105年度簡字第33號｜行政：化妝品衛生管理條例｜裁判日期：105 年 06 月 23 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第33號105年6月14日辯論終結原　　　告　美魔安生物科技有限公司代　表　人　張元培被　　　告　臺北市政府衛生局代　表　人　黃世傑訴訟代理人　龔品芳上列當事人間化粧品衛生管理條例事件，原告不服被告中華民國104年12月18日府訴三字第10409167300號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：主文原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。事實及理由一、事實概要：原告美魔安生物科技有限公司未經申請廣告核准即運用網路工具及通訊軟體，於民國104年7、8月間，在「 LINE」刊登「美魔安CC霜」等產品廣告，內容載有：「..（美魔安CC霜、愛瑞粉餅）定妝跟眼睛蓋一下黑眼圈..（檀香CC霜）擦四週去製造臉的立體感跟小臉..（金盞花胺基酸潔顏乳）泡泡好細，洗了不乾，好沖不黏..店長0000000000..」等文字，案經民眾於104年8月14日向被告檢舉，經被告查證屬實，遂以違反化粧品衛生管理條例第24條第2項之規定，依同條例第30條第1項規定，以104年10月12日以北市衛食藥字第10440716900號裁處書，處以原告新臺幣(下同)1萬5,000元整之罰鍰（下稱原處分）。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，原告猶未甘服，向本院提起行政訴訟。二、原告主張： (一)本公司所宣稱之『蓋黑眼圈』、『製造臉部立體效果』屬於物理現象，『泡泡好細、洗了不乾、好沖不黏』皆無誇大不實，衛生局以『未申請粧廣字號』皆屬違規廣告，一律開罰，已經侵害到人民之言論自由。 (二)藥物和一般化粧品並不能等量齊觀，藥物需更搭配醫生處方，使用不慎對人體的危害極大，化粧品如含藥，必須要事前申請核可，一般性化粧品既然可以申請免查，其對人體的影響當然相對藥物要低許多，況吃下去的食品廣告不需申請，且汽車涉及人身安全、空氣品質、地球暖化，是否也事前申請核准，競選廣告涉到統一與獨立問題，是否也該事前審查。化粧品衛生管理條例第24條第2項規定違反憲法保障之言論自由，即使沒有違反憲法所保障之言論自由或財產權，也違反了比例原則，相較於食安、環保、台灣未來等議題，一般性化粧品根本沒有如此重要卻唯獨它的廣告需要採取事前審查，而且一年一次繳交高額規費審核，廣告內容稍有出入，就科以罰則，不論廣告所言是否屬實。 (三)金盞花胺基酸潔面乳之網路廣告於105年4月18日獲台北市衛生局核准。被告雖稱廣告核定僅需7-14天，但實際上一份，從製作到完成，需要數個月時間，本公司委託廠商於105年1月第一次送件遭到退件，至3月底修正後再度送件，化粧品的廣告申請，實際上曠日廢時，每件又要收取5400元。化粧品衛生管理條例第24條第2項係規定將所有文字等申請核准，條文嚴苛，行政裁量常因人而異，稍有不同動輒開罰，違反了法律的保留原則。例如原告經准許之「綿密泡泡洗後不乾澀」文字與遭罰之「泡泡好細，洗了不乾，好油不黏」文字類似，又對於原告產品，被告認收斂、縮小不能使用只能用緊緻，不能使用調節而能用調理，不能用防止卻能用改善。原告並非刻意違法挑戰公權力，而是申請繁瑣、字斟句酌，整個程序已經不符合現代商業發展之現狀。加上法條嚴苛、缺乏彈性及一致標準，此法已經侵害憲法保障之言論自由，請求鈞院送交大法官釋憲。 (四)聲明：撤銷訴願決定及原處分。三、被告則以： (一)查原告未經申請廣告核准，即運用網路工具及通訊軟體於「LINE」刊登「美魔安CC霜」等化粧品廣告之事實，有民眾檢舉函、違規廣告頁面、原告開立產品統一發票，且統一發票亦清楚載明公司名稱、統一編號、地址及電話等資料在卷可稽，及被告機關104年9月3日訪談原告公司代理人黃昆培之調查紀錄表表示：「屬性為化粧品，為本公司販售…該廣告是由本公司所刊登，刊登目的為分享化粧品之使用經驗，責任歸屬為本公司，本公司願意負擔所有法律責任。…」等情事，原告坦承刊登廣告；而其宣稱之效能內容，未事先申請廣告核准即擅自刊登，按「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」此為化粧品衛生管理條例第24條第2項定有明文。原告既未經事先申請廣告核准即刊登，系爭廣告自應認屬原告之違規行為，應負起該刊登違規廣告等行為之法律責任。蓋化粧品廣告需事先申請核准，始得刊登，倘若如此違規行為可被接受，則失去廣告事前送審之意義。 (二)憲法所保障之言論自由並非漫無限制，依憲法第23條規定，如為防止妨礙他人自由，避免緊急危難，維持社會秩序或增進公共利益所必要者，即得以法律限制之。復依化粧品衛生管理條例第24條第2項及第30條第1項規定，化粧品廣告之行為人負有於登載或宣播廣告前，應先將廣告之內容向主管機關申請並獲核准後始得刊播之義務，如有違反，即應予處罰。