九十一年度上易字第三一六號｜民事：返還履約保證金｜裁判日期：91 年 09 月 03 日

臺灣高等法院民事判決　　九十一年度上易字第三一六號上　訴　人　工聯企業社有限公司法定代理人　冉秦志訴訟代理人　冉風平法定代理人　張茂松訴訟代理人　王富仙右當事人間返還履約保證金事件，上訴人對於中華民國九十一年三月十五日臺灣士林地方法院九十年度訴字第一五七七號第一審判決提起上訴，本院判決如左：主文上訴駁回。第二審訴訟費用由上訴人負擔。事實及理由壹、程序方面：按政府採購契約係行政主體立於私人之地位與人民簽訂之契約，其既非行政主體作為實施公法法規之手段（即行政主體因執行公法法規，行政機關本應作成行政處分，而以契約代替）；其約定之內容亦非行政機關負有作成行政處分或其他公權力措施之義務，且亦不涉及人民公法上權益或義務；並且約定事項中亦無列有顯然偏袒行政機關一方或使其取得較人民一方優勢之地位，其屬私法性質契約殆無疑義。次按政府採購法第七十四條之立法理由，略以：「政府採購行為一向被認定係私經濟行為，廠商與機關之間如有爭議，本應循民事程序途徑解決，惟因廠商於招標、審標、決標階段，與機關並無契約關係，難有可供訴訟提起之訴因，故為增加廠商之救濟及保護，並兼顧政府採購之時效性需求，爰參酌政府採購協定第二十條之規定，訂定異議及申訴程序」，亦足見招標過程中所生爭議事項，其有民事法上請求權基礎者，自仍得循民事救濟途徑尋求救濟；異議及申訴之性質，係供行政機關內部監督、自我審查之機制，為增加人民救濟途徑而增設。查本件上訴人請求被上訴人依政府採購法第五十條第二項撤銷決標、終止或解除契約，請求被上訴人返還履約保證金，核屬私法履約爭議之問題，本院應有審判權，先予敘明。貳、實體方面：一、上訴人主張：伊參與被上訴人九十年度停車場勞務管理工作投標，於民國九十年八月三十日得標，同年九月五日與被上訴人簽訂管理合約（下稱系爭契約），九月七日繳交新台幣（下同）六十八萬五千元之履約保證金，惟伊不具投標須知所定投標廠商資格即「停車場管理同業公會會員」之資格，依政府採購法第五十條第一項第一、二款規定，被上訴人即不應決標予伊，今被上訴人竟誤決標予伊，應即撤銷決標、終止契約或解除契約並將前開保證金返還予伊；又押標金或保證金均為違約金之一種，亦得依民法第二百五十二條之規定予以酌減，爰提起本訴，求為命被上訴人返還上訴人交付作為履約保證金之定期存單 (面額六十八萬五千元) 之判決。原審判決上訴人敗訴，上訴人不服，提起上訴，其於本院上訴聲明為：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應將上訴人繳交被上訴人作為履約保證金之定期存單（台北銀行編號B783212、面額六十八萬五千元)返還上訴人。二、被上訴人則以：本件投標廠商資格不限停車場管理同業公會會員，此觀投標須知僅規定「公會會員證」自明，倘限定特定公會會員始得參加投標，係對廠商為差別待遇，為法所不許；又上訴人對於投標須知所定有關投標資格應相當明瞭，且上訴人所提供經濟部公司執照、台北市政府營利事業登記證、台北市清潔服務商業同業公會會員證內均載明其營業項目包括：停車場經營業，上訴人顯然具備履行契約能力，且合於招標資格，竟無正當理由拒絕履行，伊自得依系爭契約之約定解除契約，並沒入上訴人所繳交之保證金；又該履約保證金為六十八萬五千元，僅係本件決標總價百分之五，並未過高等語資辯。其答辯聲明為：上訴駁回。