94年度上易字第669號｜民事：返還押標金｜裁判日期：95 年 04 月 12 日

臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　 94年度上易字第669號上　訴　人　百豐營造股份有限公司法定代理人　乙○○ 訴訟代理人　郭美春律師被上訴人　　交通部公路總局第四養護工程處法定代理人　甲○○ 訴訟代理人　李秋銘律師複代理人　　黃金亮律師上列當事人間請求返還押標金事件，上訴人對於中華民國94年6 月27日臺灣宜蘭地方法院93年度訴字第212號第一審判決提起上訴並為訴之追加，本院於95年3月22日言詞辯論終結，判決如下：主文上訴及追加之訴均駁回。第二審及追加之訴訴訟費用均由上訴人負擔。事實及理由一、按於第二審為訴之變更或追加，非經他造同意，不得為之。但擴張或減縮應受判決事項之聲明者，不在此限，民事訴訟法第446條第1項、第255條第1項3款定有明文。查上訴人於原審僅起訴請求返還押標金新台幣（以下同）150萬元，嗣於本院追加請求自民國91年6月19日起至清償日止按年息5% 計算之利息，核屬擴張應受判決事項之聲明，揆諸前揭說明，應予准許，合先敘明。二、上訴人主張：其於91年6月19日參與投標被上訴人所辦理之「台九線85K+700~ 86k+240路基拓寬工程」採購案招標（內含訴外人中華電信股份有限公司、台灣電力股份有限公司、自來水股份有限公司、警察電訊所四管線使用單位委請路權之主管單位即被上訴人代辦招標上揭路段管線埋設工程），並由上訴人以最低價23,80萬元得標。惟被上訴人辦理此次公開招標案，漏估四項管線埋設工程致使底價錯誤；招標文件內之台電工程部分投標單，違反慣例及明確原則，致使上訴人陷於錯誤，誤估標價；且上訴人之標單金額塗改，其標單應屬無效，被上訴人竟仍違法決標予上訴人；是被上訴人顯違反招標須知及政府採購法規定，決標過程亦有重大瑕疵，其決標屬違法行政處分而無效或應撤銷該決標，雙方復未就契約成立必要之點達成合致，而未成立預約，上訴人非得標廠商。況系爭招標須知之標的係路基拓寬工程暨中華電信、台電公司、自來水公司、警察電訊所於上揭路段管線埋設工程，上訴人以此五項標的為要約，被上訴人於決標時之底價卻僅以一項標的即主路段工程為承諾，顯逕將「招標須知」內容為限制或變更而為承諾，依民法第160條第2項規定應視為拒絕原要約，兩造契約顯未成立。上訴人自得請求被上訴人返還押標金150萬元及法定遲延利息。原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服提起上訴，並聲明：⑴原判決廢棄。⑵被上訴人應給付上訴人150萬元及自91年6月19日起至清償日止按年息5%計算之利息。三、被上訴人則以：本件被上訴人決標之意思表示係對上訴人要約之承諾，核定底價僅係被上訴人之內部程序，自不影響契約之成立。至上訴人投標單上該「拾」字雖略顯潦草，然尚未至不能辨識之程度，無系爭採購案第15條第12款之無效標情形。又系爭工程投標文件之證件封及標單封上皆載明「拓寬工程（含四項代管線工程），且上訴人於工程估價單總表上於系爭五項工程「發包工作費」乙欄均有填寫金額並蓋章，復於詳細價目表上亦就各細項填寫金額及蓋章，此外，台電公之供給器材清單上亦載明實際供給材料清單，上訴人並於其上蓋章，顯無錯誤金額情事。且縱有錯估情形，亦屬上訴人自身認識之錯誤，並不影響兩造間就系爭採購案已達成意思表示之合致。上訴人既有無故拒不簽約之事實，被上訴人依採購法第31條第2項第5款及系爭採購案投標須知第22條第2項第5款之規定，自得沒收系爭押標金等語，資為抗辯。並聲明：上訴駁回。