臺灣臺北地方法院110年度簡字第32號

• 裁判案由: 廣播電視法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣臺北地方法院
• 裁判日期: 111 年 05 月 31 日
• 當事人: 臺灣電視事業股份有限公司、黃崧、國家通訊傳播委員會、陳耀祥

臺灣臺北地方法院行政訴訟判決
110年度簡字第32號

原 告 臺灣電視事業股份有限公司

代 表 人 黃崧(董事長)

訴訟代理人 林聖鈞律師
複代理人 鄭楚甯律師
被 告 國家通訊傳播委員會

代 表 人 陳耀祥(主任委員)

訴訟代理人 游正曄律師
上列當事人間廣播電視法事件，原告不服被告中華民國109年11
月25日通傳內容字第10900194380號裁處書，提起行政訴訟，本
院判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告經營之臺灣電視台（主頻）108年12月30日19時許「台視晚間新聞」節目，播出「嗆主管工作態度差打
工少年遭私刑抽打」新聞報導，内容略如下：(一）主播：
「新北市三重的一間餐廳打工，疑似是因為工作態度不佳主管一氣之下就拿棍棒不斷朝他的腳底板抽打，附近的民眾發現拍下來PO上網爆料，雖然店家低調表示不清楚這件事情，父母親也不願意提出告訴，不過目前勞工局已經介入調查。」(二)記者旁白：「白衣襯衫男子手拿著長條棍子，狠狠就往少年腳底板直接抽打，一下還不夠一連打了四下，少年根本不敢抵抗，整個凶狠過程全被民眾用手機紀錄下來，……住
戶發現少年躺著被一群人包圍任由對方不斷抽打，但這樣的狀況疑似還不只一次，懷疑有員工遭到虐待，（附近鄰居：就好像有拉頭髮，有被踹，晚上還是另外一位被打，應該是兩位，或是兩位以上被打），這名被打的少年，高中輟學後，家長透過朋友介紹，7月份開始讓孩子到店裡工作，因為
事後發現他的工作態度不好，加上喜歡頂嘴，老闆火大才會給他一個教訓」。經被告認定系爭新聞報導，違反廣播電視法第21條第3款規定，而依同法第43條第1項第2款規定，裁
處原告新臺幣（下同）20萬元之罰鍰（即本件原處分）。原告不服，依法提出本件行政訴訟。
二、本件原告主張下述事由，並聲明求為判決撤銷原處分：
（一）憲法保障言論自由與人民知的權利：
1.按「憲法第十一條所保障之言論自由，其内容包括通訊傳播自由，亦即經營或使用廣播、電視與其他通訊傳播網路等設施，以取得資訊及發表言論之自由。通訊傳播媒體是形成公共意見之媒介與平台，在自由民主憲政國家，具有監督包括總統、行政、立法、司法、考試與監察等所有行使公權力之國家機關，以及監督以贏取執政權、影響國家政策為目的之政黨之公共功能。鑑於媒體此項功能，憲法所保障之通訊傳播自由之意義，即非僅止於消極防止國家公權力之侵害，尚進一步積極課予立法者立法義務，經由各種組織、程序與實體規範之設計，以防止資訊壟斷，確保社會多元意見得經由通訊傳播媒體之平台表達與散布，形成公共討論之自由領域。」，通訊傳播媒體之平台表達與散布，乃受憲法保障之言論自由。
2.經查，廣播電視法第21條第3款規定：「廣播電視節目内
容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。」要求原告播送之節目或廣告内容，不得妨害公共秩序或善良風俗，此時，「言論自由」、「人民知的權利」與「社會公序良俗」相較之下權利與社會秩序之調和，闕為本件訴訟之核心問題。
3.次查「新聞採訪者於有事實足認特定事件之報導具一定之公益性，而屬大眾所關切並具有新聞價值者（例如犯罪或重大不當行為之揭發、公共衛生或設施安全之維護、政府施政之妥當性、公職人員之執行職務與適任性、政治人物言行之可信任性、公眾人物影響社會風氣之言行等）...
」，具有相對優勢之新聞自由空間，業為司法院大法官會議肯認。
4.本件報導内容由原告製播，係源於民眾主動向原告投訴，目的在於揭發私人不當行徑以維護社會正義，透過媒體報導警惕社會大眾。晝面經剪輯後加以旁白，評論意旨顯然在於加以導正，是以，該事件之報導具一定之公益性，應受憲法言論自由與人民知的權利之保障，故憲法言論自由與人民知的權利之保障應給予最大保障，不得將「社會公序良俗」無限上綱，否則不僅使媒體報導真實之言論自由及新聞自由受不當限制，更對於人民接受資訊的「知的權利」形成不當限制，使得人民無法藉由新聞報導得知事件真相。
（二）系爭規定以不確定法律概念為要件限制新聞自由，使受規範者難以預見，違反法律明確性原則：
1.法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念而為相應之規定。依本院歷來解釋，如法律規定之意義，自法條文義、立法目的與法體系整體關聯性觀之，非難以理解，個案事實是否屬於法律所欲規範之對象，為一般受規範者所得預見，並得經由司法審查加以確認，即無違反法律明確性原則。是以，法律規定是否符合法律明確性原則，必須從所規範生活事實之複雜性、適用於個案之妥當性、法條文義、立法目的與法體系整體關聯性、受規範者得否預見觀察、得否經由司法審查加以確認等要件綜合觀察，合先敘明。
2.經查，以社會秩序維護法為鏡，其第二章妨害善良風俗即該法第80條以下之規定，即具體明定各類妨害善良風俗之行為態樣，並考量社會生活事實之複雜性後，再以抽象之不確定法律概念為概括規定，諸如:「從事性交易」、「
意圖與人性交易而拉客」、「媒合性交易」、「意圖媒合性交易而拉客」、「於公共場所或公眾得出入之場所，乞討叫化不聽勸阻者」、「於公共場所或公眾得出入之場所唱演或播放淫詞、穢劇或其他妨害善良風俗之技藝」、「故意窺視他人臥室、浴室、廁所、更衣室，足以妨害其隱私者」、「於公共場所或公眾得出入之場所，任意裸體或為放蕩之姿勢，而有妨害善良風俗，不聽勸阻者」、「以猥亵之言語、舉動或其他方法，調戲異性者」、「於非公共場所或非公眾得出入之職業賭博場所，賭博財物者」等。
3.惟查，系爭規定：「廣播電視節目内容，不得有下列情形之一：…三、妨害公共秩序或善良風俗。…」僅以公共秩序
或善良風俗之抽象不確定法律概念為要件，但立法者於技術上本已能因應所欲規範之事務而明定具體要件，卻未審酌新聞報導本即涉及多元社會各類生活型態而極具複雜性，亦未衡量單以抽象不確定法律概念為要件於新聞報導之個案適用上是否範圍過廣而不妥當，更忽略新聞形成公共意見與達成公共監督過程中可能產生利益衝突情形而未設有例外或容許之規定，致原告根本無法預見何種新聞内容將會違法，縱使原告已依自律規範或内部規章審查新聞能否播出，亦無法預見其審查後之新聞是否無違主管機關對於法律要件之認定。
4.再者，舉輕以明重，社會秩序維護法第二章妨害善良風之各項規定，就行為人有違反時所得裁處之罰鍰金額均未逾新台幣五萬元，而違反系爭規定時，主管機關得依廣播電視法第43條第1項裁處新台幣20萬以上、200萬以下之罰鍰，則廣播電視法賦予行政機關就罰鍰裁處之權限顯然高於社會秩序維護法，立法者更應交互運用具體要件與抽象之不確定法律概念，並據以訂定適當之規範體例。
5.綜上所述，立法者為規範新聞報導事項，卻於系爭規定中僅以公共秩序或善良風俗之抽象不確定法律概念為要件，顯已違反法律明確性原則。準此，被告依系爭規定所為之原處分，其合法性即應失所附麗。
（三）被告就系爭規定之不確定法律概念所為之判斷，並無判斷餘地：
1.按行政法院對行政機關就不確定法律概念所為的判斷，原則上應予審查，但對於行政機關就具有高度屬人性的評定高度科技性的判斷、計晝性政策的決定及獨立專家委員會的判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權的專屬性，而承認行政機關就此等事項的決定，有判斷餘地。然而，並不是所有不確定法律概念形式上合乎上述判斷因素的事件，都應該一律尊重行政機關的判斷而認有判斷餘地，仍應視其性質而定。例如不涉及風險預估、價值取捨或政策決定的事實認定及法律的抽象解釋，本來就屬於行政法院進行司法審查的核心事項，行政機關自無判斷餘地可言，而且不因為它是經由獨立專家委員會所作成的行政處分，而有所不同。
