臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)99年度訴更一字第107號

• 裁判案由: 有關大眾捷運系統事務
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 高等庭(含改制前臺北高等行政法院)
• 裁判日期: 99 年 12 月 16 日
• 當事人: 王小玉

臺北高等行政法院判決
99年度訴更一字第107號99年12月2 日辯論終結原 告　王小玉
訴訟代理人　李建民　律師
被 告　臺北市政府捷運工程局
代　表　人　陳椿亮（局長）住同上
訴訟代理人　廖學興　律師
林倖如　律師
潘英芳　律師
上列當事人間有關大眾捷運系統事務事件，原告不服臺北市政府中華民國96年8 月27日府訴字第09670197700 號訴願決定，提起行政訴訟，經本院96年度訴字第3626號判決駁回原告之訴，原告不服，提起上訴，經最高行政法院99年判字第987 號判決將原判決廢棄，發回本院更審，本院判決如下：
主 文
確認被告民國96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函就原告未依限完成申請程序逾期不予受理之確認性質之行政處分違法。
第一審及發回前上訴審訴訟費用均由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：按行政訴訟法第125 條第1 項固規定：「行政法院應依職權調查事實關係，不受當事人主張之拘束。」惟同條第2 項、第3 項及第4 項復規定：「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敍明或補充之。」「陪席法官告明審判長後，得向當事人發問或告知。」查我國行政訴訟採取多種訴訟種類之訴訟制度，而行政訴訟各種訴訟種類間，常有關聯，因此原告訴訟上的請求，可能有兩種以上之訴訟種類，可以提供法律保護。為使法院有限訴訟資源不致浪費，並保護訴訟相對人，不受不必要訴訟侵擾，故原告如果必須起訴，應選擇一種最有效率之訴訟種類，使其請求法院保護其權利之目的，儘量在一次訴訟中實現，以符合有效權利保護之訴訟權本旨。行政機關對人民請求函請確認是否享有本件下述系爭用地開發案之優先投資資格，經行政機關做出具有拘束力性質之確認性行政處分，原則上，人民應依行政訴訟法第4 條規定，提起撤銷訴訟，以資救濟。但若原處分生效後，因行政機關辦理之原甄選程序持續進行結果，而告終結；則屬因情事變更，致行政法院縱判命撤銷原處分及訴願決定時，致原處分之效力已解消而無回復原狀之可能，且發生聲明與事實不相一致時，參照上開說明，自應准許人民為訴之變更或轉換。經查本件事實經過詳如下列事實概要欄記載及下述理由六所示，本件被告於民國（下同）96年11月2 日進行次階段對於土地所有人以外之其他私人或團體之徵求，因無其他私人或團體提出申請遂告終結等事實，為兩造所不爭，是參照上開說明，本件原告將原有撤銷之訴，變更為確認（行政處分違法）之訴，詳如下述原告聲明第一項，即應予准許；且本件被告對原告上開訴之聲明變更並無異議而為辯論，亦併敘明。
二、事實概要：
（一）臺北市政府為興辦台灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段工程（下稱系爭工程），特辦理臺北車站特定專用區C1用地聯合開發計畫（下稱系爭用地開發計畫），以民國（下同）95年11月14日府捷聯字第09533875700 號公告「臺北車站特定專用區C1聯合開發區（捷）2 開發內容及管制規定」。其後被告依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，甄選順序第一階段為具優先投資資格之土地所有人。被告以95年11月15日北市捷聯字第09534110700 號函詢系爭土地之土地所有人（含本案原告在內共37人）之投資意願，並經審查原告所遞送之願意投資答覆書等必要文件後，以96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函復原告略以：「……說明……二、臺端……業經本局審查通過，符合優先投資資格。……四、依『臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知』八( 三) ，請於96年3 月5 日（含）前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件，於96年6 月5 日（含）前提送開發建議書，……未依限提送者，視為資格不符。……」惟原告以該土地開發案涉龐大開發資金及開發團隊資格等問題為由，向被告請求展延期限至96年3 月20日。未為被告准許，而以96年3 月5 日北市捷聯字第09630648800 號函復，仍請其於96年3 月5 日（含）前，繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及能力資格證明文件。嗣博譽國際律師事務所代理原告於96年4 月12日函請被告確認原告就本件開發案享有優先投資權，案經被告以96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函（下稱原處分）復該事務所略以：「……說明：……二、針對貴事務所函述當事人王小玉君委稱事項……㈠依大眾捷運系統土地開發辦法（下稱捷運土地開發辦法）……貴當事人於95年11月27 日
檢附交換前土地共有人同意書提送本開發案之願意投資答覆書，經本局審查通過，符合申請優先投資資格，爰於96年2 月5 日以北市捷聯字第09630291300 號函請包含貴當事人之所有合於優先投資資格之地主，依甄選須知之規定於96年3 月5 日前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件，於96年6 月5 日前提送開發建議書。期限屆滿前已有其他地主依限完成申請程序，惟貴當事人未依規定辦理，依本開發案『臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知』之審查及評選作業要點……規定，逾期不予受理。㈡依土開辦法第15條第1 項規定『……土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2 個月內明確答覆，並於4 個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。』另同法條第4 項亦規定『土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1 項提出申請書件時程。』，本局即係依該法條第4 項規定，於辦理地主優先投資意願徵求前，先行簽奉主管機關核定『臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知，其八（三）即為『經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1 個月內繳交申請保證金並提送本須知六( 一)(二) 所列申請書件……』，故本案提送申請書件期限之訂定完全依法辦理。㈢綜前所述，貴當事人於取得共有土地所有人同意書答覆願意優先投資時，僅符合申請優先投資資格，並未取得投資權，且未依限繳交申請保證金及提送資格證明文件，故本局依規定不受理貴當事人申請投資……」原告不服，提起訴願亦遭決定駁回，故提起行政訴訟並聲明：１、原處分、訴願決定均撤銷。２、被告應受理原告對於臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段臺北車站特定專用區C1土地之優先投資開發申請案。３、訴訟費用由被告負擔。嗣經本院分案以96年訴字第3626號受理。
