九十年度訴字第三九九四號｜民事：損害賠償｜裁判日期：91 年 11 月 14 日

臺灣臺北地方法院民事判決　九十年度訴字第三九九四號原　　　告　　駿安科技有限公司法定代理人　　乙○○ 被　　　告　　中央信託局購料處法定代理人　　甲○○ 右當事人間請求損害賠償事件，本院判決如左：主文原告之訴及其假執行之聲請均駁回。訴訟費用由原告負擔。事實甲、原告方面：壹、聲明：一、被告應給付原告新台幣（下同）三百八十五萬七千五百二十五元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。二、原告願供擔保，請准宣告假執行。貳、陳述：一、本件之採購過程：（一）訴外人內政部警政署（下稱警政署）為使用酒精測定器而委託被告代辦標售案，被告乃於民國八十八年十月二十二日公告招標。嗣原告於八十八年十一月五日參與被告案號GF0-000000號酒精測定器二百台標售案，並以投標價一千六百七十萬元低於被告所訂底價三千一百萬元為最低標，被告當場保留決標，並要求原告於十日內提供樣品二套以供檢測，為此原告遂於八十八年十一月九日派員赴加拿大與生產工廠做規格確認，並將樣品二套取回。其後警政署將上開二台樣品轉送工研院檢測，經工研院檢測結果，就警政署所訂二十三項檢測項目中，八項符合規格，六項可測部分符合規格，九項因工研院無檢測器材致無法檢測。被告遂以原告所標之金額過低，有降低品質，不能誠信履約之虞，於八十九年一月四日以（88）中購開一簡00005號函請原告於八十九年一月八日前提出差額保證金八百一十萬元。原告認被告之要求並不合理，即於八十九年一月十日提出異議，並於八十九年一月三十一日向行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）申訴，嗣經公共工程委員會於八十九年四月八日以訴八九○ ○三二號審議判斷書，判斷原告無庸繳交前開差額保證金。（二）公共工程委員會判斷原告無庸繳納差額保證金後，兩造及警政署即於八十九年五月九日召開決標會議，因經濟部標準檢驗局（下稱標準檢驗局）已於八十九年一月二十五日修正公布「度量衡器施檢規範」，警政署遂要求原告所交之器材須改為可達標準檢驗局所訂之要求，方能簽約；原告乃於八十九年五月十八日函覆警政署，除告知原告公司能達標準檢驗局所訂標準外，且因檢測方式及項目完全與原訂要求、規格不同，因此必須增加成本，並提供多項方案希望能順利完成簽約。嗣警政署於八十九年六月二十七日以（八九）警署交字第 116079號函通知原告，要求原告提供所增加之成本分析。因前開成本分析關乎保證金三百二十萬元及成本，為求確定無誤，原告於八十九年七月十三日至同年月十七日派員前往加拿大掌握升級技術，並配合警政署之要求，於八十九年八月十五日函覆警政署提出成本分析表，且於八十九年九月十三日取得標準檢驗局呼氣酒精測試器第十一號合格證書。詎被告於八十九年十月二十一日竟以（89）中購開一簡01353號函通知原告，以政府新法令公布致驗收方式已變更，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標。二、被告所為實有締約上之過失，依民法第二百四十五條之一第三款規定，被告就原告之損害自應負賠償責任：查標準檢驗局係於八十九年一月二十五日公告增訂「度量衡器材施檢規範」第四百四十條至第四百五十九條關於酒精測定器規格之規定，故若非被告無理要求原告應於八十九年一月八日前提出差額保證金八百一十萬元作為擔保，原告本應於被告以八十八年十二月二十四日以（88）中購開一簡01667號函（開會時間為八十八年十二月三十日）通知原告派員蒞臨決標會議時即已得標，亦即原告本應於法令變更前（八十九年一月二十五日）得標。惟因被告無故要求原告於八十九年一月八日前提出差額保證金八百一十萬元，且無視法令已於八十九年一月二十五日變更，本應依政府採購法第四十八條第一項第一款規定辦理，卻遲至八十九年十月二十一日始函知原告不予決標，其間陸續於八十九年一月二十七日、一月三十一日、五月五日及五月九日通知原告提交差額保證金、依標準檢驗局規定改良產品及辦理決標事宜，致原告因此支出額外費用，是被告自有違誠實信用原則。三、按政府採購法第八十五條第三項規定，審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用；又因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任，民法第一百八十四條第一項前段亦有明文。經查，被告於原告應得標時，先無理要求原告應提出差額保證金，嗣於法令變更後，不但未及時依法通知原告不予決標，反而一再要求原告提交差額保證金、依經濟部標準檢驗局規定改良產品及辦理決標事宜，致原告因此產生額外損害，是被告之採購行為自有因違反法令，致生侵害原告締約請求權之虞。因之，被告除有違反誠實信用原則外，亦有過失而應負損害賠償責任甚明，是原告除得按民法第二百四十五條之一第一項第三款請求賠償外，亦得依政府採購法第八十五條第三項及民法第一百八十四條第一項前段之規定，請求被告賠償原告因其違反法令之行為所致之損害甚明。四、原告所受損害之金額，茲詳列如后：（一）所失利益二百四十萬元：查本案若非被告無理要求原告應於八十九年一月八日前提出差額保證金八百一十萬元，原告本應於八十八年十二月三十日之決標會議時即已得標。又系爭酒精測定器每台進口成本為五萬八千五百二十三元，維護成本九千元，營業稅三千九百七十七元，利潤以百分之十五計算為一萬二千元，而本件標售數量為二百台，故原告應有二百四十萬元之利潤。惟因被告之過失，致原告無法得標，並因而導致原告受有二百四十萬元所失利益之損害。