2.經查，本件係被告認原告具有系爭規定：「廣播電視節目内容，不得有下列情形之一：…三、妨害公共秩序或善良風俗。」所禁止之情事，則原告是否確實有上述行為之事實認定及系爭規定之法律解釋，並非告度屬人性、科技性、計畫性政策之事項，而係行政法院進行司法審查之核心事項，即應由司法審查予以確認。故鈞院對原告所提之本件訴訟，有對原處分之適法性為終局判斷之權責，並參酌各種情狀作事實調查與法律解釋及適用。從而，原處分縱係由被告國家通訊傳播委員會經諮詢會議後所作成，上述事項亦無判斷餘地可言。
3.按承認行政機關享有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，其可資審查之情形包括：⑴行政機關所為之判斷，是否出於錯誤之事實認定或不完全之資訊。⑵法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤。⑶對法律概念之解釋有無明顯違背解釋法則或牴觸既存之上位規範。⑷行政機關之判斷，是否有違一般公認之價值判斷標準。⑸行政機關之判斷，是否出於與事物無關之考量，亦即違反不當連結之禁止。⑹行政機關之判斷，是否違反法定之正當程序。⑺作成判斷之行政機關，其組織是否合法且有判斷之權限。⑻行政機關之判斷，是否違反相關法治國家應遵守之原理原則，如平等原則、公益原則等。本件訴訟係就原處分所關於糸爭規定之不確定法律概念涉及事實關係時，其涵攝有無明顯錯誤之爭執，依前揭司法院釋字之意旨，原處分之適法性與否仍得由鈞院為終局之判斷。
（四）系爭廣播電視節目廣告諮詢會議之授權目的及範圍均不明確，且非行政處分做成機關，該諮詢會議結果亦無「判斷餘地」理論之適用：
1.查綜觀廣播電視法可知，立法者未授權被告得設置内容諮詢會議以審查廣播電視節目或廣告内容，佐以行政院於101年3月12曰衛星廣播電視法修正草案第40條為：「主管機關為審議下列事項，應召開内容諮詢會議，提供諮詢意見：一、廣播電視節目或廣告内容…」行政院草案原本欲立法設置内容諮詢會議對廣電媒體之内容進行監管(原證2)
，惟查，在104年12月17曰立法院朝野黨團協商時，未同
意内容諮詢會議之設置，就第40條決定維持舊法條文第31條規定，最後立法院三讀通過之衛星廣播電視法並無上開内容諮詢會議之組織規定。準此，不論系廣播電視法、衛星廣播電視法，立法者均未授權被告得設置内容諮詢會議以審查廣播電視節目或廣告内容，因此直至現今廣播電視法未規定得授權主管機關成立系爭諮詢會議之組織性法源。
2.系爭廣播電視節目廣告諸詢會議組成之法律依據為廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點(下稱設置要點），設置要
點第一點:「國家通訊傳播委員會(以下簡稱本會)為擴大
公民參與及廣納社會多元觀點，特設廣播電視節目廣告諮詢會議(以下簡稱諮詢會議）。」上開要點僅規定系爭諮
詢會議設置之原初目的為增加公民參與及多元性，然被告機關一直以來將系爭諮詢會議當作對衛星廣播電視事業節目或廣告進行内容控制之審查單位。
3.設置要點第二點規定：「諮詢會議，依廣播電視法、有線廣播電視法、衛星廣播電視法及本會主管之相關法令規定，就下列事項提出諮詢意見：（一）無線廣播電視之節目、廣告。（二）有線廣播電視之節目、廣告。（三）衛星廣播電視之節目、廣告。（四）其他依本會交付諮詢事項」設置要點第二點僅概括規範「節目、廣告」，然而廣電三法中與節目、廣告相關之事項包山包海，形同概括授權，更何況廣播電視法母法本身並未授權被告得設置電視節目廣告諮詢會議，且系爭諮詢會議是否被授權審查系爭規定之不確定法律概念，亦未具體明確。
4.此外，設置要點完全未制定對節目或廣告審查方法、評價標準、決策方式，與環境影響評估法之環境影響評估審查委員會或典試法之典試委員會等專家組成、評價標準及決策方式嚴謹度顯有落差；又系爭諮詢會議非行政處分作成機關，其作成處理建議後，再提請被告委員會議審議，據此，系爭諮詢會議不能完整認定廣播電視法第21條各款之不確定法律概念，其處理建議無「判斷餘地」理論之適用，應回歸不確定法律概念之原則，故鈞院就系爭新聞是否「妨害公共秩序或善良風俗」之不確定法律概念具有司法審查之權限。
（五）系爭新聞旨在彰顯私刑乃法治社會下所不許，無違反公共秩序或善良風俗，原處分認事用法顯有諸多違誤，臚列說明如下：
1.原處分未按社會發展變遷後之現況解釋公共秩序與善良風俗之具體内涵：公序良俗之具體内容，亦會隨時代社會思想之變遷及個別社會制度之不同而有更異，此亦有釋字第407號解釋之相同見解可佐:「有關風化之觀念，常隨社會發展、風俗變異而有所不同，主管機關所為釋示，自不能一成不變，應基於尊重憲法保障人民言論出版自由之本旨，兼顧善良風俗及青少年身心健康之維護，隨時檢討改進。」
2.原處分理由四、（三)不當連結案情迥異案例，誤解系爭
新聞使社會對此違法暴力私刑產生合理化之錯誤認知，更易引發有心人士模仿，成為違法行為之宣傳工具，顯與事實不符，則其事實認定顯有錯誤：
(1)查原處分理由四、（二)先以最高行政法院88年度判字第3400號判決意旨：「播送血腥、殘暴犯罪鏡頭之具體描述
的節目，依我國社會一般人之倫理、道德觀念，此等晝面之播出顯有妨害公共秩序或善良風俗。」為憑，並於原處分理由四、（三)指稱：「系爭新聞以少年疑似因言詞不
當、不服管教而遭主管私刑施暴，且報導中以父母不願提告、工作態度不佳、頂嘴、打腳底板教訓等資訊為主體，除使社會對此違法暴力私刑產生合理化之錯誤認知，更易引發有心人士模仿，成為違法行為之宣傳工具，難謂具提醒及警惕作用…」等語，為其處分之依據。
(2)惟查，前開最高行政法院88年度判字第3400號判決之事實係原告所製播之「龍祥電影台」頻道，所播送之「人肉甜不辣」電影片節目，原送審内容因有⑴一女子砍另一女子手腳放於浴缸特寫鏡頭⑵砍斷頭及手腳特寫鏡頭⑶取出内臟
及砍斷頭及手腳特寫等血腥、殘暴犯罪鏡頭之具體描述，依我國社會一般人之倫理、道德觀念，此等晝面之播出顯有妨害公共秩序或善良風俗；且顯已逾越電影片檢查規範中有關限制級影片之尺度，是屬不得播送之節目，然原告仍於鎖碼頻道或深夜時段播送該節目，與本件訴訟係原告於經營之新聞頻道將民眾於社群媒體上爆料之内容，經訪談查證後製播為新聞，兩者之節目性質、播送内容、調查情形、製播動機、目的等，均毫無關聯。更遑論系爭新聞並無該判決所認之砍斷頭及手腳、取出内臟等，可評價為血腥、殘暴之鏡頭。從而，被告機關援用案情迥然有異之判決，引據失義，亦有不當連結。
(3)又查，所謂「合理化」作用，是個體對於某些不願接受之矛盾信仰、言論、想法、行為）以動機等，賦予合乎情理的解釋，以及勉強能被接受之理由，以掩飾的方式重新詮釋，藉由自欺的行為自圚其說，使其能說服自己或被他人接受，以獲得自慰。「合理化」作用賦予行為一個合乎邏輯，合乎理性，符合社會要求或至少可被接受的動機。因此以掩飾原本的衝動或有助於緩和所受的打擊，即以「好理由」取代「真理由」，導致實際的原因換成另一說法，目的是讓人感到安全、合理。例如一個嫁給嗜賭丈夫的妻子，將丈夫的行加以合理化作用，解釋為「先生希望讓家庭經濟變得更富裕，因此努力在短時間内賺大錢。
(4)再查，還原系爭新聞完整片段，並無原處分理由四、（四）所認定之違規事實存在綜觀系爭新聞，不論係主播開場描述或記者旁白内容，均以客觀、忠實之立場為報導，未有主播或記者之主觀臆測，亦未使用誇大或情緒性之文字用詞，佐以爆料民眾、店家及附近民眾之採訪以還原當天事發現場經過，復報導轄區警方之調查與勞工局之介入，顯件系爭新聞除善盡編審之責提供正確、完整之資訊外，更傳遞法治與勞工權益保障等觀念。實難想像系爭新聞將使社會對此違法暴力私刑產生合理化之錯誤認知或引發雇主或有心人士模仿而成為違法行為之宣傳工具。
3.原處分理由四、（四)認系爭新聞違反公民與政治權利國
際公約第7條前段(以下稱公政公約)之規定，其適用法律
顯有錯誤：
