臺灣臺北地方法院103年度簡字第41號

• 裁判案由: 食品衛生管理法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣臺北地方法院
• 裁判日期: 103 年 07 月 15 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 103年度簡字第41號原　　　告　楊沛倫
被　　　告　臺北市政府衛生局
代　表　人　林奇宏
訴訟代理人　王繼緯
陳家慧
上列當事人間食品衛生管理法事件，原告不服臺北市政府民國102年12月11日府訴二字第00000000000號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件為不服行政機關所為罰鍰處分而涉訟，其標的金額為新臺幣（下同）3萬元，係在40 萬元以下，依行政訴訟法第229條第1項第2 款規定，應適用簡易訴訟程序，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，核先敘明。
二、事實概要：基隆市衛生局於民國102年4月2 日在基隆市○○○街00號B 棟東逸企業股份有限公司八堵物流中心抽驗原告提供販售之「聖女蕃茄」，檢出殘留農藥賓克隆（Pencycuron）0.05 ppm，超過衛生福利部公告「殘留農藥安全容許量標準」（0.01 ppm以下），經基隆市衛生局移送被告。被告認該批聖女蕃茄係原告分裝後售出，無法確認不符規定產品之來源，依行為時食品衛生管理法第35條規定，以 102年10月1日北市衛食藥字第00000000000號裁處書，處原告3 萬元罰鍰（以下簡稱：原處分）。原告不服，提起訴願，經臺北市政府102年12月11日府訴二字第00000000000號訴願決定駁回。原告猶未甘服，遂提起本件行政訴訟。
三、原告主張：經被告約談，原告已指明系爭產品係購自林萬青，原告並無「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源」之情事。被告以該產品經分裝致不能提供確切來源，以原告為處分對象，實無理由。蓋原告已提供臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票，足以證明系爭產品皆來自承銷代號4300A 之承銷人林萬青所銷售，原告僅係依照市場銷售慣例將一箱12公斤裝產品分裝為0.6公斤裝20 盒，並未混裝，仍可依據交易傳票追查系爭產品之來源，並無違法之處，被告逕予處分，顯屬率斷。原告依食品衛生管理法第35條規定，就系爭不合格產品所應提供之物品來源應係確實之來源證明或交易憑證，而原告業依被告要求提供交易傳票證明系爭產品來源為承銷代號4300A 承銷商所提供，並無「不能或不願提供不符合該法規定物品之來源」之事實，被告遽予處分顯已違反上開食品衛生管理法之規定。原告自批發市場購入系爭產品後，無力一一追查有無農藥殘留，進貨後分裝為小盒，乃銷售市場之慣例，原告無違反法令之故意，依行政罰法第7 條規定，不應處罰等語。並聲明：1.訴願決定及原處分撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告則以：
（一）原告主張已提供交易單據及確切來源云云。惟查，被告於102年6月11日約詢原告，原告提出之臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票共計5 張，其中可代表供應來源之供應代號皆不相同（分別為P00000-000、D00000-000、D00000-000、Q00000-000、Q00000-000），4300A 僅係承銷代號，代表產品之購買人（承銷人）。經被告於102年7月19日再次約談原告，以釐清案內產品確切來源，原告表示案內產品係向林萬青（為承銷代號4300A 登記人黃靖夏之配偶）購入後，依客戶要求自行分裝，並於更改包裝後之產品外盒標示林振家之代號以示負責，惟仍無法指出不符規定產品之確切來源。
（二）依食品安全衛生管理法規定，衛生主管機關為確保市售食品之衛生安全及品質，得要求業者提供原料或產品之來源等相關資料，業者不得規避、妨礙、拒絕，或針對應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。被告依上開規定，已分別於102年6月11日及7月19 日約談原告，原告坦承購入案內產品後再分裝售出，惟無法提供確切來源，故被告以102年10月1日北市衛食藥字第00000000000 號裁處書予以裁罰，並無不合等語，資為抗辯。並答辯聲明：1.原告之訴駁回。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
