臺灣臺北地方法院105年度簡字第70號

• 裁判案由: 臺灣地區與大陸地區人民關係條例
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣臺北地方法院
• 裁判日期: 105 年 06 月 30 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 105年度簡字第70號105年6月15日辯論終結原　　　告　維鯨旅行社有限公司
代　表　人　李沃耀
訴訟代理人　丁志達律師
陳錫川律師
被　　　告　交通部觀光局
代　表　人　謝謂君
訴訟代理人　謝孟耘
上列當事人間臺灣地區與大陸地區人民關係條例事件，原告不服交通部中華民國104 年12月28日交訴字第1040028884號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告維鯨旅行社有限公司承辦接待大陸觀光團體第000000000號團（在臺旅遊期間：民國104年2月2日至同年月9 日，導遊人員：吳明魁），經被告交通部觀光局所屬日月潭國家風景區管理處人員於104 年2月4日在南投縣埔里鎮「中台禪寺」實地稽查時，發現其所租用供該團所搭乘之車號000-00號遊覽車，未依規定設置團體標示，經通知原告陳述意見後，被告認原告違反大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法（下稱觀光活動許可辦法）第23條及旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項（下稱觀光旅遊團品質注意事項）第3點第1項第4款第3目規定，依觀光活動許可辦法第26條第1項規定，以104年7月17日觀業字第0000000000 號執行違反接待大陸地區人民來臺從事觀光活動相關規定處分書，裁處原告記點1 點（下稱原處分）。原告不服，於104年8月14日向交通部提起訴願，復經交通部於104 年12月28日交訴字第1040028884號訴願決定書駁回訴願，訴願決定書於同年12月31日送達，原告仍不服，遂於105年2月26日提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
㈠被告據以裁處原告記點處分之「大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法」第26條第1 項，係屬對旅行業為裁罰性行政處分之規定，涉及人民權利之限制，卻未以法律定之，復不符法律授權明確性原則，顯與憲法保證人民權利之意旨不符，原處分自難謂無違法不當之處：
⒈司法院大法官釋字第394 號解釋明揭法律固得概括授權主管機關訂定管理規則，惟就涉及人民權利限制之裁罰性行政處分部分，仍應由法律規定其處罰之構成要件與法律效果，若授權行政機關以法規命令規範，即須符合授權具體明確性原則，始得謂無違憲法第23條之法律保留原則。而釋字第402 號解釋亦明白闡釋就人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性行政處分者，因涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，若授權以命令為補充規定，其授權之目的、範圍及內容必須具體明確，始得據以發布命令，而符合憲法第23條保護人民權利之意旨。另釋字第514 號解釋復就有關涉及人民工作權及財產權之違反營業應遵守義務而應受之制裁規範部分，仍認應以法律定之，若性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍亦應具體明確，始得據以發布命令，所持見解可謂一貫不變。
⒉本件被告係以原告違反觀光活動許可辦法第23條及觀光旅遊團品質注意事項第3點第1項第4款第3目規定，依觀光活動許可辦法第26條第1項，處原告記點1點之處分，並主張觀光活動許可辦法係依據臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第1條及第16條第l項授權而訂定，故原處分並無違誤等語。然按兩岸人民關係條例第1 條係規定：「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定」，揆其條文用語，並未授權行政機關訂定行政規則或發布職權命令，應屬明確，自非被告所稱觀光活動許可辦法之授權依據，要甚明顯。次按兩岸人民關係條例第16條第1 項規定：「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之」，依該規定，主管機關固得依其概括授權，就大陸地區人民申請來臺從事商務或觀光活動之要件、相關程序、作業流程及應備文件，甚至包含旅行業者接待大陸地區人員赴台觀光等細節性、技術性事項，本其行政專業考量，訂定諸如許可辦法等法規命令以為規範，惟對旅行業為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，依前揭大法官釋字第394 號解釋意旨，仍應由法律直接就其處罰之構成要件與法律效果為規定，若授權行政機關以法規命令規範，即須符合授權具體明確性原則，始得謂無違憲法第23條之法律保留原則。然兩岸人民關係條例第16條第1 項並未具體明確授權交通部及內政部得針對旅行業訂定裁罰性行政處分，乃主管機關於未經法律具體明確授權，竟逾越授權範圍，於觀光活動許可辦法第26條第1 項等規定中，自行訂定「記點」、「停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務」等對旅行業裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，限制人民之營業自由及工作權，明顯違反上開釋字第394 號解釋所揭櫫之法律保留原則及法律授權明確性原則，與憲法保障人民權利之意旨不符，應屬無效，殆無疑義。另依前引大法官釋字第402 號解釋意旨，主管機關固得依兩岸人民關係條例第16條第1 項規定訂定法規命令，對旅行業等接待大陸地區人民赴台觀光之相關人員之行為為必要之規範，惟兩岸人民關係條例第16條第1