(1)查中華民國電視學會新聞自律公約第4點第2條第曱項第1
目：「社會、犯罪…新聞報導：應避免下列情形：血腥、暴力、殘忍、恐怖或令人作嘔的鏡頭」、同項第乙款第1
目規定：「若遇上述甲項1、5、6中晝面不宜公開，但新
聞内容有其報導之必要性，須將晝面加以模糊處理、或定格處理、或聲音變聲處理。」旨在保障閱聽人於公益之必要範圍内，有不受任何暴力等鏡頭造成閱聽人不適之情形。
(2)綜觀系爭新聞完整片段可知，原告為新聞業，並無「施以酷刑，或予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰。」之客觀行為可言，無從作為公政公約第7條前段之主體，就此
而論，原處分適用法令，已有錯誤。系爭新聞晝面已將當事人臉部予以馬賽克霧化處理，亦無未成年少年及其他人員之臉部晝面，更無揭露任何得以辨識當事人身分之資訊；不論係主播之開場描述或記者旁白内容，觀眾均無從得知或推知當事人之人別或身分等資訊；原告於製播系爭新聞時，除將爆料影像畫面停格在餐廳主管動手前外，更輔以抽格(抽掉動作中間影格)方式大幅略過實際抽打畫面，且將原民眾爆料影片之謾罵言語全部予以消音，畫面播放時使觀眾無從見聞更無從模仿。
(3)系爭新聞援用之民眾爆料影片晝面為背景，僅配合記者旁白之民眾採訪、警方調查内容與勞工局法治觀念傳遞，系爭新聞片段不含主播序言部分全長為01:23秒鐘，除影面
首尾援用該爆料影片外，其他部分即00:28秒鐘處開始至01:11秒鐘處止，則係以建築物外觀、其他景物或圖片為背景，顯非原處分所認之不斷重複播放。
(4)承上所述，系爭新聞係原告查證投訴民眾所提供之影片後，確認有此事實，且審酌影片中之行為人涉及不法，有使社會大眾知悉之必要，並透過記者採訪警方及勞工局主管，提供事件完整資訊、傳遞法治觀念，並提高民眾關心周遭之意識，防免類似之不法行為繼續發生，實有益公共秩序之維護，更無違善良風俗。系爭新聞片段之製播已妥適保護當事人，顯非公政公約第7條所謂對他人施以酷刑，
或予以殘忍、不人道或侮辱之處遇或懲罰等情事，更與醫學或科學試驗無關。原處分理由四、(四)逕以此為憑，其適用法律顯有錯誤，難謂適法。
4.原處分理由四、（五)認系爭新聞違反原告所定之自律規
範，顯與事實不符：
(1)系爭新聞係民眾爆料之新聞，故原告為新聞報導前已恪遵原告新聞編採製播作業注意事項關於「假新聞、爆料以及網路訊息等相關新聞與事件」之各注意事項，就其爆料、投訴等新聞查證確認事實和正確性，並有出處及充足的證攄，未為毫無根據的猜測。且為落實正確性，已儘可能檢查驗證所有採訪内容、事實和文件，所引用之爆料内容，更已向警方進行驗證。
(2)系爭新聞之影片來源係由民眾爆料提供，且未經檢警偵辦而成為刑事案件，此均有影片之警方說法可證。甚且，系爭新聞之案件事實縱指涉為犯罪事件(假設語氣），然所
謂犯罪行為僅係單純餐廳主管抽打少年腳底板，並無其他犯罪行為或細節可供描述，系爭新聞報導抽打腳底板以外之部分，則係記者採訪民眾、店家以及警方所得出之事實歷程，均與犯罪行為細節無關。系爭新聞有使社會大眾知悉之必要，並透過記者採訪報導使民眾提高關心周遭之意識，防免類似之不法行為繼續發生，實有益公共秩序之維護，更無違善良風俗。若僅因報導内容提及單純之犯罪行為態樣即認違法，將使新聞媒體無法製播此等不當體罰之事件，無法保障民眾知之權利，更對公共秩序或善良風俗無任何助益。
(3)實則，原告秉持客觀中立為報導，系爭新聞畫面並妥適處理以保護當事人，使觀眾無從辨識其人別或身分，亦無從得知或推知當事人之個人資訊，除將爆料影像晝面停格在餐廳主管動手前外，更輔以抽格(抽掉動作中間影格)方式大幅略過實際抽打畫面，且將原民眾爆料影片之謾罵言語全部予以消音，畫面播放時使觀眾無從見聞更無從模仿。原處分理由四、（六)未察，逕稱原告未遵循該守則中有
關報導犯罪新聞之要求，顯有誤認，原告就系爭新聞之報導，實已恪遵新聞編採製播作業注意事項以及自律公約之要求。
5.原處分理由四、（七)認原告主觀上有過失部分：
(1)查原處分理由理由四、（七)指稱：「受處分人為無線電
視事業，本有遵守廣播電視法等相關規定之義務，對本案所涉法規應知悉，惟任令系爭新聞違規播出，縱然無法認定其有故意然按其情節，受處分人應注意並能注意，而未注意，主觀上有過失應可確定，依行政罰法第7條規定，
自應就其這法行為負責」為其論據之基礎。
(2)惟查，原告為系爭新聞之報導已恪遵原告新聞編採製播作業注意事項以及中華民國電視學會新聞自律公約之要求，不論係主播開場描述或記者旁白内容，均以客觀、忠貫之立場為報導，影片晝面並妥適處理以防免觀眾閱聽實產生不適，且進行霧面、抽格處理與全程消音以保護當事人，就其爆料新聞查證確認事實和正確性，未為毫無根據的猜測，並為適當之平衡報導，傳遞法治與勞工權益保障之觀念。系爭新聞之目的顯係提高民眾關心周遭之意識，防免類似之不法行為繼續發生，並無誤導民眾認知及判斷，且有益公共秩序之維護，更無違善良風俗。
（六）原處分手段與目的欠缺實質關聯，違反比例原則：
1.按「言論自由，在於保障意見之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會，包括政治、學術、宗教及商業言論等，並依其性質而有不同之保護範疇及限制之準則。其中非關公意形成、真理發現或信仰表達之商業言論，尚不能與其他言論自由之保障等量齊觀。」、「言論自由在於保障資訊之自由流通，使人民有取得充分資訊及自我實現之機會。化粧品廣告係利用傳播方法，宣傳化粧品效能，以達招徠銷售為目的，具商業上意見表達之性質。商業言論所提供之訊息，内容非虛偽不實或不致產生誤導作用，以合法交易為目的而有助於消費大眾作出經濟上之合理抉擇者，應受憲法第十一條言論自由之保障」。承襲前述解釋脈絡可知，有關公意形成、真理發現或信仰表達之言論自由之保障程度，顯應較商業性言論為高。同時，言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍。系爭新聞内容攸關防制青少年遭不當體罰，為社會大眾關切且具公益性之公共事務，人民應就相關議題具有獲知的權利，屬憲法第11條所保障之高價值言論。
2.次按廣播電視法第21條第3款規定：「廣播、電視節目内
容，不得有下列情形之一：一、違反法律強制或禁止規定。二、妨害兒童或少年身心健康。三、妨害公共秩序或善良風俗。」同法第43條規定：「有下列情形之一者，電視事業處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰；廣播事業處新臺幣九千元以上九萬元以下罰鍰：一、經警告後不予改正，或在一年以内再有前條情形者。二、播送節目或廣告，違反第二十一條第二款、第三款規定或第三十二條準用第二十一條第二款、第三款規定者。三、違反第二十二條、第二十七條至第二十九條、第三十四條或第三十四條之二規定者。四、違反第三十三條規定情節重大者。五、違反依第三十四條之三第二項所定辦法有關節目與其所插播廣告之明顯辨認與區隔、置入性行銷置入者與贊助者揭露訊息之方式、限制或其他應遵行事項之規定。六、未依第二十六條之一第二項或第三十二條準用第二十六條之一第二項指定之時段播送節目、廣告者。廣播、電視事業因播送節目或廣告受前項規定處分者，得停止該一節目或廣告之播送。」上開立法意旨乃在要求廣播電視業者在技術上並非不能注意之前提下，廣播電視事業自應就節目及廣告内容嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。由於廣播電視法對於廣播電視事業播送之節目為事後言論内容審查，且第21條各款皆為不確定法律概念，故應從嚴審查是否符合比例原則，以避免主管機關恣意形同對於言論自由之箝制。
3.查原處分書理由四、（三)以下各點認定系爭新聞違反公
共秩序或善良風俗云云，其認事用法有諸多違誤，業已如前所述，其理由四、（六)又認系爭新聞「新聞敘事報導