況原告既從事相關化粧品之販售行為，對於化粧品衛生管理條例等相關法令即應主動瞭解遵循，被告於104年2月4日北市衛食藥字第10430592600號函輔導原告化粧品衛生管理條例等相關規定，據此原告對化粧品衛生管理條例等相關規定應相當熟稔。又本案系爭違規廣告其廣告內容刊載有品名、商品功效、廠商名稱、電話：00-00000000、訂購說明等，藉由傳遞訊息以招徠消費者循線購買的消費行為，綜觀所為違規情事，洵堪認定。化粧品涉及使用者健康，而化粧品之銷售，又有賴廣告宣傳，業者常利用傳播方式，以廣告宣傳其產品效能，以達招徠銷售之目的，因此化粧品廣告內容之真實性與維護國民健康之公共利益，具有重大關聯性，而藥物可救人亦可害人，為避免一般社會大眾聽信誇大不實之藥物廣告，輕則損害健康，重則延誤治療時機危害生命，而藥物廣告之商業言論，因與國民健康有重大關係，直接影響人體生命安全，基於有利人民生存權利之維護，自應受較嚴格之規範。故化粧品衛生管理條例第24條第2項及藥事法第 66條第1項皆規定廠商刊播廣告前，需事先申請廣告核准，始能刊播。從而，原告未經申請核准即運用網路工具及通訊軟體於「LINE」（刊登日期：104年7-8月)刊登「美魔安CC 霜」等化粧品廣告，被告機關依化粧品衛生管理條例及處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準，揆諸首揭規定，並無不合。 (三)依衛生福利部103年10月2日衛部法字第1030017995號訴願決定書略以：「雖已撤除系爭廣告，惟屬事後改善行為，對於本案違規事實之認定不生影響」，查案內違規廣告為原告刊登日期為104年7-8月，而原告遲至105年3月31日向被告提出化粧品廣告核定申請，被告105年4月18日北市衛食藥字第10533825200號函核准「北市衛粧廣字第000000000號」廣告核定表（有效期間105年4月18日至106年4月17日止），係屬事後改善行為，對於本案違規事實之認定不生影響。復查詢「藥物及化粧品廣告線上查詢暨申辦系統」，原告僅有2筆申請化粧品廣告之記錄，於103-104年間從未申請過廣告核准。依據化粧品衛生管理條例第24條第2項及化粧品衛生管理條例施行細則第20條規定，及前行政院衛生署食品藥物管理局(衛生福利部食品藥物管理署)101年2月13日FDA消字第1010003100號函釋示：「化粧品廣告應依化粧品衛生管理條例第24條第2項之規定，事先將所有文字、圖畫等申請審核，並依廣告版面中所有文字、圖畫等整體內容表現予以准駁，故不得任意增加或刪減文字，如有更動，則應重新申請。」廠商刊播廣告前，需事先申請廣告核准，始能刊播，且所用文字、圖畫等整體內容，與核准或備查文件完全相符，不得任意增加或刪減文字。綜上論述，原告之訴空言主張，實無理由。 (四)聲明：原告之訴駁回。四、本院判斷： (一)按化粧品衛生管理條例第3條規定：「本條例所稱化粧品，係指施於人體外部，以潤澤髮膚，刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類，由中央衛生主管機關公告之。」第24條第1項規定：「化粧品不得於報紙、刊物、傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛偽誇大之廣告。」同條第2項規定：「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」第30條第1項規定：「違反第24 條第1項或第2項之規定者，處新臺幣5萬元以下罰鍰；情節重大或再次違反者，並得由原發證照機關廢止其有關營業或設廠之許可證照。」。消費者保護法施行細則第23條規定：「本法第22條及第23條所稱廣告，指利用電視、廣播、影片、幻燈片、報紙、雜誌、傳單、海報、招牌、牌坊、電腦、電話傳真、電子視訊、電子語音或其他方法，可使不特定多數人知悉其宣傳內容之傳播。」 (二)原告主張化粧品衛生管理條例第24條第2項規定違反憲法保障之言論自由及比例原則而請求停止審判，聲請本院向司法院大法官聲請解釋云云。然按「憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第171條、第173條、第78條及第79條第2項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法第80條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體理由，聲請本院大法官解釋。」司法院釋字第371號解釋著有明文。次按司法院大法官審理案件法第5條第2項規定：「最高法院或行政法院就其受理之案件，對所適用之法律或命令，確信有牴觸憲法之疑義時，得以裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。」行政訴訟法第178條之1第1項規定：「行政法院就其受理事件，對所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，得聲請司法院大法官解釋。」是以，行政法院法官若未對其所適用之法律，確信有牴觸憲法之疑義時，自無停止審判聲請司法院大法官解釋之必要，合先敘明。 (三)查前揭事實概要欄所載事實，為原告所不爭執(見本院卷第 43頁)，並有有民眾檢舉函、違規廣告頁面、原告開立產品統一發票、原告負責人張元培之調查紀錄表附於原處分卷，及原處分、訴願決定書在本院卷可稽，應堪認定。原告雖主張化粧品廣告之審查制事違背憲法保障言論自由及比例原則云云。然化粧品衛生管理條例第24條第2項規定「化粧品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准之證明文件。」之規範意旨，係考量化粧品涉及使用者健康，而化粧品之銷售，又有賴廣告宣傳，業者常利用傳播方式，以廣告宣傳其產品效能，以達招徠銷售之目的，因此化粧品廣告內容之真實性與維護國民健康之公共利益，具有重大關連性，立法政策上乃就化粧品之廣告登載或宣播採取事前審核制度，由廠商在事前將其產品廣告使用之所有文字、畫面或言詞，向衛生主管機關提出申請，經由專業客觀審查核准後，始得按所核准之內容廣告登載或宣播。是以，化粧品廣告之審核，係為確保廣告之真實性，維護國民健康，增進公共利益，經由立法所採取之必要措施，廠商自應事先就產品之全部廣告內容取得衛生主管機關核准，並確實按主管機關核准之廣告內容予以刊載或宣播，若實際刊登或宣播之廣告內容與主管機關核准者有異，於法即屬有違，應予受罰，此與憲法言論自由之保障無違，也無違反比例原則。況且，化粧品廣告係為獲得財產而從事之經濟活動，僅具商業上意見表達之性質，屬商業言論，不能與公意形成、真理發現或信仰表達等言論自由之保障等量齊觀，且因其與國民健康有重大關係，基於公共利益之維護，應受較嚴格之規範（司法院釋字第414號解釋理由書可資參照）。原告以政治上言論相比擬，自有不當，至於其他種類商品目前管制之密度，有不如化粧品者，此尚涉及商品特性及管制手段之採取、國家管制人力及資源配置問題，憲法第7條平等原則並非指絕對、機械之形式上平等，立法機關基於憲法之價值體系及立法目的，自得斟酌規範事物性質之差異而為合理之差別待遇，法制上究應對各式各類商品如何管制，立法者有形成自由，尚難以其他商品之管制密度不如化妝品，遽認化粧品之管制違反平等或比例原則。 (四)綜上，原告作為化粧品之廠商更有知法、遵法之義務，為販售化粧品作相關廣告行為，其廣告內容自應符合相關化粧品衛生管理條例相關規定，況被告於原告本件違章行為前，以104年2月4日北市衛食藥字第10430592600號函示原告化粧品廣告刊登之相關法規，並告知如再經查獲違規，將依法加重處分等語(見本院卷第30頁)，嗣原告仍未依法申請核准即逕行刊登系爭廣告，應屬故意違反，被告依化粧品衛生管理條例第24條第2項之規定作成原處分，係依法行政，自無不合。原告主張不僅曲解化粧品衛生管理條例第24條第2項之立法意旨，更誤解憲法保障之精神，殊不足採。又被告所訂「臺北市政府衛生局處理違反化粧品衛生管理條例事件統一裁罰基準」明定第1次違規處罰鍰新臺幣1萬5千元至3萬元，被告斟酌原告係初次違規，爰依前開基準裁處原告15000元罰鍰，自無違誤。至原告主張其已105年3月31日向被告提出化粧品廣告核定申請，並經被告以105年4月18日北市衛食藥字第10533825200號函核准「北市衛粧廣字第000000000號」廣告核定（有效期間105年4月18日至106年4月17日止）等情，雖據其提出廣告申請核定表，並有前揭函文附卷可參(本院卷第52至82、96頁)。然查，此係屬事後改善行為，對於本件違規事實之認定不生影響。另就原告質疑其105年3月31日申請曠日廢時，每件要收取5400元，文字用語審查嚴苛、不彈性、無一致標準違反了法律的保留原則云云。然主管機關改制前之行政院衛生署於102年3月26日以署授食字第0000000000號令發布化粧品得宣稱詞句例示及不適當宣稱詞句，並非無標準，又本件本院審理範圍係針對原告未經申請核准於104年7、8月間刊登系爭廣告所受裁罰之原處分及訴願決定是否違法而應予撤銷，至於原告105年3月31日所為廣告申請核定結果，係屬另一行政處分，該次被告審核有無違法，並非本件審理範圍，原告如有不服，自應循行政救濟程序予以救濟，併此敘明。五、綜上所述，原告主張，均非可採，被告為原處分，核無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執陳詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。六、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列。據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98 條第1項前段，判決如主文。中華民國 105 年 6 月 23 日行政訴訟庭法官羅月君一、上為正本係照原本作成。二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。中華民國 105 年 6 月 27 日書記官楊勝欽

臺灣臺北地方法院105年度簡字第33號

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