項既未就該等人員違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則交通部及內政部依據上開法條訂定發布之觀光活動許可辦法第26條第1 項規定，對於旅行業違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與憲法保障人民權利之意旨不符，其應屬無效，亦無可疑，參諸司法院大法官會議釋字第514號解釋意旨，益形明顯。
㈡就違規事實部分：
⒈被告為系爭處分時，並未提供任何稽查紀錄或照片資料佐證，亦未經當時之導遊人員或遊覽車司機簽章確認，如何認定原告於系爭處分作成前之5 個月餘確有本件違規事實？另被告進行本件稽查時，導遊人員、遊覽車司機有無在車上？若有，因何未告知違規事項，並請導遊人員簽收？因何事隔5 個月餘，始要求原告及導遊提出說明，並進而為系爭處分？被告如何確定本件違規事實確係發生於原告所辦理之前揭大陸觀光團體？反之，若導遊人員不在現場，如何確定原告或導遊人員未曾依規定設置團體標示？如何確定該團體標示未出現於規定位置之原因，究係原告或導遊人員未曾設置、或已設置卻遭他人擅自取下？凡此疑義，均足見系爭處分之作成並非無疑。被告遽為系爭記點處分，顯難謂妥適。
⒉按行政罰法第7 條規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」。查，原告前依被告通知而提出之陳述意見書函中，所檢附本件導遊人員吳明魁出具之導遊報告書明載，原告曾再三交代，須將被告規定之制式車名條紙（即所謂團體標示）放置於車前明顯位置，並將該制式車名條紙交付伊，伊亦確將該制式車名條紙依規定放置。若有被告所稱違規事實，或係遊覽車於停車場等候時，留在車上之大陸領隊因遊覽車眾多，旅客常上錯車，為利旅客尋找，乃擅自將書有大陸領隊自己姓名之字條，放置於導遊人員依規定置放之團體標示之前或逕將團體標示取下，雖經導遊人員勸阻，大陸領隊亦置若罔聞；甚或偶有遊覽車司機以團體標示字條放置於遊覽車前擋風玻璃處，影響其行車視線及行車安全，認違反道路交通安全規則，常擅將該團體標示條紙取下，雖屢經勸阻亦無效果等語觀之，顯見原告及導遊人員確有依規定於車輛副駕駛座前方之擋風玻璃內側，設置團體標示，並未有本件違規事實。被告亦自承，本件處分之肇生，係因交通部觀光局日月潭國家風景區管理處於進行遊覽車檢查時，發現原告接待大陸地區人民來台觀光團體所搭乘之遊覽車未設置團體標示，因之函知被告並據以作成本件處分等語，果其如此，本件稽查時，原告之遊覽車上，僅有大陸領隊及司機，至於導遊人員及大陸旅客已下車遊覽，應屬明確，參諸前揭導遊報告書內容，足見本件稽查時原告之遊覽車縱有所謂未設置團體標示之情形，亦係滯留於遊覽車上之大陸領隊或司機所為，尚非斯時不在遊覽車上之原告或導遊人員所為或所能當場阻止者，揆諸前述原告行前之再三叮囑、及導遊人員之一再勸阻行為，顯然原告及導遊人員已盡其善良管理人之注意義務，對於本件違規行為應無所謂故意或過失可言。依前述行政罰法第7 條規定，自不應處罰原告。
⒊另大陸來台觀光團體，其成員名單、大陸及臺灣承辦旅行業、觀光團編號，甚至來臺觀光期間之食、宿地點、觀光路線等各項資料早已輸入被告管考系統，資訊透明，甚且旅行業之原告尚應簽立同意被告隨時調取遊覽車GPS 資料之切結書，則被告依觀光活動許可辦法第23條授權而訂頒之觀光旅遊團品質注意事項第3點第1項第4款第3目所以規定，旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來台觀光團體業務，應於車輛副駕駛座前方之擋風玻璃內側設置團體標示，其目的顯在藉此團體標示，即可簡易辨明該觀光團體係屬大陸地區人民來台觀光旅遊者，並便利大陸旅客瞭解我方接待旅行業與大陸地區組團旅行社之公司名稱，則大陸地區來台旅客已下車前往景區遊覽、或已下塌飯店住宿時，斯時應已無藉該團體標示辨明觀光團體身分、或藉之便利大陸旅客瞭解我方接待旅行業與大陸地區組團旅行社之公司名稱等目的考量之必要，自無從以該段期間內遊覽車副駕駛座前方之擋風玻璃內側無團體標示存在為由，逕處旅行業或導遊人員以記點。被告仍強制要求此時遊覽車上應設置團體標示，並據以作成裁罰處分，顯不符行政手段及目的達成間之比例原則。尤其，如前所述，團體標示所以未在應在之處，或係肇因於大陸領隊或遊覽車司機，其咎非在旅行業或導遊人員，則以之課以旅行業或導遊人員違規記點之罰責，顯不合理亦有違比例原則。
⒋被告訂頒之觀光旅遊團品質注意事項第3點第1項第4款第3目所規範之對象有二，一為原告之旅行業，一為導遊人員，其應盡之義務自亦應有所區別。原告為旅行業，並未隨車而行，則在將團體標示之條紙交付導遊人員，交代應置放於遊覽車副駕駛座前方擋風玻璃內側，導遊人員並將之依規定置放後，應認原告身為旅行業所應盡之團體標示設置義務，已善盡妥適，無違規可言。至其後，無論因前述大陸領隊、遊覽車司機之故意遮蔽、取下，或導遊人員未善盡注意義務而致團體標示脫落，均非旅行業之原告所為或能予以注意防免者，自不應究責於原告，亦不能要求原告對之連帶負責。被告逕處原告記點1點，顯無理由。
⒌至被告所另援引之旅行業管理規則第51條「推定為該旅行業之行為」規定，應以其屬旅行業指派或僱用人員執行業務範圍內「所為之行為」為其適用要件，觀之條文規定應屬明確。然者，本件違規行為，依前所述，既係大陸領隊或遊覽車司機趁導遊人員不在車上所為之私人行為，並非導遊人員所為之行為，應無適用該規定之餘地。
⒍末查，本件處分之記點1點及被告於104年6月5日另為之記點2點，加計此前之記點1 點，被告已給予原告一季記點4點之處分，業符合觀光活動許可辦法第26條第1 項之停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務規定，對原告權益之影響極為重大，乃不得不提起本件訴訟以為權益之救濟。
㈢原告並聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則答辯以：
