臺灣臺北地方法院108年度簡字第101號

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　108年度簡字第101號

　　　　　　　　　　　　　108年10月29日辯論終結

原告

太平洋崇光百貨股份有限公司

代表人

黃晴雯（董事長）

訴訟代理人

王照宇律師

被告

臺北市政府勞動局

代表人

賴香伶（局長）

訴訟代理人

洪三凱

　　　　　　楊倍瑜

　　　　　　吳詩慧

上列當事人間就業服務法事件，原告不服臺北市政府中華民國108年3月26日府訴三字第1086101260號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：

主文

事實及理由

一、事實概要：原告非法容留烏茲別克籍外國人ALIEVA ALBINA（護照號碼：MM0000000，簡稱A君）於其所經營之SOGO百貨從事表演工作，經臺北市勞動力重建運用處（簡稱重建處）查獲，重建處於民國107年10月1日及12日分別詢問原告之法務協理王照宇、高星活動公關顧問有限公司（簡稱高星公司）之代表人廖美香及A君並製作談話紀錄，嗣以107年10月18日北市勞運檢字第1076024914號函移由被告處理。經被告以107年10月29日北市勞職字第10760888532號函請原告陳述意見，原告以書面陳述意見後，被告仍審認原告非法容留外國人從事工作，違反就業服務法第44條規定，乃依同法第63條第1項及臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點項次34規定，以107年12月4日北市勞職字第00000000000號裁處書，處原告新臺幣（下同）15萬元罰鍰（即本件原處分）。原告不服，提起訴願經駁回後，遂提起本件行政訴訟。

二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分：

（一）原告為舉辦百貨公司促銷活動，與高星活動公關顧問有限公司（簡稱承包商）簽約，由承包商承攬促銷活動中相關表演活動之安排與演出。因承包商於表演活動中聘僱外國人於原告處所進行表演，原告促銷活動辦理人員，雖曾於表演活動開始前，請承包商先行確認其所聘僱之外國表演者均可合法進行表演，惟承包商誤認其中之外國表演者具有合法之工作許可，遂告知原告活動辦理人員，所有外國表演者皆可合法表演，致使原告產生錯誤認知，進而同意外國表演者進行表演，而發生無合法表演許可之外國人進行表演情事，而遭主管機關以違反就業服務法事項裁罰。

（二）原告就本件涉及違反就業服務法事項，已於事前要求承包商依法辦理，且原告係因承包商告知之錯誤訊息，致陷於錯誤所致，原告已盡注意義務，並無故意或過失，依行政罰法第7條第1項規定，自不應受罰：按行政罰法第7條第1項規定：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰」。鑒於原告與承包商之間係一承攬關係，原告對承包商所選定之表演者並無決定權，故本件原告活動辦理人員，就承包商是否有合法聘僱外國人進行表演一事，已事前要求承包商應依照相關法令辦理，不得違法聘僱，實已盡注意相當義務。再者，原告之所以同意無合法表演許可之外國人進行表演，係因承包商錯誤認知，誤認所有外國表演者皆可合法表演，而原告活動辦理人員接受承包商告知之錯誤訊息，致陷於錯誤所致，實非原告所願。原告對於涉及違反就業服務法事項應無故意或過失可言。

（三）訴願決定機關引用最高行政法院100年度8月份第2次庭長

，負推定故意、過失責任。然此決議係基於僱傭關係為基礎，原告與承包商之間係一承攬關係而非僱傭關係，訴願決定機關以此認定原告負推定故意、過失責任，顯屬違誤：訴願決定機關引用最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，認原告需對承包商因故意或過失未查核出外國表演者無合法工作許可一事，負推定故意或過失責任並以此認定原告違反就業服務法第44條規定亦具故意或過失。然審酌該決議內容，其主要係認定法人組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，須負推定故意、過失責任。概因法人之職員、受僱人或從業人員與法人間係基於僱傭關係，法人對其有實質之監督能力。然該決議並未提及承攬人，似有認法人對以承攬關係為基礎之承攬人與以僱傭關係為基礎之職員、受僱人或從業人員，因實質監督能力之有無，而有不同認定。因此，依該決議，法人實無須就其承攬人之故意、過失，負推定故意、過失責任。本件原告與承包商之間係一承攬關係(原證)，承包商承攬表演活動之安排與演出，原告對承包商所選定之表演者並無決定權，更遑論實質監督，原告充其量僅能依承攬契約要求承包商之行為合乎法令，而無法直接對承包商之表演者為實質監督與撤換，概表演者並非原告所僱用。綜上所述，訴願決定機關引用最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議此等以僱傭關係為前提之決議，套用於原告與承包商之承攬關係，認定原告應就承包商之故意、過失，負推定故意、過失責任，顯屬違誤。