四、查被上訴人於91年6月19日就「台九線85K+700~ 6k+240路基拓寬工程」採購案（內含中華電信股份有限公司、台灣電力股份有限公司、自來水股份有限公司、警察電訊所四管線使用單位委請路權主管單位即被上訴人代辦上揭路段管線埋設工程）辦理開標，計有益連營造工程股份有限公司、磊慶營造股份有限公司、上訴人、國懋營造有限公司、成發營造有限公司、宏隆營造有限公司、建泰營造有限公司、俊貿營造有限公司投標，除俊貿營造有限公司因支票抬頭有誤，經審標不合格予以剔除外，其餘7家之投標金額分別為3220萬元、3587萬元、2380萬元、2900萬元、2800萬元、3288萬元、3250萬元。由上訴人以2380萬元得標。被上訴人分別於91年6月24日、91年7月16日通知上訴人簽約，上訴人均不同意簽約，並請求確認非得標廠商及退還押標金150萬元。然為被上訴所拒。嗣上訴人向行政院公共工程委員會提出申訴，經該會於92年1月24日審議判斷除刊登政府公報部分撤銷外，上訴人其餘申訴均遭駁回。惟因上訴人堅不同意簽約，被上訴人乃於92年3月5日重行辦理開標，計有景峰營造有限公司等9家公司投標，投標金額分別為2797萬元、2875萬元、 2945萬元、3183萬元、3132萬元、3130萬元、3140萬元、 3080萬元、3800萬元。由景峰營造有限公司以2797萬元得標，此為二造所不爭執，並有「開標/議價/決標/流標/廢標紀錄」二份、行政院公共工程委員會採購申訴審議判斷書附卷可稽（見原審卷一第22、54、95頁）。五、上訴人雖指被上訴人91年6月19日之決標為違法行政處分，應屬無效或得撤銷云云。惟查，本件兩造間就系爭採購案之招標至決標過程之爭議，業經上訴人向行政院公共工程委員會提出申訴，經該會採購申訴審議委員會以訴91453號審議判斷認定，系爭標案之投標標價並無普遍偏低之情形，被上訴人執標單不清致其標價漏估，主張有不可歸責於己之事由，尚無可取。本案既已宣布決標，上訴人有得標後拒不簽約之事實，被上訴人依採購法第31條第2項第5款規定沒收上訴人所繳押標金自屬有據，然因被上訴人自承編列底價時漏列代辦發包管線單位之預算，致使上訴人之總標價雖實質上確有偏低之情形，仍無須依採購法第58條規定程序提出說明或擔保即可得標，認被上訴人「決標過程亦欠允洽」，故將上訴人所申訴將其刊登政府採購公報列為不良廠商部分為撤銷，而駁回上訴人無責拋棄得標權、返還押標金之申訴在案，有該採購申訴審議判斷書附卷可參（見原審卷一第22至28頁）。是以被上訴人之決標行為，雖有欠允洽，然因其瑕疵未達可撤銷或無效之程度，仍屬有效之行政處分；且舉重以明輕，屬決標之前階段之招標、開標及審標等過程，亦均應為有效。上訴人此節主張，洵無可採。六、至被上訴人固自承系爭採購案於核定底價時，確有漏列系爭管線埋設工程之預算。惟核定底價，係被上訴人依採購法之規定，於辦理招標過程中之內部行為；且依採購法第34條第2 項之規定，機關不得於開標前洩漏底價，故底價乃招標過程中公務人員應保密之事項，於招標程序無不法洩漏底價之情形下，投標廠商無從以底價之多寡，而決定欲投標金額為若干。故採購案應施作工程之內容，應係以其招標資料定之，由投標廠商自行就工程內容估算所須工料，而以所估金額參與投標。是以縱被上訴人於核定底價之內部作業程序中，有漏列部分工程預算之情形，然對外所公示之系爭採購案應施作工程範圍，並不受影響。上訴人既自認係就系爭採購案之全部為投標，與系爭採購案之內容，即屬相符。況依採購法第52條第1項第1款規定「機關辦理採購之決標，應依下列原則之一辦理…：1、訂有底價之採購，以合於招標文件規定，且在底價以內之最低標為得標廠商。」，本件縱被上訴人於核定底價過程中，將系爭管線埋設工程經費亦列入計算，亦僅會產生核定底價提高之結果，而無礙上訴人所投標之金額23,80萬元，為當日投標有效標之最低價，且低於底價，應決標為得標廠商之事實。上訴人指稱該標案底價有誤，有違政府採購之公開、公平、公正精神，不應決標云云，尚無可採。