臺灣臺北地方法院108年度簡字第97號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣臺北地方法院
• 裁判日期: 108 年 10 月 23 日

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決　　　　　 108年度簡字第97號108年9月25日辯論終結原　　　告　康哲瑋即南台虱目魚之家

被　　　告　臺北市政府勞動局

代　表　人　賴香伶
訴訟代理人　楊倍瑜
林純如
上列當事人間就業服務法事件，原告不服臺北市政府民國108年3月25日府訴二字第1086101259號訴願決定（原處分：臺北市政府勞動局107年10月30日北市勞職字第10760679531號裁處），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
一、爭訟概要：原告經營址設臺北市○○區○○○路0段000號之「南台虱目魚之家」，並於民國106 年11月11日至29日間，以時薪新臺幣（下同）135 元之代價，聘僱許可失效之越南籍NGUYEN THI SAU（護照號碼：M0000000），從事點餐及送餐等工作；俟臺北市勞動力重建運用處會同內政部移民署北區事務大隊臺北市專勤隊及憲兵指揮部士林憲兵隊人員，於106年11月29日前往上址查獲。因原告前於105年4月7日有違反就業服務法第57條第1款之行為，本次係5年內第2 次違反行為，遂依就業服務法第63條第1 項後段規定，移由刑事偵查，嗣經臺灣臺北地方檢察署檢察官偵查結果，認原告犯罪嫌疑不足，乃以107年度偵字第13349號為不起訴處分在案；惟被告仍審認原告係5年內第2次違反行為，而依就業服務法第63條第1 項，暨臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3點第37項等規定，於107年10月30日以北市勞職字第10760679531 號裁處，處原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。然原告不服原處分提起訴願，經臺北市政府於108年3月25日以府訴二字第1086101259號訴願決定，駁回訴願；後原告猶不服訴願決定，故向本院提起行政訴訟。
二、原告主張：原告於僱用越南籍NGUYEN THI SAU當時，雖僅審閱其提出之依親居留證，未再命出示戶籍資料供核對；然依就業服務法第48條第1項第2款規定，外國人祇需與在臺設有戶籍之人結婚而獲准須留者即可在臺工作，未命雇主有核對戶籍資料之義務，被告以未具法律位階之法規命令及函釋強制要求，逾越就業服務法之規範，應屬違法。復原告於僱用NGUYEN THI SAU之時，曾去電內政部移民署臺北市服務站人員，經確認告知為合法移工，並影印其居留證而予僱用，原告因信賴政府機關之判斷；且原告同一時期另僱用3 名具學生身分之外國人，俱經審核渠等工作證而予僱用，顯見原告已盡查核責任，主觀上難謂有何故意或過失，不應擔負本件行政處罰責任。是被告認原告有本件違反事實，以原處分予以裁處，顯然有誤，訴願決定予以維持，亦有未恰，爰請求撤銷原處分及訴願決定等語。併為聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
三、被告則以：雇主聘僱外國人許可及管理辦法係依就業服務法第48條第2項授權制訂，其中第6 條第3項規定「雇主聘僱就業服務法第48條第1項第2款規定之外國人從事工作前，應核對外國人之外僑居留證及依親戶籍資料正本」，乃於102 年12月10日修正發布，並自103 年1月1日施行；則原告於聘僱NGUYEN THI SAU之時，業有法規課以雇主責任，必須查驗外籍配偶之外僑居留證及依親戶籍資料正本，始得聘用。又本件雖前經檢察官為不起訴處分，但被告依前揭法規及審酌相關事證，原告聘僱NGUYEN THI SAU之時，未依規定確實查驗身分資料，仍有應注意並能注意而未注意之過失，而有違反就業服務法第57條第1 款之行為；且依NGUYEN THI SAU與原告委託之康德隆筆錄所載，NGUYEN THI SAU於應徵工作時是否向有出示證件，兩者所述矛盾，縱有查驗外僑居留證，然未查驗外籍配偶之戶籍資料正本，依法顯有過失。復原告前於101年5 月30日及105年12月15日，分別因違反就業服務法第57條第1 款規定而受裁處，未有不知法令之積極證據，被告遂依就業服務法第63條第1項及裁罰基準第3點第37項規定作成原處分，尚無違法或不當之處，原告提起本件之訴為無理由等語，資為抗辯。併為聲明：原告之訴駁回。
四、爭點：雇主聘僱外國人許可及管理辦法第6條第3項規定，有無違反法律保留原則，可否作為原告行政法上義務之依據？原告就本件聘僱越南籍NGUYEN THI SAU之時，有無因故意或過失而違反就業服務法第57條第1款情事？