（二）所受損害一百四十五萬七千五百二十五元：１、八十八年十一月十二日為購置酒測樣品二套，計花費五萬七千三百九十一元。２、八十八年十一月十二日至加拿大購置酒測樣品，計花費住宿費用加幣一千五百一十五點六三元，折合新台幣為三萬三千一百一十九元。３、八十九年二月十六日及八十九年十二月一日為向行政院公共工程委員會申訴，而分別繳交審議費三萬元。４、八十九年七月十三日為掌握酒測器之升級技術，原告派員至加拿大所花費之機票費用七萬九千八百五十八元。５、八十九年七月十三日至同年月十六日為掌握酒測器之升級技術，原告派員至加拿大所花費之住宿費用計二萬一千五百九十三元。６、八十九年八月十四日為提升酒測器功能、等級，預付生產工廠定金八十萬九千五百六十四元。７、原告為系爭標售案提出三百二十萬元之保證金，而向華僑銀行貸款，迄八十九年八月十八日，共損失利息一萬二千元。８、八十九年九月二十日為購置電腦以修正酒測器之準確性，花費五萬六千元。９、八十九年九月十四日、八十九年九月十九日、八十九年十月二十三日為呼氣酒精測試及分析儀檢定，分別花費八萬二千元、八萬二千元，及十六萬四千元。五、綜右所述，原告所失利益及所受損失共計三百八十五萬七千五百二十五元。又從原告支出費用之日期與被告要求原告提供樣品及成本分析表之日期相近，暨檢定費用係為檢定呼氣酒精測試及分析儀相近等節觀之，足見原告支出酒測樣品、機票、住宿費用與被告之行為間有相當因果關係。另原告為提升酒測器功能、等級，預付生產工廠定金亦與被告要求原告提升酒測器功能、等級以符合標準檢驗局所訂標準之行為間有因果關係。準此，被告自應依前開規定就原告所受之損害負賠償責任。六、對被告抗辯所為之陳述：（一）被告辯稱其要求原告繳交差額保證金並無違法等語。惟查，公共工程委員會訴八九○○三二號審議判斷書以「申訴廠商（即原告）之標價究有無顯不合理，機關仍應本於客觀之事實予以認定：：。綜上，申訴廠商之投標價並非顯不合理，其標價偏低之原因可能係招標機關取消過去沿用之自動彈跳專利規格，使其他合格廠牌，亦能參與競標所致。其標價既非顯不合理，則招標機關自不得依同條要求繳交差額保證金」等語，認被告機關無要求原告繳交差額保證金之理由，故被告上開辯詞自屬無據。且查，倘被告收受工研院函件時即認原告應繳交差額保證金，即應立刻通知原告為之，惟被告不此之途，反而於八十八年十二月二十四日以（88）中購開一簡01667號函通知原告派員蒞臨決標會議，由此足證被告於八十九年一月四日要求原告繳交差額保證金，根本係蓄意拖延，無理要求。至兩造固於八十八年十二月三十日開會研究繳交差額保證金事宜，但觀該次會議紀綠係載明：「：：如駿安科技有限公司同意於交貨驗收時提供所報機型型式認證資料及依據採購法五十八條規定繳交差額保證金 NTD8,100,000後決標予該商」等語，可知是否應繳交差額保證金，原告根本無權置喙，全然由被告片面決定，被告陳稱原告同意繳交差額保證金云云，顯與事實不符。另被告雖提出原告於其他單位所供應之產品反應品質不佳之證明，惟被告所提出者均屬個案，與本案無涉，被告自不能以別單位所使用之 PBA3000型與原告所投標之機型均屬加拿大同一製造商所供應，即遽認原告尚未給付之物係屬有瑕疵之物，並因此百般挑剔已然得標之原告，由是足見被告官僚心態仍存，顯係惡意刁難民間廠商甚明。（二）被告復稱：其直至八十九年五月九日警政署參加工研院之研討會時，方才知悉增訂「度量衡器施件規範」第四百四十條至四百五十九條條文，伊並非蓄意拖延不告知原告廢標之事云云。然查，被告係代辦採購案之專門機關，委託其辦理招標案之警政署更屬國家機關，渠等對於使用國家公帑以採購公務器具，自應謹慎小心，隨時留意有無違法，若果如被告所辯在未告知法規修改之情況即屬無過失者，是否意味若當時原告聽命被告繳交差額保證金，本案即可在違反「度量衡器施件規範」第四百四十條至四百五十九條條文之情況下決標予原告？是被告辯稱伊不知法規已修改故無過失云云，自屬卸責之詞；更何況被告自承在八十九年五月八日後明知法規已修改之情況下，仍不思即時廢標，減少原告之損失，反而先發函予原告，請原告於八十九年五月九日派員蒞臨決標會議，並分別於八十九年六月二十七日、同年八月十日要求原告提供成本分析表，再次造成原告因此支出額外費用，待八十九年十月二十一日被告始通知原告不予決標，足見被告前開辯詞，洵無足採。至被告另稱其要求原告提供成本分析表，實乃基於善意，為兼顧法令之要求及廠商權益之下決標予原告，故其未違反誠實及信用原則等語，惟此無非係被告狡飾之詞，蓋苟如被告所述，其可於詢問政府採購之主管機關就本案之情形應為如何處置後，再要求原告提供相關資料以資配合，然被告卻在上級機關尚未指示，且法令亦明定不得決標之情況下，一再要求原告提出相關資料，致原告再次支出額外費用，被告之行徑自已違反誠信原則。（三）又查，本件招標案屬私經濟行為，且原告對於原審議不予決標之結果並無不服，自無提起行政訴訟之必要。又原告提起本訴訟之原因係因法令業於八十九年一月二十五日變更，被告應即時告知原告不予決標，惟被告不但未如此為之，反而一再要求原告提交差額保證金、依標準檢驗局規定改良產品及辦理決標等事宜，致原告額外支付若干費用而受有損害，故本件爭議顯與公法並無關係。參、證據：提出招標公告、被告八十八年十二月二十四日（88）中購開一簡01667號、八十九年一月四日（88）中購開一簡00005號、八十九年一月二十七日F-00358 號函、原告八十九年一月十日異議函、採購申訴書、公共工程委員會八十九年四月八日訴八九○○三二號審議判斷書、被告八十九年五月三日（89）中購開一簡 00623號及八十九年五月五日（89）中購開一簡00641號函、警政署八十九年六月二十七日（八九）警署交字第116079號及八十九年八月十日（八九）警署交字第 151014號函、經濟部標準檢驗局呼氣酒精測試器檢定合格證書、被告八十九年十月二十一日（89）中購開一簡01353號函、信用卡消費明細表及對帳單、審議費收據、旅行業代收轉付收據、匯款單、統一發票、貸款利息收據、呼氣酒精測試及分析儀檢定費用收據、電子郵件及其中譯文（均為影本）為證。