（二）本院經審理後以96年度訴字第3626號判決駁回原告之訴（下稱前程序判決），原告不服，提起上訴，經最高行政法院99年判字第987 號判決以：㈠前程序判決以第一階段中被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函，一律限以日曆天之1 個月作為提出之時程，有不合比例之處，且被告上開函件於96年2 月6 日送達原告，故1 個月期限末日應為96年3 月6 日，被告將之訂為95年3 月5 日自屬有誤；惟依捷運土地開發辦法第15條第1 項之規定，原告本須於明確答覆投資意願後，於4 個月內（96年6 月6日
以前）提出投資開發建議書，逾期提出者，依該辦法同條規定即視為放棄優先投資資格，原告在4 個月後仍未提出投資建議書及繳交保證金，為原告所自認等語，遂以原處分作成（96年4 月20日）後始可能存在之消極事實（96年6 月6 日未提出開發建議書及繳交保證金等），作為認定原處分之結果仍屬適法之依據，將原告第一階段優先投資權是否存在之爭議，與第二階段是否已依規定於4 個月內提出開發建議書混為一談，因認前程序判決所為之判斷違反論理法則，已有相互矛盾之情形。㈡前程序判決就兩造所爭執之徵選程序是否於原判決言詞辯論時業已終結，未注意及之，原判決有違背職權調查之義務。爰將前程序判決廢棄，發回本院更為審理。
三、原告主張略以：
（一）程序部分：
１、原告所爭執者，為原告已於96年2 月5 日經被告以北市捷聯字第09630291300 函知已取得臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段臺北車站特定專用區C1用地土地開發案之優先投資資格，詎被告卻違法限原告於96年3 月5 日繳納申請保證金並提送一般資格證明文件及財力證明文件，不受理原告第一次甄選申請，原告乃於96年10月29日向本院提起訴訟，故第一次甄選程序，至今仍未終結。
２、被告雖於96年11月2 日另對「土地所有權人以外之其他私人或團體之徵求（不包括原告等土地所有人）」，係徵求「臺北都會區大眾捷運系統臺灣桃園國際機場聯外捷運系統臺北車站特○○○區○○○○○○○○街廓）聯合開發區(
捷) 土地開發案」投資人，被告徵求聯合開發之土地為C1及D1等特定區，與原告所爭執之第一次甄選程序不同，並排除原告及其他地主參與，原告及其他地主已向被告提出異議，有96年11月2 日臺北市政府捷運局公告乙份及異議書二份可證。
３、被告98年1 月17日最高法院答辯二狀所謂「96年11月2 日進行次階段對於土地所有人以外之其他私人或團體之徵求，因無其他私人或團體提出申請遂告終結」乙節，係指96年11月2 日所為C1及D1土地投資人甄選程序之終結，並非原告所爭執之96年2 月5 日第一次甄選程序之終結。況被告截至目前為止，被告仍在甄選C1、及D1土地之投資人，本件C1土地投資開發案第一次甄選程序尚未終結。
４、綜上，所謂本案C1土地優先投資開發申請案之程序終結，應指本案C1土地已由被告覓得投資人，或被告已取消C1
土地之開發案而言。在上開二條件成就前，本案96年2 月5 日第一次甄選程序尚未終結，特予陳明。
（二）實體部分：
１、依據大眾捷運系統土地開發辦法，享有優先投資權之土地所有人於4 個月內提出投資申請文件，執行機構應予審查評選。
⑴按大眾捷運系統土地開發辦法第14條、第15條第1 項、第16條、第17條及第18條所定，土地所有人答覆執行機構表示有投資意願而取得優先投資資格後，於4 個月內提出第16條規定之各項書件，即得維持其優先投資資格，並由執行機構依據大眾捷運系統土地開發辦法第17
條、第18條就土地所有人所提出申請書件為審查。
⑵本案中，原告係於96年2 月5 日取得優先投資權，並於96年5 月25日提出各項法定申請文件，所為實已符合大眾捷運系統土地開發辦法第15條及第16條應於4 個月內提出申請文件之規定。惟查，被告竟依據違法限制人民權益之臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知剝奪原告優先投資權，完全未就原告所提申請文件依據大眾捷運系統土地開發辦法第17條及第18條為實質審查，其違法行政，彰彰甚明。
２、臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知增加母法所無對人民之限制，應屬無效。
⑴如前述可知，本案中，被告主要係以臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知（下稱投資人須知）中第7 條第1 項「申請人應繳交預估工程費百分之一之申請保證金，計新台幣（下同）133,897,313
元。」、第8 條第3 項「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起一個月內繳交申請保證金並提送本須知六、( 一)(二)
所列申請書件……」規定符合優先投資資格之投資人應於1 個月內繳交申請保證金及有關書件。並以此為法令依據，認定原告未於1 個月內繳交申請保證金及申請書件，否准剝奪原告之優先投資權。
⑵惟查，無論係於大眾捷運法、大眾捷運系統土地開發辦法中，均無要求土地投資人應事先繳交高額申請保證金（133,897,313 元）之規定，亦無土地投資人應於1 個月內遞交投資申請文件之期限。大眾捷運系統土地開發辦法僅有於第15條規定土地投資人應於4 個月內遞交投資文件，以及於第18條規定土地投資人應繳交履約保證金之規定。臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知所規定者實已增加母法所無對人民權益之限制，且該限制亦無意義可言，蓋原告無從理解何以遞交投資文件必須於4 個月內再次分割出1 個月分為二階段遞交、亦無從理解何以須於履約保證金外另要求土地投資人再繳交申請保證金。
⑶再查大眾捷運系統土地開發辦法第15條第4 項固規定「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第一項提出申請書件時程」云云。經查依本院前審卷原證十四號土地開法第15條第4 項規定執行機關雖可調整提出申請書件時程，應符合二條件「( 一) 土地開法辦法第15條第1 項4 個月期限；( 二) 具有基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形」。由上開土地開發辦法第15條第4 項規定以因基地條件、配合捷運設施或設定地上權方式辦理等特殊情形以觀，足見上開特殊情形，所需準備申請書件繁雜費時，提出申請書件需較長時間，故執行機構調整提出申請書件時程，應不得少於土地開發辦法第15條第1 項規定之4 個月期限，只能調整為比4 個月長，由土地開發辦法第15條第1 項及第4 項前後對照，應作如此解釋，否則如任由執行機構隨意訂定短期提出申請書件時程，即侵害土地開發辦法第15條第1 項給予土地所有權人4 個月提出申請書件之權利。被告任意於投資人須知限制土地所有權人於1 個月內繳納申請保證金並提送文件，顯然違背母法至少4 個月期限而無效。
⑷按中央法規標準法第11條、行政程序法第150 條之規定，法律授權行政機關發布法規命令，固為憲法所許，但授權之目的、內容及範圍必須具體明確，此為司法院釋字第313 、432 、491 等號解釋所揭授權明確性原則。至於何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，對此司法院釋字第443 號解釋理由書中有明確揭示。
⑸臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知之授權依據為大眾捷運法及大眾捷運系統土地開發辦法，惟該二母法中均無要求土地投資人應事先繳交高額申請保證金（133,897,313 元）以及土地投資人應於1個月內遞交投資申請文件之期限之相關規定，大眾