五、本院之判斷：
㈠雇主聘僱外國人許可及管理辦法第6條第3項規定，違反法律保留原則，不得作為原告行政法上義務之依據：
⒈按以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之；命令與憲法或法律牴觸者無效，憲法第23條、第172 條定有明文。又關於人民之權利、義務者，應以法律定之；應以法律規定之事項，不得以命令定之，復為中央法規標準法第5條第2 款、第6條所明定。是涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨；若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符憲法第23條以法律限制人民權利之意旨，本院（司法院）釋字第313 號解釋可資參照；準此，凡與限制人民自由權利有關之事項，應以法律或法律授權命令加以規範，方與法律保留原則相符，司法院釋字第394 號著有解釋文及理由書足憑。而所謂「法律保留原則」，意指特定領域之國家事務，應保留立法者用法律來加以規定，行政機關只能依照法律或法律明確授權的法規命令為行為；亦即，如法律授權訂定命令而涉及限制人民之自由權利時，其授權之目的、範圍及內容須符合具體明確之要件，若法律僅為概括授權時，依此種概括授權所訂定之命令，祇能就執行母法有關之細節性及技術性事項加以規定。故基於法律保留之授權明確性要求，原則上應具備3 項要件：⑴授權之目的、內容及範圍3 者皆應分別明確規定，⑵授權之目的、內容及範圍必須明示於授權之法律條款本身，⑶授權之規定須達到使人民「自授權之法律規定中得預見其行為之可罰」之明確程度。
⒉查就業服務法於81年5月8日制定之初，原於第43條第1 項、第2 項、第44條、第45條、第48條分別規定，雇主聘僱外國人在中華民國境內從事之工作，除本法另有規定外，以左列各款為限：⑴專門性或技術性之工作，⑵華僑或外國人經政府核准投資或設立事業之主管，⑶公立或經立案之私立大專以上校院或外國僑民學校之教師，⑷依補習教育法立案之短期補習班之專任外國語文教師，⑸運動教練及運動員，⑹宗教、藝術及演藝工作，⑺家庭幫傭，⑻為因應國家重要建設工程或經濟社會發展需要，經中央主管機關指定之工作，⑼其他因工作性質特殊，國內缺乏該項人才，在業務上確有聘僱外國人從事工作之必要，經中央主管機關專案核定者；中央主管機關及中央目的事業主管機關，對從事前項工作之外國人，應規定其工作資格及審查標準；雇主聘僱外國人從事前條第1 項第1款至第6款工作，應檢具有關文件向各目的事業主管機關申請許可，但中央政府、省（市）政府及其所屬學術研究機構聘請擔任顧問或研究工作者，不在此限；前項許可及有關聘僱管理辦法，由各中央目的事業主管機關會同中央主管機關定之；雇主聘僱外國人從事第43條第1 項第7款至第9款工作，應檢具有關文件向中央主管機關申請許可；其許可及有關聘僱管理辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之；雇主聘僱左列外國人從事工作，得不受第43條第1項、第49條、第50條、第52條及第54條第2項規定之限制，且免依第51條、第55條規定繳納就業安定費及保證金：⑴與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，⑵獲准居留之難民，⑶獲准在中華民國境內連續受聘僱從事工作，居留滿5 年，品行端正，且有住所者；雇主聘僱前項人員，應依第44條至第46條之規定申請許可，其從事第43條第1 項規定以外之工作者，應向中央主管機關申請許可。之後，勞工委員會便依就業服務法前開規定，陸續或會銜發布（已廢止）外國人聘僱許可及管理辦法、移民業務機構聘僱外國人許可及管理辦法、不動產經紀業聘僱外國人許可及管理辦法、財稅金融服務事業聘僱外國人許可及管理辦法、律師聘僱外國人許可及管理辦法、醫事機構聘僱外國人從事醫事專門性技術性工作許可及管理辦法、雇主聘僱外國人從事演藝工作許可及管理辦法、大眾傳播事業聘僱外國人許可及管理辦法、短期補習班聘用外國人專任外國語文教師許可及管理辦法、公民營交通事業聘僱外國專門性技術性工作人員許可及管理辦法、公民營事業聘僱外國專門性技術性工作人員暨僑外事業主管許可及管理辦法、外國僑民學校聘僱外國教師許可及管理辦法，以具體落實有關雇主聘僱外國人從事就業服務法第43條第1 項各款之工作許可及管理辦法，雖上述辦法適用對象包含類此本件與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留之外國人在內，均應依法申請許可，惟此僅就各該聘僱外國人工作許可及管理所為細節性、技術性之事項，未涉及有關人民權利限制之處罰構成要件與法律效果，無礙法律保留原則，自為憲法之所許。