㈠按觀光活動許可辦法第23條規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，其團費品質、租用遊覽車、安排購物及其他與旅遊品質有關事項，應遵守交通部觀光局訂定之旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項。」、第26條第1 項規定：「旅行業違反…第二十三條…規定者，每違規一次，由交通部觀光局記點一點，按季計算。…。」次按行為時及裁罰時（103 年8月8日修正發布）之觀光旅遊團品質注意事項第3點第1項規定：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體業務，應合理收費，其行程、住宿、餐食、交通、購物點、參觀點及導遊出差費等事項，應依下列規定辦理及提供符合品質之服務：…㈣交通工具：…3 、車輛副駕駛座前方之擋風玻璃內側，應設置團體標示。其標示內容應含內政部入出國及移民署所核發之大陸觀光團編號、辦理接待旅行業公司名稱、大陸地區組團旅行業之省（市）及公司名稱、團體類別…。」嗣後2 次修正發布（104年7月21日、105年2月26日）之觀光旅遊團品質注意事項，除文字略作調整外，亦均維持相同規定。據此，旅行業執行接待大陸觀光團體所租用之遊覽車，應於車輛副駕駛座前方擋風玻璃內側，設置團體標示；如有違反，即該當每次記點1 點，按季計算之處分。
㈡查原告係甲種旅行業，前依觀光活動許可辦法第10條第1 項規定，向本局申請辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務獲准，具有大陸人民來臺觀光業務之接待資格；於執行接待業務時，自應遵守觀光活動許可辦法所課予之行政法上義務。次查原告接待大陸觀光團體第000000000 團所搭乘之車號000-00遊覽車，經日月潭國家風景區管理處稽查人員於104 年2月4日在中臺禪寺實施檢查發現，未依規定設置團體標示。案經本局依行政程序法第102 條規定，分別函請原告及吳明魁導遊陳述意見，渠等雖辯稱有不可歸責事由，但對於該車未設置團體標示之事實均不否認。是原告執行大陸觀光團體第000000000 團接待業務，確有遊覽車未設置團體標示之情事，洵堪認定。本局以原告違反觀光活動許可辦法第23條及觀光旅遊團品質注意事項第3點第1項第4款第3目規定，依觀光活動許可辦法第26條第1 項規定作成原處分，於法並無違誤。
㈢原告訴稱，本局作成原處分時，並未提供稽查紀錄或照片資料佐證，亦未經當時導遊人員或遊覽車駕駛簽章確認，本案違規事實是否存在，已非無疑一節。然按行政程序法、觀光活動許可辦法及觀光旅遊團品質注意事項等規定，本局作成記點行政處分，尚不以檢附照片為必要，亦不須經行為人簽章確認。又如前所述，本局為釐清事證，業依行政程序法規定通知原告與吳明魁導遊陳述意見，並據吳導遊表示：「…大陸領隊…將規定的車條卸下，…，我也沒有辦法一直顧著這車名條。…。」足見該團導遊就所租用遊覽車，有未設置團體標示之違規情事，並不否認。況查卷附資料，本案確有違規照片及檢查紀錄可稽；本局無非係審酌原告指派之導遊人員於陳述意見時，既不否認違規情事，則記點處分所根據之事實客觀上應明白足以確認，乃未於發送書面處分時隨函檢附違規照片供參。原告訴稱本局未掌握稽查紀錄或照片資料云云，顯屬僥倖推諉之辭，實難憑採。原告又訴稱，設置團體標示之目的係為能簡易辨明該觀光團體係屬大陸地區人民來臺旅遊者，惟如旅客已下車、前往景點觀光或已進入飯店，即應無藉團體標示辨明觀光團體身分之必要，記點處分違反比例原則云云。惟查上開規範之立法目的，兼有增進瞭解我方接待旅行業與大陸地區組團旅行社之公司名稱、促進兩岸旅行業辦理接待大陸觀光團體之負責任態度，並強化大陸觀光團體旅遊品質之監管機制及保障陸客在臺期間之旅遊權益等多項行政管制需求與功能，並非僅係為辨明觀光團體之身分，且上開規範並未訂有旅客離開車輛即得不設置團體標示之例外規定。況本局對此種違規情事所為之記點處分，係行政罰法第2條第4款之警告性處分，乃罰鍰以外之其他種類行政罰中，處罰手段最輕微者，衡諸行政管制目的，尚難認與比例原則相違。原告所訴，係對法令規範有所誤解，核難憑採。原告復陳稱，觀光旅遊團品質注意事項第3點第1項第4款第3目之規範對象分別為旅行業、導遊人員，兩者之應盡義務亦應有區別；原告係旅行業，並未隨車而行，其將團體標示交付導遊人員並請導遊人員依規定放置後，即已善盡義務；該團體標示不論係因大陸領隊、遊覽車司機或導遊人員之故意或過失，而有遮蔽、取下或脫落之違規情事，均不可歸責於旅行業云云。惟按行政罰法第7條第2項規定：「法人…或其他組織違反行政法上義務者，其…實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」及旅行業管理規則第51條規定：「旅行業對其指派或僱用之人員執行業務範圍內所為之行為，推定為該旅行業之行為。」本即在考量法人非自然人，其違反行政法上義務是否存有故意或過失，應視其職員、受僱人或從業人員是否存有故意或過失，而從法律上進行推定，此見觀光活動許可辦法第26條第1項及第4項併列旅行業及導遊人員同時為裁罰對象之立法體例益明。若如原告所訴，導遊人員之故意或過失，均不能推定歸責於旅行業者，而旅行業又因非自然人而無從認定故意或過失，豈非使旅行業者所有違反行政法上義務之行為，均因欠缺責任要件而逸脫在整個行政管制架構之外？原告所訴，對法令規範曲解甚深，實不足採。
㈣又按兩岸人民關係條例第1 條規定：「國家統一前，為確保臺灣地區安全與民眾福祉，規範臺灣地區與大陸地區人民之往來，並處理衍生之法律事件，特制定本條例。本條例未規定者，適用其他有關法令之規定」及第16條第1 項規定：「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」基於上開授權，內政部與交通部會銜訂定觀光活動許可辦法，並依法陳送立法院審查存查在案，乃行政程序法第150條第1項、中央法規標準法第7 條所稱之法規命令。實例上，臺北高等行政法院104 年度訴字第532 號、100年度簡字第378號及臺北地方法院104年度簡字第330號判決亦均認觀光活動許可辦法並無悖於法律保留原則。是被告依據觀光活動許可辦法規定，既能對旅行業做成限制營業行為之停業處罰，則系爭記點處分乃行政罰中手段最為輕微之警告性處分，舉重以明輕，自應無不許之理。另按法規命令作為行政罰處罰依據之容許性，向為司法院大法官歷來解釋所肯認（參見司法院大法官釋字第443 號、第480號、第538號解釋理由書）。同理，考量兩岸人民關係條例規範大陸人民申請來臺活動時，必須一併規範與之接觸之臺灣人民及旅行業者，始能竟其功。故從法律整體解釋而言，應可推知立法者有意授權主管機關就旅行業辦理大陸地區人民來臺觀光業務之資格要件、接待品質、考核管理等事項，依被告行政專業考量，訂定法規命令予以規範。而觀光活動許可辦法第23條授權訂定之觀光旅遊團品質注意事項，係被告為執行觀光活動許可辦法第5條第4項、第23條及第26條等規定，就細節性、技術性事項所訂頒之行政規則，亦經臺北高等行政法院104年度訴字第263號判決、最高行政法院104 年度裁字第1465號裁定所肯認。