三、經查：上訴人主張其為清潔服務商業同業公會之會員，參與被上訴人九十年度停車場勞務管理工作投標，於九十年八月三十日以總價一千三百七十萬元得標，嗣於九十年九月五日與被上訴人簽訂系爭契約，並於九十年九月七日以面額六十八萬五千元之臺北銀行定期存款存單繳交履約保證金；被上訴人於履約期限即九十一年一月一日將屆時，催告上訴人履行契約，並於九十一年一月三日解除系爭契約，沒收上訴人所繳履約保證金等情，有上訴人所提台北銀行定期存款存單、清潔服務商業同業公會會員證，及被上訴人所提九十年八月三十日公開招標標單、管理合約書、臺北市榮民總醫院九十一年一月三日（九一）北總補字第二００九０號函等件為證（見原審卷第九頁、第五二頁、第七四頁、第一六四頁至第一九三頁、本院卷第五六頁），並為被上訴人所不爭執，自堪信為真實。惟被上訴人否認上訴人有不履行系爭契約之正當理由，並以前開情詞置辯，是本件兩造間首應審究爭點厥為：①上訴人是否有不履行系爭契約之正當理由？②被上訴人得否不退還上訴人繳交之履約保證金？③上訴人繳交之履約保證金是否過高？得否依民法第二百五十二條規定酌減？茲析述如下：㈠上訴人並無不履行系爭契約之正當理由：上訴人主張依政府採購法第五十條第一項第一、二款、第二項規定，被上訴人不應決標予上訴人，為此主張系爭契約應為解除或終止云云。惟按政府採購法第五十條第一項第一、二款、第二項明文規定「機關」於開標前發現投標廠商有未依招標文件之規定投標或投標文件內容不符合招標文件之規定者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商；決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。顯見該條立法意旨係為保護機關採購利益所設單方之請求權基礎，而非賦予得標廠商撤銷決標、解除或終止契約之權利，尤非允許具有該條款所列情形之得標廠商得據以主張不履行契約之正當理由，上訴人自不得依上開條款之規定主張權利。縱認該條項款之規定，係賦予得標廠商請求權，惟依兩造所不爭執之招標文件即台北榮民總醫院停車場勞務管理工作投標須知（見原審卷第一九四頁至第一九七頁）第肆點投標廠商資格第三項規定之「公會會員證」，並未限定何種公會會員始符合投標資格，更無投標廠商必須具備停車場管理同業公會會員資格之明文；且本次參與投標廠商所屬之公會類別亦屬多樣，計有長友商行有限公司 (台灣電信工程工業同業公會會員)、辰維科技工程有限公司 (台北縣電腦商業同業公會會員) 、台乙企業有限公司 (台北市停車場商業同業公會會員)、潔宇環保有限公司(台北市清潔服務商業同業公會會員）、山隆停車場興業股份有限公司（台北市停車場商業同業公會會員）及上訴人等六家公司（見原審卷第七四頁至第八五頁、第一四六頁至第一五一頁），益徵上訴人以清潔服務商業同業公會會員參與本件投標，並無不符合招標資格之情事。再觀上訴人所附公司執照、營利事業登記證、清潔服務商業同業公會會員證（見原審卷第五十頁至第五二頁）等投標文件上之營業項目，均有「停車場經營業」之登記，並非不能從事停車場管理業務；且上訴人於投標前，亦曾赴現場勘查，此有上訴人於九十年八月二十八日所立具之現場勘查具結書影本一紙附卷可稽（見原審卷第四九頁），足認上訴人顯然確認其具備履約能力始參與投標。被上訴人於審查上訴人之投標文件後，允其參與投標，並依規定決標予上訴人，於法即無不合。上訴人徒將投標須知中關於投標廠商資格之「公會會員證」解釋成「停車場管理公會會員證」，據以主張其投標不符合招標文件規定，而有不履行系爭契約之正當理由云云，委無足採。㈡被上訴人得不退還上訴人繳交之履約保證金： ⒈依兩造間所簽訂系爭契約第拾壹條第一項約定：「廠商履約，有下列情形之一，甲方（指被上訴人）得書面通知廠商終止或解除契約，且不補償廠商因此所生之損失：．．．㈨無正當理由不履行契約者」，第拾肆條第一項復約定：「沒入保證金之規定：凡有下列情形之一者，本院即沒入履約保證金，並得取消合約另行辦理：，．．．㈢乙方（指上訴人）不履行合約義務者」，故上訴人不履行契約義務時，被上訴人依上開約定即得終止或解除契約，亦得沒入履約保證金，二者均屬被上訴人依系爭契約所享有之權利，互不排斥。