三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：

（一）按就服法第6條第1項規定：「本法所稱主管機關：…在直轄市為直轄市政府…」；第44條規定：「任何人不得非法容留外國人從事工作」；第63條第1項規定：「違反第四十四條…規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰…」；第75條規定：「本法所定罰鍰，由直轄市及縣（市）主管機關處罰之」。

（二）前行政院勞工委員會（已改制為勞動部，下稱前勞委會）91年9月11日勞職外字第0910205655號令釋：「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第44條規定：『任何人不得非法容留外國人從事工作』係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言…」。

（三）勞動部106年8月17日勞動發管字第1060515824號函釋：「主旨：有關事業單位如將部分業務委外給其他事業單位，其他事業單位因非法聘僱外國人致違反就業服務法（以下簡稱就服法）第57條第1款之規定，則原事業單位是否亦構成就服法第44條一案，詳如說明…四、…倘事業單位之業務承攬或勞務派遣單位係指派外國人從事承攬契約或勞務派遣契約約定之工作，且事業單位事實上得對業務承攬或勞務派遣單位所指派之外國人身分進行查證，以確認渠等是否可合法在臺從事上開契約約定之工作，惟事業單位卻未善盡查證義務，致發生非法容留業務承攬或勞務派遣單位所聘僱之未經許可或許可失效之外國人從事工作之情事，即應有本法第44條規定之適用」。

（四）最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議：「…人民參與行政程序，就行政法上義務之履行，類於私法上債務關係之履行。人民由其使用人或委任代理人參與行政程序，擴大其活動領域，享受使用使用人或代理人之利益，亦應負擔使用人或代理人之參與行政程序行為所致之不利益。…行政罰法施行後（包括行政罰法施行前違反行政法上義務行為於施行後始裁處之情形），同法第7條第2項：『法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失。』法人等組織就其機關（代表人、管理人、其他有代表權之人）之故意、過失，僅負推定故意、過失責任，人民就其使用人或代理人之故意、過失所負之責任，已不應超過推定故意、過失責任，否則有失均衡。再法人等組織就其內部實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，係負推定故意、過失責任。此等組織實際行為之職員、受僱人或從業人員，為法人等組織參與行政程序，係以法人等組織之使用人或代理人之地位為之。此際，法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任」。

（五）臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點規定：「違反就業服務法（以下簡稱就服法）事件統一裁罰基準如下表：（節錄）」┌───────────┬───────────────────────┐│項次 │34 │├───────────┼───────────────────────┤│違反事件 │非法容留外國人從事工作者。 │├───────────┼───────────────────────┤│法條依據（就服法） │第44條及第63條 │├───────────┼───────────────────────┤│法定罰鍰額度（新臺幣：│處15萬元以上75萬元以下罰鍰。 ││元）或其他處罰 │ │├───────────┼───────────────────────┤│統一裁罰基準（新臺幣：│1.違反者，依違規次數處罰如下： ││元） │ (1)第1次：15萬元至30萬元。 ││ │ (2)第2次：30萬元至75萬元。 ││ │…… │└───────────┴───────────────────────┘

（六）為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之就業機會、勞動條件、國民經濟發展與社會安定。是為本法第42條所明定。另本法所規範之對象，並未限制大型企業或工廠經營者始有適用，舉凡一般家庭類、學校、依法立案之短期補習班、海洋漁撈工作業者，均應受規範。揆諸前揭本法第42條、第44條之意旨可知，外國人來臺工作係採申請許可制，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作，此乃立法所明定禁止之行為。

