105年度簡字第186號｜行政：臺灣地區與大陸地區人民關係條例｜裁判日期：105 年 11 月 07 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第186號105年10月6日辯論終結原　　　告　維鯨旅行社有限公司代　表　人　李沃耀訴訟代理人　丁志達律師訴訟代理人　陳錫川律師被　　　告　交通部觀光局代　表　人　周永暉訴訟代理人　蔡其宏上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服交通部中華民國105年4月22日交訴字第1050008190號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告接待大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：民國104年2月11日至17日）、第000000000號團（在臺旅遊期間：104年2月10日至17日），原申報於104 年2月15日住宿花蓮縣「村上春宿民宿」，經被告查核發現，上開2團是日實際並無入住該民宿，未依規定向本局通報住宿地點變更，違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（以下簡稱觀光許可辦法）第22條第1項第5款及第3項規定。被告依觀光許可辦法第26條第1項規定，以105年1月28 日觀業字第1053000299號處分書，核予原告記點2點之處分（以下稱原處分）。原告不服，提起訴願，經交通部105年4月22日交訴字第1050008190號訴願決定書決定駁回，原告遂提起本件行政訴訟。二、本件原告主張：（一）觀光許可辦法第22條第1項第5款固規定：「旅行業及導遊人員辦理接待符合第3條第1款、第2款或第5款規定經許可來臺從事觀光活動業務…，應遵守下列規定：…五、行程之住宿地點或購物商店變更時，應立即通報」，惟同辦法第22條第3項亦規定：「前二項通報事項，由交通部觀光局受理之。旅行業或導遊人員應詳實填報，並應確認通報受理完成…」，亦即，大陸地區人民來臺觀光團體之行程，若有住宿地點或購物商店變更時，應視情形，由旅行業或導遊人員通報被告，並非無論何種情形，均應由旅行業負通報責任，觀之前揭許可辦法第22條第3項係規定「旅行業或導遊人員應詳實填報」，而非規定「旅行業及導遊人員應詳實填報」，要甚明顯。是大陸地區人民來臺觀光團體之行程，如於行前即發生住宿地點或購物商店之變更時，固應由旅行業立即通報被告；然若係觀光行程進行中，始臨時發生住宿地點或購物商店之變更時，自應由人在現場詳悉其事之導遊人員肩負向被告通報之責，方為合理，豈得究責於百餘公里甚至數百公里外對之毫無所悉之旅行業。（二）此涉及行政義務規範主體為何（旅行業或導遊人員）問題，與旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項所規範之行為推定、故意過失推定，應別為二事，無從混為一談。亦即，若係觀光行程進行中，始臨時發生住宿地點或購物商店之變更時，其通報主體既為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被告通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，即不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題。（三）依上所述，被告徒以原告接待之二團大陸地區人民來臺觀光團體未於原申報之104年2月15日住宿花蓮縣「村上春宿民宿」，且未向被告通報，即認原告違反「觀光許可辦法」第22條第1項第5款及第3項規定，依同辦法第26條第1項規定，處原告記點2點之處分，而未詳查區分該行程住宿地點之變更係行前發生或臨時變動，違反該行政義務之通報主題為何人，顯難謂適法妥適，應無遞予維持之理；另訴願決定機關未將原處分撤銷，遽將原告訴願駁回，亦有未洽。（四）聲明：求為判決撤銷訴願決定及原處分。三、被告答辯則以：（一）查原告係甲種旅行業，前依觀光許可辦法第10條第1項規定，向本局申請辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光許可辦法所課予之行政法上義務。原告接待大陸觀光團體大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：104年2月11日至17日；導遊人員：曾上魁）、第000000000號團（在臺旅遊期間：104年2月10日至17日；導遊人員：翁志明），原申報行程於104年2月15日住宿「村上春宿民宿」，惟經被告函請花蓮縣政府調取該民宿104年2月15日實際入住名單發現，是日並無原告所接待團體之入住紀錄，原告未向被告通報住宿地點變更，即堪認定。此有花蓮縣政府104年7月1 日府觀產字第1040126897號函附住房相關資料及簽辦紀錄等影本附卷可稽。是被告以原告接待上開2團大陸觀光團，違反觀光許可辦法第22條第1項第5款及第3項之住宿地點變更通報及確認義務，依同法第26條第1項規定作成記點2點之處分，洵屬於法有據。（二）原告訴稱，大陸觀光團體行程，如於行前即發生住宿地點變更，固應由旅行業立即通報本局；惟如於行程進行中，始臨時發生住宿地點變更，即應由導遊人員負責通報，如導遊人員違反行政法上義務，不應歸責於旅行業云云。然行政罰法第7條第2項規定：「法人……或其他組織違反行政法上義務者，其……實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」及旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其指派或僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」。本即在考量法人非自然人，其違反行政法上義務是否存有故意或過失，應視其職員、受僱人或從業人員是否存有故意或過失，而從法律上進行推定，此見觀光許可辦法第26條第1項及第4項併列旅行業及導遊人員同時為裁罰對象之立法體例益明。若如原告所訴，導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，豈非使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫在整個行政管制架構之外？原告所訴，對法令規範曲解甚深，實不足採。（三）況按，變更住宿地點涉及事前訂房、事後付款等履約內容，實務上一般由我方接待社與陸方組團社共同商議決定，並非導遊人員於行程中可臨時或逕自變更之事項。原告訴稱本件係導遊人員擅自變更住宿地點一節，與經驗法則不符，核難採信。處分及訴願決定經重新審查後，核無違法或不當之處等語，資為抗辯。（四）聲明：求為判決駁回原告之訴。四、法院之判斷：（一）按「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定。」、「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」兩岸人民關係條例第1 條、第16條第1項分別定有明文。基於上開授權，內政部及交通部共同訂定觀光活動許可辦法（下稱觀光許可辦法），該辦法第23條規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，其團費品質、租用遊覽車、安排購物及其他與旅遊品質有關事項，應遵守交通部觀光局訂定之旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項。」