⒊嗣就業服務法適逢行政程序法公布施行，遂於91年1 月21日整合並修正相關規定，於第48條第1項、第2項、第51條第1項、第2項規定，雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可，但各級政府及其所屬學術研究機構聘請擔任顧問或研究工作者，不在此限；前項申請許可、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主管機關定之；雇主聘僱下列外國人從事工作，得不受第46條第1項、第3項、第47條、第52條、第53條第3項、第4項、第57條第5款、第72條第4款及第74條規定之限制，並免依第55條規定繳納就業安定費：⑴與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，⑵獲准居留之難民，⑶獲准在中華民國境內連續受聘僱從事工作，連續居留滿5 年，品行端正，且有住所者，⑷經獲准與其在中華民國境內設有戶籍之直系血親共同生活者，⑸經取得永久居留者；前項第1 款、第2款、第4款及第5 款之外國人得不經雇主申請，逕向中央主管機關申請許可。復參酌就業服務法91年1月21日第51條第2項修法理由謂：鑒於第1項第1款、第2款及第4款人員在華居留身分與一般外國人有別，性質上與取得永久居留者無異，宜使該等人員及第5 款人員得不經雇主申請，由外國人逕向中央主管機關申請許可，爰修正第2 項規定；亦即，關於與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留之外國人，在就業服務法第51條於91年1 月21日修正施行後，聘僱此等外國人毋庸透過雇主項中央主管機關申請許可，由該外國人逕自申請許可已足，無涉雇主之行政法上（申請許可）義務，有關各該聘僱外國人工作許可及管理辦法之規定，當無適用之餘地，應回歸就業服務法91年1 月21日修正後之規範，始符合法律授權明確性之要求。
⒋迨就業服務法於92年5月13日復經修正，將第48條第1項後段修正為：但各級政府及其所屬學術研究機構聘請擔任顧問、研究工作者或與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，不須申請許可；且於修法理由稱：茲因外國人與中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，依原條文第51條第1項第1款可逕向中央主管機關申請許可證明，惟此等申請之程序在法律上乃徒具形式並無實質意義，故特修正第48條第1 項後段，法律明文規定符合「與中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者」條件之人，不待申請許可，法律即應賦予平等工作之權利。則從此修法脈絡觀察，原屬第51條第1項第1款與在中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留之外國人，其於就業服務法81年5月8日制定之初，應由雇主依規定申請許可，俟於91年1 月21日修正後，改成由該外國人逕自申請許可已足，復於92年5 月13日修正後，得不待申請許可在我國境內工作；因而，此類外國人已無庸申請許可程序，即不在就業服務法第48條第2 項等規定之授權範圍內，各該聘僱外國人工作許可及管理辦法亦不該對此加以規範。雖雇主聘僱外國人許可及管理辦法係依就業服務法第48條第2項授權制訂，但斟酌該辦法第2條規定，其規範對象應祇包含第一類外國人（指受聘僱從事本法第46條第1 項第1款至第6款規定工作之外國人）、第二類外國人（指受聘僱從事本法第46條第1項第8款至第11款規定工作之外國人）、第三類外國人（指依本法第50條第1款或第2款規定從事工作之外國人）、第四類外國人（指依本法第51條第1 項第1款至第4款規定從事工作之外國人），且該辦法第6 條（第1項、第2項）規定，外國人受聘僱在中華民國境內從事工作，除本法或本辦法另有規定外，雇主應向中央主管機關申請許可；中央主管機關為前項許可前，得會商中央目的事業主管機關研提審查意見；由此可知，該辦法所規範對象及指雇主應申請許可者，乃指前開需經申請許可從事工作之外國人而已，無涉就業服務法第48條第1 項後段（現修正為第1款至第3款）所指不須申請許可之外國人，方合於法律授權本旨。