捷運系統土地開發辦法第15條第4 項至多僅規定執行機構得「調整第一項提出申請書件時程。」然並未有授權執行機構得逾越該規定而任意限制、縮短人民投資權益，所謂調整提出書件時程，法律既未授權得以縮短，則執行機構僅得延長，蓋苟若執行機構得任意調整縮短投資人提出書件之時程，其當可以技術性犯規之方式，將時程縮短為投資人無法準備之時間，以此排除非渠等心目中所預定之廠商或人選。則大眾捷運法鼓勵民間參與投資之美意，將成具文矣。則臺北市政府逾越母法授權範圍，違法增加母法所無對人民投資權益之限制，依行政程序法第158 條第1 項規定，應屬無效甚明。
３、本案中，被告之行政處分不僅欠缺合法依據，其行政行為亦違反誠實信用方法。
⑴本案係屬總金額達百億元之大型開發案，提送土地開發相關書件、籌措保證金本非短時間內可輕易完成。詎料，被告以捷運局96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函覆原告符合優先投資資格，並依甄選須知八( 三) 規定，請原告於96年3 月5 日( 含) 前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財( 能) 力資格證明文件，96年6 月5 日( 含) 前提送開發建議書云云，被告所定一個月期間顯然不合理。經查訴願決定書理由第五項已認定：「原證八號被告96年2 月5 日通知函係於96年2 月6 日送達，1 個月之末日應為96年3 月6 日」等語，足證被告於原告符合優先投資資格後，依甄選須知通知原告於96年3 月5 日( 含) 前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財( 能) 力資格證明文件，惟該通知函送達一個月末日為96年3 月6 日，尚欠1 日不足1
個月期限，被告所為行政行為顯然違反行政程序法第8
條誠信原則規定。
⑵姑不論原告是否於期限內提送任何文件，被告所為96年2 月5 日通知函請原告提出文件之期限，既違法不足1
個月（即短少一日），原告於96年4 月12日委任博譽國際律師事務所函請被告確認原告就臺北車站特定專用區C1用地土地優先投資開發權存在，被告即應准予回復，詎被告竟於96年4 月20日以北市捷聯字第09631110300
號函予以否准，被告所為顯然違法侵害原告之優先投資系爭C1土地開發案之權利至明。
⑶而原告雖於被告所訂一個月中請求延長期限，然被告以96年3 月5 日北市捷聯字第09630648800 號函否准之理由為「為維持各申請人間之公平性，故　台端所請礙難同意。」實則，當時具備優先投資權之土地所有人僅有原告而已，並無維持各申請人公平性之必要性。另觀大眾捷運系統土地開發辦法第17條中亦有執行機構得令申請人補件之規定，顯見大眾捷運法及大眾捷運系統土地開發辦法含有鼓勵民間投資人參與國家重大開發案之目的。惟查，被告於本案中，依據違法法規命令限定原告應於一個月內繳交申請書及高額申請保證金在先，另利用二月份天數較短以及含有年假之時間盲點於後，處處刁難原告之申請，其所為顯未符行政程序法第8 條所規定誠實信用方法，亦違反大眾捷運法及大眾捷運系統土地開發辦法鼓勵民眾參與大型開發案之規範目的甚明。⑷對系爭C1土地具有優先投資權之土地所有權人，被告於臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第八條申請作業程序第( 三) 項規定：「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局面書通知送達一個月內繳交申請保證金並提送本須知六( 一)(二) 所列申請書件」云云，足證被告給予原告申請優先投資臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段臺北車站特定專用區C1用地土地開發期間只有一個月（即自96年2 月5 日起至96年3 月5 日止），有臺北市政府捷運工程局96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300號函乙份可考。惟被告就臺灣桃園國際機場聯外
捷運系統三重至臺北段臺北車站特定用區C1、D1對外公開招標，其於96年11月2 日公告之臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知第八條申請作業程序第( 一) 項規定「有意投資者應於公告期間至本府捷運工程局購買本須知及甄選文件，並於公告期滿翌日起一個月內繳納申請保證金……」等語，足證被告於96年11月2 日對外公開招標給予之期限為自「公告期滿翌日起一個月」（即96年11月2日至97年2 月4 日止）
，其對公開招標之申請期限高達3 個月，遠比被告給予原告申請優先投資C1土地開發之1 個月為長，被告顯然違反上開行政程序法第8 條規定，故意以違反誠實信用方法侵害原告優先投資系爭C1用地開發案。
⑸按投資人須知第5 項申請人資格第( 二) 款能力資格第3 點規定「本開發基地範圍之土地所有人優先申請投資時，本身不具備能力資格或資格不全者，應覓得至多三法人合作，三法人皆應符合財務能力一般規定」等語，足證被告允許未具能力資格之土地所有權人優先申請投資時得覓得至少三法人合作，但被告於投資人須知第8
項第( 三) 款限原告（即符合優先投資資格者）於一個月內繳交申請保證金並提送投資人須知第6 項( 一)(二) 所列申請文件，被告所定一個月期限僅就優先投資資格者為法人具備能力資格者而為規定，並未考慮投資人須知第5 項第3 點未具備能力資格者覓得至多三合作之國內外法人期間，該一個月期限顯然不合理，且有違投資人須知第5 項第2 款能力資格第3 點規定。抑有甚者，被告執意以此一個月期限令未具能力資格之原告繳交申請保證金及提送文件，顯然故意刁難原告之申請，其所為顯然未符行政程序法第8 條規定誠實信用方法至明。
４、被告依臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知，於96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300
號函限原告於文到一個月內，即於「96年3 月5 日( 含)
前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件」云云，該一個月內限原告繳交申請保證金、一般資格證明文件及財力資格證明文件之期限，顯然不合理，茲詳述如下：
⑴提送投資人須知第六項第一款一般資格能力及第 二款
能力資格證明文件至少需十二週，投資人須知第八項第三款限具優先投資資格之土地所有權人於一個月內提送文件及繳納申請保證金，未考慮具優先投資資格者未具投資人須知第五項能力資格尋求法人合作之至多可覓得三合作法人投資團隊時間，顯然不合理：
①具優先投資資格之土地所有權人未具投資人須知第五項之能力資格，尋求具此條件之國內外法人籌組投資團隊（即投資人須知第六項之4 其他「覓得法人合作者應檢附」），至少須八週進行可行性評估。依投資人須知第九項甄選作業程序規定，臺北市政府捷運工程局須依臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點辦理優先投資意願書件審查，並以書面通知審查結果，土地所有權人於接獲此結果書函並確認取得優先投資資格後，即開始第二階段之準備作業；如土地所有權人因本身未達甄選投資人須知第五項規定之能力資格（包括開發能力、財務能力，請見投資人須知第5 頁），因此須尋求具此條件之國內外法人籌組投資團隊，而具資格之國內外法人程序上須先須確認土地所有權人提出之「優先投資權證明文件」正當性後，方著手評估共同籌組投資團隊之內部作業，至少須八週時間進行可行性評估、決策審查流程，及出資比例之協議確認及相關合作法律文件如備忘錄之簽署，以確認投資團隊籌組完成。
