104年度簡字第330號｜行政：臺灣地區與大陸地區人民關係條例｜裁判日期：105 年 05 月 13 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　104年度簡字第330號105年3月31日辯論終結原　　　告　維鯨旅行社有限公司代　表　人　李沃耀訴訟代理人　陳錫川律師訴訟代理人　丁志達律師被　　　告　交通部觀光局代　表　人　李沃耀訴訟代理人　謝孟耘上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服交通部中華民國104年9月25日交訴字第1040022666號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、程序事項：按當事人喪失訴訟能力或其代理權消滅者，訴訟程序在有法定代理人獲取得訴訟能力之本人，承受訴訟以前當然停止，惟在有訴訟代理人時不適用之，行政訴訟法第186 條準用民事訴訟法第168至172條規定至明。原告公司原代表人陳佩伶於民國104年12月28日變更為李沃耀，有公司變更登記表為附卷可稽（卷第50頁），原告自始均有訴訟代理人進行訴訟，其並已於105年3月31日具狀依照行政訴訟法第181規定聲明承受訴訟，核先敘明。二、事實概要：原告公司接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：104年3月25日至31日，導遊人員：黃種麒）所搭乘之車號000-00遊覽車，以及第000000000號團（在臺旅遊期間：104年3月28日至4月4日，導遊人員：李汪杰）所搭乘之車號000-00遊覽車，經被告日月潭國家風景區管理處（下稱日月潭管理處）分別於104年3月26日及28日實地稽查發現，均未依規定設置團體標示，違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下稱觀光許可辦法）第23條及旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項（下稱品質注意事項）第3點第4款第3目規定，依觀光許可辦法第26 條第1項規定，以被告104年6月5日觀業字第1043002427號處分書，核予原告記點2點之處分（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，案經交通部104年9月25日交訴字第0000000000號訴願決定書決定駁回；原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。三、本件原告主張：（一）被告作成原處分時，並未提供稽查紀錄或照片資料佐證，亦未經當時導遊人員或遊覽車駕駛簽章確認，本案違規事實是否存在，已非無疑。設置團體標示之目的係為能簡易辨明該觀光團體係屬大陸地區人民來臺旅遊者，惟如旅客已下車、前往景點觀光或已進入飯店，即應無藉團體標示辨明觀光團體身分之必要，被告無從作成記點處分。被告所稱之違規事實，可能是大陸領隊擔心旅客上錯車，而擅自將法定標示易為書有大陸領隊姓名之名條。另偶有標示脫落之情形，導遊人員未能及時發覺。且司機會因標示影響行車視線及行車安全，而擅自取下。若未設置標示而處旅行業或導遊人員記點處分，其肇因於大陸領隊或司機，，本件稽查時，原告之二輛遊覽車上僅有大陸領隊及司機，導遊人員及大陸遊客已下車至日月潭區遊覽，顯然未設團體標誌之行為，非原告或導遊人員所能制止，原告及導遊人員已善盡善良管理人之注意義務，對於本違規行為無故意或過失可言，則相關處分有違比例原則。（二）又品質注意事項第3點第4款第3目之規範對象分別為旅行業、導遊人員，兩者之應盡義務亦應有區別；原告係旅行業，並未隨車而行，其將團體標示交付導遊人員並請導遊人員依規定放置後，即已善盡義務；該團體標示不論係因大陸領隊、遊覽車司機或導遊人員之故意或過失，而有遮蔽、取下或脫落之違規情事，均不可歸責於旅行業。若因記點而使原告遭禁止接待大陸團體，顯有違行政裁量以及比例原則。請求傳喚證人黃種麒及李汪杰證明原告曾再三交代，應將規定制式車名紙條團體標示依規定位置放置。（三）原告聲明：原處分撤銷，訴訟費用由被告負擔。四、被告答辯則以：（一）原告係甲種旅行業，前依觀光許可辦法第10條第1項規定，向被告申請辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光許可辦法所課予之行政法上義務。次查原告接待大陸觀光團體第000000000團所搭乘之車號000-00遊覽車，經日月潭管理處稽查人員於104年3月26日在阿里山中興停車場實施檢查發現，未依規定設置團體標示；第000000000團所搭乘之車號000-00遊覽車，亦經稽查人員於104年3月30日在阿里山中興停車場實施檢查發現，未依規定設置團體標示。案經被告依行政程序法第102條規定，分別函請原告及黃種麒導遊（第000000000團）、李汪杰導遊（第000000000團）陳述意見，渠等雖辯稱有不可歸責事由，但對於未設置團體標示之事實均不否認。此有日月潭管理104年4月14日觀潭遊字第1040400290號函附遊覽車檢查彙整表、被告業務組104年4月21日簽、違規照片2紙、原告104年5月11日致被告函及黃種麒導遊、李汪杰導遊同日致被告函等影本附卷可稽。是以原告執行大陸觀光團體接待業務，確有2團遊覽車未設置團體標示之情事，洵堪認定；核已違反觀光許可辦法第23條及行為時之品質注意事項第3點第4款第3目等規定。被告依觀光許可辦法第26條第1項規定，核予原告記點2點，按季計算之處分，於法並無違誤。（二）被告聲明：求為判決駁回原告之訴。五、法院之判斷：（一）按「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」兩岸人民關係條例第1 條、第16條第1項分別定有明文。