⒌惟雇主聘僱外國人許可及管理辦法俟於102 年12月10日增訂第6條第3項，明訂「雇主聘僱本法第48條第1項第2款規定之外國人從事工作前，應核對外國人之外僑居留證及依親戶籍資料正本」，並於增訂理由稱：按雇主聘僱本法第48條第1項第2款規定與設有戶籍之國民結婚，且獲准居留之外國人從事工作，應查證其是否符合該要件，以避免雇主聘僱持偽變造居留證正本之外國人從事工作而違法，為明確規範雇主之查證義務，爰增訂第3 項規定，雇主聘僱外籍配偶從事工作前，應核對其居留證及依親戶籍資料（如戶口名簿或戶籍謄本等）正本。然依上述說明，雇主聘僱外國人許可及管理辦法係依就業服務法第48條第2 項授權制訂，僅為各該應經申請聘僱外國人工作許可及管理之法規命令，應限於細節性、技術性之事項，不得規範有關人民權利限制之處罰構成要件與法律效果事項；顯然，該辦法第6條第3項逕將依就業服務法第48條第1項第1款至第3 款規定，不須申請許可之外國人納入規範，已違反就業服務法第48條第2項之授權本旨，並不合法。況該辦法第6條第3 項增訂理由復敘明此「為明確規範雇主之查證義務（核對外國人之外僑居留證及依親戶籍資料正本）」，課予人民行政法上義務，違反者即構成就業服務法第57條第1 款之違反（聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人），而有同法第63條第1 項之行政罰情事；則該辦法第6條第3項之規定，明顯增加人民行政法上義務，依憲法第23條、中央法規標準法第5條第2 款、第6條規定，此屬關於人民之義務者，應以法律定之，不得以（法規）命令定之，而有違反法律保留原則，依憲法第172 條規定，該（法規）命令與憲法及法律牴觸，當屬無效。
⒍故雇主聘僱外國人許可及管理辦法於102 年12月10日增訂之第6條第3項，明訂「雇主聘僱本法第48條第1項第2款規定之外國人從事工作前，應核對外國人之外僑居留證及依親戶籍資料正本」，增加雇主查證之行政法上義務，屬關於處罰額構成要件規範（就業服務法第57條第1 款、第63條第1 項之行政罰），涉及人民權利之限制，應以法律定之，違反法律保留原則；且依就業服務法第48條第2 項之規定，其授權範圍僅限於需經申請許可從事工作之外國人而已，無涉就業服務法第48條第1 項第1款至第3款所指不須申請許可之外國人，同有違反授權明確性情形，該辦法第6條第3項規定，應屬無效。是雇主聘僱外國人許可及管理辦法第6條第3項規定，違反法律保留原則，而屬無效，不得作為原告行政法上義務之依據。
㈡原告就本件聘僱越南籍NGUYEN THI SAU之時，並無因故意或過失而違反就業服務法第57條第1款情事：
⒈按雇主聘僱外國人不得有聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人情事；違反第44條或第57條第1 款、第2 款規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰，就業服務法第57條第1款、第63條第1項前段定有明文。惟違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，併為行政罰法第7條第1項所明定；是基於「有責任始有處罰」原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，自不予處罰。另故意之判斷標準，原則上以違反行政法上義務之構成要件事實為準，而過失之要求注意程度，原則上以社會通念認係謹慎且認真之人為準，其注意範圍以違反行政法上義務之構成要件事實為原則；故就行政罰過失個案之認定，行為人是否違反注意義務，應探討以行為人所處情境，客觀上得對守法、有理解力且謹慎之人提出之要求為何，以及依行為人個人能力、情境，其於主觀上是否得以認識且避免綜合判斷。
⒉查原告經營址設臺北市○○區○○○路0段000號之「南台虱目魚之家」，並於106年11月11日至29日間，以時薪135元之代價，聘僱越南籍NGUYEN THI SAU（護照號碼：M0000000），從事點餐及送餐等工作，俟臺北市勞動力重建運用處會同內政部移民署北區事務大隊臺北市專勤隊及憲兵指揮部士林憲兵隊人員，於106 年11月29日前往上址，查獲已許可失效之越南籍NGUYEN THI SAU乙節，業據本院核閱原處分卷無誤，足以信實。雖依內政部移民署外人居停留資料查詢（外勞）明細內容，越南籍NGUYEN THI SAU係以監護工為由，經許可工作之外國人，期間自104 年12月17日起，俟因連續3 日曠職而於106年1月11日經撤銷、廢止居留許可（居留原因消滅），於本件查獲時屬已許可失效之外國人；然此情僅能證明原告「客觀上」有聘僱已許可失效之外國人事實，究其「主觀上」是否知悉此節，有無因故意或過失違反就業服務法第57條第1 款規定，尚屬不明。