②具優先投資權之土地所有權覓得合作之國內外法人投資團隊後，進行投資人須知第六項第一款一般資格及第二款能力資格證明文件之準備，作業時程至少需四週。投資團隊確認並完成合作意願簽署後，須緊接進行投資人須知第六項第一款一般資格及第二款能力資格證明文件之準備，各法人協調其會計師、金融機構出具各項書面資料並完成所需之國內外公證或認證程序，此作業時程至少需四週。
③原告訴訟代理人李建民律師於97年7 月7 日向訴外人香港商世邦魏理仕有限公司臺灣分公司函查準備　鈞院前審卷原證七號第六項第一及二款文件之時程，經該公司於97年7 月10日九七魏台研字第970701號函覆：「第二階段提交一般資格及能力資格證明文件之準備作業時間須待投資團隊籌組確認方可進行，全部作業協調時程至少需十二週。」等語，足證原告準備投資人須知第六項第一款一般資格及第二款能力資格證明文件，至少需12週之時間，詎被告於投資人須知第八項第三款限原告（即具優先投資資格者）於一個月繳交申請保證金及提送第六項一、二所列申請文書，顯然不合理，有97年7 月7 日李建民律師事務所函、世邦魏理仕公司97年7 月10日世魏台研字第970701
號函、及世邦魏理仕公司簡介各乙份可證。
⑵經查原告準備投資人須知第六項第一款一般資格及第二款能力資格證明文件之時間，至少需十二週，已如前述。被告以違法之投資人須知第八項第三款，無理要求原告於1 個月內提送申請書件以及繳交高額之
133,897,313 元申請保證金，該1 個月（即96年2 月5
日至96年3 月5 日）由於係屬二月份，實際僅有29日，其中包含9 日之春節假期（96年2 月17日至96年2 月25日）、4 日之週末假期及228 和平紀念日，被告給予原告1 個月期限內共有例假日14日，實際上僅有15日之工作天得準備申請保證金及申請書件，被告給予原告一個月期限，顯然過短，且不合理，最高行政法院99年度判字第987 號判決發回意旨亦認定不符比例原則，足見原處分顯然違法，有96年2 、3 月日曆乙份可證。
⑶依大眾捷運系統土地開發辦法第15條第1 項規定徵詢土地所有權人投資開發意願之期間高達二個月，詎被告卻限土地所有權人於一個月內繳納申請保證金及提送申請文件，該1 個月期限顯然過短且不合理：
①依大眾捷運系統土地開發辦法第15條第1 項規定，被告乃於95年11月15日以北市捷聯字第09534110700 號函知原告於文到二個月內備妥文件表示是申請投資開發，足見上開大眾捷運系統土地開發辦法第15條第1
項規定給予原告準備「( 一) 願意投資答覆書。( 二)答覆人身分證明相關文件影本。( 三) 同意書（即共有人持分面積合計逾三分之二，或共有人過半數及其持有面積合計過半數之同意）」等投資意願文件之時間，高達二個月。
②至於投資人須知第六項之(一) 「一般資格證明文件
」及之( 二) 「能力資格證明文件」，部分文件需經公證或認證外，尚需經會計師簽證，且需向票據交換機構申請非拒絕往來戶且最近一年無退票紀錄之查覆單，又需提出財團法人金融聯合徵信中心出具在金融機構無不良授信信用紀錄之信用報告，且申請保證金133,897,313 元，金額龐大除需至少四週準備外。另進行準備投資人須知第六項之( 一) 及( 二) 所列申請書前，尚需八週尋求國內外法人合作之投資團隊，故籌措繳納申請保證金及投資人須知第六項之( 一)
及( 二) 所列文件之手續，至為繁瑣複雜。較原告申請投資意願所應準備「意願投資答覆書及同意書」程序，難度高出數倍，詎投資人須知第八項申請作業程序第( 三) 款竟限土地所有權人於一個月內繳納申請保證金並提送投資人須知第六項第( 一)(二) 款所列文件，與大眾捷運系統土地開發辦法第15條第1 項給予土地所有權人二個月徵詢投資開發意願相比較，投資人須知給予原告一個繳納申請保證金及提送相關文件，顯然過短且不合理。
５、原告已依大眾捷運系統土地開發辦法第15條第1 項後段規定於4 個月內提出申請文件，原告對系爭C1土地優先投資開發權利仍有效存在，茲詳述如下：
⑴原告於96年2 月5 日經被告通知符合優先投資開發C1土地資格（註：原告於96年2 月6 日收受通知函），原告依大眾捷運系統土地開發辦法第15條第1 項後段規定4
個月內之96年5 月25日及96年6 月4 日提出佳得投資有限公司（下稱佳得公司）、新亞建設開發股份有限公司（下稱新亞公司）、崇偉營造工程股份有限公司（下稱崇偉公司）與原告間96年6 月1 日公證合作意願書，及申請人身分及能力資格證明文件，已符合大眾捷運系統土地開發辦法第15條及第16條規定4 個月內提出申請文件之規定，被告對系爭C1土地優先投資權開發權仍於送件時即已存在，有佳得公司96年5 月25日96佳總字第0001號函及96年6 月24日96佳總字第0002號函、公證合作意願書及申請人身分及能力資格證明文件各乙份可證。⑵詎被告就原告所提上開申請文件，迄未依大眾捷運系統土地開發辦法第17條及第18條為實質審查，顯然違法行政，漠視原告對系爭C1土地優先投資開發權存在。
（三）查被告於最高行政法院98年1 月17日答辯( 二) 狀主張所謂「96年11月2 日進行第二階段公告徵求其他私人、團體，惟第二階段甄選程序亦因期限經過，無其他私人或團體提出申請，而告終結」等語。嗣被告於本院99年11月8 日補充答辯( 一) 狀第二項再主張「第一次C1用地土地所有人 優先投資之甄選程序已終結，縱將系爭處分撤銷亦無回復原狀之可能，原告提起本件之撤銷訴訟，並無法達其訴之目的」云云，故本件訴訟原告於96年10月29日起訴請求撤銷之訴，已因第一次甄選程序終結，而有情事變更之事由發生，最高行政法院99年度判字第987 號判決發回意旨亦認為有變更訴之聲明為確認處分違法訴訟之必要，爰依行政訴訟法第110 條第1 項及第110 條第3 項第3 款規定，變更請求判決如變更訴之聲明。
（四）系爭臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知，其須知八( 三) 即規定「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1 個月內繳交申請保證金並提送本須知六、(一)(
二)所列申請書件……。」等語。限定經被告審查符合優先投資資格者，應於被告書面通知送達日起1 個月內繳交申請保證金並提送相關文件。惟因實際執行時，該1個 月期間適逢農曆春節長假，習俗上不分個人及公司行號均暫停工作，進行年休，致使實際工作天緊縮至僅14天而已（該1 個月即96年2 月5 日至96年3 月5 日，僅27日，其中尚包含為期9 日之春節假期、4 日週休假日，實際上僅有14 日 ）。且本件又屬大型開發案，依投資人須知應提送之一般資格證明文件及財力資格證明文件，包括共同合作公司經會計師簽證之財務報表等，均需要較長時間準備，而系爭96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號優先投資函未慮及此，一律限以日曆天之1 個月作為提出之時程，即有不合比例之處；另被告上開優先投資函係於96年2
月6 日送達，其1 個月期限末日應為96年3 月6 日，被告將之訂為96年3 月5 日自屬有誤。原告認被告所依據臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知有違法限制人民權利之嫌，回函被告係屬違法，是委託律師發函請求確認原告仍享有優先投資權，惟被告逕以96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函否准原告優先投資權，並於原告依法定期間於96年5 月25日提出各項申請文件後，復率以96年6 月4 日北市捷聯字第09631534000
