105年度簡字第310號｜行政：就業服務法｜裁判日期：106 年 03 月 31 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　105年度簡字第310號原　　　告　榮工工程股份有限公司代　表　人　歐來成訴訟代理人　齊隆昌洪淑芬律師（兼送達代收人）被　　　告　臺北市政府勞動局代　表　人　賴香伶訴訟代理人　朱廷彩蘇冠賓上列當事人間就業服務法事件，原告不服臺北市政府中華民國 105年8月12日府訴三字第10509111800號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告非法容留許可失效之越南籍LE BINH AN（護照號碼：M0000000，下稱L君）及PHAN VAN TUAN（護照號碼：M0000000，下稱P君）於所承建之「中央研究院環境變遷研究大樓新建工程」（下稱系爭工程；地址：臺北市○○區○○○路0段000號）工地（下稱系爭工地）內從事板模施工及環境清潔等工作，案經內政部移民署（下稱移民署）北區事務大隊臺北市專勤隊（下稱臺北市專勤隊）派員於民國105年3月15日前往系爭工地查察，當場查獲。經臺北市專勤隊於105年3月15日、16日先後訪談L君、P君、原告之受託人齊隆昌、訴外人天傑工程有限公司（下稱天傑公司）之受託人鄭許宗，並製作調查筆錄後，以105年3月28日移署北北勤慶字第1058162543號書函移請被告依法處理。嗣被告函請原告陳述意見，經原告於105年4月14日以書面陳述意見後，被告審認原告違反就業服務法第44條規定，乃依同法第63條第1 項規定，以105年5月2日北市勞職字第10536826100號裁處書（下稱原處分），處原告法定最低額新臺幣（下同）15萬元罰鍰。原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、原告主張：㈠臺北市專勤隊於105年3月15日至伊所承建之系爭工程工地門口逮捕許可失效之越南籍L君及P君，指稱渠等於系爭工地從事板模施工及環境清潔等工作，被告據此認定伊違反就業服務法第44條規定，裁罰15萬元罰鍰，伊不服，提起訴願，卻遭決定駁回。惟行政處分之作成，需憑確實之證據，否則即不能認為合法，最高行政法院39年判字第2號判例、75年判例及102年度判字第816號判決均明示其旨。查伊所承建之系爭工程之工作場所已依相關工程規範實施出入人員管制，施作之工程人員需以刷卡進出，且每日於工作場所施工前均對當天施工人員辦理清查即工作勤前會議並簽到點名。而伊之現場工程人員清查臺北市專勤隊查察日（即105年3月15日）之工作勤前會議簽到表，亦未發現有遭查獲之L君及P君簽名，足見伊已就系爭工地之進出人員均有所管制，仍未發現許可失效之越南籍L君及P君，實難認伊有非法容留外籍人士之情事。又伊將系爭工程之結構體模板工程係交由分包廠商天傑公司施作，並於簽訂結構體模板工程契約之施工補充說明書九.8明文規定：「乙方（即天傑公司，下同）不得僱用非法外籍勞工及大陸勞工進場工作，否則一經查獲有關刑事責任及罰款與遣送回國等費用均由乙方負全責與甲方（即原告）無涉。」伊除將禁用非法外勞明訂於工程契約外，並分別於104年10月20日、105年3月11日寄發備忘錄予天傑公司，一再三令五申「禁用非法外勞」，應已善盡告知之義務，足見伊已強化管制非工地人員進出及外國人非法工作之情，就本件已無過失之情，故本件裁罰實無理由。㈡又臺北市專勤隊僅表示係於系爭工地附近逮捕L君及P君，然伊實無從得知事實上其於何時何地尋獲2人，遂於偵詢時由伊之員工即現場負責人齊隆昌特就此部分詢問，惟該隊就上開逮捕情形說詞前後不一、互相矛盾，亦拒絕提供其隊員所聲稱於系爭工地門口逮捕L君及P君時之全程錄影影像及筆錄；且經伊詢問下包廠商，亦無任何一廠商表示雇用該2名非法外國人工作，倘僅依P君及L君之自白，而行政機關未進一步詳實調查渠等自白之真實，遽認伊係有非法容留外國人之因果關係及過失，顯有未依職權詳實調查之行政程序瑕疵之嫌；況伊之現場負責人齊隆昌於105年3月15日臺北市專勤隊調查筆錄亦已述明：系爭工程全程均禁用非法外籍勞工工作，更遑論非法容留外國人從事工作，然此陳述意見未被被告採納，仍以伊違反就業服務第44條規定，以原處分裁罰伊及函送勞動部核處廢止有效許可之外國人10名在案。