動私刑，但都強調父母不想提告，易造成誤導違法事實，建議就法律面來討論報導此事，方能有社會警示之效」云云。綜觀而言，系爭規定之立法目的並非追求新聞報導必須傳遞國家所認可的特定内容，原處分理由已經嚴重偏離廣播電視法i第21條第3款、第43條所追求之目的。倘若被告認為原告於新聞製播仍有改善或調整空間，或認為有所不當，實可採發函改進或行政指導方式，亦能達成促進媒體落實社會責任之目的。然被告卻以罰缓之方式，變相要求原告必須遵從政府認定新聞報導與新聞價值之標準，亦須傳達名義上係為教育社會大眾之特定新聞内容，則新聞媒體終將淪為政府宣傳政令之樣板與工具。
4.末查，被告於109年11月4日審查中天電視股份有限公司換發衛廣事業執照時，同時裁處原告及其他電視頻道，所有報導少年遭抽打腳底板事件之各家媒體，被告一律認定妨害公共秩序或善良風俗而遭被告裁處罰鍰，然各家新聞報導方式皆不同，無論是以馬賽克、霧化、抽格、消音或加註標語的處理方式，被告全部認定違法，造成原告等媒體無所適從，而減少播報此類青少年遭不當體罰之社會新聞，不但是對新聞自由之重創，更對媒體造成寒蟬效應，被告如此重罰所追求的究竟為人民「無知」的狀態，抑或「知」的權利？
5.何種言論應在社會利益或人民道德情感中被排除、封鎖或隔離，仍應隨時代變遷、社會制度以及人民道德情感之演變而作調整。系爭新聞為原告基於新聞製播之專業，查證民眾爆料影片後審酌影片中之行為人涉及不法，有使社會大眾知悉之必要，並透過記者對行為人與少年父母所提出之質疑，提高民眾關心周遭之意識，防免類似之不法行為繼續發生，實有益公共秩序之維護，更無違善良風俗。原處分對原告裁罰之後果，使新聞媒體對於未成年人遭體罰之議題噤若寒蟬，與立法意旨背道而馳，難認其手段與目的具實質關聯性，且有牴觸狹義比例原則。
三、被告則以下述理由資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴：
（一）首先，憲法對於言論自由之保護並非絕對，且被告已於原裁處書中詳載違法理由，原告自得理解「公序良俗」之具體内容，系爭規定並無讓人民無法理解或預見之情形，故未違反法律明確性原則：
1.原告略稱憲法第11條所保障之言論自由，其内容包含通訊傳播自由，且通訊傳播媒體有監督公權力之特殊性與公益性，應給與最大之保障，而被告以系爭新聞内容違反廣播電視法第21條第3款「妨害公共秩序或善良風俗」此不確
定法律概念，並以同法第43條第1項第2款予以裁罰，顯然違反法律明確性原則。此外，原告援引社會秩序維護法第80條以下關於妨害善良風俗之規定予以對比，主張廣播電視法第21條第3款及第43條第1項第2款之立法設計誠有輕
重失衡之處等語云云。
2.然按「......惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制；言論自由為人民之基本權利，固為憲法第11條所明文保障，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制；又憲法對言論自由及其傳播方式之保障，並非絕對，應依其特性而有不同之保護範疇及限制之準則，國家尚非不得於符合憲法第23條規定意旨之範圍内，制定法律為適當之限制，此有司法院釋字第364
號、第678號解釋理由及第509號、第617號、第623號解釋意旨可參。」臺北高等行政法院109年度簡上字第50號、108年度訴字第1292號行政判決參照。
3.次按「法律明確性之要求，非僅指法律文義具體詳盡之體例而言，立法者於立法定制時，仍得衡酌法律所規範生活事實之複雜性及適用於個案之妥當性，從立法上適當運用不確定法律概念或概括條款而為相應之規定，苟其意義非難以理解，且為受規範者所得預見，並可經由司法審查加以確認」，此觀諸司法院大法官釋字第432號解釋之意旨
亦可得知。再按「法律欲就具有專門性之違法或不正當行為加以限制或禁止，無從以一目了然之明白文字加以規定，而以不確定法律概念予以規範，乃事理之當然，倘該不確定法律概念之涵義於個案中能由適當組成之機構依其專業知識及社會通念加以認定及判斷，並可由司法審查予以確認，即與法律明確性原則尚無不合，於蕙法保障人民權利之意旨亦無牴觸」，此觀司法院釋字第545號解釋意旨
自明。
4.查廣播電視法第21條第3款之「妨害公共秩序或善良風俗
」情形，誠有得供具體操作之解釋標準。蓋依照原裁處書之「理由及法令依據」欄四、（三）至（六）已記載，系爭新聞之報導框架為少年不服主管命令，主管經家屬同意後，即抽打少年，讓閱聽眾誤解只要家屬同意，主管得對未成年員工施暴，合理化不法行為。且系爭新聞反覆播放少年受暴之完整影片，同時由記者詳細口述情節，過度呈現施暴過程，足讓少年身心受到二度傷害、閱聽眾感覺不適。最後，系爭新聞並未加入專家意見、傳達正確法律訊息。按上開記載，原告自能理解系爭新聞違反該款之具體原因，且得明確清楚預見，下次應如何處理同類新聞，才不會再被裁罰。因此，原告主張本款違反法律明確性原則，實屬誤解。
5.再查，廣播電視法第21條第3款與社會秩序維護法第80條
以下規定，兩者間之立法目的、規範對象及影響層面均有不同，實不得將兩部法令之内容相互比擬。蓋前者，受規範對象為通訊傳播媒體，受規範之行為係新聞内容之播放，而受到影響之對象為不特定之視聽大眾；而後者，受規範對象係一般自然人，受規範之行為係涉及性意涵或不雅之個別舉止，受到影響之對象為在特定場域出入之人。兩相比較下可知，原告此等通訊傳播媒體業者，享有廣泛之公眾話語權，得透過不斷重複播放，對視聽大眾散布灌輸特定資訊内容與既定印象，故若原告播放違背公序良俗之新聞内容，則其影響層面甚廣與後續發酵之效應甚深；而反觀社會秩序維護法第80條以下之妨害善良風俗行為，其影響之對象、時間、頻率與區域均有其侷限性，故違反廣播電視法第21條規定課予較高之罰鍰裁處，參酌前引臺北高等行政法院之見解以及在權利與責任相當之原則下，並無任何不當之處。
（二）按廣播電視法第21條第3款及第43條第1項第2款規定，被
告就新聞節目内容是否妨害公序良俗，具有法定裁量權限，且其籌組之「廣播電視節目廣告諮詢委員會」，符合專業性及正當程序，被告作出處分時，得參考諮詢會議之審查意見：
1.按「行政法院對行政機關依裁量權所為行政處分之司法審查範圍限於裁量之合法性，而不及於裁量行使之妥當性。至於不確定法律概念，行政法院以審查為原則，但對於具有高度屬人性之評定（如國家考試評分、學生之品行考核、學業評量、教師升等前之學術能力評量等）、高度科技性之判斷（如與環保、醫藥、電機有關之風險效率預估或價值取捨）、計晝性政策之決定及獨立專家委員會之判斷，則基於尊重其不可替代性、專業性及法律授權之專屬性，而承認行政機關就此等事項之決定，有判斷餘地，對其判斷採取較低之審查密度，僅於行政機關之判斷有恣意濫用及其他違法情事時，得予撤銷或變更…」最高行政法院9
5年度判字第1239號行政判決參照。是以，廣播電視法第21條第3款、同法第43條第1項第2款規定，顯給予被告認定個案是否違反公序良俗，並就個案情節選擇裁罰方式之裁量空間。原告主張被告就本款無裁量餘地，而應由行政法院認定，不符現行規範。
2.再按「國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點」（下稱設置要點）第3點規定，諮詢委員之組成
須來自相關專家學者、公民團體及實務工作者，得擔保諮詢會議之專業性。且「廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則」第4點規定，諮詢會具備一定之審議程序，
而設置要點第9條規定，個別委員負有提出書面審查意見
之義務，均得擔保諮詢會議之程序正當性。
3.綜上所述，諮詢會議是具備專業性，且符合正當程序之機構，被告得參考其審查意見，作為認定原告違反廣播電視法第21條第3款之理由。若審查意見無認定事實或適用法
律之瑕疵，行政法院自應優先尊重。因此，原告上開主張並無理由。
（三）被告與諮詢會議具備傳播、法律、社會、心理、電信或通訊監理之專業，就系爭新聞是否違反廣播電視法第21條第3款，具備裁量空間，行政法院應優先尊重其認定理由，