㈤就原告違反品質注意事項之未設置團體標示情事，被告所為記點處分乃罰鍰以外之其他種類行政罰中，處罰手段最輕微者，衡諸行政管制目的，應與比例原則無違：依大法官釋字第514號、第649號解釋理由書意旨，被告對原告所為之記點處分，縱使累計4點成為停業處分，仍屬手段最輕微之執行
職業自由，並不涉及主觀或客觀條件之選擇職業自由，依據司法院大法官對工作權限制之三階段審查密度，應採取最寬鬆之合理審查。茲對於旅行業違反觀光旅遊團品質注意事項所定之遊覽車應設置團體標示義務，依觀光活動許可辦法第26條第1 項規定，予以記點處分，係以按次警告性處罰手段，警惕旅行業不再違規，以維護大陸地區人民來臺旅遊品質、市場秩序及社會安定。核被告採取之方法應有助於目的之達成；且就有多種同樣能達成目的之方法時，被告已選擇對旅行業權益損害最少者；採取之方法與欲達成目的利益之間並未顯失均衡，實與比例原則並無牴觸。
四、本院之判斷：
㈠按「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」臺灣地區與大陸地區人民關係條例（下稱兩岸人民關係條例）第16條第1 項定有明文。而內政部與交通部會銜訂定發布之大陸地區人民來臺從事觀光活動許可辦法規定：「本辦法依臺灣地區與大陸地區人民關係條例第十六條第一項規定訂定之。」（第1 條）、「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，其團費品質、租用遊覽車、安排購物及其他與旅遊品質有關事項，應遵守交通部觀光局訂定之旅行業接待大陸地區人民來臺觀光旅遊團品質注意事項。」（第23條）、「旅行業違反…、第二十三條或第二十四條第二項規定者，每違規一次，由交通部觀光局記點一點，按季計算。累計四點者，由交通部觀光局停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一個月；累計五點者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務三個月；累計六點者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務六個月；累計七點以上者，停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一年。旅行業違反第二十一條第一項規定者，除依旅行業管理規則第五十六條規定處罰外，每違規一次，並由交通部觀光局停止其辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一個月。」（第26條第1 項）。嗣交通部觀光局依上開觀光活動許可辦法第23條規定所訂定發布之觀光旅遊團品質注意事項第3點第1項第4款第3目規定（行為時）：「旅行業及導遊人員辦理接待大陸地區人民來臺觀光團體業務，應合理收費，其行程、住宿、餐食、交通、購物點、參觀點及導遊出差費等事項，應依下列規定辦理及提供符合品質之服務：…。㈣交通工具：…。⒊車輛副駕駛座前方之擋風玻璃內側，應設置團體標示。其標示內容應含內政部入出國及移民署所核發之大陸觀光團編號、辦理接待旅行業公司名稱、大陸地區組團旅行業之省（市）及公司名稱、團體類別（優質行程團體或一般行程團體）；如為一般行程團體者，得標示為觀光旅遊團體。其標示方向應朝向擋風玻璃外側；標示版面不得小於A4（長29.7公分、寬21公分），且不得妨礙車輛後照鏡使用；標示字體應粗黑，除「旅行社（股份）有限公司組團、接待」文字外，均不得小於Word文書軟體80號字體，亦不得以遮掩、塗抹或其他方法，使標示內容不能或難以辨識。」（該規定於本件行為後雖經修正，惟僅係將「內政部入出國及移民署」修正為「內政部移民署」、「優質行程團體或一般行程團體」修正為「優質行程團體、專案團體或一般行程團體」，「長29.7公分、寬21公分」、「80號字體」修正為「長二十九點七公分、寬二十一公分」、「八十號字體」，均與本件可罰性範圍的認定無涉）。由上揭觀光活動許可辦法、觀光旅遊團品質注意事項相關規定可知，旅行業於接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務時，就交通工具的安排部分，負有在車輛副駕駛座前方之擋風玻璃內側設置團體標示之行政法上義務。
㈡本件如事實概要欄所載之事實，除下述爭點外，均為兩造所不爭執，並有大陸地區人民申請來臺觀光團體行程表、名冊、日月潭國家風景區管理處104年2月大陸觀光團遊覽車檢查彙整表、採證照片、原處分、訴願決定書、行政訴訟起訴狀分別附於原處分卷、訴願卷及本院卷可稽。茲兩造爭執所在，乃原告是否有被告所指之違反行政法上義務行為？若有，被告據以裁罰之依據（即觀光活動許可辦法、觀光旅遊團品質注意事項），是否合乎法律保留原則或處罰法定主義？茲分述如次：
⒈就原告是否違反行政法上義務部分：