職是故，伊對被告所為之原處分之裁罰至感冤抑，實難甘服。㈢經伊事後詳實調查，天傑公司終對此坦承不諱：其在伊不知情狀況下，混用行蹤不明之外國人工作。本件既有天傑公司坦承為非法雇主之新事證，伊曾對此提出訴願補充理由書，然被告對非法雇主之懲處隻字未提，僅略以「原告交由天傑公司承攬之部份（結構體板模工程），而該部份工程所獲得之利益，係由原告所承受，則原告就工程施工人員之管控，即應負有指揮監督之責，原告表示天傑公司自承在原告不知情下混用未經許可外勞…實難謂原告已確實做好人員進出之控制，故仍有其過失，已違反就服法第44條規定」等語為訴願答辯，其以工程獲利為裁罰之理由甚為無稽，如依被告之見解，承包伊系爭工程之下包商天傑公司方為系爭工程之獲利人，而系爭工程之定作人中央研究院亦為該工程之獲利人，則為何無需裁罰？足見被告所據以裁罰之理由並不可採，亦未詳實調查事實，且對於具體明確違法行為之事證視而不見，堅認其裁罰行為毫無違誤，如此實令兢兢業業守法行事之伊為之心寒。本件顯而易見，如天傑公司為許可失效之L 君及P君之非法雇主，則天傑公司應為本件違反就業服務法第57條第1項第1款規定之行為人。然被告未針對違反法令之行為人懲處，僅執著於上開之牽強理由，堅持己見，而不願撤銷其違法之原處分。又雇用較為廉價之行蹤不明外國人施作工程因而減少成本之利益係由非法雇主即天傑公司所承受，縱系爭工程可使用外勞（假設語氣，伊仍否認之），伊與天傑公司間仍應依照契約計價付款，該筆數額非因其是否使用外勞而有所變動，職是故，伊非但不會因而減少成本而受有利益，反而因不熟悉工程之行蹤不明外國人施作可能造成之瑕疵需修補或增加工安意外之風險受有損害；二則被告一再以於系爭工地發現行蹤不明之外國人，即認為伊未（起訴狀誤載為「已」）確實做好人員進出之控制，此顯倒果為因，伊於系爭工地業已符合衛生安全法之人員管理，然在下包廠商蓄意隱瞞犯罪潛入之情形下，難認原告未善盡監督管理之責，故在有新事證即天傑公司在伊不知情下，非法雇用該2名非法外勞之佐證下，即應撤銷對伊之裁處，改對實際行為人為裁處，方為適法等語。並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。三、被告則以：㈠本案相關調查筆錄： ⒈原告於系爭工程之現場負責人齊隆昌調查筆錄略以：「（問：本隊人員本年3月15日11時許在中研院工地進行查察，當場查獲有2名逾期停留外僑LE BINH AN黎平安…及PHAN VAN TUAN…在該工地從事工地工程模板施作及清潔打掃工作，L 男及P男是否為榮工公司所僱用之人員？榮工公司是否知悉?請詳述。）答：L男及P男不是榮工公司所僱用之人員，榮工公司不知道D男及N男（應為「L男及P男」之誤載）為何人。（問：承上，L男及P男為何會於上述中研院工地從事工地工程模板施作及清潔打掃等？由何人所僱用?請詳述。）答：榮工公司將中研院工地之結構體模板工程（即該工地全部模板工程）全部發包給天傑公司…，中研院工地施作模板工程等人均為天傑公司人員所負責進行，故榮工公司不知L男及 P男為何人…。」等語。 ⒉天傑公司之受託人鄭許宗調查筆錄略以：「（問：本隊人員本年3月15日11時許在中研院工地進行查察，當場查獲有2名逾期停留外僑LE BINH AN黎平安…及PHAN VAN TUAN…在該工地從事工地工程模板施作及清潔打掃工作，L男及P男是否為榮工公司所僱用之人員？天傑公司是否知悉?請詳述。）答：L男及P男不是天傑公司所僱用之人員，天傑公司不知道L男及P男為何人，也嚴禁聘用外籍勞工。（問：承上，L 男及P男為何會於上述中研院工地從事工地工程模板施作及清潔打掃等？由何人所僱用?請詳述。）答：L男及P男為何會在中研院工地從事模板施作及清潔打掃等工作，及由何人所雇用，我不清楚，但天傑公司確定是沒有雇用外籍勞工。」等語。 ⒊P君調查筆錄略以：「（問：本隊於2016年3月14日11時00分許於臺北市○○區○○○路0段000號「中央研究院環境變遷大樓新建工程」查獲你時你正在該處從事何工作？請詳述。）