僅須審查其裁量，有無認定事實或適用法律之瑕疵:
1.按臺北高等行政法院101年度簡字第305號行政判決：「又前引廣播電視法第21條第5款規定之『妨害公共秩序或善良
風俗』係屬不確定法律概念，與社會思潮關係密切，公開播放是否與目前公民價值觀念相牴觸，屬於高度專業範疇，參照國家通訊傳播委員會組織法第4條第1項前段、第8
條第1項及第2項第5款等規定，應組成審議委員會，本於
專業素養為判斷，倘其作成判斷時無違反上開應遵守之原則，行政法院自應予以尊重」可知，立法者基於權力分立及機關管轄分工效率，考量行政機關具專業知識，較能作出妥當之個案結論，才就個案給予行政機關裁量餘地。因此，一旦涉及行政機關之專業裁量，行政法院必須尊重機關之認定理由，僅須考量有無裁量瑕疵或怠惰，具體來說，法院僅應審查裁量有無認定事實錯誤、違反法律或夾雜無關之考慮因素。
2.被告之委員包含傳播、電信或通訊監理之背景，顯具專業性，而諸詢會議之委員，則為傳播、社會、心理、性別或兒少發展領域之專家學者、公民團體代表或實務工作者，具備評價系爭新聞之專業素養。況且，原處分書援引之109年7月21日第5次諮詢會議之會議紀錄，共有17位委員參
與審查，當中則有9位委員認定有違反廣播電視法之處，
顯見諮詢會之審查意見，並非主觀偏頗決定，而是出於專業人士之共同見解。因此，就系爭新聞是否符合產製流程，或造成不當之傳播效果，諮詢會議與被告均具備專業知識，得協助並作出適當裁量，故行政法院應優先尊重兩者之認定，僅須考量被告行使裁量權限時，有無認定事實或適用法律瑕疵。
（四）原裁處書援引之實務見解僅為說明，被告並未誤解該實務見解之抽象前提，並已說明系爭新聞如何描述施暴過程，且被告認定之事實，與系爭新聞之侧錄晝面相同，並無認定錯誤：
1.查原裁處書之理由及法令依據四、（三），援引上開判決，僅為說明貫務曾認定電視節目具體描述殘暴犯罪之鏡頭’構成妨害公序良俗。而被告進一步涵攝，系爭新聞屬於具體描述殘暴犯罪之實質理由，是原告重複播放少年遭抽打腳底板之晝面，詳述受暴過程，卻未標示警語並採訪專家意見。因此，被告援引上開判決，並非主張只有高度血腥之鏡頭，才會違反廣播電視法第21條第3款，而是指出
「詳細描述殘暴犯罪」會違反本款規定。因此，被告援引上開判決之抽象前提後，具體說明系爭新聞「詳細描述殘暴犯罪」之理由，縱然上開判決之事實與本案略有不同，亦不影響被告援用之適法性。
2.次查，被告裁量憑藉之事實，記載於原裁處書事實欄一，而構成違法之主要事實，則於理由及法令依據攔四、（四）至（六）分別記載：「不斷重複播放抽打腳底板過程」、「放大晝面等來強化視覺效果」、「除使閱聽人不適，相對内容亦足讓受害少年身心二度傷害」、「強調父母不想提告」、「對於青少年的暴力行為『合理化』（如父母允
許）」、「淡化或過度合理化雇主動私刑之正當性」等論述。
3.末查，系爭新聞晝面確實有被告認定之違法情事。檢視其晝面，至0:24秒至34秒時，原告慢動作定格且局部放大受暴晝面，後續0:34秒至0:46秒時，原告開始播放連續之施暴晝面且一再重複，0:47秒至0:50秒時，又再把晝面放大處理。之後，於1分34秒至1分45時，又再連續播放之施暴晝面且一再定格，最後以施暴晝面做結。由上開整理得知：首先，系爭新聞總長度共1分45秒，而清晰且連續之施
暴晝面，一再反覆出現，其比重已超過一半的報導時間，除重複播放施暴過程外，原告還放大強調特定晝面。然而，原告實無庸使用上開晝面效果，即可達到報導目的，原告卻一再播放不必要之晝面，重複強調施暴過程。最後，系爭新聞從頭到尾，均未提供任何專家意見、警示標語或合法求助管道，讓社會大眾誤解，只要家屬同意，即得對未成年人以管教名義，行施暴之實。
4.綜上所述，系爭新聞晝面與原裁處書之理由及法令依據欄四、(四）至（六）之記載相同，被告認定事實並無錯誤
，原告之指摘並無理由。
（五）系爭新聞未傳達禁止不人道處遇之正確觀念，且反覆播放受暴晝面，未防止少年受有二次身心創傷，而違反公民與政治權利國際公約（下稱公政公約）第7條，被告適用本
條並無瑕疵：
1.查，原裁處書之理由及法令依據攔四、（一），適用公政公約第7條而裁罰原告，實有兩個解釋面向：首先，就閱
聽眾面向，少年被抽打腳底板，顯受本條之不人道處遇，原告未採訪專家觀點，會讓閱聽眾誤以為取得家屬同意後，即得對未成年人施加不人道處遇。
2.再者，就少年身心發展面向，少年受到不人道處遇後，按本條之規範主體，「任何人」都不應再加深不人道處遇造成之身心負擔，但原告卻反覆播放新聞晝面，容易讓少年受到之身心創傷，無法癒合甚至加劇。因此，原告上開主張，實未正確理解被告裁處之理由。
3.因此，被告認定原告違反公政公約第7條，並非指原告直
接對少年施加不人道處遇，而是原告未傳達禁止不人道處遇之正確觀念，以及反覆播放清楚且連續之受暴晝面、詳述細節，足讓少年受到二次傷害，故原告主張被告適用法條錯誤，自屬無理由。
（六）原告反覆播放、聚焦少年被抽打腳底板之晝面，顯有違反台視新聞部「新聞編採製播作業注意事項」之規定，即使原告主張已履行查證義務、處理晝面、隱蔽人別，均未改變反覆播放不必要之施暴晝面之事實：
1.查，台視新聞部「新聞編採製播作業注意事項」有關「一、警政、司法、社會、災難及突發事件」，規定：「對犯罪新聞不可過於描述犯罪的過程與方法」。再查，原裁處書之理由及法令依據攔四、（四）之記載：「又據受處分人稱將爭議晝面進行重度馬賽克、大抽格等後製處理，未以連續動作呈現減緩晝面衝擊性，然查系爭新聞於報導中不斷重複播放抽打腳底板過程，並以紅圈圈起當事人、放大晝面等來強化視覺效果，加以記者詳細口述事發經過，突顯少年受辱過程，除使閱聽人不適外，相關内容亦足讓受害少年身心二度傷害，並與公政公約第7條禁止事項相
符......」。職是之故，原告即使經過查證、畫面抽格、隱蔽人別、消音等處理，均不會改變反覆播放施暴晝面，絕大部分報導時間之事實，其過度描寫犯罪細節及暴力情節，顯違反上開守則之規定。因此，原告上開主張，僅片面解讀自律公約中，有關事實查證之部分，而刻意忽略詳述犯罪情節、暴力晝面，實為規避其自律規範，被告並無認定事實錯誤。
（七）被告僅要求節制呈現暴力晝面，根本不會造成寒蟬效應，並未違反衡平性原則，故原處分得通過比例原則檢驗：
1.被告為維護「廣播電視健全發展」、「公眾視聽權益」、「人性尊嚴」之重要價值，而限制新聞呈現方式，並非一律侵害言論與新聞自由，原告指摘原處分無法達成本法目的而欠缺適當性，顯無理由，已如前述。目前電視節目之管制，採取業者自律先行之設計，由業者參照廣播電視法第21條規定，自行審視播出内容，並選擇適當之新聞内容及呈現方式，之後播出倘涉違法，始由被告循法定流程依法辦理。原告既具有製播新聞之專業新聞台，本應基於專業判斷，決定報導内容及呈現方式，惟原告未能落實自律，竟播出過度著重暴力晝面、犯罪細節之新聞内容，其違反公序良俗之事實明確，亦如前述。
2.況且，原告於108年已有違反廣播電視法而遭施以警告處
分，顯見原告並未因先前管制，導正其不當呈現新聞之方式，被告機關不得已，始依法介入並再次裁罰，故符合最後手段性。最後，被告完全未禁止報導同類型之新聞，原告僅須避免連續及重複播放施暴晝面，殊難想像要求業者節制施暴畫面，就無法正確傳遞正確新聞意義，甚至讓所有媒體不敢報導同類型新聞，造成寒蟬效應。故原告主張被告違反衡平性原則，僅為規避被告合理合法管制之偏頗言詞。綜上所述，原處分符合適當性、最後手段性以及衡平性原則，並未違反比例原則，自無不當侵害憲法第11條言論自由之虞。
四、本院之判斷：