號函表示：「……貴公司檢附文件之申請人即本基地地主王小玉女士，因未依前述規定於期限內檢送本開發案資格證明文件及繳納申請保證金，業經本局於96年4 月20日以北市捷聯字第09631110300 號函通知依甄選須知相關規定不予受理其投資申請在案。」，以致原告公法上之地位有不安之危險狀態存在，有以確認判決將之除去之必要，原告有即受確認判決之法律上利益。被告所為上開二處分顯然違法，原告對系爭C1土地優先投資開發權仍存在，因本件第一次C1土地優先投資甄選程序已終結，而有情事變更之事由，爰依行政訴訟法第110 條第1項 及第3 項第3 款規定，變更請求如變更訴之聲明。
（五）依行政訴訟法第6 條第1 項規定，經查原告提起本件確認之訴，確有即受確認判決之法律上利益，茲詳述理由如下：
１、因被告於96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函及於96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函所為之行政處分均違法，已經最高行政法院99年度判字第987 號發回判決明確指示上開二處分為違法在案。
２、按司法院釋字第546 號解釋意旨，經查系爭第一次C1用地土地所有權人優先投資之甄選程序，雖已終結，因被告通知原告繳納申請保證金之期限雖訂為一個月，實際上僅14日之工作天，不符比例原則，且被告96年2 月5 日優先投資函1 個月末日為96年3 月6 日，但該函卻訂為96年3 月5 日，給予被告之期日，短少一日，顯然違法，原告對系爭C1土地優先投資開發權仍存在。故原告依最高行政法院99年度判字第987 號判決發回意旨變更請求如變更聲明。再查系爭臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段臺北車站特定專用區C1（下稱C1土地）雖經被告分別於96年11月2 日及97年12月12日多次公告徵求投資人，均無合於資格之投資人而流標。因本件C1土地投資開發申請案，於被告流標後，性質上屬於得重複進行公告徵求投資人之事件，原告被侵害之第一次C1土地優先開發投資權，既為捷運土地開發辦法所保障之權利，本件第一次甄選程序雖已終結，若被告繼續辦理系爭C1土地投資開發案而公告徵求投資人，原告仍得以C1土地所有權人優先投資開發權進場申請，此與選舉制度繼續存在，不因選舉已辦理完畢，而影響人民被選舉權，完全相同。揆諸上開司法院釋字第546 號解釋意旨，原告變更為本件確認訴訟之請求，並非無權利保護必要，且有確認之利益存在。
（五）依行政訴訟法第6 條第1 項規定，經查原告提起本件確認之訴，確有即受確認判決之法律上利益，茲詳述理由如下：
１、因被告於96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函及於96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函所為之行政處分均違法，已經最高行政法院99年度判字第987 號發回判決明確指示上開二處分為違法在案。
２、參酌司法院釋字第546號解釋及最高行政法院判決99年度
判字第566號判決意旨，經查系爭第一次C1用地土地所有
權人優先投資之甄選程序，雖已終結，因被告通知原告繳納申請保證金之期限雖訂為一個月，實際上僅14日之工作天，不符比例原則，且被告96年2 月5 日優先投資函1 個月末日為96年3 月6 日，但該函卻訂為96年3 月5 日，給予被告之期日，短少一日，顯然違法，原告對系爭C1土地優先投資開發權仍存在。故原告依最高行政法院99年度判字第987 號判決發回意旨變更請求如變更聲明。再查系爭臺灣桃園國際機場聯外捷運系統三重至臺北段臺北車站特定專用區C1（下稱C1土地）雖經被告分別於96年11月2 日及97年12月12日多次公告徵求投資人，均無合於資格之投資人而流標。因本件C1土地投資開發申請案，於被告流標後，性質上屬於得重複進行公告徵求投資人之事件，原告被侵害之第一次C1土地優先開發投資權，既為捷運土地開發辦法所保障之權利，本件第一次甄選程序雖已終結，若被告繼續辦理系爭C1土地投資開發案而公告徵求投資人，原告仍得以C1土地所有權人優先投資開發權進場申請，此與選舉制度繼續存在，不因選舉已辦理完畢，而影響人民被選舉權，完全相同。
３、查被告於96年4月20日以北市捷聯字第09631110300號函之處分，因其通知原告繳納申請保證金之期限，實際上僅有14日之工作天，係不符比例原則而具裁量瑕疵之違法，自不待言。然觀諸系爭C1土地開發案之法律性質，於揆諸行政程序法第2條第1項規定及學者傅玲靜之見解意旨可知，系爭C1土地開發案應屬多階段行政程序為是，因被告先行以行政處分之方式，確認系爭C1土地開發案之投資申請人資格，此一程序已屬一階段之行政程序；於確認投資申請人資格後，該申請人則得與被告間簽訂投資契約書，從而該階段亦為一行政程序。職此之故，系爭C1土地開發案之法律性質確實係屬多階段行政程序無誤，合先敘明。
４、次查，系爭C1土地開發案之選定第一順位投資權人資格程序，雖甄選過4次之程序，惟目前進行狀況係屬停擺之狀
態，被告根本尚未進入簽訂系爭用地開發案之投資契約書程序，因此針對確認被告所作之北市捷聯字第09631110300號函之處分違法，其法律效果係原告未逾期繳納保證金
，從而原告自得依土地開發投資人甄選程序之步驟，進而提出開發建議書，並等待被告審定條件後，即能與被告簽訂系爭C1土地開發案之投資契約書。是以，本案原告確實係有即受確認判決之法律利益存在為是。
（六）綜上所述，行政機關應依法行政，並應保障人民正當合理之信賴，今原告依據大眾捷運系統土地開發辦法享有優先投資資格，並有強烈意願投資系爭土地開發案，被告應予全力輔導、協助，而非百般刁難，違反大眾捷運法及大眾捷運系統土地開發辦法中鼓勵土地所有人共同開發之規範意旨。今被告根據臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知，違法增加母法所無規定，限制原告於一個月內提送申請書件以及提前繳交高額申請保證金（註：實際少1 日，此為最高行政法院99年度判字第98 7號發回意旨指摘在案），漠視原告於96年5 月25日已依大眾捷運系統土地開發辦法第15條及第16條規定在4 個月內提出申請文件，被告逕不依上開土地開發辦法第17條及第18條為實質審查，故意棄原告對系爭C1土地優先投資開發權利存在於不顧，其行政處分顯屬違法等情。原告依法提起訴訟並聲明：１、確認被告96年4 月20日北市捷聯字第09630291300 號函所為之行政處分違法。２訴訟費用由被告負擔
四、被告抗辯則以：
（一）系爭處分以原告未依規定期限前繳交申請保證金及提送資格證明文件，不予受理其申請投資，適法有據，應予維持：
１、系爭處分（即被告96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函覆）業經最高行政法院判決認定為確認性行政處分（即僅說明有關事項依法律規定原應有之效力，但因具有規制之性質，仍為行政處分）。
２、系爭處分以原告未依規定於期限前繳交申請保證金及提送資格證明文件，不予受理其申請投資，適法有據，並無違誤，理由詳如被告機關歷次所提書狀。至於，本院原審判決認為繳交申請保證金及提送資格證明文件應以96年3 月6 日為截止期限，被告誤以96年3 月5 日為截止期限，相差一天乙節，由於系爭處分係於96年4 月20日做成，斯時原告仍未繳交申請保證金及提送資格證明文件，從而截止日期一天之差異，對於系爭處分說明原告已逾期不予受理其投資申請，並無影響，併予澄清。
（二）第一次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序已終結，縱將系爭處分撤銷亦無回復原狀之可能，原告提起本件之撤銷訴訟，並無法達其訴訟之目的，其起訴顯係欠缺保護必要：
１、按行政訴訟法第6 條第1 項及第196 條第2 項之規定，於行政處分效力已解消，且無回復原狀可能，即應提起行政訴訟法第6 條第1 項之確認訴訟而非撤銷訴訟以為救濟。２、次按，99年1 月15日修正前之大眾捷運系統土地開發辦法第14條，開發用地投資人甄選順序如下：（一）土地所有人（二）公告徵求其他私人、團體。