兩造簽訂系爭契約後，上訴人迄未履行契約義務之事實，為兩造所不爭執，且上訴人無拒絕履行契約之正當理由，亦如前述，則被上訴人依上開約定，於九十一年一月三日以臺北榮民總醫院（九一）北總補字第二００九０號函（見本院卷第五六頁）及（九一）北總補字第二００八八號函（見原審卷第七十頁、第六九頁）通知上訴人解除契約，並表示將沒入履約保證金，均屬有據。雖上訴人主張被上訴人以上開函文通知解除契約時，其內載係依系爭契約第拾壹條第一項第九款之約定，而該第拾壹條約定內容並無沒入保證金之明文，被上訴人自不得援引第拾肆條之約定沒入保證金云云。惟查：本件履約保證金有違約金之性質（理由後述），而違約金之約定係以確保債務之履行為目的，其法律上之依據為民法第二百五十條，而契約解除後仍得行使損害賠償請求權，係以填補債務不履行之損害為目的，其法律上之依據為民法第二百六十條，二者性質不同。系爭契約第拾壹條係有關解除契約之約定，而第拾肆條則關於沒入履約保證金之約定，後者並非前者之法律效果。被上訴人於九十一年一月三日以上開函文通知上訴人解除契約，固係履行其依系爭契約第拾壹條所約定之書面通知解除契約之要式行為，然其沒入履約保證金則非行使解除契約後之損害賠償請求權，而係依系爭契約第拾肆條第一項第三款約定，因上訴人不履行系爭契約，予以沒入履約保證金，故上訴人抗辯被上訴人係以系爭契約第拾壹條之約定解除契約，不得依第拾肆條之約定沒入保證金云云，尚有誤會。從而，被上訴人以上訴人無正當理由不履行系爭契約，而不退還上訴人所繳之履約保證金，即有法律上之原因。 ⒉上訴人雖復主張其以一千三百七十萬元得標，顯然標價過低，有降低品質之虞，被上訴人應依政府採購法第五十八條規定，決標予次低標，而不應沒入履約保證金云云。惟查：依政府採購法第五十八條規定：「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」之內容觀之，得否以得標廠商之標價過低而決標予次低標廠商，均屬招標機關之權限，上訴人係得標廠商，應無請求被上訴人應決標予低標廠商之權利。況縱認得標廠商有此請求權存在，政府採購法第五十八條所稱之總標價偏低，依該法施行細則第七十九條規定，係指「⑴訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價百分之八十。⑵未訂底價之採購，廠商之總標價經評審或評選委員會認為偏低者。⑶未訂底價且未設置評審委員會或評選委員會之採購，廠商之總標價低於預估需用金額之百分之七十者，預算案尚未經立法程序者，以預估需用金額核算之。」等各款之情形之一，而上訴人僅以被上訴人承辦本件招標案之承辦人李鏞鑌先生曾面告簡嘉寧女士：「你們標的太低，每月約賠七、八萬元之譜，目前承包之廠商每月就賠七、八萬元」等語，主張其得標總價過低，並未提出其他證據以實其說；估不論上訴人並未證明李鏞鑌是否告知簡嘉寧上開有關賠款事宜，縱係屬實，亦屬李鏞鑌個人意見，尚難作為上訴人投標總價偏低、有降低品質之虞之證據，核與政府採購法施行細則第七十九條規定各款情形不符，上訴人主張被上訴人應依政府採購法第五十八條之規定，決標予次低標廠商，並退還其履約保證金云云，要無足取。㈢上訴人繳交之履約保證金並無過高情事： ⒈上訴人主張其繳交之履約保證金數額過高，而保證金有違約金之性質，應可適用民法第二百二十五條酌減云云。查本件招標文件即台北榮民總醫院停車場勞務管理工作投標須知第柒條第一項、第三項即載明本件押標金為報價總價之百分之五，得標者押標金可移作履約保證金或於簽妥合約並依規定繳納履約保證金後無息發還，而上訴人得標後，於九十年九月五日與被上訴人簽訂系爭契約，並將先前投標時所繳之押標金轉換成履約保證金等情，為被上訴人自承在卷 (見原審卷第一五七頁) ，並為上訴人所不爭執，應堪信為實在，故上訴人請求被上訴人返還之定期存單（台北銀行編號B783212、面額六十八萬五千元)，自兩造簽約之九十年九月五日起即為履約保證金之性質，而不再係押標金。