答：我當時正在『中央研究院環境變遷大樓新建工程』該處工地從事工地工程板模施工及清潔打掃等工作。」等語。⒋L君調查筆錄略以：「（問：你在臺北市○○區○○○路0段000號（中央研究院環境變遷大樓新建工程）東側板模工程工作多久？工作內容為何？）答：我工作做2天時間，工作內容為協助清潔工地及做小工跑腿。」等語。㈡勞動部103年10月14日勞動發管字第1031806663號函釋略以：「…政府機關將環境清潔等工作經由勞務派遣或承攬委外…若外派事業單位係派遣外籍勞工至機關內從事工作，則政府機關自應查核該等人員是否為合法之外籍勞工，如因信賴外派事業單位為合法之人力派遣公司，故未再為驗證派遣人力，若該外派事業單位因非法聘僱外國人於政府機關內從事工作致違反本法第57條第1款規定，則該政府機關亦同時違反本法第44條規定。」原告雖主張已就系爭工地之進出人員有所管制，施作之工程人員需以刷卡進出…，實難認非法容留外籍人士之情事等語云云。惟原告承建系爭工程，且由齊隆昌負責系爭工程之施工及工地管理，其本應就工作人員之進出進行管制，卻仍被查獲P君及L君於系爭工程工作，實難謂原告已確實作好人員進出之管制。參照勞動部上開函釋及原告主張，足應認定原告仍有其過失。㈢原告主張天傑公司已承認非法聘僱外國人，即應對原告撤銷原處分一節等與云云。惟查原告所附資料，僅能證明係天傑公司某下包非法聘僱外勞從事工作，天傑公司並未承認其係非法外勞之雇主，尚難認定天傑公司違反就業服務法第57條第1款規定之情事。況縱使係天傑公司非法聘僱外勞違反就業服務法第57條第1款規定，原告容留外勞於承建之系爭工地從事板模施工及環境清潔等工作仍屬違反同法第44條規定，與天傑公司是否為P君及L君之雇主無涉。伊考量原告係第1次違反就業服務法第44條規定，處法定罰鍰最低額15萬元，認事用法，依法處分，並無違誤等語，資為抗辯。並聲明：原告之訴駁回。四、本件事實概要欄所載之事實，除原告否認非法容留外，其餘為兩造所不爭執，並有臺北市專勤隊105年3月15日執行查察營業（工作）處所紀錄表、L君、P君、齊隆昌及鄭許宗等移民署調查筆錄各1份、現場照片、L君、P君之內政部移民署外人居停留資料查詢（外勞）-明細內容、臺北市專勤105年3月28日移署北北勤慶字第1058162543號函、原處分及訴願決定等件附於原處分卷足稽，此部分之事實，應堪認定。歸納兩造之陳述，本件之爭點厥為：被告認定原告非法容留L 君、P君從事板模施工及環境清潔等工作，違反就業服務法第44條規定，依同法第63條第1項規定，以原處分裁處原告罰鍰15萬元，是否適法有據？五、本院之判斷：㈠按行為時就業服務法第42條規定：「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」、第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」、第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作。」、第63條第1項前段規定：「違反第44條…規定者，處新臺幣15萬元以上75萬元以下罰鍰。……」次按「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言。……」、「……若外國人有勞務之提供或工作之事實，即令無償，亦屬工作。……」復分別經改制前行政院勞工委員會（下稱勞委會）91年9月11日勞職外字第0000000000號令、95年2月3日勞職外字第0950502128號函釋在案，上開2函釋乃勞委會本於行政主管機關之地位，就就業服務法第44條適用上所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法意旨相符，本院自得予以援用。㈡又按行為時就業服務法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：......在直轄市為直轄市政府；…。」另按臺北市政府104年10月22日府勞秘字第10437403601號公告：「主旨：公告『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限，自中華民國104年11月15日起委任本府勞動局辦理。