乙、被告方面：壹、聲明：駁回原告之訴及假執行之聲請。如受不利之判決，被告願供擔保請准宣告免為假執行。貳、陳述：一、原告之訴不合法，應予駁回：（一）被告僅係受警政署委託辦理招標作業，並非契約主體，對於原告之請求，並無給付義務，從而原告之訴顯為當事人不適格，應予駁回。（二）本件原告已就系爭投標案向公共工程委員會提起申訴，經該委員會以申訴無理由駁回在案，則原告就審議判斷如有不服，應先提起行政訴訟，在行政爭訟程序未確定前，其提起民事訴訟，於法無據。（三）依政府採購法之規定，招標機關在決標簽約前之行為，應係公法行為，此觀政府採購法第八十三條第一項規定將審議判斷之性質，視同訴願決定或調解方案自明，故招標機關在招標、審標及決標前之行為均係公法行為。職故，本件之爭議既發生於招標階段，從而該項爭議應為公法上之訴訟標的，原告自應循公法上之爭訟程序提起救濟，始為合法。二、被告要求原告繳交差額保證金於法有據：（一）查依政府採購法第五十八條、同法施行細則第七十九條第一項規定，凡廠商之總標價低於底價百分之八十者，招標機關即可要求投標廠商提出說明或擔保。本件標案底價為三千一百萬元，然原告之標價為一千六百七十萬元，僅為底價之百分之五十三．八，揆諸前開法令規定，被告機關依職權要求原告提出說明或供擔保，於法並無不合，合先敘明。（二）次查，「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第四項第二、三點規定：當「最低標之總標價低於底價之百分之八十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」時，機關執行程序為：「二、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，最低標願意承做，且願提出差額保證金，機關也願意決標，通知最低標於五日內提出差額保證金，繳妥後再行決標予最低標。但可先辦理決標保留。最低標如不提出差額保證金，不決標予該最低標。有押標金者，發還之。並以次低標廠商為最低標廠商。廠商提出差額保證金後如不接受決標或拒不簽約，依採購法第一百零一條、第一百零二條，並得依其施行細則第五十八條第二項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。三、最低標未於機關通知限期內提出說明，或提出之說明被機關認為不合理，不決標予該廠商，並依次低標廠商為最低標廠商。即使最低標願意承做，也願意提出差額保證金，機關仍可不決標予最低標。如有押標金，發還之。」亦即最低標廠商總標價低於底價百分之八十時，招標機關就投標廠商總標價是否為標價偏低、顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之情形，得命投標廠商提出說明並就廠商提出說明之方式與內容合理與否有行政裁量權；若最低標廠商未為合理之說明，招標機關就是否要求最低標廠商繳交差額保證金或逕決標予次低標廠商等事項亦有行政裁量權，從而行政機關依其行政裁量權所為之決定，並無違法可言。本件原告之總標價明顯低於百分之八十之法定標準，被告機關乃依職權要求原告提出二具樣品供檢測以為說明。又原告雖曾於八十八年十一月十五日提供兩台樣品送工研院檢測，以證明其並無不能誠信履約之情形，惟工研院於八十八年十二月五日函覆警政署稱所定二十三項檢測項目中，八項符合規格，六項可測部分符合規格，九項無法檢測，是以原告既無法證明其所提供之器材能完全符合合約所定規格，自不應認為其已提出合理之說明，且被告機關亦於同年十二月二十四日、三十日二度召開會議請其就能否誠信履約之事項加以說明，然本件原告於上開會議中亦未提出任何成本單價分析之資料就其並無降低品質、不能誠信履約之虞為合理之說明，揆諸上開執行程序規範，被告機關依職權認定原告未提出合理之說明後，即依政府採購法第五十八條之規定要求原告繳交差額保證金，乃是招標機關行政裁量權之行使，故就本件行政程序之執行被告機關並無任何違法之處，洵屬確定。（三）原告以公共工程委員會八十九年四月八日訴字第八九○○三二號之審議判斷書，主張被告機關要求原告繳交差額保證金之決定係屬不當云云。惟查，申訴判斷之結果與被告機關作成差額保證金繳交之決定有無過失係屬二事，不可相提並論。按被告機關之行為有無故意或過失，應以行為當時之一切情狀為一綜合之判斷，不能單純以申訴判斷之結果為據。前開判斷雖以原告於預審會中就其標價所做之成本分析均有所本為由，認定原告之標價並非顯不合理云云，惟前開原告於預審會中所提出之成本分析，被告機關於決定是否繳交差額保證金時並無從得知，自無法據以認定原告之標價是否合理，且本件原告之標價過低，被告機關特於八十八年十二月二十四日及同年月三十日二度召開會議請其就能否誠信履約之事項加以說明，惟會中原告亦未提出任何成本單價分析之資料，被告機關僅得依原告投標價與底價之比例，認定原告有標價過低之情事，因而依法要求原告繳交差額保證金，故被告機關實已就當時一切情節加以注意而為之決定，自無原告所主張之過失情事，亦無庸負任何損害賠償之責任。（四）又查，被告機關與原告曾於八十八年十二月三十日開會研究繳交差額保證金事宜，會中結論為雙方同意在原告繳交差額保證金之前提下，決標予原告，顯見原告對於繳交差額保證金乙節亦有同意，自不得再執詞主張被告機關對此有何過失。