依系爭契約第拾肆條第一項第三款約定「乙方 (上訴人)不履行合約義務者，本院 (指被上訴人)即沒入履約保證金」之內容觀之，該履約保證金係以確保債務之履行為目的，係屬違約金之約定，要無庸疑。 ⒉按當事人約定契約不履行之違約金過高者，法院固得依民法第二百五十二條以職權減至相當之數額，惟是否相當仍須依一般客觀事實，社會經濟狀況及當事人所受損害情形，以為酌定標準，亦有最高法院四十九年度台上字第八Ｏ七號判例意旨可資參照。又約定之違約金是否過高，應就債務人若能如期履行債務時，債權人可得享受之一切利益為衡量之標準 (最高法院五十一年度台上字第十九號判例意旨參照) 。而約定違約金過高與否之事實，應由主張此項有利於己事實之債務人負舉證責任（最高法院八十二年度台上字第二四七六號裁判意旨參照）。惟遍查全卷，上訴人除主張兩造於九十年九月五日訂約，距離履約日期尚有三個月零二十五日，如被上訴人再依政府採購法辦理招標，幾無損失可言，並泛稱六十八萬五千元係上訴人全家五人數年辛勞所得，平白不翼而飛，無法忍受等語外，並未對其主張違約金過高之事實舉證以實其說，本院自難為其有利之認定。參以被上訴人否認本件履約保證金有何過高情事，並辯稱：依押標金保證金暨其他擔保作業辦法第十五條第二項規定，履約保證金之金額，以不逾預算金額或預估採購總額之百分之十為原則，而上訴人簽訂系爭契約時所繳交之履約保證金為六十八萬五千元，僅為其得標金額一千三百七十萬元之百分之五；且因上訴人無正當理由而拒絕履行系爭契約，致伊自九十一年一月至四月間，與訴外人山隆停車場興業股份有限公司（下稱山隆公司）訂立停車場管理勞務合約，每月較伊與山隆公司九十年間所訂之合約多付十七萬七千四百二十五元，四個月合計七十萬九千七百元，又伊重新招標後，新廠商亞泰物業綜合管理顧問有限公司 (下稱亞泰公司 ) 之得標金額為一千四百四十九萬八千二百元，較上訴人之得標金額多支付七十九萬八千二百元，共計損失一百五十萬七千九百元，及重新招標所耗費之人力、物力損失等情，亦據提出其與山隆公司、亞泰公司簽訂之契約書節本為證 (見本院卷第六八頁至第七三頁) 。本院衡量上訴人倘能如期履行系爭契約債務時，被上訴人所得享受其停車場管理順利運作之一切利益，與被上訴人因上訴人不履行系爭契約所受之損害及其他客觀事實，尚難認本件履約保證金之約定有何過高情事，上訴人主張應予酌減履約保證金云云，委無足採。四、綜上所述，上訴人主張依政府採購法第五十條第一項第二項規定，系爭契約應為解除或終止，且應依同法第五十八條規定決標予次低標廠商，並退還其繳交之履約保證金，即無理由。原審為上訴人敗訴之判決，並無違誤。上訴人上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄，為無理由，應予駁回。五、本件為判決基礎之事證已臻明確，本院經逐一審酌兩造歷審所提攻擊、防禦方法，均與前開論斷結果無礙，爰不再一一論述，並此敘明。六、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第一項、第七十八條，判決如主文。中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　　三　　　日民事第十六庭審判長法官　阮富枝法官　林麗玲法官　吳麗惠右正本係照原本作成。兩造均不得上訴。中　　　華　　　民　　　國　　九十一　　年　　　九　　　月　　　四　　　日書記官陶美玲

臺灣高等法院九十一年度上易字第三一六號

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