…公告事項：一、公告將『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限委任本府勞動局辦理。二、委任事項如附表。」附表（節錄） ┌──┬──────┬────────────────────────┐ │項次│法規名稱 │委任事項 │ ├──┼──────┼────────────────────────┤ │9 │就業服務法 │第63條至第75條、第75條「裁處」 │ └──┴──────┴────────────────────────┘ ㈢經查，臺北市專勤隊於105年3月15日11時許，派員前往系爭工地進行查察，當場查獲L君及P君2名越南籍行蹤不明外勞，系爭工程為原告所承造之事實，為原告所不爭執，且有經原告於系爭工程之現場負責人齊隆昌簽名之臺北市專勤隊105年3月15日執行查察營業（工作）處所紀錄表在卷足憑。而該紀錄表之現場檢查情形欄明載：「二、本隊檢查人員於上述時、地實施檢查時，當場發現2名越南籍外國人非法從事工地工程工作」等情，核與P君於移民署調查筆錄中陳稱：「（問：本隊於2016年3月14日11時00分許於臺北市○○區 ○○○路0段000號『中央研究院環境變遷大樓新建工程』查獲你時你正在該處從事何工作？請詳述。）答：我當時正在『中央研究院環境變遷大樓新建工程』該處工地從事工地工程板模施工及清潔打掃等工作。（問：你在查獲地點臺北市○○區○○○路0段000號『中央研究院環境變遷大樓新建工程』工作多久？工作起訖時間？薪資如何計算？薪資由誰直接支付給你？請詳述確認。）答：我大約是到該處『中央研究院環境變遷大樓新建工程』工作約8天而已，工作時間是每天從早上8時至12時，中間休息時段，之後於13時至17時，工資每天新臺幣1200元計算，工資是每半個月才領一次所以到現在還沒領到過。但是發配我工作的是一名男子，我不知道他的姓名，也不知道他電話所以沒有電話跟他連絡。（問：當初你如何至臺北市○○區○○○路0段000號『中央研究院環境變遷大樓新建工程』工作？有無人介紹？）答：當初我是透過一個越南同鄉男子（不知道姓名）介紹我去的，但是他現在已經不知去向，我無法連絡他了。…」等語、L 君於移民署調查筆錄中陳稱：「（問：本日本隊人員前往臺北市○○區○○○路0段000號（中央研究院環境變遷大樓新建工程）執行查察，當場發現正將出來拿午餐的便當工作，是否正確？）答：是，我因為是這個模板工程的小工，正準備出來拿工頭叫的便當。（問：你在臺北市○○區○○○路0段000號（中央研究院環境變遷大樓新建工程）東側板模工程工作多久？工作內容為何？）答：我在工作做2天時間，工作內容為協助清潔工地及做小工跑腿。（問：你在臺北市○○區○○○路0段000號（中央研究院環境變遷大樓新建工程）工作時間為何？薪水如何計算？何時領薪水？）答：我從105年3月14日開始上班，迄今工作第2天，上班時間為每日8點到17時，薪水每日新台幣1300元，每天下班前領薪水。（問：你在臺北市○○區○○○路0段000號（中央研究院環境變遷大樓新建工程）工作是否需要打卡？）答：不需要打卡。（問：誰介紹你去臺北市○○區○○○路0段000號（中央研究院環境變遷大樓新建工程）工作的？答：是我一個越南朋友介紹的，阿宏（音譯，身分不詳）。（問：承上，是否由誰發薪水給你的？）答：是阿宏，但他今天請假沒有上班。…」等語相符。被告因認原告確有非法容留上開2名外籍勞工從事工作而違反就業服務法第44條規定之違章情事，則被告依同法第63條第1項規定，以原處分裁處原告，認事用法，並無違誤。㈢原告雖主張伊係將系爭工程中之結構體磨板工程交由分包商天傑公司辦理模板組立，且與天傑公司簽訂之工程契約有明文約定天傑公司不得僱用非法外籍勞工及大陸勞工進場工作，而伊於工程中亦多次寄發備忘錄予天傑公司，一再三申五令「禁用非法外勞」，足見伊已強化管制非工地人員進出及外國人非法工作，伊就本件無故意、過失云云。惟按職業安全衛生法第27條第1項第1款、第3款規定：「事業單位與承攬人、再承攬人分別僱用勞工共同作業時，為防止職業災害，原事業單位應採取下列必要措施：一、設置協議組織，並指定工作場所負責人，擔任指揮、監督及協調之工作。