（七）107年10月1日原告之代理人王照宇重建處談話紀錄節錄：問：本處接獲檢舉指稱貴公司疑有非法聘僱或容留未有工作許可之外國人從事107年9月14日「東區夜未眠」表演工作，是否確有此事？請問該表演工作是否為貴公司主辦之活動？該表演工作舉辦之時間地點為何？答：確有此事，這個表演活動是本公司委託高星公關顧問有限公司舉辦之活動（見2018/09/14SOGO百貨森巴舞蹈報價單）問：是否有先審核表演者名單及表演者工作證件？貴公司是否有活動企劃決定權？答：我們要求廠商提供有合法工作證件的表演者（見通聯記錄），但我們沒有審核表演者的工作證件。有，本公司有活動決定權…問：請問前揭表演活動之外籍表演者是否有工作許可？貴公司於表演活動前是否有檢查外籍表演者證件確認其是否可合法在本國境內工作？答：我們要求廠商所有的表演者都要有合法工作證件，我們也因有兩名外籍表演者沒有合法工作證件，而要求廠商找本國籍表演者代替，所以我們一直認為此表演活動之表演者都是可以合法工作的。我們於表演活動前沒有檢查外籍表演者證件確認其是否可合法在本國境內工作，這是我們的疏失，我們感到很抱歉。107年10月12日高星公司代表人廖美香重建處談話紀錄節錄：問：查貴公司疑有非法聘雇或容留未有工作許可之外國人從事107年9月14日SOGO「東區夜未眠」表演工作，是否確有此事？請問該表演工作是否為貴公司承辦之活動?答：確有此事。這個表演活動是本公司承辦之活動。問：請問ALIEVA ALBINA君是否有工作許可？貴公司於邀請ALIEVA ALBINA君前是否有檢查其證見已確認其是否可合法在本國境內工作？或是否有為他向勞動部申請工作許可？答：據我們的了解ALIEVA ALBINA有工作許可。我們有要求她要有合法工作證件，但我們沒有審核，因為我們相信她。我們公司主要是用本國籍舞者，我們不知道用外籍舞者時要為他們申請工作許可。107年10月12日A君重建處談話紀錄節錄：問：你來台的目的是什麼?答：我來工作。現在，我還在台灣工作，我受僱於只打球運動股份有限公司（簡稱GDS）問：工作許可的許可範圍為何？答：只能為只打球（運動股份有限公司）工作，我的工作是管理工作。問：根據SOGO百貨（太平洋崇光百貨股份有限公司，統一編號：00000000）之臉書資訊，你是107年9月14日SOGO「東區夜未眠Party Night」表演活動之表演者，請問是這樣嗎？答：是，是這樣。問：你有請高星公關為你申請工作證嗎?他們怎麼回答？答：沒有，因為我以為我有這個工作（表演工作）的工作許可，所以我沒有請高星公關為我申請工作證。

（八）至原告主張已先請委外辦理活動之高星公司確認參與表演之外國人均可合法進行表演，惟該公司竟使並無合法進行表演證件之外國人進行表演，實非原告得以預見，原告已盡注意義務，並無故意或過失，不應受罰云云。按任何人不得非法容留外國人從事工作；違反者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰；就業服務法第44條及第63條第1項定有明文。又就業服務法第44條所稱非法容留外國人從事工作，係指自然人或法人與外國人間雖無聘僱關係，但有未經申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言；有前勞委會91年9月11日勞職外字第0000000000號令釋意旨可資參照。復查本案經重建處查獲原告非法容留A君於所經營之之營業處所從事表演工作，原告之法務協理王君、廖君及A君於談話紀錄亦坦承不諱且供述一致。王君亦自承原告於表演活動前因疏失未檢查外籍表演者證件，其有過失，洵堪認定。