七、上訴人另主張依政府採購法施行細則第79條第1款規定，本件上訴人投標金額低於正確底價之8成，依政府採購法第58 條規定，應令廠商即上訴人提出說明方可裁決決標與否乙節，按政府採購法第58條固規定「機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保。廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。」，惟此應屬政府機關之裁量權。而該法施行細則第79條雖規定「本法第58條所稱總標價偏低，指下列情形之一：一訂有底價之採購，廠商之總標價低於底價80% 者。二未訂底價之採購，廠商之總標價經評審或評選委員會認為偏低者。三未訂底價且未設置評審委員會或評選委員會之採購，廠商之總標價低於預算金額或預估需用金額之70% 者。預算案尚未經立法程序者，以預估需用金額計算之。」然仍須廠商標價顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，始應限期通知廠商說明或提出擔保；非謂標價一旦偏低，即須命廠商提出說明或擔保，此觀政府採購法第58條規定甚明。查被上訴人嗣於92年3月5日就系爭採購案重行招標時，所定底價為3263萬元。依此底價計算，上訴人之標價2380萬元約為底價之72.9%，雖略屬偏低，惟並無任何稽證足認該標價顯不合理，而有降低品質、不能誠信履約之虞或其他類似之特殊情形，被上訴人依其裁量權限，認無命上訴人說明或提出擔保而予決標，並無悖於法令之處。八、上訴人雖主張其投標金額偏低，係因被上訴人於代辦台電管線工程部分提供錯誤標單，未於詳細價目表內附上工程項目及材料估價明細表，及說明供料或帶料之項目、數量，致上訴人未估算代台電管線工程之全部材料云云。惟查系爭採購案之系爭管線埋設工程中，關於台電管線工程部分，招標文件所附之「台灣電力公司工程估價單詳細價目表」列有「DC管路埋設（UDIB2- UP001）」、「DC2B2-UP110」至「手孔打洞」等54個工項，其附註欄雖均為空白，然其合計欄「規格及說明」中已註明「單價分析表1~54之合計」之文字，且招標文件所附「台灣電力股份有限公司工程採購承攬契約」第36~73頁內附有工料分析表，表內各材料於說明欄均註明「含工料費及運費」，每頁表末並註明「本表備註欄除註明由甲方（即被上訴人）供料外，其餘概由承攬業者供給」，另亦附有「供給材料清單」，其中書明所有供給材料及領取地點，有供給材料清單、台電公司工程採購承攬契約、工料分析表可佐（見原審卷第67至94頁）。故於客觀上，就一專業之投標廠商而言，系爭採購案中之台電供應材料範圍應屬明確，上訴人主張有不可歸責於己致價格漏估云云，即非可採。且同日參與投標之廠商，合格標共有7家，如依被上訴人重行招標所定底價3263萬元計算，上訴人之標價為底價 72.9%，其餘廠商盛連營造工程股份有限公司、磊慶營造股份有限公司、國懋營造有限公司、成發營造有限公司、宏隆營造有限公司、建泰營造有限公司則分別約為98.7%、 109.9%、88.9%、85.8%、100.7%及99.6%，亦有「開標/議價/決標/流標/廢標紀錄」（見原審卷一第95頁）附卷可參，是依實際投標情形，亦無普遍偏低情形，顯見被上訴人之招標文件之記載內容尚稱清楚，並非易使人發生誤認。且查系爭工程標單所載工程名稱為：「台9線85K+700~86K+240路基拓寬工程（含四項代辦管線工程）」（見原審卷第96頁）；另系爭工程估價單總表亦明確記載本局（被系爭工程估價單總表計有本局（被上訴人）台九線85K+700~86 K+240路基拓寬工程中華電信：配合台9線85k+809~86k+22 6路基路面拓寬配管工程自來水公司：五結中正路3段拓寬配管工程台電公司：宜擴104號台9線85k+805~86k+240地下管路工程警察電訊所：配合公路局道路拓寬埋設宜蘭至羅東中繼線地下管道工程等五項工程，上訴人就該五項工程均分別填具發包工作費及詳細價目表之各項金額，並逐頁蓋章（見原審卷二第32至53 頁）。