基於上開授權，內政部及交通部共同訂定觀光活動許可辦法，該辦法第23條規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，其團費品質、租用遊覽車、安排購物及其他與旅遊品質有關事項，應遵守交通部觀光局訂定之旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項。」，同辦法第26條第1項規定：「旅行業違反第二十三條…規定者，每違規一次，由交通部觀光局記點一點，按季計算。」。次按行為時適用之103年8月8日修正發布之行為時品質注意事項第3點規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體業務，應合理收費，其行程、住宿、餐食、交通、購物點、參觀點及導遊出差費等事項，應依下列規定辦理及提供符合品質之服務：……（四）交通工具：……3、車輛副駕駛座前方之擋風玻璃內側，應設置團體標示。其標示內容應含內政部入出國及移民署所核發之大陸觀光團編號、辦理接待旅行業公司名稱、大陸地區組團旅行業之省（市）及公司名稱、團體類別（優質行程團體或一般行程團體）。」。嗣104年7月21日、105 年2月26陸續修正發布之現行品質注意事項，亦維持相同規定（僅分類為優質行程團體、專案團體或一般行程團體）。（二）據此，旅行業執行接待大陸觀光團體所租用之遊覽車，應於車輛副駕駛座前方擋風玻璃內側，設置團體標示，如有違反，即該當每次記點1點，按季計算之處分。經核上開觀光活動許可辦法係基於兩岸人民關係條例第16條第1項授權所訂定，雖兩岸人民關係條例第16條第1項規定之文字用語為「大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動之辦法」，但徵諸其第1條揭示之立法意旨，並審酌大陸地區人民來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功，因此對於辦理或接待大陸地區來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之規範，乃自授權法律之目的、範圍及內容可得預見。故觀光活動許可辦法規定旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動應遵守一定之規範，違反者，停止其辦理接待優質行程團體業務或大陸地區人民來臺從事觀光活動業務及接待業務一定期間，藉由對旅行業者之管制以降低大陸地區人民來臺可能產生之風險，確保臺灣地區安全與民眾福祉，當在母法授權範圍內，其授權並未失之明確，亦無悖於法律保留原則。（三）再按，旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其指派或僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」。行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」。又最高行政法院 100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議，可參考：「民法第224條本文規定：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。」乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。（四）經查：原告係甲種旅行業，前依觀光許可辦法第10條第1 項規定，向被告申請辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光許可辦法所課予之行政法上義務。原告接待大陸觀光團體第000000000團所搭乘之車號000-00遊覽車，經日月潭管理處稽查人員於104年3月26日在阿里山中興停車場實施檢查發現，未依規定設置團體標示；第000000000團所搭乘之車號000-00遊覽車，亦經日月潭管理處稽查人員於104年3月30日在阿里山中興停車場實施檢查發現，未依規定設置團體標示。經被告依行政程序法第102條規定，分別函請原告及黃種麒導遊（第000000000團）、李汪杰導遊（第000000000團）陳述意見，渠等雖辯稱有不可歸責事由，但對於未設置團體標示之事實均不否認。此有日月潭管理處104年4月14日觀潭遊字第1040400290號函附遊覽車檢查彙整表（本院卷被告答辯狀附件第27頁）、被告業務組104年4月21日簽（前答辯狀附卷第24頁）、違規照片2紙（答辯狀附卷第33頁）、原告104年5月11日致被告函（答辯狀附卷第16-17頁）、黃種麒導遊、李汪杰導遊同日致被告函（答辯狀附卷第20-21頁）等影本可稽。是以原告執行大陸觀光團體接待業務，確有2團遊覽車未設置團體標示之情事，洵堪認定；核其已違反觀光許可辦法第23條及行為時之品質注意事項第3點第4款第3目等規定。被告依觀光許可辦法第26條第1項規定，核予原告記點2點，按季計算之處分，於法並無違誤。（五）原告雖主張：被告作成原處分時，並未提供稽查紀錄或照片資料佐證，亦未經當時導遊人員或遊覽車駕駛簽章確認，本案違規事實是否存在，已非無疑云云。惟按：行政程序法、觀光許可辦法及品質注意事項等規定，被告作成記點行政處分，並不以檢附照片為必要，亦不須經行為人簽章確認。被告於處分前，已依行政程序法規定通知原告與黃種麒、李汪杰導遊陳述意見，其等表示：「所以大陸領隊他就自己臨時將自己領隊姓名車條放於車前，並將規定的車條卸下，……我也沒有辦法一直顧著這車名條。」（答辯狀附卷第20-21頁），足見領隊就所租用遊覽車，有未設置團體標示之違規情事，均不否認。況查卷附資料，本案確有違規照片（答辯狀附卷20-21頁、本院卷第53-54頁）及檢查紀錄可稽（答辯狀卷第15頁）；被告僅因未於原處分隨函檢附稽查記錄或照片，原告據此即主張被告未掌握稽查紀錄或照片資料云云，顯與事實不符，實難憑採。（六）原告復稱：設置團體標示之目的係為能簡易辨明該觀光團體係屬大陸地區人民來臺旅遊者，惟如旅客已下車、前往景點觀光或已進入飯店，即應無藉團體標示辨明觀光團體身分之必要云云。