３、查臺北市政府為辦理臺北車站特定專用區C1用地聯合開發計畫，以95年11月14日府捷聯字第09533875700 號公告「臺北車站特定專用區C1聯合開發區（捷）2 開發內容及管制規定」。其後被告依大眾捷運系統土地開發辦法第14條及第15條規定，辦理系爭土地聯合開發投資人甄選程序，甄選順序第一階段為具優先投資資格之土地所有人。嗣以95年11月15日北市捷聯字第09534110700 號函徵詢C1用地土地所有人（37位私地主及2 位公地主）投資意願。除原告答覆優先投資意願外，另有訴外人光華投資公司，答覆優先投資意願，並依規定於96年3 月5 日期限前提出投資申請書，且繳交申請保證金及提送資格證明文件。惟查，該訴外人之投資申請，經被告審查認定資格不符，於96年3 月26日駁回訴外人光華投資公司之申請，並退還所繳申請保證金，故第一次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序已終結。
４、甚且，由於C1用地土地所有人優先投資之甄選程序已終結，故被告辦理臺北車站特○○○區○○○○○○○○街廓）合
併徵求聯合開發投資人作業，先於96年8 月10日簽奉台北市政府核定修正「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資人須知」等甄選文件，再於96年11月2 日公告徵求投資人。惟至97年2 月4 日徵求期限屆滿，無合於資格之申請案，故第一次公告徵求其他私人、團體之甄選程序亦告終結。
５、準此，不論是本院前審97年9 月4 日行言詞辯論時或目前來看，臺北市政府為辦理臺北車站特定專用區C1用地聯合開發計畫，於95年11月15日函徵詢C1用地土地所有人投資意願，所進行之第一次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序已終結，縱將系爭處分撤銷亦無回復原狀之可能，原告提起本件之撤銷訴訟，並無法達其訴訟之目的，其起訴顯係欠缺保護必要，而應予駁回。
（三）原告已再度參與第二次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序，縱將本件撤銷訴訟變更為確認訴訟，亦無即受確認判決之法律上利益，應不得提起之：
１、查被告又再於97年10月31日簽報臺北市政府，於97年12月2 日奉核「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地聯合開發投資人須知」等甄選文件後，以97年12月12 日
北市捷字第09733306800 號函徵詢C1用地土地所有人（包含原告）之優先投資意願。原告雖於97年12月17日表達優先投資意願，惟仍未依規定期限（98年3 月31日前）繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及能力資格證明文件，依規定視為放棄申請優先投資，故被告函復不予受理其申請。原告不服，提出行政訴訟，亦經本院另案（98年度訴字第2223號判決）駁回其訴。
２、從而，不僅95年底第一次C1用地土地所有人優先投資甄選程序已經終結，原告再度參與之97年底第二次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序，亦已終結，是以縱原告將本件關於第一次C1用地土地所有人優先投資甄選程序之撤銷訴訟，變更為請求確認系爭處分為違法，亦無受確認判決之法律上利益者，應不得提起之。
（四）第一次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序，早已終結，原告請求被告受理其96年5 月25日申請案，已屬不可能，而無訴訟必要：
１、關於原告訴之聲明第二項，請求被告應受理原告96年5 月25日對於台灣桃園國際機場聯外捷運系統三重段至台北段台北車站特定專用區C1土地之優先投資開發申請案，如前所述，該第一次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序，早已終結，請求受理96年5 月25日申請案，已屬不可能，而無訴訟必要。
２、況查，96年5 月25日原告雖提送相關文件，但仍未繳交申請保證金。已經被告以96年6 月4 日北市捷聯字第0963153400號函，檢還相關文件，表示原告未依限提出資格證明文件及繳納申請保證金業經96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函覆不予受理在案。對此函復，原告並未提出行政救濟，應已確定，如今原告提出給付訴訟，亦無理由。
（五）綜上所述，第一次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序，已經終結，本件撤銷訴訟及給付訴訟，已無回復原狀可能，亦無訴訟必要。爰為此狀，資為抗辯。並聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）大眾捷運法第4 條第1 項規定：「大眾捷運系統主管機關：在中央為交通部；在直轄市為直轄市政府……。」同法第7 條第7 項規定：「第1 項開發之規劃、申請、審查、土地取得程序、開發方式、容許使用項目、申請保證金、履約保證金、獎勵及管理監督之辦法，由交通部會同內政部定之。」
（二）次按主管機關依據上開大眾捷運法規定之授權，乃訂定大眾捷運系統土地開發辦法（下稱捷運土地開發辦法），其中第1 條規定：「本辦法依大眾捷運法（下稱本法）第7
條第7 項規定訂定之。」第4 條第1 項規定：「大眾捷運系統土地開發之主管機關，為各該大眾捷運系統主管機關……；其執行機構為各該大眾捷運系統主管機關所屬或許可之工程建設機構、營運機構或其他土地開發機構。」第14條規定：「以前2 條方式取得用地或開發用地全為公有時，開發方式由主管機關自行決定，其餘開發用地之投資人甄選順序如下：一土地所有人。二公告徵求其他私人、團體。」第15條第1 項規定：「前條第1 款土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2 個月內明確答覆，並於4 個月內提出投資建議書，逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。」上開規定，並未逾越法律授權，合於法律保留原則，本院宜予尊重。因此依據上開法令規定，享有「優先投資『資格』」者，必須符合下述要件：①土地所有人應於執行機構書面徵求投資意願之日起2 個月內明確答覆，②並於4 個月內提出投資建議書，③逾期不為辦理者，視為放棄優先投資。反之，土地所有人如有未符上揭3 要件之一者，應即發生依捷運土地開發辦法第15條第1
項視為放棄優先投資資格之結果。
（三）再按捷運土地開發辦法第17條規定：「執行機構受理申請投資土地開發案件時，應就申請投資書件先行審查，所備書件不合規定且屬非契約必要之點者，執行機構應詳為列舉通知申請人限期補正，……執行機構受理前項完成補正之申請案件，應於3 個月內會同有關機關就申請資料完成審查或評選，並報主管機關核定土地開發計畫。……」、第18條規定：「依前條規定核定取得投資權之申請案件，由執行機構通知申請人依審定條件於書面通知到達日起30日內簽訂投資契約書，並繳交預估投資總金額百分之3之
履約保證金。……」。
（四）「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」八( 三) 規定：「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1
個月內繳交申請保證金並提送本須知六( 一)(二) 所列申請書件……。」而依前開捷運土地開發辦法第15條第4項