⑴原告雖以上開情詞，主張已善盡注意義務，並無因故意或過失違反行政法上義務之情事等語。然查，本件經被告所屬稽查人員前往現場稽查時，前揭大陸觀光團體所搭乘由原告所租用之遊覽車副駕駛座前方之擋風玻璃內側，確實並未見有置放團體標示一情，有前開遊覽車檢查彙整表、採證照片在卷可憑，是原告所稱被告為系爭處分時，並未提供任何稽查紀錄或照片資料佐證等語，或係指被告於作成原處分前之調查階段未經提供給原告作為答辯參考，惟究與無證據佐憑即作成原處分之情有間，原告此部分主張，尚不足為有利於原告之認定。又證人即該觀光團導遊人員吳明魁於本院審理時證稱：（104 年2月2日到2月9日你有無替原告帶大陸地區人民觀光團體000000000 團在台旅遊？）有；（該團於104年2月4 日有無到中台禪寺旅遊？）有。（該團出發前，原告有無交付你該團的團體標示？）有；（原告交付你團體標示時，有無交代要放置於規定處所？）有，要放在車頭前擋風玻璃內側；（你有無將該團體標示放置在遊覽車的車頭前擋風玻璃內側？）有；（104 年2月4日你帶團到中台禪寺時，知道日月潭國家風景區管理處有到你的遊覽車稽查嗎？）不知道；（你帶團到中台禪寺遊覽完後，回到車上，遊覽車司機有告訴你剛剛日月潭國家風景區管理處的人來稽查嗎？）沒有；（你何時才知道？）印象中大約事隔3 個月後，交通部有寄通知函告訴我；（你知道日月潭國家風景區管理處去稽核時，該團搭乘的車號000-00遊覽車並沒有放置團體標示嗎？）我不知道，因為實際上事隔3 個月後，我只能回憶，我知道我的司機有信仰的偏好，也就是車上會擺放一些神像，團體標示會擋住神明的視線，司機是否有把團體標示拿掉或是往下放，這我就不知道了；（你帶大陸觀光團000000000 號團，有無與原告簽訂工作契約？）有；（原告是否有告知你車輛應該全程設置團體標示？）有，我也知道這個規定；（你是否記得該團司機有無明白跟你表示過團體標示有擋住神明的情況，所以把團體標示拿下來？）沒有；（那你怎麼知道團體標示會擋住神明的視線？）我印象中這名司機瘦瘦的，話很少，全程我跟他只有行程上的溝通。因為他車上有擺旗子、又有擺神明，所以我才想說他會不會是因為團體標示擋住神明的視線，所以才把團體標示拿下來；（如果團體標示真的會擋住神明視線，是否拿下來也沒有關係？）不可以拿下來，但是我是在從事帶團工作，不可能隨時看著牌子；（該團在中台禪寺下車時，你下車時有無確認團體標示還在車上？）沒有印象；（該車在稽查當時沒有設置團體標示，請問是否是你下車時把它拿下來的？）我沒有拿下來；（為何應該全程設置的團體標示，卻沒有掛在車上？）我接機的時候有把團體標示放上去，後來不見了，我並不知道；（所以你並沒有全程注意這個團體標示是否在車上？）我沒有辦法完全注意，因為我要負責帶團、講解，沒辦法完全看著那張紙，這也不合理；（該旅遊團全程都是使用同一部遊覽車嗎？）是；（遊覽車是誰找的？）公司找的；（所以你並不認識該司機？）是的，我是接機後才認識；（你方才說團體標示你放在車上後，後來不見了，是什麼意思？）我不知道不見了；（你剛剛說該旅行團到中台禪寺後，你下車導覽前，你說你沒有印象團體標示是否還在車上，那你是否還有印象當天到中台禪寺之前，團體標示都一直在車上？）我記得接機時我有擺上去，最後在何時不見的，我不知道；（你當天帶團到中台禪寺遊覽後，上車一直到該團結束整個旅遊行程到機場搭機，你有無看到該團體標示？）我沒有印象，因為觀光局寄給我通知函已經是3 個月以後的事了，我才知道這件事情的發生；（你帶團時，你會習慣在每個景點下車及上車時，都會注意觀看團體標示有無放在應放置的位置嗎？）不會，因為我主要工作是在導覽，而且有時候也要服務或照顧特別的旅客，如老人家或是身障者，所以並不會完全注意團體標示是否有放在原來的位置；（依你帶團的習慣，你會不會告訴大陸領隊及遊覽車司機不可以隨意取走團體標示？）會。但有一種情形，因為客人只知道領隊的名字，但團體標示並沒有人名，所以旅客只會記車牌，或車頭人的名字，所以有時候大陸領隊會把寫有他名字的牌子放在車頭，這時候就有可能發生名牌與團體標示重疊的情形等語（本院卷第59頁背面以下）。由證人上開證述可知，原告於聘請吳明魁帶團時，雖有將團體標示交付吳明魁，並要求應將該團體標示置放於原告所租用之遊覽車副駕駛座前方之擋風玻璃內側，甚至在原告與吳明魁間所簽訂之工作契約中亦載明此一置放團體標示於規定位置之約款，惟吳明魁自接團後，除一開始將團體標示置放於遊覽車副駕駛座前方之擋風玻璃內側外，嗣後帶團過程中即未能隨時注意該團體標示是否仍置放在規定位置上，以致於其對於團體標示係於何時未擺放在規定位置上，竟毫無所悉。證人雖證稱其係於本件案發後3個月方收到被告通知，對於本案事實部分情節
沒有印象等語，惟其亦自承其習慣上並不會在每個景點下車及上車時，去注意觀看團體標示有無放在應放置的位置等語，觀諸導遊之主要工作固然係在帶領觀光團參觀景點並適時講解，甚至關注個別團員身心狀況、安全及回應團員需求等，惟注意團體標示是否置放在規定位置上，並不要求必須全程目不轉睛地加以盯視，導遊只需在旅行團上、下車時，甚至在車輛行進間於解說空暇時，稍加瞥視即可，應不至於額外造成過重的工作負荷；尤以吳明魁既明知大陸領隊時有將寫有領隊姓名之名牌置放在遊覽車車頭之情，其與遊覽車司機亦素昧平生，自應隨時注意領隊、司機是否可能因其個人因素而將團體標示隨意抽取或擺放等情事，詎其未加注意，竟至不知團體標示究於何時未擺放在規定位置上，自難認其已盡通常合理之注意義務。
⑵按「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。」行政罰法第7條第2項定有明文。稽其立法意旨，乃「現行法律規定或實務上常有以法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織作為處罰對象者，為明其故意、過失責任，爰規定以其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定該等組織之故意、過失。」且因法人或非法人團體、行政機關或其他組織藉由其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用上開人員之利益，故就行政法上義務之履行，自亦應負擔上開人員之參與行政程序行為所致之不利益。惟如法人等組織能舉證證明已善盡選任監督義務，卻仍無法避免違反行政法上義務，即可推翻上開故意過失之推定。如前所述，本件原告於聘請吳明魁帶團時，雖有將團體標示交付吳明魁，並要求應將該團體標示置放於原告所租用之遊覽車副駕駛座前方之擋風玻璃內側，甚至在原告與吳明魁間所簽訂之工作契約中亦載明此一置放團體標示於規定位置之約款，惟證人吳明魁於本院審理時另證稱：（104年2月間你帶領這個大陸觀光團旅遊時，你跟原告的關係也是你方才所說的並不是固定受僱於維鯨旅行社，而是維鯨旅行社有大陸觀光團需要導遊帶團時，請你帶團？）是；（你方才說你跟維鯨旅行社有簽訂工作契約，是每接一個團就會簽一份工作契約？）是的；（契約約定的內容為何？）帶團的所有一些必須遵從公司的規則，服務、導覽等等應盡的導遊責任；（契約內容有無包括約定你必須將團體標示全程放置在規定的處所？）有；（你受原告委託帶團，如果你有違反相關規定，讓原告受到行政機關的處罰，你會不會也受到原告的處罰？）會有指責，問我什麼原因，但不會處罰。契約上也沒有約定罰錢。團體標示縱然重要，但我服務的客人應該更優先照顧等語。由證人上開證述可知，原告除口頭要求或以契約約定導遊吳明魁應將團體標示置放於遊覽車上固定位置外，並無其他監督管理措施以督促吳明魁確實履行此一契約上義務，且在吳明魁違反此一契約義務時，亦無其他制裁措施，再徵諸吳明魁並非受僱於原告擔任導遊工作，而係受原告臨時招請而執行導遊業務，其執行業務之從屬性強度顯然不如僱傭契約，在此情況下，形同任憑吳明魁決定是否履行上開契約義務，自難認原告已善盡其管理監督之責。原告既無法舉證證明其已善盡選任監督義務，則其使用人（從業人員）吳明魁在為原告履行置放團體標示之行政法義務上既有所過失，即應推定原告在履行此一行政法上義務亦有過失。