（五）復查，原告於本次標案之後，另行參加數次酒精測定器之投標，並以最低價得標，然其所交付之酒測器有合格率偏低與交貨時程遲延之情況，以原告參加高雄市政府警察局八十九年度五月二十三日發包之標案為例，合格率僅三成七五，交貨時程亦嚴重延宕，參照本件原告所投標之機型（加拿大製ALTER 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型）與之前警政署各單位使用之PBA3000型皆為加拿大同一製造商所供應，由於各使用單位對於該製造商所供應之產品反應品質不佳，更足證被告機關因擔心原告供應產品品質不佳，而要求原告繳交差額保證金，確有合理考慮，而非惡意刁難。三、被告並非蓄意拖延不告知原告不予決標之事：經濟部雖於八十九年一月二十五日公告增訂「度量衡器施檢規範」第四百四十條至第四百五十九條之條文，惟並未副知警政署及被告機關，被告機關自無從得知該法令之變更，嗣後警政署於八十九年五月八日參加工研院舉辦之會議時，方知該規則之增訂，隨即告知受託之被告機關前揭事項，並於次日作出原告提供之產品應符合新規格始予決標之決定，是以被告機關於知悉法令之變更後已另為處置，絕無蓄意拖延。其後警政署復應原告之請求，召集被告機關與原告商議如何在兼顧法令之要求及廠商權益之下決標給原告，被告機關為此函詢經濟部關於本件法令如何適用之問題，並且二度諮詢政府採購之主管機關公共工程委員會就本案之情形應為如何處置始為妥適，惟嗣於八十九年九月二十二日，公共工程委員會始以電子郵件回覆被告機關，應依政府採購法第四十八條第一項第一款之規定，不予開標、決標，被告機關始依其建議不決標予原告，是以被告機關並無原告所指有蓄意拖延不告知其廢標之情事。四、原告不得依政府採購法第八十五條第三項之規定向被告機關為請求：按審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，政府採購法第八十五條第三項定有明文。顯見廠商得向招標機關請求備標費用者，必以招標機關之採購行為已經審議判斷指明為違背法令時，方有其適用。本件被告機關不決標予原告之決定既未經審議判斷指明為違背法令，自無前揭政府採購法第八十五條之適用，要甚明確。況且依前開規定，廠商所得請求者僅限於備標費用，然本件原告所請求者竟包括利潤等履約利益，自無理由。五、被告機關不負侵權行為損害賠償責任：按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任，民法第一百八十四條第一項前段定有明文。是以侵權行為之成立，必以權利遭侵害者為限，如並非權利受損，而僅係利益受有損失，則不能以此作為主張之依據。本件原告主張被告侵害其締約請求權，惟「締約請求權」係屬「權能」，僅為權利所生之作用，並非權利本身，不得作為侵權行為之客體，故原告之主張自有未洽，尚無可採。六、被告機關並未違反誠信原則，且無故意或過失：（一）被告機關並無違反誠信原則所生之先契約義務，且亦無可歸責之事由，因之，原告之請求，於法無據：１、查民法第二百四十五條之一第一項第三款締約上過失的成立須以違反誠實信用原則及有可歸責事由為必要，前者係違反先契約義務，具違法性，後者為故意或過失問題，二者乃不同的要件，但必須均有違反，始有損害賠償責任之可言，換言之，縱有可歸責之事由，但如未違反誠實信用原則時，亦不構成損害賠償責任。２、查被告於八十九年一月四日要求原告提出差額保證金，原告即於八十九年一月七日向被告提起異議，被告於同年一月二十五日駁回原告之異議，原告復於八十九年一月三十一日向公共工程委員會提起申訴，該委員會於同年四月八日作成申訴判斷，在上述期間內，原告均係依據公共工程委員會辦理結果，據以進行程序，殊無顯然違反誠實及信用方法之可言。再者被告於八十九年五月八日得知「度量衡器材施檢規範」修訂後，即於同年五月九日要求原告應達法令規定之新標準，方能決標，而被告亦於五月十八日針對法令修訂提出三項建議方案，之後被告即反覆開會討論，之間並邀請法律顧問、原告及警政署相關單位召開會議，期能就本案獲致圓滿解決，被告之意亦無非希望在不違法的情形下，由原告承作本件標案，姑不論原告曲解被告之用心良苦，惟由上述處理過程觀之，被告並無顯然違反誠信原則，亦無故意或過失之可言。因之，原告之主張自無足採，被告並不負締約上過失之損害賠償責任，應堪認定。（二）退萬步言，縱認被告有顯然違反誠實及信用方法，惟被告應負之損害賠償責任，亦應以原告之信賴利益為限。茲原告請求被告賠償所受損害及所失利益，就所失利益部分顯為履行利益，與信賴利益無關，其理至明，另就所受損害部分，亦無一係訂約費用、準備履行所需費用或喪失訂約機會的損害，從而，縱認被告有顯然違反誠實及信用方法，惟原告之請求金額，無一與信賴利益相關，故原告之主張，顯於法無據。七、末就原告所主張之損害答辯如下：（一）履行利益：本件被告依法不得決標予原告，業經公共工程委員會所是認，易言之，原告根本無從取得本件標售案，因此原告自無履行利益可言。（二）八十八年十一月十二日之酒測器二套及住宿費用：原告固提出信用卡帳單為據，惟該帳單僅註明是給付CAS公司，並未註明購買何物。又該二台酒測樣品現置於何處？是否已喪失財產價值？而住宿費用是否過高，且與本案是否有關聯性，均有可疑。（三）八十九年十二月一日之申訴費用三萬元：該次申訴係針對被告不決標予原告之處分而為申訴，既經公共工程委員會審議判斷駁回，該次申訴費用自無由被告負擔之理。（四）八十九年七月十三日為掌握酒測器之升級技術派員至加拿大所花費之機票及住宿費用：被告雖要求原告提出成本分析，但成本分析與掌握升級技術係屬二事，足見該筆支出縱與本案有關，亦屬原告自己所為無謂之花費，要難強令被告負責。（五）八十九年八月十四日為提升酒測器功能、等級，預付生產工廠定金：本件原告於得標前即向製造廠商下單付款，並非出於被告之指示，是以原告上開損害自與被告無涉。