規定：「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1 項提出申請書件時程。」規定可知，上開須知乃主管機關經法令授權賦與得視實際需要，再調整第1 項提出申請書件之時程訂定，核屬細節性或執行性之事項，未逾越法律授權範圍，與法律保留之原則並無違背，更不涉及再轉委任之問題；是被告據為本件處分，核無違法。原告認為上開規定乃增加母法所無對人民之限制，應屬無效、被告據為本件處分欠缺合法依據及違反誠實信用方法云云，容對法令有誤會；亦應先敘明。
六、兩造對事實概要欄記載及下列事實均不爭執，並有原告提出之被告96年11月2 日北市捷聯字第09632606000 號公告、97年1 月2 日聲威法律事務所陳慶尚律師異議書、被告96 年2月5 日北市捷聯字第09630291300 號函、被告96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函附本院卷，及原告提出之臺北市政府96年8 月27日府訴字第09670197700 號訴願決定書、被告95年11月15日北市捷聯字第09534110700號函、被告
96年3月5日北市捷聯字第09630648800號函、被告96年6月4
日北市捷聯字第09631534000號函、臺北市政府95年秋字第
38期、95年冬字第39期公報、被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函、被告96年11月2 日北市捷聯字第09632606000 號公告、被告96年4 月20日北市捷聯字第09631110300號函、臺北市雙子星大樓合作興建意向書、李建民律師
事務所97年7 月7 日民函字第9708號函、香港商世邦魏理仕有限公司臺灣分公司97年7月10日97世魏台研字第970701號
函、世邦魏理仕公司業務範圍簡介、臺北市臺北都會區大眾捷運系統開發所需土地協議架構優惠辦法、佳得公司96年5
月25日佳總字第0001號函、佳得公司96年6 月4 日佳總字第0002號函、96年6 月1 日原告與佳得公司、新亞公司、崇偉公司合作意願書、佳得公司96年5月24日申請人身份及能力
資格證明文件、空白合作意願書附前程序判決卷；及被告提出之臺北市政府95年11月14日府捷聯字第09533875700號公
告、被告95年11月15日北市捷聯字第09534110700號函、原
告95年11月27日願意投資答覆書、被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函、原告96年3 月2 日函、被告96年3 月5 日北市捷聯字第09630648800 號函、原告96年4 月4
日訴願書、臺北市都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點95年8月版、臺北市政府甄選臺北都
會區大眾捷運系統土地開發投資人須知、被告95年11月臺北車站特定專用區C1聯合開發區(捷)2開發內容及管制規定、
臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知、原告95年11月22日購買甄選文件之統一發票收執聯附前程序判決本院卷及原處分卷可，自足認為真實。
（一）95年11月27日原告依前系爭用地開發計畫等被告公告及通知，填寫願意投資答覆書（答辯狀外放資料第7 頁）明確表示願意投資興建，並依規定辦理後續事宜。
（二）96年3 月2 日原告回覆被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函，略以本件開發案因涉龐大之開發金及開發團隊資格，於被告所定期限內，又逢春節連續假期，致準備不及，請被告能予延期至96年3 月20日始繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力證明文件之截止日期。。被告則以96年3 月5 日北市捷聯字第09630648800 號覆，略以為維各申請人間之公平性，原告所請礙難同意。而96年4 月4 日原告不服被告上開96年3 月5 日北市捷聯字第09630648800 號函，提起訴願，經台北市政府訴願委員會以96年7 月18日台北市政府府訴字第09670186300 號訴願決定不予受理而確定。
（三）訴外人光華投資公司（另一符合優先投資資格之私地主）於96年3 月5 日依被告規定期限提出投資申請書，並繳交申請保證金及提送資格證明文件。嗣經被告審查認定資格不符，於96年3 月26日駁回光華投資公司之申請，並退還所繳申請保證金（被告97年7 月31日陳報狀附件，附外放不可閱覽卷宗）。
（四）96年5 月25日原告提送相關文件，但仍未繳交申請保證金。被告則以96年6 月4 日北市捷聯字第0963153400號函覆原告略以，檢還原告投資申請人身分及能力資格證明文件正本乙式二分及其相關文件，本案不予受理；理由略謂，原告前未依限提出資格證明文件及繳納申請保證金業經「96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函」不予受理通知在案等語。原告對被告此部分函件並未提起任何救濟程序而告確定。
（五）系爭用地開發計劃除本件爭議外，至96年2 月底徵求期限屆滿並無合於資格之申請案；被告乃於96年11月2 日將C1、D1基地合併公開徵求投資人，然至97年2 月4 日徵求期限屆滿，亦無廠商申請投資。故被告再於97年10月31日續報臺北市政府核定，於甄選文件奉核後，以97年12月12日北市捷字第09733306800 號函另案徵詢系爭土地土地所有人（含原告）之優先投資意願。嗣原告於97年12月16日以書面再向被告表明其具開發投資意願，經被告以98年2 月27日北市捷聯字第09830310801 號函，請其於1 個月內繳交申請保證金並提送資格證明文件，並敘明依臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知（下稱甄選投資人須知）八（二）規定，未依規定期限提送者，視為放棄申請優先投資。該函於98年2 月28日送達，原告未依限繳交申請保證金並提送資格文件，復於98年4 月6
日委請聯大法律事務所，向被告函詢該案C1與D1大樓建構完成後，得否進行自由買賣移轉所有權疑義。被告以98年4 月10日北市捷聯字第0983107270 0號函回復聯大法律事務所並副知原告，以依臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知規定，相關申請作業程序應於被告書面通知基準日起1 個月內繳交申請保證金並提送該須知六、（一）（二）所列申請書件，未依規定期限辦理者，視為放棄申請優先投資。原告未於被告書面通知送達日（98.2.28 ）起1 個月內（98.3 .31止）依前開規定辦理，已視為放棄申請優先投資，故來函有關投資甄選作業之主張與疑問不予受理等語。原告不服，提起訴願經決定不受理，遂提起本件行政訴訟，並聲明訴願決定及原處分均撤銷；訴訟費用由被告負擔。嗣本院審理後於99年1月
28日以98年度訴字第2223號裁判，認被告以原告雖符合系爭土地優先投資資格，然未依須知依限提出申請保證金、資格、能力證明文件及開發建議書，被告以98年4 月10日北市捷聯字09831072700 號函，認定原告依法已視為放棄優先投資資格，於法並無違誤，而駁回原告之訴。
