屬訴願法第1 條第1 項所規定之行政處分。
⑵農委會之申請公告禁採及被告之公告禁採處分，均違法：
①公告禁採之目的為八色鳥保育及棲息地；惟查，無任何有關八色鳥數量、棲息地、遷移、自然環境及範圍等相關之調查及數據，並將該些資訊公開，且被告機關於處分前亦未曾召開公聽會僅憑農委會函即行處分。該處分未考慮到當地住民及區域內所有權人、利害關係人之利益及生活影響，違反比例原則。若為了要保護八色鳥，單單採取「禁止土石採取」一種使用行為，足夠嗎？顯然這個處分無法達到行政目的。又保護區之八色鳥總共有幾隻、有無季節性遷移問題，資料付之闕如，此係關「處分之比例原則」，被告機關並未敘明理由。又查，公告禁採處分之區域內，包括道路、聚落、房舍等住民通常使用之區域，即原處分機關並未實際調查『棲息範圍』，即逕自劃定區域。
②被告為處分所憑藉之依據即農委會前揭函文，經查該函文有誤。農委會曾於92年3 月21日召開「雲林縣林內鄉湖本村枕頭山砂石採取協調會」，依該會之會議記錄所載要旨：當時係針對枕頭山砂石採取部分召開協調，林務局尚未完成「國有林地內雲林八色鳥野生動物重要棲息環境」範圍協商及公告，該次會決定林務局應於92年底完成（註：事後有無完成，無可查）；且決議尊重湖本村民的願景：「不做陸砂開採，不做保護區；保有原來山林，繼續耕種」。另觀當日之發言紀錄所載：上開決議內容係依雲林縣議員尹伶英之發言而來，且當天出席之權利人，地主三人均表示應考慮地主權益及補償問題。
③承上述可知，當天開會係針對「林內鄉湖本村枕頭山採石問題」來協調，與本件坐落「斗六市○○段」土地不同，並未通知斗六市之地主。且決議內容根本有誤，出席之湖本村居民無人曾提出「不做陸砂開採，不做保護區；保有原來山林，繼續耕種」之建議。何況，該決議本身亦前後矛盾，該要保護野生鳥類，難道僅禁止採砂即可以達到目的？得否伐木？得否造林？得否開闢道路？能否種植農作？農作能否施用農藥？顯見該決議就是維持現狀，由此可知這個決議隱含其他目的，全係針對陸砂開採而來。嚴格來說，該次協調會並未針對咬狗段土地提出討論，當然不能作為咬狗段公告禁採之公聽會。且農委會事隔後近三年始函請被告公告，其間未再召開公聽會或提出相關科學調查報告，即率爾作出處分，顯然違反行政程序法第9 條有利不利情形一律注意之規定。
④該處分並未明示施行之始日及終日，違反行政程序法第5
條明確性原則。又系爭處分違反信賴保護原則，原告為合法之土地所有權人，該土地既為合法之私有土地，人民信賴政府之登記資料，豈有事後加以限縮權能之理。又被告及農委會明知對此重大事項且涉及到人民私權問題，應召開公聽會，且應詳細調查該區域管制設限之必要性，卻在無任何資料之情況下貿然公告禁採，顯非合法。且本件處分係事後之侵益處分，故縱使要禁採，亦應有堅強之公益上之事由，惟被告及農委會始終未提出合理之理由。
⑶被告違法公告劃設禁採區之處分，事後應有義務再為公告解除該禁採區之處分，其對原告拒絕解除公告之處分，違法：①有關拒絕解除禁採部分：
因本件公告禁採之處分已近4 年，農委會及被告對於禁採處分完全不聞不問，關於禁採區域及範圍，有無必要作修正？有無繼續保護八色鳥之必要？期間八色鳥之數量、棲息範圍有無變更？有無向農委會函詢？對於原告之請求，其未再作任何調查，即迅速函覆拒絕解除。被告上開做法，尚非適法。
②另原告曾於99年1 月21日對農委會訴願中，提出補充訴願理由書，詳細說明，以科學數據反駁農委會之見解。
⑷訴願決定亦有違法：
訴願決定機關略稱被告機關於劃設禁採區公告時，已作有相關科學研究、進行之程序亦合法等語，惟查：
①訴願決定書中，所謂農委會於申請被告劃設公告禁採區之前，「曾諮詢學者專家及相關民間團體」、「曾基於保育主管機關專業務時檢討」、「曾參照雲林縣縣政府提供之禁採區土地地籍資料及八色鳥實際調查出現地點」、「係依據科學研究結果推論保護八色鳥棲地最小面積及對民眾影響範圍減至最少為原則」，惟皆未有具體研究資料及證據佐證。原告已提出最新之數據，特生中心最新研究結果，系爭禁採區幾無八色鳥出沒，在在可以推翻前述被告機關及農委會主張之理由。
②若被告機關主張其持有相關調查及數據，應命被告機關提出相關事證，包括系爭禁採區歷年來八色鳥數量、棲息範圍、自然環境、有無季節性遷移等數據資料。
③有關給受處分人陳述意見或召開公聽會程序之問題：
⒈此乃行政程序法第102 條規定所明定之行政機關作成行政處分前之程序義務。
⒉而本事禁採區範圍達數百公頃，侵害人民之權益甚大，豈能不給人民陳述意見機會或召開公聽會。
⑸綜上，被告違法公告劃設禁採區之處分，事後應有義務再為公告解除該禁採區之處分，其對原告拒絕解除公告之處分，係屬違法。因而聲明：「1.訴願決定及原處分均撤銷；2.被告應解除95年11月6 日經務字第09500630991 號函及經務字第09500630990 號公告修正禁採區域為「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山面積394 公頃12公畝84平方公尺為禁採區」之公告處分；3.訴訟費用由被告負擔」。