（六）貸款利息：原告為參與本件標售案，本需繳交保證金，事後再由被告機關無息退還，因之，此筆利息之支出乃原告為爭取締約機會所需支出之成本，原本即須由原告負擔，而無轉嫁予被告之理。（七）購置電腦費用：該筆費用原告並未證明其必要性，且縱有此必要，亦非出於被告之指示，而為原告爭取締約機會所需支出之成本，自無由被告負擔之理。況該台電腦仍有其財產價值，難認原告有何損害。（八）檢定費用：原告代理多款酒測器於國內之銷售、投標業務，是以原告主張之三筆檢定費用是否為本件酒測器之支出，且有無其必要性，尚有可疑。縱認其乃為本件之支出，然而原告為爭取本件締約機會，本需確保其所提供之酒測器性能得滿足被告之要求，故該三筆費用應由原告自行吸收。參、證據：提出「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」、被告機關八十八年十二月三十日會議記錄、高雄市政府警察局交通警察大隊購置訂製財務契約、財團法人工業技術研究院量測技術發展中心八十九年十月二十四日函、財團法人台灣電子檢驗中心八十九年十二月七日（89）台電檢量字第三五九號函、經濟部八十九年一月二十五日經（八九）標檢字第八九八九五○○一號公告、被告八十九年五月九日、六月七日及九月二十二日之會議紀錄、原告八十九年五月十八日函、製造廠回覆原告之信函、交通部八十九年八月三十一日交安八十九字第○五二○四三號、八十九年九月六日交安八十九字第○五三○九九號函、警政署購置酒精測定器規格、標準檢驗局八十九年七月六日標檢（八九）四字第○○一○四○○號函、公共工程委員會電子郵件為證。理由甲、程序方面：一、按公共工程契約之法律性質，係以主辦機關之招標行為為要約之誘引，廠商之投標行為為要約，而最後之決標乃主辦機關之承諾。因此，就公共工程契約之簽訂應屬私經濟行為，固然就廠商與機關間關於招標、審標、決標、履約或驗收之爭議，政府採購法有規定異議及申訴之管道，而含有行政權之色彩，然而本件原告係依政府採購法第八十五條第三項、民法第一百八十四條第一項前段及第二百四十五條之一第一項第三款規定請求損害賠償，並非就被告不予決標之行為有異議，故本件應屬私權性質，本院自有審判權，被告抗辯原告應循公法上之爭訟程序提起救濟，洵無足取。二、次按民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序，行政訴訟法第十二條定有明文。查本件原告雖曾就被告不予決標之行為提起申訴，並經公共工程委員會以申訴無理由而駁回在案，然原告並未就上開申訴之結果提起行政訴訟，因此上開行政爭訟程序已經確定，本院自無從停止審判程序，是被告辯稱原告就審議判斷如有不服，應先提起行政訴訟，在行政爭訟程序未確定前，其提起民事訴訟，於法無據等語，亦無足採。三、再按訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但請求之基礎事實同一或不甚礙被告之防禦及訴訟之終結者，不在此限，民事訴訟法第二百五十五條第一項第二、七款分別定有明文。經查，本件原告原係依民法第二百四十五條之一第一項第三款規定起訴請求損害賠償。嗣於九十年十月二十二日第一次言詞辯論期日（被告未到庭）即另依民法第一百八十四條第一項前段及政府採購法第八十五條第三項規定請求。又原告固然為訴之追加，但因原告請求之基礎事實均為被告無理要求原告繳交差額保證金，致其無法於八十八年十二月三十日之決標會議得標，且被告無視法令已於八十九年一月二十五日變更，本應依政府採購法第四十八條第一項第一款規定辦理，卻遲至八十九年十月二十一日始函知原告不予決標，其間陸續通知原告繳交差額保證金、依標準檢驗局規定改良產品及辦理決標事宜，致原告因此支出額外費用而受有損害等事實。且原告係於第一次言詞辯論期日即追加上開二訴訟標的，尚不甚礙被告之防禦及訴訟之終結，揆諸前揭說明，應予准許。乙、實體方面：一、原告主張警政署為使用酒精測定器而委託被告代辦標售案，嗣以原告之投標價一千六百七十萬元為最低標，被告當場保留決標，並要求原告於十日內提供樣品二套以供檢測，其後原告提供樣品二套送往工研院檢測，惟工研院於八十八年十二月五日告知警政署，所訂二十三項檢測項目中，八項符合規格，六項可測部分符合規格，九項因工研院檢測儀器尚未進口而無檢測器材致無法檢測。被告遂以原告所標之金額過低，有降低品質，不能誠信履約之虞為由，要求原告於八十九年一月八日前提出差額保證金八百一十萬元作為擔保。原告認被告之要求並不合理，遂於八十九年一月十日提出異議，並於八十九年一月三十一日向公共工程委員會申訴，嗣公共工程委員會於八十九年四月八日以訴八九００三二號審議判斷書，判斷原告無庸繳交前開差額保證金。惟因標準檢驗局已於八十九年一月二十五日修正公布「度量衡器施檢規範」，被告遂要求原告所交之器材須改為可達標準檢驗局所訂之要求，方能簽約，待原告提供相關資料予被告後，被告竟於八十九年十月二十一日以（89）中購開一簡01353號函通知原告，表示政府新法令公布致驗收方式已變更，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標。然本案因被告無理要求原告應提出差額保證金八百一十萬元作為擔保，致原告無法於八十八年十二月三十日之決標會議得標。且無視法令已於八十九年一月二十五日變更，應依政府採購法第四十八條第一項第一款規定辦理，卻遲至八十九年十月二十一日始函知原告不予決標，其間陸續通知原告提交差額保證金、依經濟部標準檢驗局規定改良產品及辦理決標事宜，致原告因此支出額外費用，是被告自有違反誠實信用原則，並因而侵害原告之締約請求權，依民法第二百四十五條之一第一項第三款、政府採購法第八十五條第三項及民法第一百八十四條第一項前段規定，被告自應賠償原告因此所受之損害三百八十五萬七千五百二十五元等語。