九十年度再易字第六十六號｜民事：返還保證金｜裁判日期：90 年 10 月 11 日

臺灣高等法院民事判決　　九十年度再易字第六十六號再　審原告　經濟部工業局法定代理人　施顏祥再　審被告　永寬化學股份有限公司法定代理人　陳素惠右當事人間返還保證金事件，再審原告對於中華民國九十年五月三十日本院九十年度上易字第一七一號確定判決提起再審之訴，本院判決如左：主文再審之訴駁回。再審訴訟費用由再審原告負擔。事實甲、再審原告方面：壹、聲明：一、原確定判決廢棄，駁回再審被告之訴。二、再審及前審之訴訟費用由再審被告負擔。貳、陳述：一、「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之」，行政訴訟法第十二條定有明文。再審原告沒入再審被告系爭差額保證金，解繳工業區開發管理基金，乃行政處分是否違法或無效之問題。故本件爭議應有行政訴訟法第十二條規定之適用。二、原確定判決消極不適用行政訴訟法第十二條規定，適用法規顯有錯誤，依民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款規定，再審原告自得對之提起再審之訴，以尋求救濟：㈠、依大法官釋字第一七七號解釋之意旨，「確定判決消極的不適用法規，顯然影響裁判者」，亦屬民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款所定適用法規顯有錯誤之範圍，應許當事人對之提起再審之訴。㈡、本件再審原告沒入再審被告系爭差額保證金，解繳工業區開發管理基金，其性質，乃再審原告基於職權，依「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」第十條第二項就特定之具體事件所為發生公法上效果之行政處分。蓋「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」第八條規定工業興辦人申請租購工業區土地，應繳納保證金，並於同辦法第十條規定關於該保證金之處理，乃因工業興辦人經核准租購後，如欲更換或放棄該筆土地之租購，或有可歸責於行政機關或工業興辦人任一方之原因者，或有不可歸責於雙方之原因者，然基於風險分擔之考量，乃在前揭辦法中特設保證金收取制度，並明文工業興辦人縱在無可歸責於雙方之原因下欲換租購工業區土地，因已屬特例准許，故行政機關乃無由退還該差額保證金。可見前揭辦法所規定之保證金收取制度，係本於發生公法上一定之效果而設之制度，究與民事法律關係中所稱「定金」之概念截然不同，非可逕予比附援引。㈢、原確定判決所為民事訴訟之裁判，係以再審原告該沒入差額保證金並解繳工業區開發管理基金之行政處分是否無效或違法為先決問題，此亦為原確定判決理由所自承，則揆諸行政訴訟法第十二條之規定，本件爭議自應依行政爭訟程序確定之，洵屬無疑。乃原審法院未察，無視前揭行政訴訟法第十二條之規定，錯認普通法院對本件爭議有審判權（按：原確定判決誤植為有「管轄權」，似為「審判權」之誤），逕以前揭保證金收取制度相當於民法上之「定金」為由而為實體判決，自屬消極不適用行政訴訟法第十二條規定，適用法規顯有錯誤，再審原告自得對之提起再審之訴，以尋求救濟。三、原審法院未行使闡明權，曉諭兩造就本件爭議應依行政爭訟程序確定，反就再審原告適用「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」第十條第二項規定之效果，自行加以認定而擅為實體判決，其訴訟程序顯有重大瑕疵，符合民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款規定之再審事由。四、原確定判決消極不適用民事訴訟法第二百四十九條第一項第一款之規定，未將本件爭議裁定駁回，反逕為實體之認定，其適用法規亦顯有錯誤。五、關於本件爭議究應由行政法院或普通法院審判，原確定判決及第一審判決對於行政私法行為所採之「二階段理論」，已因實行上有困難，業為行政法學界所揚棄。我國現行之行政程序法，既已明文規定行政契約之專章，且行政訴訟法亦已廣開救濟途徑，故本件兩造間之法律關係應解釋為行政契約，本件確屬公法爭議：六、對於公法與私法之區別標準，我國目前實務通說亦傾向於採「事件關聯說」，以作為輔助區別之標準。所謂「事件關聯說」，亦即某一事件中一部份事實關係，明確屬於公法關係者，則事件整體均應視為公法關係（詳參大法官釋字第一一五號解釋、行政法院七十一年判字第一一二一號判決、七十三年判字第五二四號判決，原證七號）。是退萬步言，縱認本件因工業區土地租售而生之爭議，或有牽涉私法爭議之色彩，然依前述「事件關連說」，亦應因再審原告前行為之公法性質，而將本件爭議整體視為公法爭議，依循行政救濟途徑解決。七、原審法院以「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」第十條第二項因違反民法第二百四十七條之一之規定，故逕認其無效，實亦違反前揭「二階段理論」之立論精神，適用法規顯有錯誤：八、再審原告身為工業區土地開發之主管機關，負有規制、管理國有土地及依法行政之義務，此與一般民間土地出租人係為收取租賃利益而出租土地之情況有間；再審原告沒入系爭保證金，係依「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」之規定辦理，如原審法院於個案中可逕認前開規定無效，則爾後再審原告如面臨類似案件時，顯將無所適從。實則，司法制度係為保障人民基本權利，統一解決紛爭而存在，若不明辨審判權限與訴訟制度之體系，實將傷害人民對司法之信賴。當今我國行政爭訟制度已備，類似案件依法自應由行政法院進行審判；倘因本件原確定判決錯誤適用法律而開啟私法救濟途徑，則日後對於類似案件，勢將造成行政法院與普通法院間判決彼此歧異之情況，嚴重損及法律之安定性，實無足取。參、證據：提出原確定判決、工區土地標準廠房或各種建築物租售辦法第十條及第十六條修正條文總說明、再審原告八十八年十一月七日訴願答辯書等影本為證。