（一）行為時食品衛生管理法第35條規定：「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者，處新臺幣3萬元以上15萬元以下罰鍰；情節重大或1年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照。」上開內容於食品衛生管理法102年6月19日修正公布時，更動條次、文字，分別規定於第47條第10款、第11款及第12款：「有下列行為之一者，處新臺幣3萬元以上300萬元以下罰鍰；情節重大者，並得命其歇業、停業一定期間、廢止其公司、商業、工廠之全部或部分登記事項，或食品業者之登錄；經廢止登錄者，1 年內不得再申請重新登錄：……十、規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存。十一、對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實。十二、經依本法規定命暫停作業或停止販賣而不遵行。」其修法理由表示：「一、條次變更，原條文第33條、第35條移列。……十、原條文第35條規定，拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定產品之來源或經命暫停作業而不遵行者，移列為第10款、第11款及第12款…。」又食品衛生管理法業於103年2月5 日修正公布為「食品安全衛生管理法」，前開食品衛生管理法第47條第10款、第11款及第12款規定內容於103年2月5日修正時尚無變動。
（二）查前開事實概要欄所述之事實，除後述爭點外，餘為兩造所不爭執，且有原處分、臺北市政府102年12月11 日府訴二字第00000000000號訴願決定書、基隆市衛生局102年 5月7日基衛食壹字第0000000000 號函、大潤發商品退貨單、基隆市衛生局市售及包裝場農產品殘留農藥監測計畫檢體送驗暨檢驗結果速報單、基隆市衛生局抽驗物品送驗單、被告調查紀錄表、臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票等在卷可稽，堪信為真。本件爭點在於：1.原處分適用102年6月19日修正前之食品衛生管理法第35條規定裁處罰鍰，是否有據？2.原告是否有不能提供不符規定標準之產品來源之事實？
（三）爭點1部分：按行政罰法第5條規定：「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定。」立法理由表示：「一、明定法律或自治條例變更時之適用，係採『從新從輕』之處罰原則，即於行為後之法律或自治條例有變更者，原則上係『從新』，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例；僅於裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，始例外『從輕』，適用最有利於受處罰者之規定。二、參考刑法第 2條第1項、社會秩序維護法第3條、德國違反秩序罰法第 4條第2項至第4項、奧地利聯邦行政罰法第1條第2項。」據此，違章行為人行為時至行政機關最初裁處時期間內，法律或自治條例有變更者，應為輕重之比較，包括構成要件、法律效果及處罰之加重、減輕事由等，綜合比較、斟酌後，為最有利於行為人之認定。經查，本件係基隆市衛生局於102年4月2 日抽驗，查知原告販售之聖女蕃茄農藥殘留逾規定標準，經移送被告，被告先後於102年6月11日、7月19 日約詢後，認原告不能提供不符規定產品之來源，於102年10月1日以原處分裁處罰鍰。原處分裁處時，食品衛生管理法第35條已於102年6月19日修正公布，更動條次及文字。原第35條「拒絕、妨礙或規避本法所規定之抽查、抽驗、查扣、不能或不願提供不符合本法規定物品之來源或經命暫停作業而不遵行者」，分別為第47條第10款「規避、妨礙或拒絕本法所規定之查核、檢驗、查扣或封存」、第11款「對依本法規定應提供之資料，拒不提供或提供資料不實」及第12款「經依本法規定命暫停作業或停止販賣而不遵行」所取代。比較修正前後之構成要件，修正後第47條第11款部分與原第35條文字有所不同。原第35條規定課予行為人提出不符規定產品「來源」之義務。修正後第47條第11款則未明定行為人應提出之具體內容，而係概括以「依本法規定應提供之資料」為範圍。然觀諸 102年6月19日修正公布之食品衛生管理法（103年2月5日修正公布之食品安全衛生管理法）第41條第1款、第2款規定：「直轄市、縣（市）主管機關為確保食品、食品添加物、食品器具、食品容器或包裝及食品用洗潔劑符合本法規定，得執行下列措施，業者不得規避、妨礙或拒絕：一、進入製造、加工、調配、包裝、運送、貯存、販賣場所執行現場查核及抽樣檢驗。二、為前款查核或抽樣檢驗時，得要求前款場所之食品業者提供原料或產品之來源及數量、作業、品保、販賣對象、金額、其他佐證資料、證明或紀錄，並得查閱、扣留或複製之…。」