三、被告抗辯：
⑴「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」係農委會為保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態之公益需要，於94年12月23日以農授林務字第0941701545號函依土石採取法第33條規定申請劃定土石禁採區，面積為588 公頃20公畝45平方公尺。被告據以於94年12月23日以經授務字第09420123440
號公告，該公告事項為「禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可」。
⑵嗣據農委會94年12月28日農授林務字第0940171379號函告尚須釐清事實、再加檢討禁採範圍及相關事項，需暫緩展開相關作業等，經被告94年12月29日經授務字第09420123650 號函請雲林縣政府斟酌暫緩依土石採取法第33條第3 項之執行，俟檢討確定後再依法處理，以資慎重。
⑶嗣後經農業委員會建議修正土石禁採區範圍，依土地地籍資料與八色鳥實際調查出現地點，以半徑250 公尺推估其必要活動範圍，盡量沿地籍線劃列，所考量理由，主要依科學研究結果推論保護八色鳥棲地所需最小面積，及對民眾影響範圍減至最少為原則，於95年9 月12日農林務字第0951701060號函及95年9 月28日農授林務字第0950153398號函請被告修正土石禁採區範圍，被告於95年11月6 日以經務字第09500630990 號公告修正「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」範圍，修正後面積為394 公頃12公畝84平方公尺，該公告事項為「禁採區內禁止採取土石，並禁止土石採取許可」，而被告上開94年12月23日經授務字第09420123440 號公告劃土石禁採區範圍，予以廢止。
⑷農委會特有生物研究保育中心於每年4 月至5 月八色鳥繁殖期間在湖山水庫及鄰近地區進行八色鳥族群數量調查，均發現前開區域為八色鳥重要棲地環境，另農委會野生動物保育諮詢委員會於97年12月16日會議記錄認為「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」之鳥況甚佳，應維持禁採區不予解除。
⑸再查立法委員張碩文服務處於95年2 月8 日假斗六市湖山里活動中心召開公聽會，邀集處分相對人陳述意見，應已達通知處分相對人之目的。
⑹依據土石採取法第33條第1 項規定：「目的事業主管機關為維護水源、水利、交通安全、都市發展、環境景觀或其他公益需要，得向中央主管機關申請劃定土石禁採區」，故「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區」係被告依農委會申請而劃定，被告經審查符合相關法令規定後，依法予以公告，且無規定須同時公告禁採期限，於法並無不合。
⑺綜上，農委會為保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態之公益需要，依土石採取法第33條第1 項規定，申請劃定土石採取禁採區，被告依法予以公告，於法並無不合；且申請劃定之目的事業主管機關農委會歷年均持續對八色鳥進行調查監測，調查後無主動向被告申辦解除土石禁採區之情事，爰此，被告自無權主動解除土石禁採區，原告所訴之事項核無理由，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。四、得心證之理由：
⑴本件爭執的原處分究竟為何？原告針對被告98年8 月20日經授務字第09800115820 號函（拒絕解除上開禁採區），98年9 月18日提起訴願（參訴願卷p-02），足見所稱之原處分為「被告98年8 月20日經授務字第09800115820 號函（被告以雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區公告係農委會為保育當地八色鳥及其棲地環境與自然生態需要向被告申請劃定，被告依土石採取法第33條第1 項公告該土石禁採區，程序尚無不法。基於尊重農委會保育當地八色鳥及其棲地自然生態環境需求，除由原申請劃設機關向被告申請解除土石禁採區，被告無權解除公告事項）」。但訴願機關駁回訴願，於訴願決定書事由欄記載以被告於95年11月6 日以經務字第09500630990 號公告為原處分（參本院卷p-70）；經查訴願決定書針對被告98年8 月20日經授務字第09800115820 號函，亦載明拒絕解除上開禁採區之意旨，足以顯示訴願決定書亦認同針對原告之申請解除禁採區，被告予以拒絕之情節，堪見「原告針對被告98年8 月20日經授務字第09800115820 號函（拒絕解除禁採區）」也是在訴願決定書所審查之範圍（參本院卷p-71），因此本院認定本案系爭原處分應為「被告98年8 月20日經授務字第09800115820 號函（拒絕解除禁採區）」，先此敘明。