（一）按言論自由為民主憲政之基礎，廣播電視係人民表達思想與言論之重要媒體，可藉以反映公意強化民主，啟迪新知，促進文化、道德、經濟等各方面之發展，其以廣播及電視方式表達言論之自由，為憲法第11條所保障之範圍。惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響。故享有傳播之自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事。其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會安寧、危害國家利益或侵害他人權利等情形者，國家自得依法予以限制；言論自由為人民之基本權利，固為憲法第11條所明文保障，惟為兼顧對個人名譽、隱私及公共利益之保護，法律尚非不得對言論自由依其傳播方式為合理之限制；又憲法對言論自由及其傳播方式之保障，並非絕對，應依其特性而有不同之保護範疇及限制之準則，國家尚非不得於符合憲法第23條規定意旨之範圍內，制定法律為適當之限制，此有司法院釋字第364號、第678號解釋理由及第509號、第617號、第623號解釋意旨可參。是以
，廣播電視事業播送之節目內容，如有妨害公序良俗之情形，自可加以限制。是以，通訊傳播基本法第1條及第5條規定「為因應科技匯流，促進通訊傳播健全發展，維護國民權利，保障消費者利益，提升多元文化，平衡城鄉差距，特制定本法」、「通訊傳播應維護人性尊嚴、尊重弱勢權益、促進多元文化均衡發展」；廣播電視法第1條規定
「為促進廣播、電視事業之健全發展，維護媒體專業自主，保障公眾視聽權益，增進公共利益與福祉，維護視聽多元化，特制定本法」，第21條第3款規定「廣播、電視節
目內容，不得有下列情形之一：…三、妨害公共秩序或善良風俗」，第43條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，電視事業處新臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰；廣播事業處新臺幣九千元以上九萬元以下罰鍰：…二、播送節目或廣告，違反第二十一條第二款、第三款規定或第三十二條準用第二十一條第二款、第三款規定者」。
（二）次按，通訊傳播基本法第3條第1項規定「為有效辦理通訊傳播之管理事項，政府應設通訊傳播委員會，依法獨立行使職權」；國家通訊傳播委員會組織法第4條第1項、第3
項規定「本會置委員7人，均為專任，任期4年，……。」、
「本會委員應具電信、資訊、傳播、法律或財經等專業學識或實務經驗。委員中同一黨籍者不得超過委員總數2分
之1」，第8條第1項、第2項規定「本會依法獨立行使職權」、「本會委員應超出黨派以外，獨立行使職權。於任職期間應謹守利益迴避原則，不得參加政黨活動或擔任政府機關或公營事業之職務或顧問，並不得擔任通訊傳播事業或團體之任何專任或兼任職務」。可知，被告之委員應超出黨派，獨立行使職權，且具專業學識或實務經驗。又被告為了擴大公民參與及廣納社會多元觀點，在專業觀念上與社會脈動與時俱進，設有諮詢會議，依國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點第2條、第3條的規定，諮詢會議置諮詢委員39至51人，由專家學者、公民團體代表、內容製播實務工作者等會外人員組成，任一性別代表不少於1/3，依廣播電視法及國家通訊傳播委員會
主管之相關法令規定，就有線、無線廣播電視之節目事項，提出諮詢意見。而依廣播電視節目廣告諮詢會議處理建議作業原則第2點、第3點規定，諮詢會議開會前，被告幕僚單位先就案件違法事實與法律構成要件之涵攝作分析整理，諮詢會議可參考幕僚單位之分析意見，協助審酌及確認個案事實與法規範構成要件是否相符及其可能造成之影響，以作成處理建議，供被告委員會議審議之參考；另涉有違反兒童及少年保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節之節目或廣告內容處理，先提請諮詢會議討論並作成處理建議後，再提請被告委員會議審議。足見，被告依法行使各項職權所為之決定，核屬專業、獨立之判斷。
（三）再按，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權之準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。被告為違反通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，本件裁處時之裁量基準第2點第2款及第5點規定：裁處違反廣播電視法及衛星廣
播電視法案件違法行為評量表（以下簡稱評量表，表1、
表2與表3）及違法等級及適用裁處參考表（表4之1、表4
之2及表4之3），依廣播電視法第43條至第44條、第44條
之1第1款、第44條之2、第45條第1項第2款、第45條之1或第45條之3裁處者；適用違法行為評量表時，應審酌個案
違法情節，勾選表1、表2或表3內考量事項並加計積分後
，對照違法等級及適用裁處參考表（表4之1、表4之2或表4之3），擬具適當之處分建議等語，係對於國家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表適用事業範圍，就違反廣播電視法第21條案件，在法定罰鍰範圍額度，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，參以相關審查會議或諮詢會議審酌違法案件違法情節所為建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類，區分普通、嚴重及非常嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法情節、2年內裁處次數及其他判斷
因素等相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性規定，客觀合理，被告自得為援用為裁罰基準。
（四）經查，廣播電視法第21條第3款所稱妨害公共秩序或善良
風俗係屬不確定法律概念，原告經營之臺灣電視台主頻道於108年12月30日19時許，確實播出系爭新聞內容乙節，
有系爭新聞報導光碟（本院卷第203頁）在卷可憑，且經
本院勘驗結果為「主播：『新北市三重的一間餐廳打工，疑似是因為工作態度不佳，主管一氣之下就拿出了棍棒不斷朝他的腳底板抽打，附近的民眾呢發現之後拍下來PO上網爆料，雖然店家低調表示不清楚這件事情，父母親也不願意提出告訴，不過目前勞工局已經介入調查』。記者旁白：『白衣襯衫男子手拿著長條棍子，狠狠就往少年腳底板直接抽打，一下還不夠一連打了四下，少年根本不敢抵抗，整個凶狠過程全被民眾用手機紀錄下來（接著現場民眾出聲說話）。當時還有兩名男子站在旁邊，但他們不但不制止，其中一人手上甚至還拿著水管，透著教訓，就在新北市三重這間寵物餐廳。住戶發現少年躺著被一群人包圍任由對方不斷抽打，但這樣的狀況疑似還不只一次，懷疑有員工遭到虐待，（附近鄰居聲音：就好像有拉頭髮，有被踹，晚上還是另外一位被打，應該是兩位，或是兩位以上被打），根據了解，這名被打的少年，高中輟學後，家長透過朋友介紹，7月份開始讓孩子到店裡工作，因為
事後發現他的工作態度不好，加上喜歡頂嘴，老闆火大才會給他一個教訓。店家提到急忙撇清表示完全不清楚這件事情，雖然少年的家長沒有打算提告，但警方調查後，目前已經轉交由勞工局處理，因為員工犯錯，雇主也不能動用私刑，就怕少年受到嚴厲懲罰，將來會留下難以抹去的陰影』」等情，有本院勘驗筆錄可憑（本院卷第259頁），
並為原告所不爭執。被告於原告以109年4月23日(109)台
視崧新字第0102號提出陳述書後（本院卷第171-174頁）
，經審酌系爭新聞內容及109年7月21日109年第5次諮詢會議之處理意見，經17位諮詢委員討論，其中認為違反廣播電視法第21條第3款者共7位，意見包括「⑴新聞敘事報導動私刑，但都強調父母不想提告，易造成誤導違法事實。⑵建議就法律面來討論報導此事，方能有社會示警之效」、「⑴女性鄰居未變音處理。⑵抽打動作仍清楚可以了解，
且甚長，對兒童身心影響極大」、「相關內容明顯違反廣電法第21條第3款之規定，建議予以核處」、「暴力行為