⒉就被告據以裁罰之相關行政命令，是否合乎法律保留原則或處罰法定主義部分：
⑴旅行業違反觀光旅遊團品質注意事項相關規定者，被告即可依其違規情節，依觀光活動許可辦法第26條第1 項規定予以按次記點，並按季累計點數，累計達一定點數者，並得停止旅行業者辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務1個月至1年不等之期間。可見上開記點、停止辦理大陸地區人民來臺從事觀光活動業務一定期間係屬於對違反行政法上義務所科處之行政秩序罰，其屬於行政罰法上之行政罰，應無疑義。
⑵按憲政主義思想下的憲法是以國民主權為根基，其所約制、規範之國家權力根源於人民，因此，建構國家權力體系的樞紐，首先即在於使權力得以追溯至人民之「民主正當性」，可為經由選舉或公投程序所提供之直接民主正當性，亦可為經由具直接民主正當性之憲法機關所傳承之間接民主正當性。其中，具直接民主正當性之憲法機關直接對人民負責，也接受民意之直接檢驗，不但比僅具間接民主正當性之憲法機關更貼近人民，也彰顯其權力行使及其產物之優位性。民主憲政國家之國會必由人民選舉產生，因此國會必為具備直接民主正當性之憲法機關，政治權力中之立法權與預算審議權亦必由國會主導行使，並直接對人民負責。由於國會制定之法律是法治國權力運作之主要依據，基於法律優越原則，行政體系依循法律而行政以及法院依法律審判乃當然之理，即便不具法律保留思想之憲法國家亦然，國會所制定之法律因而具有轉介民主正當性之重要地位。準此，具有界分立法權與行政權限領域之法律保留原則之發展及其適用領域之認定，自與權力分立具體內涵息息相關。此由司法院大法官釋字第614 號解釋文所稱：「憲法上之法律保留原則乃現代法治國原則之具體表現，不僅規範國家與人民之關係，亦涉及行政、立法兩權之權限分配」等語，亦足徵之。
⑶司法院大法官釋憲實務上對法律保留原則之開展，基本上都是根據事務屬性（課予人民稅捐事項、限制人民受憲法所保障之自由權利事項）而界分立法權與行政權之權限領域，而非概括性地本於立法權與行政權功能之區分而為。其中就人民違反行政法上義務之行為予以裁罰部分，大法官作成多號解釋，茲分述如次：
①大法官早在釋字第313 號解釋中即闡釋：「對人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨。」而認為依據民用航空法第92條授權（「民用航空運輸業之管理規則，由交通部定之」）而訂定之民用航空運輸業管理規則，其中第46條規定違反第29條第1 項者應適用民用航空法第87第7 款處罰部分，即便裁罰之法律效果係規定在民用航空法（法律），但因處罰之構成要件係規定在民用航空運輸業管理規則（法規命令）中，而此部分法律之授權內容及範圍均有欠明確，仍與憲法第23條以法律限制人民權利之意旨不符，而宣告上開管理規則之規定定期失效。
②其後於釋字第394 號解釋中，大法官再次強調前開釋字第313 號解釋意旨而闡釋稱：「建築法第十五條第二項規定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依據行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第二十三條法律保留原則之意旨。」可見大法官認為營造業之登記要件、行為準則、考核管理等事項，建築法之授權規定雖未就授權之內容與範圍加以明確規定，但「依法律整體解釋」，可推知立法者有意授權主管機關訂定相關子法加以規範，然「對營造業者所為裁罰性之行政處分」，因涉及對人民權利之限制，而仍要求「其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之」（之後大法官再次針對營造業管理規則作成釋字第538 號解釋，仍強調建築法第15條第2 項所為之授權，「未就授權之內容與範圍為規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範」，並容認該管理規則中關於金門縣及連江縣營造業者於戰地政務解除後，應於一定期限內換領登記證書，「逾期未辦理換領者，按其與本規則相符之等級予以降等或撤銷其登記證書」之規定，已兼顧信賴利益之保護，尚未違反建築法第15條第2 項之意旨。惟上開關於「降等或撤銷其登記證書」，並非針對違反行政法上義務之行為所為之制裁措施，自非屬行政罰性質，核屬不利益處分，尚難據此號解釋，而認大法官容許行政機關以行政命令規範裁罰之構成要件及其法律效果，此由其後所作成之諸號解釋中，仍沿襲其自釋字第313
號解釋以來之一貫見解，即可知之）。
③類似案例亦出現在保險法之規定上，大法官於釋字第402 號解釋中表示：「對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處分之構成要件與法律效果，應由法律定之，法律雖得授權以命令為補充規定，惟授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，方符憲法第二十三條之意旨。保險法第一百七十七條規定：『代理人、經紀人、公證人及保險業務員管理規則，由財政部另訂之』，主管機關固得依此訂定法規命令，對該等從業人員之行為為必要之規範，惟保險法並未就上述人員違反義務應予處罰之構成要件與法律效果為具體明確之授權，則其依據上開法條訂定發布之保險代理人經紀人公證人管理規則第四十八條第一項第十一款，對於保險代理人、經紀人及公證人等從業人員違反義務之行為，訂定得予裁罰性之行政處分，顯與首開憲法保障人民權利之意旨不符」，而宣告上開管理規則定期失效。