⑵既然系爭原處分是被告98年8 月20日經授務字第09800115820 號函（拒絕解除禁採區），而非公告禁採區之函件或公告（被告95年11月6 日經務字第09500630991 號函及經務字第09500630990 號公告），足見本件爭執之重心應該側重於「經公告後有解禁之事由」而不是「該公告有無違法」（除非該公告有違法事由，而且從公告前就違法，迄今該違法之情狀並未變更）。經查：
①在被告95年11月6 日公告列為禁採區至被告98年8 月20日拒絕原告申請解除禁採區之間，農委會特有生物研究保育中心於每年4 月至5 月八色鳥繁殖期間在湖山水庫及鄰近地區進行八色鳥族群數量調查，均發現前開區域為八色鳥重要棲地環境（八色鳥族群數量調查報告摘要，參見本卷院p107以下），顯見公告列為禁採區，有確實之成效；而且97年間，農委會野生動物保育諮詢委員會兩度召開會議，第一次要求林務局提出具體意見報會（參見9 月2 日會議紀錄，本院卷p121），第二次認定雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區之鳥況甚佳，應維持禁採區不予解除」（參見12月16日會議紀錄，本院卷p122），顯然原告所稱「經公告後有解禁之事由」，為無可憑採。
②至於，原告質疑公告有實質認定之違法，及禁採區不給人民陳述意見機會或未召開公聽會之程序違法，本院併同就此予以說明。
1.按農委會特有生物研究保育中心於93年開始，逐年進行八色鳥族群數量調查報告（以湖山水庫及鄰近地區為範圍，本院卷p103 ） ，而農委會最初於94年12月23日向被告申請劃定雲林縣枕頭山一帶為土石禁採區（面積
588 公頃20公畝45平方公尺），被告隨即公告。但農委會隨即於94年12月28日函請被告釐清事實，暫延緩展開作業。而後農委會95年9 月間提修正建議（修正後面積394 公頃12公畝84平方公尺），並檢送「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山土石禁採區建議檢討修正範圍內地籍圖、林班界及八色鳥分布點資料」等書件供審酌，被告據此於95年11月6 日公告列為禁採區；足見被告確實有參酌農委會之相關資料而為審酌，因此原告稱被告95年11月6 日公告有實質認定之違法，自無足採。
2.關於不給人民陳述意見機會或未召開公聽會之程序違法部分：原告稱農委會曾於92年3 月21日召開「雲林縣林內鄉湖本村枕頭山砂石採取協調會」，係針對「林內鄉湖本村枕頭山採石問題」來協調，與本件坐落「斗六市咬狗段」土地不同，且並未尊重湖本村民之意見；然查，農委會最初於94年12月23日申請被告公告禁採區（面積588 公頃20公畝45平方公尺），同月28日即函請暫緩，再經查核另95年9 月間提修正建議（修正後面積394
公頃12公畝84平方公尺），顯見農委會確實有為相關之調整，更何況在初次申請（94年12月）及提出修正（95年9 月）之間，立法委員張碩文服務處於95年2 月8 日假斗六市湖山里活動中心（針對雲林縣林內鄉及斗六市枕頭山土石禁採區）召開公聽會，廣邀雲林縣林內鄉湖本村、斗六市湖山里、梅林里居民及自救會成員參加，足見人民是有陳述意見之機會，無論原告是因為屬於「林內鄉湖本村」之村民或「雲林縣斗六市枕頭山土石禁採區」之關係，均有機會參與這場公聽會，原告所稱程序上表達意見之質疑，當無足憑。
五、綜上所述，被告所之處分，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，及請求被告應解除95年11月6 日經務字第09500630991 號函及經務字第09500630990 號公告修正禁採區域為「雲林縣林內鄉、斗六市枕頭山面積394 公頃12公畝84平方公尺為禁採區」之公告處分，均為無理由，均應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　　16　　日臺北高等行政法院第七庭
審判長法 官　帥嘉寶
法 官　畢乃俊
法 官　陳心弘
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　　16　　日書記官 鄭聚恩