⒊復依原告父親即「南台虱目魚之家」實際負責人康德榮於調查時所述，NGUYEN THI SAU係提供居留證正本供查驗，經影印備查及去電內政部移民署臺北市服務站人員確認告知予以雇用等語，此核與原處分卷NGUYEN THI SAU名義之中華民國居留證影本相符，足徵原告僱用NGUYEN THI SAU之初，確有查核其身分情事；況前開居留證經記載居留事由為「依親」，併註記「持證人工作不需申請工作許可」，原告據以信任該證件為真正，依就業服務法第48條第 1項第2 款規定，即可逕自僱用與設有戶籍之國民結婚，且獲准居留之外國人NGUYEN THI SAU從事工作，無待另行查證，已克盡雇主聘僱外國人之責，主觀上當不具有非難性及可歸責性。固NGUYEN THI SAU表示其於向康德榮應徵工作之時，未曾出示居留證供查驗，但因前開居留證經核與事實不符，應屬偽（變）造，NGUYEN THI SAU為免己身另涉行使偽（變）造特種文書之刑事犯罪，而為不實之陳述，尚非難以想像；則本件康德榮既可提出NGUYEN THI SAU居留證影本為據，合理推知NGUYEN THI SAU於應徵工作之時，應有出示與之以行使，惟因原告或其父親僅為一般人民身分，要如何辨識該證件係遭偽（變）造，實難僅以前開居留證為偽（變）造為由，遽論原告有怠乎行政法上義務之注意程度。雖被告表示原告曾因違法聘僱外國人情事，遭行政罰在案，且給予相關文宣供辨識居留證真偽，及告以應查驗居留證及依親戶籍資料正本，本件應可認其主觀上有違反行政法上義務行為，但雇主聘僱外國人許可及管理辦法第6條第3項規定，違反法律保留原則，而屬無效一事，業經本院認定明確，被告不得以此作為原告行政法上義務違反之依據；況康德榮併已陳明曾去電內政部移民署臺北市服務站人員查問在案，已盡一般社會通念謹慎且認真之人之注意程度，就僱用已許可失效NGUYEN THI SAU部分，自難謂有何故意或過失，不須擔負本件行政處罰責任。
⒋是原告因憑信NGUYEN THI SAU出具之居留證，而認其為經依親來臺，毋庸另行申請工作許可之外籍配偶，基於與中華民國境內設有戶籍之國民結婚，且獲准居留者，不待申請許可，法律即應賦予平等工作之權利，原告逕自雇用此等外國人從事工作，當無不法。雖NGUYEN THI SAU出具之前開依親居留證容有不實，但原告於僱用NGUYEN THI SAU過程，已依其通常注意程度查驗居留證真正，並判斷是否需經申請許可程序，不須另再依相關系統查驗證件真偽；蓋於通常情形下，應信任以國家機關製作證件為真正，僅在明顯不符有辨別為偽（變）造之義務，此等查驗證件之責任本應由國家負責，取締持用偽（變）造證件之人，以維護社會對國家機關出具之證件之信任責任，斷無由轉由人民負責查驗證件真偽，減免國家行政義務。故原告於僱用NGUYEN THI SAU部分，客觀上雖屬已許可失效之外國人，但原告主觀上因認NGUYEN THI SAU為依親來臺之外國人，毋庸另行申請工作許可，且已善盡一般社會通念謹慎且認真之人之注意程度，主觀上不具有非難性及可歸責性，當無因故意或過失而違反就業服務法第57條第1款情事。
六、綜上所述，原告客觀上雖有聘僱已許可失效之外國人NGUYENTHI SAU情事，但因雇主聘僱外國人許可及管理辦法第6條第3 項規定，違反法律保留原則，不得作為原告行政法上義務之依據，故原告雖未核對其依親戶籍資料（如戶口名簿或戶籍謄本等）正本，然其實已善盡一般社會通念謹慎且認真之人之注意程度，主觀上難謂有何故意或過失，不構成就業服務法第57條第1款之違反，毋庸擔負同法第63條第1項之行政處罰責任。是被告以原告有聘僱已許可失效之外國人NGUYENTHI SAU違法事實，依就業服務法第63條第1項，暨臺北市政府處理違反就業服務法事件統一裁罰基準第3 點第37項等規定，裁處原告罰鍰30萬元，所為認事用法，容有違誤，嗣臺北市政府訴願決定未予撤銷，亦有未洽；從而，原告訴請撤銷原處分及訴願決定，為有理由，應予准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊、防禦方法及舉證，經本院審酌後，認對於判決結果不生影響，爰不一一論述，併此敘明。
八、依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 108 年 10 月 23 日行政訴訟庭 法 官 黃翊哲
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀（含上訴理由，應表明原裁判所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁判有違背法令之具體事實），並繳納上訴裁判費3,000 元；其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書，逾期未提出者，毋庸命補正，即得逕以裁定駁回之。
中 華 民 國 108 年 10 月 23 日書記官 林郁芩