乙、再審被告方面：壹、聲明一、再審之訴駁回。二、再審及第一、二審之訴訟費用由再審原告負擔。貳、陳述：一、查行政訴訟法第十二條乃指民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分無效或違法為據者，方依行政爭訟程序確定之，且於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。惟本件乃系爭之差額保證金應否退還究屬行政處分抑或私權之爭執，並非民事訴訟之裁判以行政處分是否無效或違法為據者之問題，無行政訴訟法第十二條規定之適用，原確定判決並無適用法規顯有錯誤之情形，應無再審理由。二、按訴願法第三條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。乃行政處分為基於公權力產生片面權威性之羈束力，相對人應受行政機關此一片面行為之拘束，必要時行政機關尚得以強制手段實現行政處分所欲達成之目標。然行政機關與公權力行使無關之行為，與人民間發生私權之爭執，應由普通法院管轄乃實務上之見解，系爭土地定金應否返還究屬行政處分抑或屬私權爭執之問題，迭經訴願、再訴願機關、原第一、二審法院一致認屬私權爭執，原審判決確定再審原告應退還系爭土地定金，並無適用法規顯有錯誤之再審事由。三、查興辦工業人向工業主管機關申請租購工業區土地標準廠房或各種建築物，在興辦工業人資格及租購是否核准之審查，固可認有公法關係存在，惟經核准租購，並簽訂契約後之契約履行階段，雙方之法律關係應依契約內容定之，乃屬私權爭執，普通法院自有管轄權，為原第一、二審判決所肯認，再審被告亦曾分別提起訴願、再訴願，經濟部訴願決定書及行政院再訴願決定書均認為本件為私權爭執，並無行政處分之存在，從而駁回再審被告之訴願再訴願，再審原告均未提出異議，自無再審理由。四、系爭事件再審原告在第一、二審均已主張本件爭執事項係屬行政處分之公法事件，依民事訴訟法第四百九十六條第一項但書規定，自不得作為再審之理由。參、證據：提出行政院決定書、經濟部訴願決定書、台灣台北地方法院民事判決、再審原告之民事聲明上訴狀、台灣高等法院民事判決等影本為證。理由一、按民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款所謂適用法規顯有錯誤，應以確定判決違背法規或現存判例解釋者為限，若在學說上諸說併存尚無法規判解可據者，不得指為用法錯誤。最高法院五十七年台上字第一○九一號判例著有明文。查再審原告主張原確定判決有再審之原因無非謂：(一)再審原告沒入再審被告系爭差額保證金，解繳工業區開發管理基金之行為，係屬行政處分，該行政處分是否違法或無效，有行政訴訟法第十二條之適用，應由行政法院負責審判，乃原確定判決消極不適用行政訴訟法第十二條規定，逕為受理並為實體判決，判命再審原告應將沒入之差額保證金返還再審被告，具有民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款所列適用法規錯誤之再審理由。(二)再審原告根據經濟部頒布之「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」第十條第二項之規定沒入再審被告之保證金，原確定判決逕行認定上開規定為無效，違反前揭「二階段理論」之立論精神，適用法規亦顯有錯誤云云。經查：㈠、經濟部頒布之「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」，係為促進產業升級，配合各級地區社會經濟狀況而擬定者，再審被告向工業主管機關即再審原告申請租購工業區土地、標準廠房或各種建築物，再審原告根據上開租售辦法審查其是否具備興辦工業人資格及租購是否應予核准等階段時，固屬公法關係，惟經核准租購並與再審被告簽訂申購契約後，關於租購土地減少部分之差額保證金應否退還，因解繳工業區開發管理基金關於沒入保證金之規定，已成為雙方所訂契約內容之一部分，即無行政處分存在可言，雙方如有爭議，應屬私權之爭執，普通法院自有管轄權，從而，原確定判決就上開差額保證金之爭訟逕為實體判決，與行政訴訟法第十二條之規定並無違誤，自無再審原告所指消極不適用法規之違法，此觀之再審被告曾就同一爭執事項先後向經濟部及行政院提起訴願及再訴願，均經上開機關以前揭爭執事項非屬公法上之爭議不應由伊受理而駁回其訴願及再訴願，益為明確。至於再審原告另指公法與私法之區別標準，學說上原採「二階段理論」，近來多數改採「事件關聯說」，不論何者為是，究屬學說上之爭論，而法律對此既無明文規定，實務上亦無判例可循，則法官本於其確信見解而為判斷，既未違背法規或現存判例解釋，依首揭之說明，自無適用法規之違法可言。㈡、再審原告另主張原審法院認定「工業區土地標準廠房或各種建築物租售辦法」第十條第二項之規定，違反民法第二百四十七條之一之規定，逕認其無效，有違行政法學上「二階段理論」之立論精神，亦有適用法規之顯然錯誤等語，經查上開租售辦法之若干規定既已成為雙方契約內容之一部分，兩造如有爭議，即屬私法之爭執，則法院依民法第二百四十七條之一第四款之立法意旨而認定該約款為無效，係屬法官之職權行使，當無適用法規違法之可言，亦非屬再審之理由。二、綜上所述，本件原確定判決並無適用法規錯誤之情形，再審原告所舉事由，俱與民事訴訟法第四百九十六條第一項第一款之再審要件不合，再審原告提起本件再審之訴，為無理由，應予駁回，爰判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十　年　　　十　　　月　　十一　日民事第三庭審判長法　官　張　宗　權法　官　蕭　艿　菁法　官　陳　永　昌右正本係照原本作成。不得上訴。中　　　華　　　民　　　國　　九十　年　　　十　　　月　　十二　日書記官劉美垣

臺灣高等法院九十年度再易字第六十六號

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