（九）原告與訴外人高星公司為承攬關係，並主張訴願決定機關以此認定原告負推定故意、過失責任顯屬違誤云云。參照前揭最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議意旨，原告以高星公司為使用人或委任其為代理人之地位，對於高星公司處理表演活動相關事宜，對於高星公司未能查核A君未取得合法工作許可之故意或過失，仍負推定故意或過失之責任，而查高星公司之代表人廖君亦自承未審核A君之工作許可。是原告有過失，堪予認定。原告尚難以其於事前要求高星公司不得違法聘僱為由，而邀免其責。另有關人民以第三人為使用人或委任其為代理人，以該使用人或代理人之故意或過失，推定其過失者，業經臺北高等行政法運104年104年訴字第1174號行政判決理由：「……法人等組織就彼等之故意、過失，係負推定故意、過失責任，則除行政罰法第7條第2項情形外，人民以第三人為使用人或委任其為代理人參與行政程序，具有類似性，應類推適用行政罰法第7條第2項規定，即人民就該使用人或代理人之故意、過失負推定故意、過失責任。已經最高行政法院100年度8月份第2次庭長法官聯席會議決議在案。是原告並不因將違反行政法上義務行為之負擔委託他人（即其使用人）處理，即免除其依法應負擔之既有義務，其仍負有對其使用人之故意、過失負推定故意、過失責任。又按『農業用地有下列各款情形之一者，不得認定為作農業使用：……四、現場有與農業經營無關或妨礙耕作之障礙物、砂石、廢棄物、柏油、水泥等使用情形。』為農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第5條第4款所明定。…依上開最高行政法院100年度8月份第2次庭長

任，原告既未能舉證推翻其推定過失責任，自仍未能免除其而有違反非都市土地使用管制規定，即違反區域計畫法第15條第1項規定甚明，洵堪認定。……」參採。是原告有非法容留外國人從事工作之事實，洵堪認定。被告審認原告違反就業服務法第44條規定，而依同法第63條第1項規定予以裁罰，並無違誤。

四、本院之判斷：

（一）按就業服務法第6條第1項規定「本法所稱主管機關：…在直轄市為直轄市政府…」；第43條規定：「除本法另有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作」；第44條規定「任何人不得非法容留外國人從事工作」；第63條第1項規定：「違反第四十四條或第五十七條第一款、第二款規定者，處新臺幣十五萬元以上七十五萬元以下罰鍰。五年內再違反者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科新臺幣一百二十萬元以下罰金」；第75條規定：「本法所定罰鍰，由直轄市及縣（市）主管機關處罰之」。再按行政罰法第7條規定「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰。法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」。另前行政院勞工委員會（103年2月17日改制為勞動部，簡稱前勞委會）91年9月11日勞職外字第0910205655號令釋：「查『就業服務法』（以下簡稱本法）第四十四條規定…係指『自然人或法人』與外國人間雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言…」。此等前行政院勞工委員會基於主管機關資格就有關容留及聘僱間法律上之區別所為之釋示內容，並未逾越就業服務法第44條立法本旨，且未違反法律保留原則，本院自予尊重。再外國人有無在中華民國境內「工作」，亦應依有無聘僱關係、指揮監督關係、對價報酬等客觀具體事實認定之。復按臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點規定：「違反就業服務法（以下簡稱就服法）事件統一裁罰基準如下表：（節錄）」┌───────────┬───────────────────────┐│項次 │34 │├───────────┼───────────────────────┤│違反事件 │非法容留外國人從事工作者。 │├───────────┼───────────────────────┤│法條依據（就服法） │第44條及第63條 │├───────────┼───────────────────────┤│法定罰鍰額度（新臺幣：│處15萬元以上75萬元以下罰鍰。 ││元）或其他處罰 │ │├───────────┼───────────────────────┤│統一裁罰基準（新臺幣：│1.違反者，依違規次數處罰如下： ││元） │ (1)第1次：15萬元至30萬元。 ││ │…… │└───────────┴───────────────────────┘且按臺北市政府104年10月22日府勞秘字第10437403601號公告：「主旨：公告『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限，自中華民國104年11月15日起委任本府勞動局辦理…公告事項：一、公告將『工會法等20項法規』所定本府主管業務部分權限委任本府勞動局辦理。二、委任事項如附表」。