的呈現，與公共利益無關，但呈現的細節過於接近真實，有相當的問題。在新聞的處理上，將對於青少年的暴力行為『合理化』（如：父母允許）但事實上不符合對兒少法的
保護」、「報導方式未能處理工作權及人格尊嚴等議題，未能善盡公益目的」、「該台報導從標題上對於雇主施虐少年的歸因於少年不服管教，明顯有誤導閱聽人責備受害人，也會淡化或過度合理化雇主動私刑之正當性，導致認同父母不告的簡化處理方式，其實該報導已違反少年職場受虐相關兒少法令之詮釋，未盡到公共利益平衡的角度」、「畫面已處理，但無需一再重複，觀感不適」等情；並有2位認違反廣播電視法第21條第2款「妨害兒童或少年身心健康」要件、1位認為違反廣播電視法第26條之1第1項
「主管機關應依電視節目內容予以分級，限制觀看之年齡、條件；其分級處理辦法，由主管機關定之。電視事業應依處理辦法播送節目」情節（本院卷第201-202頁），再
經提請109年11月4日第936次被告委員會議決議，認有違
反公序良俗情形，而評價該當廣播電視法第21條第3款妨
害公序良俗之構成要件（本院卷第189-190頁），經核具
有適當性。是以，被告以原告違反廣播電視法第21條第3
款規定，並經核定屬普通等級而衡酌原告違法情節，及考量原告係2年內未曾違反相同違法構成要件行為遭裁處情
事，按評量表表2（本院卷第175-176頁），依違法情節、事業2年內受裁處次處及其他判斷因素等考量事項，分別
採計10分、0分及0分，依同法第43條第1項第2款規定，對照違法等級及適用裁處參考表4之2，屬第1級（本院卷第177頁），於法定範圍內，對原告裁處罰鍰20萬元之決定，洵然有據。原告主張系爭新聞，不論係主播開場描述或記者旁白内容，均以客觀、忠實之立場為報導，未有主播或記者之主觀臆測，亦未使用誇大或情緒性之文字用詞，佐以爆料民眾、店家及附近民眾之採訪以還原當天事發現場經過，系爭新聞除善盡編審之責提供正確、完整之資訊外，實難想像系爭新聞將使社會對此違法暴力私刑產生合理化之錯誤認知，或引發有心人士模仿而成為違法行為之宣傳工具云云，乃其個別主觀看法，其指摘原處分僅以公共秩序或善良風俗之抽象不確定法律概念為要件，顯已違反法律明確性原則以及增加法無規範之限制，顯然違背依法行政之精神云云，亦無可採。
（五）原告雖以記者僅係將一般人觀看該影像所得發現之具體狀態為描述而已，並無任何渲染或誇大之詞，更無表達任何贊同或支持之言論；從記者旁白時凝重之語氣可知，其所為之旁白更無鼓勵、促使觀眾模仿其行為之意圖；記者透過採訪附近民眾，試圖還原當天現場經過，俾能提供觀眾更豐富之資訊，使觀眾就影像內容閱讀時能做充分判斷，不致造成誤解云云置辯。然依本院勘驗筆錄及系爭新聞錄影光碟內容以觀，新聞呈現內容可見就是在強調系爭新聞係屬提供民眾所知之新聞報導，非屬一般之綜藝性、娛樂性節目，竟具體描述寵物店的餐廳主管，因為少年工作態度問題，竟然抽打未成年員工的腳底板，而且被打的少年父母並不追究，因為這名被打少年目前高中輟學，父母透過朋友介紹讓他來到這家餐廳打工，但因業者指控少年工作態度不好，公開動用私刑傷害少年，以完整呈現私刑處理方式報導，顯係以獵奇角度加工包裝暴力與私刑，無異鼓勵殘害未成年人之人性尊嚴價值，復未檢討說明可能違反之相關法律，更非以嚴肅導正並維護人性尊嚴之普世價值方式報導，極可能會造成大眾尤其心智尚未成熟之兒童及青少年模仿動用私刑，對社會秩序或善良風俗，嚴重產生不良影響，難認其呈現之內容有公益性及新聞性可言。原告為以經營頻道為專業之新聞臺，對於新聞報導規範自知之甚稔，本應本於專業判斷，決定是否報導及其呈現之內容、方式，以符法令規定及社會責任，卻以上述助長私刑眨仰人性尊嚴方式報導，違悖廣播電視設置及通訊傳播之功能與目的，任令系爭節目違法播出，規避新聞守門人之公共利益注意義務及社會責任，核其所為縱非故意，亦有過失，其前開所辯，應無可採。
（六）原告雖強調系爭規定以不確定法律概念為要件限制新聞自由，使受規範者難以預見，違反法律明確性原則，並且原處分仍因認事用法有諸多違誤而違法，被告就系爭規定之不確定法律概念所為之判斷，並無判斷餘地云云。然同前所述，行政機關為行使法律所授與裁量權，在遵循法律授權目的及範圍內實踐具體個案正義，惟顧及法律適用的一致性，符合平等對待原則，乃訂頒行政裁量準則作為行使裁量權準則，既能實踐具體個案正義，又能實踐行政的平等對待原則，非法律所不許。被告為違反通訊傳播相關法令事件取締及處分的主管機關，本件裁處時之被告以105
年12月16日通傳內容字第10548036540號令修正發布之國
家通訊傳播委員會裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件裁量基準，第2點第2款規定被告裁處違反廣播電視法及衛星廣播電視法案件違法行為評量表（簡稱評量表，表二，適用範圍：1.無線電視事業、2.取得無線電視事業籌設許可者、3.未依法定程序架設電視電臺、轉播站或其他播放系統者）及違法等級（普通、嚴重、非常嚴重）及適用裁處參考表（表四之二）適用於依廣播電視法第45條至第45條之3裁處者；同裁量基準第5點規定，主管業務單位於適用違法行為評量表時，應審酌個案違法情節，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及適用裁處參考表，擬具適當之處分建議。依評量表（表二）規定，對於違反廣播電視法第21條第2、3款「妨害兒童或少年身心健康或公共秩序或善良風俗」節目或廣告，考量項目包括違法情節、2年內裁處次數、有無將違法情節做適當修正、
一行為違反數個行政法上義務、行為應受責難程度、違反行政法上義務所得之利益及所生影響、受處罰者之資力、其他被告相關諮詢委員會議提出之處理建議、依社會通念違法情節影響層面甚鉅或導致他人權益受損甚鉅或無法回復原狀等。對於依廣播電視法第43條裁處之案件，依裁處參考表（表四之二），在法定裁罰金額範圍內，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並參以相關審查會議或「廣播電視節目廣告諮詢會議」審酌違法案件相關情節所為分數及罰鍰金額的建議，而評量積分係依違規情節或營運型態加以分類、區分普通、嚴重及非常嚴重程度訂定違法行為評量表，適用違法行為評量表時，應審酌違法案件相關情狀、2年內
裁處次數及其他因素等相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度參考表，擬具適當罰鍰建議，提請委員會議審議。核係為利不同案件同一違規情事，得適用相同裁罰原則，為細節性、技術性的規定，客觀合理，被告自得為援用為裁罰基準。因此，行政機關為公平行使法律所賦予之罰鍰裁量權限，以兼顧個案正義及平等原則之誡命，而於法定罰鍰範圍内，按行為人違章情節輕重及造成損害結果等不同情形，訂定不同處罰額度之準則，尚非法所不許。職是之故，被告於廣播電視法第43條第1項第2款所定電視事業處20萬元以上200萬元以下
罰鍰之範圍内，依照個案違法情節及損害結果等因素，訂定系爭裁量標準（含評量表及參考表）等細節性、技術性規定，將違法等級分為10級，以評量積分決定等級，再依等級不同而異其對應的罰鍰額度，並無違法律優位或授權明確性原則之可言。復觀之被告原處分內容，已載明經被告109年7月21日召開之諮詢會議諮詢委員意見認已違反廣播電視法第21條第3款規定，況且該諮詢會議認為違反廣
播電視法第21條第3款規定之諮詢委員意見明載「⑴新聞敘
事報導動私刑，但都強調父母不想提告，易造成誤導違法事實。⑵建議就法律面來討論報導此事，方能有社會示警之效」、「⑴女性鄰居未變音處理。⑵抽打動作仍清楚可以
了解，且甚長，對兒童身心影響極大」、「相關內容明顯違反廣電法第27條第3款之規定，建議予以核處」、「⑴暴
力行為的呈現，與公共利益無關，但呈現的細節過於接近真實，有相當的問題。在新聞的處理上，將對於青少年的暴力行為『合理化』（如：父母允許），但事實上不符合對