④嗣大法官更於釋字第443 號解釋中建立層級化保留體系，而認為：「憲法所定人民之自由及權利範圍甚廣，凡不妨害社會秩序公共利益者，均受保障。惟並非一切自由及權利均無分軒輊受憲法毫無差別之保障：關於人民身體之自由，憲法第八條規定即較為詳盡，其中內容屬於憲法保留之事項者，縱令立法機關，亦不得制定法律加以限制（參照本院釋字第三九二號解釋理由書），而憲法第七條、第九條至第十八條、第二十一條及第二十二條之各種自由及權利，則於符合憲法第二十三條之條件下，得以法律限制之。至何種事項應以法律直接規範或得委由命令予以規定，與所謂規範密度有關，應視規範對象、內容或法益本身及其所受限制之輕重而容許合理之差異：諸如剝奪人民生命或限制人民身體自由者，必須遵守罪刑法定主義，以制定法律之方式為之；涉及人民其他自由權利之限制者，亦應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權應符合具體明確之原則；若僅屬與執行法律之細節性、技術性次要事項，則得由主管機關發布命令為必要之規範，雖因而對人民產生不便或輕微影響，尚非憲法所不許。」因此，若係涉及對人民所為之裁罰性行政處分，自屬對人民權利之限制，揆諸本號解釋意旨，自應由法律加以規定，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，其授權亦應符合具體明確之原則。
⑤之後於釋字第514 號解釋中，針對人民之營業自由中涉及違反行政法上義務之裁罰時，亦認為「人民營業之自由為憲法上工作權及財產權所保障。有關營業許可之條件，營業應遵守之義務及違反義務應受之制裁，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容更須符合該條規定之要件。若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令」，而將主管機關「依職權」所發布、內容包括撤銷營業許可規定之遊藝場業輔導管理規則，宣告其因違反法律保留原則而不予援用。
⑥釋字第570 號解釋針對主管機關發布公告：「為維護公共秩序，確保社會安寧，保障人民生命財產安全，自公告日起，未經許可不得製造、運輸、販賣、攜帶或公然陳列類似真槍之玩具槍枝，如有違反者，依社會秩序維護法有關條文處罰」（大法官認此公告之性質為職權命令），而重申「人民自由及權利之限制，依憲法第二十三條規定，應以法律定之。其得由法律授權以命令為補充規定者，則授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令」之意旨，故認為「行政機關之公告行為，如對人民之自由權利有所限制時，應以法律就該公告行為之要件及標準，具體明確規定」，而因「上開職權命令未經法律授權，限制人民之自由權利，其影響又非屬輕微，與憲法第二十三條規定之法律保留原則不符」，故宣告不予適用。⑦嗣於釋字第619 號解釋中，大法官再次強調「對於人民違反行政法上義務之行為處以裁罰性之行政處分，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及法律效果，應由法律定之，以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨」，並說明：土地稅法第54條第1項第1款所稱「減免地價稅」之意義，因涉及裁罰性法律構成要件，依其文義及土地稅法相關規定之體系解釋，自應限於依土地稅法第6 條授權行政院訂定之土地稅減免規則所定標準及程序所為之地價稅減免而言。土地稅法施行細則第15條規定：「適用特別稅率之原因、事實消滅時，土地所有權人應於三十日內向主管稽徵機關申報，未於期限內申報者，依本法第五十四條第一項第一款之規定辦理」，將非依土地稅法第6 條及土地稅減免規則規定之標準及程序所為之地價稅減免情形，於未依30日期限內申報適用特別稅率之原因、事實消滅者，亦得依土地稅法第54條第1項第1款之規定，處以短匿稅額3 倍之罰鍰，顯以法規命令增加裁罰性法律所未規定之處罰對象，復無法律明確之授權，核與首開法律保留原則之意旨不符，牴觸憲法第23條規定等語，宣告上開施行細則之規定應定期失效。
⑧釋字第638號解釋針對86年5月13日修正發布之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則第8 條規定，大法官再次表示：「對於人民違反行政法上義務之裁罰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件、法律效果，應以法律定之；以命令為之者，應有法律明確授權，始符合憲法第二十三條法律保留原則之意旨。…。是行政處罰之處罰對象規定，亦涉及人民權利之限制，為符合法治國家處罰法定與處罰明確性之要求，除有法律或法律具體明確授權之法規命令為依據外，不得逕以行政命令訂之。又如違反同一行政法上義務者有多數人時，其歸責方式，以按其行為情節之輕重分別處罰為原則（行政罰法第十四條第一項規定參照），若就其是否應負各平均分擔責任等歸責方式，有為不同於上開原則規定之必要者，涉及人民權利限制之程度，亦應另以法律或法律具體明確授權之法規命令為特別規定，始符合憲法第二十三條之法律保留原則。」而因上開實施規定第8 條第1項及第2項後段規定，係就公開發行公司全體董事或監察人持有股權成數，違反主管機關依證券交易法第26條第2
項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定，而應依證券交易法第178條第1項第4 款規定處罰時之歸責方式及處罰對象所為之規定，並無法律依據或法律之明確授權，與憲法第23條規定之法律保留原則尚有未符，故宣告上開實施規則之規定應定期失效。
⑨另關於管理外匯條例第11條授權主管機關就「旅客或隨交通工具服務之人員，攜帶外幣出入國境者，應報明海關登記」之事項訂定行政命令，涉及是否違反法律保留原則之爭議部分，大法官亦沿襲一貫立場於釋字672 號解釋中闡釋：「立法機關對人民財產權之限制，如合於憲法第二十三條所定必要程度，並以法律定之或明確授權行政機關訂定法規命令者，即與上開憲法意旨無違，…。行政罰之沒入，係對人民財產不法所得或違反行政法上義務之行為，對其財產加以強制剝奪，其規定應合乎上開意旨，乃屬當然。」