二、被告則以：被告僅係受警政署委託辦理招標作業，該處並非契約主體，對於原告之請求，並無給付義務，從而原告之訴顯為當事人不適格，應予駁回。又本件標案底價為三千一百萬元，然原告之標價為一千六百七十萬元，僅為底價之百分之五十三．八，揆諸政府採購法第五十八條及同法施行細則第七十九條第一項暨「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第四項第二、三點之規定，被告機關依職權要求原告提出說明或供擔保，於法並無不合。且是否命投標廠商提出說明或繳交差額保證金，招標機關均有行政裁量權，從而被告機關依其行政裁量權所為之決定，並無違背法令，自無政府採購法第八十五條第三項規定之適用。況被告均係依據公共工程委員會辦理結果，據以進行程序，並於得知「度量衡器材施檢規範」修訂後，即與被告反覆開會討論，期能就本案獲致圓滿的解決，由上述處理過程觀之，被告並無顯然違反誠信原則，亦無故意或過失之可言，因之，被告並不負締約上過失之損害賠償責任。另「締約請求權」係屬「權能」，僅為權利所生之作用，並非權利本身，不得作為侵權行為之客體，因此，原告依民法第一百八十四條第一項前段請求被告負損害賠償責任，亦屬無據。再者，本件被告依法不得決標予原告，業經公共工程委員會所是認，易言之，原告根本無從取得本件標售案，自無履行利益。而酒測器樣品二套、飛機、住宿、電腦及檢定費用等是否均與本件標售案有關，且有其支出之必要性，均未見原告舉證證明。至於貸款利息係原告為爭取締約機會所需支出之成本，原本即應由原告自行負擔。另八十九年十二月一日之審議費用係針對被告不決標予原告之處分而為申訴所支出，但該次申訴既經公共工程委員會審議判斷駁回，則該次申訴之審議費用自無由被告負擔之理等語置辯。三、本件原告主張右揭招標之過程，及度量衡器施檢規範已於八十九年一月二十五日修正公佈，被告遂要求原告所交之器材須改為可達標準檢驗局所訂之要求，方能簽約，暨嗣後被告於八十九年十月二十一日以（89）中購開一簡01353號函通知原告，表示政府新法令公布致驗收方式已變更，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標等事實，業據其提出招標公告、被告八十八年十二月二十四日（88）中購開一簡01667號、八十九年一月四日（88）中購開一簡00005號、八十九年一月二十七日F-00358號函、原告八十九年一月十日異議函、採購申訴書、公共工程委員會八十九年四月八日訴八九○○三二號審議判斷書、被告八十九年五月三日（89）中購開一簡00623號及八十九年五月五日（89）中購開一簡 00641號函、警政署八十九年六月二十七日（八九）警署交字第116079號及八十九年八月十日（八九）警署交字第151014號函、經濟部標準檢驗局呼氣酒精測試器檢定合格證書、被告八十九年十月二十一日（89）中購開一簡01353號函為證，復為被告所不爭執，自堪信為真實。四、按機關採購得委託法人或團體代辦。前項採購適用本法之規定，該法人或團體並受委託機關之監督，政府採購法第五條定有明文。又委任與代理不同，委任係委任人與受任人間之契約行為。受任人處理委任事務得以自己名義為之，僅其為委任人取得之權利，應移轉於委任人而已。代理則為對外關係，代理人必須以本人名義與第三人為法律行為，而其法律效果直接對於本人發生效力。經查，本件酒精測定器固為警政署依政府採購法第五條規定委託被告代辦標售案，惟觀被告所為之招標公告，均是以自己之名義為之，並未表明代理之意旨，且被告亦自承一旦決標後，原告應與被告簽約（參本院九十一年一月十四日筆錄）。是無論從文義上或真意上，似均難解釋被告為警政署之代理人。被告以自己名義招標、決標及簽約，對警政署而言，雖係處理委任事務，然究難因而謂被告非契約之當事人。是以，被告辯稱其僅係受警政署委託辦理招標作業，並非契約主體，對於原告之請求，並無給付義務等語，洵無足採。五、次按審議判斷指明原採購行為違反法令者，廠商得向招標機關請求償付其準備投標、異議及申訴所支出之必要費用，政府採購法第八十五條第三項定有明文。因此，廠商得向招標機關請求備標費用者，必以招標機關之採購行為已經審議判斷指明為違背法令時，方有其適用。本件原告主張被告於原告應得標時，先無理要求原告應提出差額保證金，嗣於法令變更後，不但未及時依法通知原告不予決標，反而一再要求原告提交差額保證金、依經濟部標準檢驗局規定改良產品及辦理決標事宜，致原告因此產生更多額外損害，故被告之採購行為自有違反法令等語，並提出公共工程委員會八十九年四月八日訴字第八九○○三二號、九十年五月八日訴八九三○七號之採購申訴審議判斷書為證，被告則否認之。經查：（一）按機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商；又訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十者，即屬前開條文所謂「總標價偏低」之情形，政府採購法第五十八條、同法施行細則第七十九條第一項定有明文。次按「依政府採購法第五十八條處理總標價低於底價百分之八十案件之執行程序」第四項第二、三點規定：當「最低標之總標價低於底價之百分之八十，機關認為顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」時，機關執行程序為：「二、最低標於機關通知期限內提出說明，機關認為該說明尚非完全合理，最低標願意承做，且願提出差額保證金，機關也願意決標，通知最低標於五日內提出差額保證金，繳妥後再行決標予最低標。