…三、工作場所之巡視。」、同法施行細則第38條第6款規定：「本法第27條第1項第1款規定之協議組織，應由原事業單位召集之，並定期或不定期進行協議下列事項：…六、作業人員進場管制。」由上揭規定可知，系爭工地之巡視及作業人員進場管制，為原告依法應負之責任，尚難因原告與天傑公司有前揭約定，而免除其法定責任，復觀諸原告與天傑公司所簽訂之工程契約中施工補充說明書第8條第21項規定：「人員進出管制：若乙方（即天傑公司）之施工人員，於施工期間違反工地相關管理規定時，甲方（即原告）得禁止該員進入工地施工，乙方則應無條件配合之。」及參以原告自承系爭工地設有圍籬，於工地門口設有保全哨，有保全人員管制人員進出，如有非工作人員會禁止進出系爭工地。伊之工程師每日早上8時會站在工地門口，召集所有在場勞工針對當日施工範圍告知危險，告知完畢後，即要求在場勞工簽名等語（見本院卷第64、65頁），堪認系爭工地人員進出管制確由原告負責指揮監督。原告既安排其員工及保全人員負責職司系爭工地人員進出管制作業，本應查核相關進出人員之身分，卻獨未對外國人進行身分查核，此觀之原告所提出之天傑公司函文明載：「說明：⒈本公司（即天傑公司）承攬貴公司（即原告）模板工程，為配合趕工…惟於105年3月15日因一時疏忽，未能確實清查人員，分區小包混用非法外勞…。」等語（見本院卷第22頁），而原告105年3月15日工作勤前會議簽名表中卻未有外勞簽名自明。顯見原告之員工（工程師）為落實系爭工地人員進出管制，有容任其下包商未經許可即僱用該2名失效許可之越南籍勞工，致原告有非法容留2名外國人工作之情事，洵堪認定。則原告非法容留2名外國人工作之行為，縱無故意，亦有應注意、能注意而不注意之過失。按行政罰法第7條第1項及第2項規定：「（第1項）違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。（第2項）法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」該條第2項係明定法人之代表人、實際行為之職員、受僱人之故意、過失推定為組織之故意或過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。原告員工之過失行為，依行政罰法第7條第2項規定，仍應推定為原告之過失，而應受罰。㈣原告雖又主張伊不知臺北市專勤隊於何時何地尋獲該2名越南籍勞工，被告僅依憑P君及L君之自白，未進一步查證渠等自白之真實，遽認伊非法容留外國人，顯有未依職權詳實調查之行政程序瑕疵之嫌云云，惟查，臺北市專勤隊於105年3月15日11時許，在系爭工地實施檢查時，當場發現2名（即P君及L君）越南籍外國人非法從事工地工程工作，乃當場製作執行查察營業（工作）處所紀錄表，並經原告於系爭工程現場負責人齊隆昌簽名確認，已如前述，被告為就業服務法裁處之主管機關，自得本於職權審查認定。被告審酌前述執行查察營業（工作）處所紀錄表、P君及L君於移民署調查時陳述之調查筆錄等事證資料，認定原告非法容留許可失效之外國人P君及L君從事工作，難謂未依職權調查證據。原告主張，洵非可採。六、綜上所述，原告主張各節，均無可採，本件被告所為原處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。從而，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。八、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。中華民國 106 年 3 月 31 日行政訴訟庭法官魏式瑜上為正本係照原本作成。如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 106 年 3 月 31 日書記官林郁芩

臺灣臺北地方法院105年度簡字第310號

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