應可認原第35條規定課予行為人提出不符規定產品「來源」之義務，仍為修正後第47條第11款所承繼，範圍並無不同。惟原第35條以義務人「不能」或「不願」提供為要件，修正後第47條第11款則以「拒不提供」或「提供資料不實」為要件。就行為態樣而言，「拒不提供」相當於「不願提供」之情形，即客觀上能提供，主觀上卻不願或拒絕提供之意。原第35條所謂「不能」提供之情形，於修正後第47條第11款規定中並無相對應之內容，換言之，對於客觀上「不能」提供產品來源之情形，新法已無處罰之明文。查被告以原告因「當日進貨來源共有5 批，經受處分人分裝後再售出，無法確認不符規定產品之確切來源」，認有「不能」提供之情形。惟原處分裁處時，修正後之第47條第11款規定已不再處罰「不能提供」之情形。依從輕原則，被告自應適用修正後之新法，認原告之情節不受行政裁罰。詎被告仍適用修正前第35條規定裁處罰鍰，自有適用法律之違誤。
（四）爭點2：縱使本件有修正前食品衛生管理法第35 條之適用，仍應進一步檢視原告是否有構成要件該當之事實。查原告係於102年4月2 日透過林萬青經臺北農產運銷股份有限公司之拍賣程序取得聖女蕃茄，並供貨至東逸企業股份有限公司販售，有臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票及被告之調查紀錄表附卷可考。就原告之主觀認知，其交易前手即為林萬青，並無不能提供不符規定標準之產品來源之情形。又臺北農產運銷股份有限公司之拍賣流程為：「（一）理貨：理貨員收取進貨明細表後，指導卸貨並逐一核對供應代號、件數、重量、品名、等級是否相符，並依到場貨品先後順序編排拍賣序號與查驗等工作。（二）裁價：拍賣員依序號驗貨、評定等級、裁定價格，並將基本資料如供應代號、交易別、品名、等級、件數、重量鍵入掌上型裁價機，拍賣員將裁價資料傳輸至後台電腦主機。（三）拍賣：在公開環境下由承銷人對貨品進行喊價，直至無任何承銷人出聲再加價後，由拍賣員連喊3 聲價格後決標。拍賣決價售出後由承銷人之電子感應式承銷章列印二聯式電腦傳票，一聯留存，一聯承銷人領貨。如無特殊狀況不予拍照存檔。」有臺北農產運銷股份有限公司103年5月15日業果字第0000000 號函附卷可稽，是原告及林萬青並未直接與生產者洽談交易，尚無法直接取得賣方之資料，要求原告及林萬青正確指出其交易前手，顯係強人所難，而難以期待。再者，原告已提出臺北農產運銷股份有限公司第一果菜批發市場交易傳票5 張供被告查證，該5張交易傳票共載有5個供應代號（P00000-000、D00000-000、D00000-000、Q00000-000、Q00000-000），供應代號前6 碼係臺北農產運銷股份有限公司核發，分別為雲林縣水林合作農場、臺南市臺南地區農會、鹿草鄉農會及義竹鄉○○○○號，供應代號後3 碼係由各共同運銷單位自行依班（人）別編定，可向各該單位查詢提供，有臺北農產運銷股份有限公司103年5月15日業果字第0000000 號函在卷可查，是被告非無管道查詢究係何生產者使用農業失當，且查詢範圍亦非空泛或難以實現。詎被告未善盡職權調查之責，向上追查，逕以原告未能指出究係5 張交易傳票中之何一供應代號提供農藥殘留超標之聖女蕃茄為由，以原處分裁處罰鍰，顯係將其自身之調查義務轉嫁由原告承擔，難認符合誠實信用原則。況被告未盡查核之責，如何知悉原告提出之交易傳票上所載供應代號非不符規定產品之來源。被告空言主張：原告分裝後，無法指出不符規定產品之確切來源云云，顯係卸責之詞，尚難採認。本院認為，原告業已提出與基隆市衛生局抽查日期相符之所有進貨資料，供被告追查農業殘留之源頭，查核範圍尚非空泛而難以實現，被告無不能職權調查之情，且被告事實上未有進一步追查上游之作為，亦無從驗證原告主張非真，是應認原告尚無修正前食品衛生管理法第35條所定構成要件之情形。
六、綜上，原處分認定之違規事實，於102年6月19日食品衛生管理法修正後，已無處罰之依據，依從輕原則，自應適用修正後之新法，不罰。原處分誤用修正前之食品衛生管理法第35條規定，自有違誤。縱認有修正前食品衛生管理法第35條之適用，原告業於其能力範圍內指出其上游供被告查證，自不能以原告無法正確指出不符規定產品之確切來源，逕認其該當食品衛生管理法第35條所定構成要件。原處分應屬違法，訴願決定未予糾正，亦有未恰，均應予以撤銷。
七、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
八、依行政訴訟法第236條、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 15 日行政訴訟庭 法 官 楊坤樵
以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 103 年 7 月 15 日書記官 俞定慶