兒少法的保護」、「報導方式未能處理工作權及人格尊嚴等議題，未能善盡公益目的」、「該台報導從標題上對於雇主施虐少年的歸因於少年不服管教，明顯有誤導閱聽人責備受害人，也會淡化或過度合理化雇主動私刑之正當性，導致認同父母不告的簡化處理方式，其實該報導已違反少年職場受虐相關兒少法令之詮釋，未盡到公共利益平衡的角度」、「畫面已處理，但無需一再重複，觀感不適」、以及另有諮詢委員認為系爭新聞「對兒少有不良影響，為普級所不行播出，雖有模糊處理，然惟仍有詳細說明、畫圖等，有不良影響之可能」（本院卷第201-202頁），
顯認系爭新聞報導妨害公序良俗等語之有關認定違反公序良俗之理由，已足使原告知悉遭認定之理由，並無違反明確性原則。況被告所召開之諮詢會議，對涉有違反兒少保護、公序良俗、內容分級或其他違法情節之節目或廣告內容依其專業知識及社會通念，提供不偏頗、公正之客觀諮詢意見，由不同屬性之代表組成，共同作成決定，應具客觀性，其建議處理顯非主觀而片面之認定。因此，上開諮詢會議在成員組成代表性及建議之作成，核屬專業、獨立之判斷，並無違法，本院自應予以尊重。且承上所述，被告召開109年7月21日諮詢會議，當日出席之諮詢委員8位
認未涉違法、認涉違法9位諮詢委員中7位認定原告播出系爭新聞違反廣播電視法第21條第3款規定，更業經說明上
開理由。上開諮詢會議所為處理建議認定屬普通等級，被告並依前揭裁量基準據以裁罰，其裁量洵非恣意，並無認事用法違誤以及違反比例原則之情節。故原告所為主張，顯屬誤會，要無足取。最後原告主張稱按國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點（簡稱設置要點）第3條、第7條「諮詢會議置諮詢委員39至51人，…」、「諮詢會議委員由本會主任委員視議案需要，自第三點諮詢委員名單中遴選十九人與會。前項遴選之委員至少有二分之一出席，始得開會」，是以若欲合法作成裁處處分，必以主任委員先從39至51人之「廣播電視節目廣告諮詢會議」委員中遴選19人與會，而該19人與會顯為系爭諮詢會議開會之最低門檻，符合該門檻後再由其中過半數出席作成建議，始符合前開設置要點之規定。根據系爭處分作成之會議紀錄「諮詢委員意見（17位）」，該文字顯然難以辨認主任委員究竟如何從39至51人委員中遴選出19人，且諮詢委員人數亦未符合「19位委員與會」之規定，有違前開設置要點所定之法律程序云云。查依設置要點第3點、
第7點規定「諮詢會議置諮詢委員39至51人，…」、「諮詢
會議委員由本會主任委員視議案需要，自第三點諮詢委員名單中遴選十九人與會。前項遴選之委員至少有二分之一出席，始得開會」，因此自設置要點第3點諮詢委員名單
中遴選十九人與會，並由遴選之委員至少有二分之一出席參與廣播電視節目廣告諮詢會議，即屬符合國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議設置要點規定，本件參與109年第5次國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議之諮詢委員有17位（本院卷第199頁），便係符合設
置要點第7點規定「自第三點諮詢委員名單中遴選十九人
與會、遴選之委員至少有二分之一出席，始得開會」之開會人數規定。此外，本次諮詢會議召開前，被告主任委員先就「第9屆廣播電視節目廣告諮詢會議委員名單」之諮
詢會議委員共49人中，先行遴選出超過19位諮詢委員，之後透過被告幕僚人員以電子郵件詢問被遴選之諮詢委員可開會日期之出席意願，按照回復時間優先順序選擇至多為19位諮詢委員，並依諮詢委員回復時間順序排定，而後以內部簽呈確定得出席之19位諮詢委員名單經核示獲准後，隨後正式寄送開會通知單，有被告109年7月17日通傳內容字第10948023180號開會通知單（本院卷第293頁）、「第9屆廣播電視節目廣告諮詢會議委員名單」暨遴（勾）選
記錄（本院卷第393-394頁、限制閱覽卷宗附件6）、被告幕僚人員詢問被遴選之諮詢委員可開會日期之出席意願且敘明按照回復時間優先順序選擇至多為19位諮詢委員並依諮詢委員回復時間順序排定之電子郵件（限制閱覽卷宗附件7）、被告幕僚人員簽請鑒核之確定得出席19位諮詢委
員名單並經核示獲准之內部簽呈（限制閱覽卷宗附件8）
、被告109年7月17日通傳內容字第10948023180號開會通
知單（本院卷第293頁、限制閱覽卷宗附件9）在卷可憑，並將受遴選之19位諮詢委員姓名，列於本次諮詢會議之簽到表，而本次諮詢會議召開前，有2位諮詢委員因事請假
，故當天出席之諮詢委員人數為17位（見本院卷第295-296頁、限制閱覽卷宗附件10之簽到表），從而被告遴選諮
詢委員之過程，以及本次諮詢會議之出席委員人數，均符合設置要點第7點之程序規定。另原告稱根據系爭處分作
成之會議紀錄「諮詢委員意見（17位）」，該文字顯然難以辨認主任委員究竟如何從39至51人委員中遴選出19人，且諮詢委員人數亦未符合「19位委員與會」之規定，有違前開設置要點所定之法律程序云云。又查本次諮詢會議召開前，被告主任委員已就設置要點第3點規定之「諮詢會
議置諮詢委員39至51人」中遴選出19位得配合會議時間之委員與會，隨後正式寄送開會通知單，並將受遴選之19位諮詢委員姓名，列於本次諮詢會議之簽到表，而本次諮詢會議召開前，有2位諮詢委員因事請假，故當天出席之諮
詢委員人數為17位，均有前揭資料可憑（被告109年7月17日通傳內容字第10948023180號開會通知單、「第9屆廣播電視節目廣告諮詢會議委員名單」暨遴（勾）選記錄、被告幕僚人員詢問被遴選之諮詢委員可開會日期之出席意願且敘明按照回復時間優先順序選擇至多為19位諮詢委員並依諮詢委員回復時間順序排定之電子郵件、被告幕僚人員簽請鑒核之確定得出席19位諮詢委員名單並經核示獲准之內部簽呈、被告109年7月17日通傳內容字第10948023180
號開會通知單、被告109年第5次廣播電視節目廣告諮詢會議簽到表），顯係109年第5次國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議符合設置要點第3條、第7條「諮詢會議置諮詢委員39至51人，…」、「諮詢會議委員由本會主任委員視議案需要，自第三點諮詢委員名單中遴選十九人與會。前項遴選之委員至少有二分之一出席，始得開會」之規定。且上開資料乃被告機關所屬公務員依職權製作，其性質屬公文書，依行政訴訟法第176條準用民事訴訟法
第355條第1項規定公文書所載內容應「推定為真正」，即認該公文書具法定證據效力。經核無其他事證可否定該公文書於製作當時之公信力，況且，原告方面並不爭執被告所提出之109年第5次「廣播電視節目廣告諮詢會議」諮詢意見彙整表、廣播電視節目廣告一般性違規案件諮詢意見表（甲表）（本院卷第第331-368頁）中受遴選之諮詢委
員諮詢意見之真實性，被告機關以之作為被告確實就設置要點第3點規定之「諮詢會議置諮詢委員39至51人」中遴
選出19位諮詢委員召開109年第5次國家通訊傳播委員會廣播電視節目廣告諮詢會議之證據資料，要亦難認不合。
五、綜上，原告所訴，均無可採。原處分認事用法俱無違誤，原告訴請判決如聲明所示，為無理由，應予駁回。本案事證已明確，兩造其餘攻擊及防禦方法，均與本件判決結果不生影響，爰不一一論駁，併予敘明。
六、結論，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項
前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　31　　日行政訴訟庭　法　官　范智達
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本），逾期未提出者，勿庸命補正，即得依行政訴訟法第245條第1項規定以裁定駁回。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
中　　華　　民　　國　　111 　年　　5 　　月　　31　　日書記官　蔡凱如