七、按行政訴訟法第256 條第3 項規定：受發回或發交之高等行政法院，應以最高行政法院所為廢棄理由之法律上判斷為其判決基礎。下開事項為本件最高行政法院發回更審所持法律見解，參照上開說明，本院自應受拘束並以之為判決基礎。（一）按行政機關就法律關係或由法律關係產生之權利或義務，或就法律上具有重要性之人或物之性質，以可以產生存續力之方式所為，具有拘束力之確認，為確認性行政處分。確認性行政處分雖僅說明有關事項依法律規定原應有之效力，但因其認定有法律拘束力，具有規制之性質，仍為行政處分。查原告提出之願意投資答覆書，經被告審查通過以96年2 月5日 北市捷聯字第09630291300 號通知原告符合系爭工程「第一階段」具優先投資「資格」之土地所有權人。其後原告因提送後續繳交申請保證金、並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件時程問題，請求被告准予延期，經被告拒絕，致其第一階段具優先投資資格是否仍存在，發生疑議，原告於96年4 月12日委請律師函請被告確認其資格，經被告以原處分函復，原處分內容雖僅為原告未依規定繳交保證金並提出資格證明文件依相關規定之法律效果之說明，但因被告為主管機關，其所為認定有法律拘束力，是原處分具規制性質，性質仍屬行政處分；應先敘明。
（二）次按參照上開大眾捷運法第7 條及捷運土地開發辦法第3
條規定「本辦法用語定義如下：……三、聯合開發：係指主管機關與私人或團體合作開發開發用地，以有效利用土地資源之不動產興闢事業」，本件系爭用地開發計畫，即採聯合開發方式進行，而獲得開發投資權之人民得與主管機關締結開發契約，並依開發契約取得一定之權益，故其並非干涉行政，而為給付行政之範疇，屬低密度之法律保留事項，捷運土地開發辦法第15條第4 項規定：「土地開發因基地條件、配合捷運設施或以設定地上權方式辦理等特殊情形者，執行機構得於公告前報經主管機關核定後調整第1 項提出申請書件時程。」惟此賦予主管機關得視實際需要，再調整第1 項提出申請書件之時程訂定，僅屬細節性或執行性之事項，於法律保留之原則並無違背，亦不涉及再轉委任之問題。故如其調整結果未逾開發辦法第15條第1 項之時程，且客觀而合理者，於比例原則亦未相悖。
（三）綜上最高法院發回意旨可知，本件原處分因具有實質規制性質，為確認性質之行政處分，而本件被告依捷運土地開發辦法第15條第4 項規定，並視實際需要，調整申請書件之時程訂定，而發布之「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」八（三）規定：「經本府捷運工程局審查符合優先投資資格者，應於本府捷運工程局書面通知送達日起1 個月內繳交申請保證金並提送本須知六（一）（二）所列申請書件……。」等規定，與法律保留原則無違；參照上開本院法律見解（理由五（四）），原告主張被告依「臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」八( 三) 規定，請原告於被告書面通知送達日起1 個月內繳交申請保證金並提送相關申請書件之規定，乃增加母法所無對人民之限制，應屬無效，另被告依此據為本件處分欠缺合法依據及違反誠實信用方法云云，均對法令有誤會，不能採據，應先敘明。
八、本院查：
（一）經詢問被告有無依卷附「臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資申請案件審查及評選作業要點95.08 版」（答辯狀所附卷宗第22頁）第三、一般資格及能力資格證明文件審查「（一）未依規定繳納申請保證金或所繳金額不足者，視為資格不符，由本局以書面載明資格不符之理由駁回申請。」以書面載明理由駁回原告申請案？被告明確陳稱乃是以本件系爭96年4 月20日函一併依上開規定駁回原告申請等語明確。
（二）被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函，說明四雖指出「依臺北市政府甄選臺北都會區大眾捷運系統土地開發投資人須知」八（三），請於96年3 月5 日（含）前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件……。然查自96年2 月5 日至96年3 月5 日間，實際僅27日，其中包含為期9 日之春節假期、4 日週休假日，故原告實際上僅有14日之工作日，且本件又屬大型開發案，依投資人須知應提送之一般資格證明文件及財力資格證明文件，包括共同合作公司經會計師簽證之財務報表等，均需要較長時間準備，且原告依規定應繳交之保證金亦高達133,897,313 元；故被告前開函件未慮及此，一律限以日曆天之一個月作為提出之時程，本有不合比例之違法；且查上開函件係於96年2 月6 日送達原告，其1 個月期限末日應為96年3 月6 日，被告將之訂為95年3 月5 日亦有與法律明文規定之期間計算方式不符之違法。從而被告以96年3 月5 日北市捷聯字第09630648800 號函，請原告依被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函所定時程繳交申請保證金並提送一般資格證明文件等，並對原告申請延期礙難同意部分，亦難認合法。
（三）本件原處分依被告96年2 月5 日北市捷聯字第09630291300 號函規定，主張原告應於96年3 月5 日前繳交申請保證金並提送一般資格證明文件及財力資格證明文件，然原告未依限期繳交，被告乃依評選作業要點二（二）規定，逾期不予受理（按依上開評選作業要點二、三等規定，審查結果若未補正等，應以書面載明理由駁回申請，而非不予受理）部分，即因逾期之依據有前述違法，致該「確認性行政處分」亦有違法即足證明，從而原告請求確認上開行政處分違法自屬有據。又如前述被告以96年4 月20日北市捷聯字第09631110300 號函有關說明二（二）部分純屬法律說明，且該法令如前述並未逾越法律授權及法律保留原則，並無違法問題，應附予敘明。
（四）按確認行政處分無效之訴訟，故需具備有受無效確認判決之法律上利益，因無效之行政處分，乃自始、當然的不生效力，訴訟上須藉確認判決予以救濟，以除去無效行政處分所存在的「法效力表象」。因無效的行政處分仍具有行政處分表象，致受處分之相對人或利害關係人之法律地位處於不安定的狀態，故有藉法院判決加以確認，進而確保其權益的必要，即屬有即受確認判決之法律上利益，一般言有確認行政處分無效之確認利益者通常約有三種即⑴重複發生的危險；即行政機關有重複作成已消滅行政處分之可能，且再次對之提起行政爭訟，亦將再發生消滅之情形。⑵作為請求國家賠償或損失補償之基礎，即經由行政法院對行政處分的違法確認，進一步作為提起國家賠償或損失補償的準備。⑶除去因違法處分所造成之負面效應，即經由行政法院之違法確認，以排除因行政處分之作成而繼續存在之違法負面效應。查本件具確認性質之行政處分（原處分）若經確認違法，同原告所言，本件第一次C1用地土地所有人優先投資之甄選程序雖已終結，但若被告繼續辦理系爭C1用地土地所有人優先投資開發案而公開徵求投資人時，原告仍得以C1土地所有權人身分符合優先投資資格，可在法定期限內附具保證金及資料提出申請；又縱認被告不再進行系爭C1用地土地之開發，則原告亦以本件無效判決作為國家賠償或損失補償之請求基礎；是本件被告提起確認行政處分無效之訴，有即受確認判決之法律上利益應足證明。被告持前述理由主張本件原告無即受確認判決之法律上利益云云，並不足採。
九、綜上，本件原處分生效後，被告仍持續就系爭C1土地辦理原甄選程序，並於96年11月2 日進行次階段對於土地所有人以外之其他私人或團體之徵求過程，詳如上述（理由六（五）），是本件兩造所爭執之甄選程序在前程序判決言詞辯論前業已終結，復為兩造所不爭執；而本件原處分又有上開違法處詳如上述，故原告起訴請求確認原處分（具確認性之行政處分）違法，即有理由，應予准許，爰判決如主文所示。又本件事證已明，兩造間其餘攻擊防禦方法，提出未經斟酌之證據，核均與判決結果無涉，爰不一一論述。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　　16　　日臺北高等行政法院第五庭
審 判 長 法 官　 黃清光
法 官　 程怡怡
法 官　 洪遠亮
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中　　華　　民　　國　　99　　年　　12　　月　　16　　日書記官 陳德銘