但可先辦理決標保留。最低標如不提出差額保證金，不決標予該最低標。有押標金者，發還之。並以次低標廠商為最低標廠商。廠商提出差額保證金後如不接受決標或拒不簽約，依採購法第一百零一條、第一百零二條，並得依其施行細則第五十八條第二項規定處理。有押標金者，依招標文件之規定不予發還。三、最低標未於機關通知限期內提出說明，或提出之說明被機關認為不合理，不決標予該廠商，並依次低標廠商為最低標廠商。即使最低標願意承做，也願意提出差額保證金，機關仍可不決標予最低標。如有押標金，發還之。」亦即招標機關如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，方得依政府採購法之規定限期通知該廠商提出說明或擔保。如招標機關認為廠商之標價並無「不合理、降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形」時，毋需通知廠商提出說明或擔保，逕行決標予該廠商。另最低標廠商總標價低於底價百分之八十時，招標機關就投標廠商總標價是否顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之情形，得命投標廠商提出說明並就廠商提出說明之方式與內容合理與否，應屬法律授權招標機關行使裁量權之範圍。若最低標廠商未為合理之說明，招標機關就是否要求最低標廠商繳交差額保證金或逕決標予次低標廠商等事項亦有行政裁量權，是行政機關依其行政裁量權所為之決定，並無違法可言，合先敘明。（二）本件招標案底價為三千一百萬元，而原告之標價為一千六百七十萬元，僅為底價之百分之五十三．八一節，揆諸前開法令規定，被告機關認標價過低，依職權要求原告提出二具樣品供檢測以為說明，於法並無不合。又如上所陳，原告雖曾於八十八年十一月十五日提供兩台樣品送工研院檢測，以證明其並無不能誠信履約之情形，惟工研院於八十八年十二月五日函覆警政署稱所定二十三項檢測項目中，八項符合規格，六項可測部分符合規格，九項無法檢測。被告即以原告無法證明其所提供之器材能完全符合合約所定規格，且原告於同年十二月三十日召開之會議中亦未就能否誠信履約之事項加以說明，並提出相關單價成本分析以為佐證為由，認原告未能提出合理之說明，並依政府採購法第五十八條規定及上開執行程序規範，要求原告繳交差額保證金，依前揭說明，被告所為乃是招標機關行政裁量權之行使，自無違背法令之處。（三）原告固以公共工程委員會八十九年四月八日訴字第八九○○三二號、九十年五月八日訴八九三○七號之採購申訴審議判斷書為據，主張被告要求原告繳交差額保證金之決定係屬不當，有違反法令之虞云云。惟查，如前所述，被告要求原告繳交差額保證金，既是基於招標機關行政裁量權之行使，自難謂違背法令。且查，被告機關辯稱其於決定是否繳交差額保證金時，並無前開原告於預審會中所提出之成本分析可資參考一節，原告並未爭執，足見被告與公共工程委員會判斷原告之標價是否合理之憑據並不相同，自難以申訴判斷之結果與被告機關作成差額保證金繳交之決定不同，即認定被告有何違背法令之處。至被告嗣後於八十九年十月二十一日以（89）中購開一簡01353號函通知原告，表示政府新法令公布致驗收方式已變更，依據政府採購法第四十八條第一項第一款規定不予決標等情，亦據公共工程委員會於九十年五月八日以訴八九三○七號採購申訴審議判斷書，認定被告為不予決標之處置並無違背法令之處，原告之申訴並無理由，足認無論是要求繳交差額保證金或為不予決標之決定，被告均無違反法令。從而，原告依政府採購法第八十五條第三項規定請求被告負損害賠償責任，即屬無據。六、再按因故意或過失，不法侵害他人之權利者，負損害賠償責任，民法第一百八十四條第一項前段定有明文。本件原告主張被告於伊應得標時，無理要求伊應提出差額保證金，致其無法於法令變更前得標，被告所為自有違反法令，並侵害原告之締約請求權等語。惟查，本件被告要求原告提出說明及繳交差額保證金並無違反法令，已如前述，則原告自不可能於八十八年十二月三十日之決標會議中得標，是原告自無發生締約之請求權可言。至於嗣後因法令變更，致被告無法決標予原告，被告亦無可歸責之處。職故，原告主張被告侵害其締約請求權一詞，尚無足採。因而，原告依前開規定請求被告負損害賠償任，亦屬無據。七、復按契約未成立時，當事人為準備或商議訂立契約而有左列情形之一者，對於非因過失而信契約能成立致受損害之他方當事人，負賠償責任：：三、其他顯然違反誠實及信用方法者，民法第二百四十五條第一項前段亦有明文。本件原告復以前開主張之事實，認被告所為顯然違反誠實信用方法，應負損害賠償責任等語，惟查：（一）按契約因出賣人以不能之給付為標的而歸無效者，買受人所得請求賠償之範圍，依民法第二百四十七條第一項自以因信賴契約有效所受之損害為限，此即所謂消極的契約利益，亦稱之為信賴利益；例如訂約費用、準備履行所需費用或另失訂約機會之損害等是；至於積極的契約履行利益，則以法律行為有效成立為前提，故契約因以不能之給付為標的而無效者，履行利益即屬無從發生，因契約履行所得之利益，尚不在得為請求之列（最高法院五十一年度臺上字第二一○一號判例、七十一年度臺上字第一四七號、七十五年度臺上字第一三五五號、七十九年度臺上字第二二九二號判決意旨參照），此種信賴利益之損害賠償，不唯於民法第二百四十七條第一項之契約無效之情形如是，於其他契約無效之情形（如民法第一百十三條），及契約不成立之情形（八十九年五月五日修正施行之民法第二百四十五條之一）亦應為同一之解釋，乃係因於締結契約之過程中，課以從事締結契約之當事人施以適當之注意義務，如因可歸責於一造當事人之事由，致契約無效、不成立時，對他造當事人應負損害賠償責任，故此項損害賠償自應以信賴契約有效所受之損害為限，至履行利益之損害賠償則不包括在內。