惟查：前揭相關規範之立法目的，兼有增進瞭解我方接待旅行業與大陸地區組團旅行社之公司名稱、促進兩岸旅行業辦理接待大陸觀光團體之負責任態度，並強化大陸觀光團體旅遊品質之監管機制，及保障陸客在臺期間之旅遊權益等多項行政管制需求與功能，並非僅係為辨明觀光團體之身分，且上開規範並未訂有旅客離開車輛即得不設置團體標示之例外規定。原告顯系對法令規範有所誤解，亦難採據。（七）原告再主張：品質注意事項第3點第4款第3目之規範對象分別為旅行業、導遊人員，兩者之應盡義務亦應有區別；原告係旅行業，並未隨車而行，其將團體標示交付導遊人員並請導遊人員依規定放置後，即已善盡義務；該團體標示不論係因大陸領隊、遊覽車司機或導遊人員之故意或過失，而有遮蔽、取下或脫落之違規情事，均不可歸責於旅行業云云。惟按：行政罰法第7條第2項規定：「法人或其他組織違反行政法上義務者，其實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其指派或僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」，本即在考量法人非自然人，其違反行政法上義務是否存有故意或過失，應視其職員、受僱人或從業人員是否存有故意或過失，而從法律上進行「推定」，此見觀光許可辦法第26條第1項及第4項併列旅行業及導遊人員同時為裁罰對象之立法體例益明。若導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，此舉將使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫於行政管制架構之外無庸受罰，此非行政罰法之立法本意自明，原告主張，自無理由。（八）原告末以：請斟酌是否有必要因記點而使原告停止接待大陸團體、是否有違比例原則及行政裁量是否過當等語，按，行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍外，尚應符合法規授權之目的；如有逾越裁量權限或濫用裁量權力而為行政處分者，不論係出於積極的作為或消極的不作為，均屬違法（行政程序法第10條、行政訴訟法第4條第2項、201條參照）。而法規所以在法律效果的選擇上授予行政機關裁量範圍，乃因符合同一法律構成要件的社會事實，存在著不同的情節，如一律賦予相同的法律效果，可能違反實質平等及比例原則，故行政機關於行使裁量權時本應分辨不同的情節，在法定範圍內選擇適當的法律效果；如不區分個案情節之輕重，一律裁處相同程度的法律效果，或未查明其情節之優劣，即核給最寬或最苛的法律利益，自不符合法規授權之目的，而構成裁量怠惰之違法。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，僅於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計畫性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，而對其判斷採取較低之審查密度，故於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，仍得予以撤銷或變更，其可資審查之情形包括：1.行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。2.法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。4.行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。5.行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。6.行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。7.作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。8.行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等（司法院釋字第382號、第462號、第553號解釋理由，及釋字第319號翁岳生等3位大法官所提不同意見書參照）。本件原告主張被告之處分是否有違行政裁量或比例原則云云，惟查：原告未依規定設置團體標示之違章事實，既經認定如前，被告以原告違反觀光許可辦法第23條及品質注意事項第3點第4款第3目規定，遂依據觀光許可辦法第26條第1項規定，以原處分裁處原告記點2次，舉發機關乃依法舉發、被告依法裁罰，並未涉及到裁量濫用之問題，原告既未能證明被告機關有何超出法規授權之目的、或有逾越裁量權限或濫用裁量權力、違反比例原則之情事而為本件處分，其主張即無理由。又原告請求傳訊證人即導遊黃種麒及李汪杰，證明在行程中均有放置團體標示云云，則因前揭違規事證已臻明確，證人於其自述之說明書已詳述該團體標示未置於遊覽車前位置之原因，是以於本案審理辯論程序即無須再有傳訊之必要，併此敘明。六、綜上所述，原告公司接待大陸地區人民來臺觀光團體，分別於104年3月26日及28日經被告機關實地稽查發現，未依規定設置團體標示之違章事實，既經認定如前，被告以原告違反觀光許可辦法第23條及品質注意事項第3點第4款第3目規定，遂依據觀光許可辦法第26條第1項規定，以原處分裁處原告記點2次，於法尚無違誤。原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提證據，經本院斟酌後對於本件判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 98 條第 1 項前段，判決如主文。中華民國 105 年 5 月 13 日行政訴訟庭法官張瑜鳳一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 105 年 5 月 13 日書記官巫孟儒

臺灣臺北地方法院104年度簡字第330號

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