，同辦法第22條第1項第5款固規定：「旅行業及導遊人員辦理接待符合第3條第1款、第2款或第5款規定經許可來臺從事觀光活動業務…，應遵守下列規定：…五、行程之住宿地點或購物商店變更時，應立即通報」，惟同辦法第22條第3項亦規定：「前二項通報事項，由交通部觀光局受理之。旅行業或導遊人員應詳實填報，並應確認通報受理完成。但於通報事件發生地無電子傳真或網路通訊設備，致無法立即通報者，得先以電話報備後，再補通報。」，同辦法第26條第1項規定：「旅行業違反第22條…規定者，每違規一次，由交通部觀光局記點一點，按季計算。」。旅行業管理規則第51條：「旅行業對其指派或僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」。（二）經核上開觀光許可辦法係基於兩岸人民關係條例第16條第1項授權所訂定，雖兩岸人民關係條例第16條第1項規定之文字用語為「大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動之辦法」，但徵諸其第1條揭示之立法意旨，並審酌大陸地區人民來臺從事觀光活動勢必與臺灣地區人民有所接觸，於規範大陸地區人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣地區人民或旅行業者，始能竟其功，因此對於辦理或接待大陸地區來臺觀光業務之臺灣地區人民或旅行業者予以相對應之規範，乃自授權法律之目的、範圍及內容可得預見。故觀光許可辦法規定旅行業辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動應遵守一定之規範，違反者，停止其辦理接待優質行程團體業務或大陸地區人民來臺從事觀光活動業務及接待業務一定期間，藉由對旅行業者之管制以降低大陸地區人民來臺可能產生之風險，確保臺灣地區安全與民眾福祉，當在母法授權範圍內，其授權並未失之明確，亦無悖於法律保留原則。（三）再按，旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其指派或僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」。行政罰法第7條第2項規定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」。又最高行政法院 100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議，可參考：「民法第224條本文規定：『債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故意或過失者，債務人應與自己之故意或過失，負同一責任。』，乃民法自己行為責任原則之例外規定。債務人使用代理人或使用人，擴大其活動領域，享受使用代理人或使用人之利益，亦應負擔代理人或使用人在為其履行債務過程所致之不利益，對債務人之代理人或使用人，關於債之履行之故意或過失，負同一故意或過失之責任。人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。是以行政罰法施行前違反行政法上義務之人，如係由其使用人或委任代理人參與行政程序，因使用人或代理人之故意或過失致違反行政法上義務，於行政罰法施行前裁處者，應類推適用民法第224條本文規定，該違反行政法上義務之人應負同一故意或過失責任。」。惟行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。（四）經查：原告係甲種旅行業，前依觀光許可辦法第10條第1 項規定，向被告申請辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光許可辦法所課予之行政法上義務。原告接待大陸觀光團體大陸地區人民來臺觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：104年2月11日至 17日；導遊人員：曾上魁）、第000000000號團（在臺旅遊期間：104年2月10日至17日；導遊人員：翁志明），原申報行程於104年2月15日住宿「村上春宿民宿」，惟經被告函請花蓮縣政府調取該民宿104年2月15日實際入住名單發現，是日並無原告所接待團體之入住紀錄，原告未向被告通報住宿地點變更，此有花蓮縣政府104年7月1日府觀產字第1040126897號函附住房相關資料（見被告答辯狀卷被證1）及被告簽辦紀錄（被告答辯狀被證2）等影本附卷可稽。是以原告執行大陸觀光團體接待業務，確有變更住宿地點未通報之情事，洵堪認定；核其已違反觀光許可辦法第22條第1項第5款及第3項之住宿地點變更通報義務。被告依觀光許可辦法第26條第1項規定，核予原告記點2點，按季計算之處分，於法並無違誤。（五）原告雖主張：觀光行程進行中，始臨時發生住宿地點或購物商店之變更，其通報主體既為身在現場之導遊人員，而非旅行業，則導遊人員未依規定向被告通報，乃導遊人員本身違反行政義務而應受裁罰問題，即不生依旅行業管理規則第51條或行政罰法第7條第2項規定，應推定為旅行業之行為、或推定為旅行業之故意過失問題云云。惟按：行政罰法第7條第2項規定：「法人或其他組織違反行政法上義務者，其實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」，旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其指派或僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」，本即在考量法人非自然人，其違反行政法上義務是否存有故意或過失，應視其職員、受僱人或從業人員是否存有故意或過失，而從法律上進行「推定」，此見觀光許可辦法第26條第1項及第4項併列「旅行業」及「導遊人員」同時為裁罰對象之立法體例益明。若導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，此舉將使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫於行政管制架構之外無庸受罰，此非行政罰法之立法本意自明，原告主張，自無理由。五、綜上所述，原告公司接待大陸地區人民來臺觀光團體，原申報行程於104年2月15日住宿「村上春宿民宿」，惟原告未向被告通報住宿地點變更之違章事實，既已認定，被告以原告接待上開2團大陸觀光團，違反觀光許可辦法第22條第1項第5款及第3項之住宿地點變更通報及確認義務，依同法第26條第1項規定作成記點2點之處分，於法尚無違誤。原處分並無違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及提證據，經本院斟酌後對於本件判決結果不生影響，爰不一一詳予論述，併此敘明。七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第 98 條第 1 項前段，判決如主文。中華民國 105 年 11 月 7 日行政訴訟庭法官張瑜鳳一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 105 年 11 月 7 日書記官巫孟儒

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