本件原告主張本案若非被告無理要求原告提出差額保證金，原告本應於八十八年十二月三十日之決標會議時已經得標，則兩造之公共工程契約即已成立。惟因被告之過失，致原告無法得標，並因而導致原告受有二百四十萬元所失利益之損害等語，然查，原告所請求賠償之內容，係以兩造間之契約若成立，其因履行契約所得預期之利益共計二百四十萬元，則此項損害之內容顯係因契約履行所得之利益，屬契約之積極利益，揆諸前開說明，原告請求被告賠償所失利益二百四十萬元，殊嫌無據。（二）次查，本件原告之總標價僅為底價之百分之五十三˙八，明顯低於法律規定百分之八十之法定標準，被告依其職權認定有標價過低，顯不合理之情形，要求原告就其並無不能誠信履約之虞提出說明及擔保，並無任何違法之處，則被告自不可能於八十八年十二月三十日之決議會議中得標。況上開決標會議之會議紀錄亦載明：「洽辦機關（即警政署）為確保器材品質及維護承商之權益，如駿安科技有限公司同意於交貨驗收時提供所報機型型式認證資料及依據政府採購法第五十八條規定繳交差額保證金NTD8,100,000後決標予該商。」足見倘原告當時遵循被告之要求繳交差額保證金，未提出異議及申訴，則原告自可於法令變更前得標，即無後續之問題發生，是原告以被告裁量權之行使作為其無法於法令變更前得標之可歸責事由，要無足採。準此，在此之前原告為準備投標及申訴所發生之費用，即原告繳交保證金三百二十萬元，因而發生一萬二千元利息、於八十八年十一月十二日至加拿大購置酒測樣品二套五萬七千三百九十一元及住宿費用三萬三千一百一十九元、八十九年二月十六日向公共工程委員會申訴之審議費三萬元，被告自無庸負損害賠償責任。（三）再查，原告向公共工程委員會申訴後，公共工程委員會於八十九年四月八日以訴字第八九○○三二號審議判斷書認定原告無須繳納差額保證金，兩造及警政署並於八十九年五月九日召開決標會議，又因此時標準檢驗局已增訂「度量衡器施件規範」第四百四十條至四百五十九條之條文，依政府採購法第四十八條第一項第一款規定，被告應為不決標予原告之決定，然被告固未即時為之，並於前開會議作出原告提供之產品應符合新規格始予決標之決定，然依前開決標會議之會議紀錄記載：「一、本案依據洽辦機關八十九年五月一日（八九）警署後字第六四三一九號函通知召開本（九）日決標會議，惟洽辦機關於會議前表示經濟部標準檢驗局自今八十九年起新購之酒精測定器均須經該局今年公告增訂之『度量衡器施檢規範』檢驗合格後能配發使用。本日洽駿安科技有限公司說明所報酒精測定器可否符合標準檢驗局上述增訂之檢驗規定，該公司表示須洽由製造廠確認。二、結論：本案俟駿安科技有限公司向製造廠確認標準檢驗局公告增訂之『度量衡器施檢規範』並於八十九年五月十九日前檢送製造廠有關確認文件送達中信局後再行辦理」等語，及警政署八十九年六月二十七日（八九）警署交字第116079號、八十九年八月十日（八九）警署交字第151014 號函要求原告提出成本分析表等情觀之，可知被告僅是請原告確認其所報之酒測器是否能符合標準檢驗局上述增訂之檢驗規定，並提供為達新修訂之度量衡器施檢規範規定所需增加之成本分析資料，尚未要求原告提出已達符合標準檢驗局增訂之檢驗規定之證明，因此原告尚不致發生升級技術、提升酒測器功能及等級暨呼氣酒精測試及分析儀檢定之費用。至原告所陳其為掌握酒測器之升級技術，曾派員至加拿大並因而支出機票、住宿費用；為提升酒測器功能、等級，預付生產工廠定金；購置電腦以修正酒測器之準確性；暨為呼氣酒精測試及分析儀檢定支出檢定費用等情縱然屬實，亦均是原告為取得締約機會所支付之成本，尚難歸責於被告。況查，原告所提出之旅行業代收轉付收據、匯款單、筆記型電腦之統一發票、呼氣酒精測試及分析儀檢定費用收據、電子郵件及其中譯文等件，被告均否認其真正性，嗣經本院闡明，原告仍未提出相關證據，以資證明原告所支出之費用確係因本件標售案而發生，及其支出之必要性，準此，原告主張被告應賠償前開機票費用七萬九千八百五十八元、住宿費用二萬一千五百九十三元、預付之定金八十萬九千五百六十四元、購置電腦之費用五萬六千元及檢定費用八萬二千元、八萬二千元、十六萬四千元，要無足採。（四）原告另主張其於八十九年十二月一日向行政院公共工程委員會申訴，因而繳交審議費三萬元，此部分費用亦應由被告負賠償責任一語。但查，原告該次申訴係針對被告不決標予原告之處分而為，惟原告所為之申訴業經公共工程委員會駁回，則該次申訴之費用自無由被告負擔之理。況原告所為之申訴亦非被告因信賴契約有效成立而受之損害，原告為此部分之請求，亦無足取。（五）綜上所述，本件原告請求賠償之損害額，均不可歸責於被告，且原告亦無從證明原告所受之損害與被告之行為有何因果關係。從而，原告依民法第二百四十五條之一第一項第三款規定請求被告賠償三百八十五萬七千五百二十五元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息，洵無理由，應予駁回。八、本件原告既受敗訴判決，其假執行之聲請即失所依據，應併予駁回。又因本案事證已臻明確，兩造其餘主張陳述及所提之證據，均毋庸再予審酌，附此敘明。九、結論：本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　十一　　月　　十四　　日民事第五庭法官　林秀圓右為正本係照原本作成如對本判決上訴，須於判決送達後廿日內向本院提出上訴狀中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　十一　　月　　　十四　　日法院書記官　林蓮女

臺灣臺北地方法院九十年度訴字第三九九四號

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