⑷由上開司法院大法官解釋中可知，自釋字第313 號解釋以來，針對人民違反行政法上義務之行為而予以行政秩序罰部分，大法官本於憲法第23條之規定，一再闡釋此部分已涉及人身自由以外之其他人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，自應由法律定之；法律若授權行政機關訂定命令為補充規定，其授權之目的、範圍及內容必須具體明確，然後據以發布命令，使人民得以從法律預見可罰之行為內容，才符合上開憲法規定之意旨，可謂立場始終一貫，毫無模糊空間。而行政罰法第4 條亦規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限。」其立法理由並說明：「依司法院釋字第三一三號、第三九四號及第四○二號等解釋意旨，對於違反行政法上義務之行為，法律得就其處罰之構成要件或法律效果授權以法規命令訂之。故本條所指之『法律』，解釋上包含經法律就處罰之構成要件或法律效果為具體明確授權訂定之法規命令。」可謂與上開大法官解釋意旨一致。本件被告辯稱觀光活動許可辦法係依兩岸人民關係條例第16條第1項授權
而訂定，綜合該條例第1條規定，而從法律整體解釋而
言，應可推知立法者有意授權主管機關就旅行業辦理大陸地區人民來臺觀光業務之資格要件、接待品質、考核管理等事項，依被告行政專業考量，訂定法規命令予以規範等語。固然，在法律授權規定不明確之情況下，大法官亦認同可透過「法律整體解釋」，推知立法者有意授權主管機關訂定相關子法加以規範，惟此僅限於對人民自由、權利輕微影響之細節性、技術性事項（例如登記要件、從業準則、主管機關之考核管理等），非屬輕微影響人民自由、權利之事項者，則不與焉，尤其不包括對人民違反行政法上義務所為行政裁罰（秩序罰）之構成要件及其法律效果。本件所涉之兩岸人民關係條例，乃係為因應國家統一前兩岸政治關係之特殊狀況，在維護臺灣地區安全之前提下，對兩岸人民往來相關事務特設規定予以適當安排（參見該條例第1 條規定）。在兩岸仍處政治、軍事對峙之現況下，自無可能無限制任由大陸地區人民來臺從事相關活動，是本院亦認同被告得依該條例第16條第1 項之授權，就大陸地區人民來臺從事商務或觀光活動，得訂定法規命令，就申請程序（包括流程、應備文件等）、來臺人員身分、配額、停留期間、停留期間應遵守事項等加以規範，惟關於行政秩序罰之構成要件及其法律效果，究屬影響人民自由、權利之重大事項，自應依法律或本於法律之明確授權，方得為之，並尊重憲法本於權力分立原則所為行政、立法兩權之權限分配規定。依兩岸人民關係條例第16條第1
項規定：「大陸地區人民得申請來臺從事商務或觀光活動，其辦法，由主管機關定之。」無一語涉及授權主管機關得對何種違反行政法上義務之行為予以如何之處罰，自難依上開規定甚至僅係表明制定本條例緣由之該條例第1 條規定，即認立法者確有授權主管機關訂定法規命令就人民違反行政法上義務之行為予以裁罰之意，在此授權不明確甚而可以認為根本未予授權，而必須從行政機關所訂定之行政命令（觀光活動許可辦法、觀光旅遊團品質注意事項）中，人民始能確知可罰行為內容之情形，其違反法律保留原則，灼然甚明。更有甚者，被告係以原告違反觀光旅遊團品質注意事項之相關規定，而依觀光活動許可辦法之規定加以裁罰；換言之，原告違反行政法上義務之構成要件係規定在經由觀光活動許可辦法（即所謂「子法」）「授權」訂定之觀光旅遊團品質注意事項（即所謂「孫法」）中，若如被告所主張兩岸人民關係條例第16條第1 項已授權主管機關得以對人民違反行政法上義務之行為予以裁罰，則該條例授權之對象也僅限於「主管機關」（觀光活動許可辦法係由內政部、交通部會銜訂定），在母法未授權可以「再授權」之情況下，竟由內政部、交通部透過觀光活動許可辦法，再授權被告訂定觀光旅遊團品質注意事項，以規定裁罰之構成要件事項，亦與「受委任者不得再委任」之法理有違（大法官釋字第524 號解釋參照）。至被告雖辯稱本件記點處分之處罰手段輕微，衡諸行政管制目的，應與比例原則無違等語，惟記點處分縱屬輕微，其連結之法律效果卻是在累計一定點數下，足以使旅行業者在一定期間內無法承辦接待大陸地區人民來臺從事觀光活動業務，對於可能以此為主要業務甚至全部業務之旅行業者而言，影響可謂重大，被告單獨切割觀察記點之法律效果，刻意淡化記點處分之影響性，自難謂當；更何況，本件爭議所在，並不在於觀光旅遊團品質注意事項所訂相關違反行政法上義務之行為是否應予處罰，而在於是否容許由主管機關在未經法律規定或法律明確授權之情況下，對上開行政違規行為予以裁罰。更明確地說，本院並未否定上開行為應予規範，甚至以本件訟爭的違規行為予以記點處分，在目的、手段上的權衡上亦屬適當，然畢竟應本於法律保留原則，藉由制定法律或透過法律明確之授權為之，方屬正辦，是自難以本件記點處分係屬輕微處分，就行政目的之達成，亦與比例原則無違為由，而容認被告逕以未經法律明確授權之行政命令對人民加以行政裁罰。
五、綜上所述，本件被告據以裁罰原告之觀光活動許可辦法、觀光旅遊團品質注意事項，其中涉及對人民違反行政法上義務之構成要件及其法律效果部分，未經法律明確授權，有違反法律保留原則之違憲情事，本院自不受其拘束（大法官釋字第137號、第216號解釋意旨參照）。從而，被告以原告違反觀光活動許可辦法第23條及觀光旅遊團品質注意事項第3 點第1項第4款第3目規定，而依觀光活動許可辦法第26條第1項規定，裁罰原告記點1 點，並無法律依據或經法律明確授權，自有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合，原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第98條第1 項前段，判決如主文。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日行政訴訟庭 法 官 李明益
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中 華 民 國 105 年 6 月 30 日書記官 梁華卿