益徵被上訴人於招標時就系爭採購案之範圍及內容已詳予揭示告知。況政府採購法第41條第1項規定：「廠商對招標文件內容有疑義者，應於招標文件規定之日期前，以書面向招標機關請求釋疑。」，是上訴人於投標前若對招標文件有所疑義，自應依上述規定向被上訴人請求釋疑，其未按此辦理，顯見其於投標前對相關文件並無不明瞭之處。是其主張投標資料有不明確而致其發生漏估情事，尚屬避就之詞，難以憑採。九、上訴人復謂其係以前開五項工程標的為要約，詎被上訴人於決標時之底價卻僅以一項標的即主路段工程為承諾，依民法第160條第2項規定，應認兩造意思並無合致，而未成立契約云云。惟系爭採購案之底價僅為被上訴人之內部程序，其作用在規範得標金額不得超逾底價，並非契約之內容，兩造於決標時，係以得標金額及工程範圍為契約之要素。被上訴人於辦理招標時所發予投標廠商之標單既明載工程名稱為：「台9線85K+700~86K+240路基拓寬工程（含四項代辦管線工程）」（見原審卷第96頁），招標文件亦含括四項代辦管線工程之相關明細及資料，足見被上訴人係就標單所載工程辦理招標、開標及決標，並非僅侷限於主路段工程。上訴人徒以底價一價主張被上訴人僅就主路段工程為承諾，核與事實有間，自無可取。十、上訴人雖主張其投標單之投標金額單位「拾」誤書為「木合」，經塗改未蓋章，應視為廢標云云。按交通部公路總局工程投標須知及附件第15條第12款固規定：標單及工程估價單不依式填寫、字跡模糊或塗改後未蓋印章或不能辨認者，廠商所投之標單無效；惟觀諸卷附投標單（見原審卷第96頁）所載標價總額為「貳仟參佰捌拾萬元正」，其中「拾」字雖略顯零亂，惟仍可清楚辨識為「拾」字，未至不能辨識程度，亦非屬塗改痕跡，核與前開規定不符，應屬有效之投標單，無礙本件之決標。 、按機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳︰一以偽造、變造之文件投標。二投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三冒用他人名義或證件投標。四在報價有效期間內撤回其報價。五開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七押標金轉換為保證金。八其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。政府採購法第31條2項定有明文。交通部公路總局工程投標須知及附件第22條第2項即按此規定：廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：一、以偽造、變造之文件投標。二、投標廠商另行借用他人名義或證件投標。三、冒用他人名義或證件投標。四、在報價有效期間內撤回其報價。五、開標後應得標者不接受決標或拒不簽約。六、得標後未於規定期限內，繳足保證金或提供擔保。七、押標金轉換為保證金。八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。（見原審卷第31頁）。次按工程投標者所繳付之押標金，乃投標廠商為擔保其踐行投標程序時願遵守投標須知而向招標單位所繳交之保證金，必須於投標以前支付，旨在督促投標人於得標後，必然履行契約外，兼有防範投標人圍標或妨礙標售程序之作用。與違約金係當事人約定債務人不履行債務時，應支付之金錢或其他給付，必待債務不履行時始有支付之義務，旨在確保債務之履行有所不同，投標廠商所繳交之押標金應如何退還，悉依投標須知有關規定辦理，既非於債務不履行時始行支付，而係在履行契約以前，已經交付，即非屬違約金之性質，自無從依民法第252條規定由法院予以核減，最高法院82年度台上字第1810號裁判即採此見，可資參照。系爭採購案，既經被上訴人合法決標由上訴人得標（承諾），則就系爭採購案之私法關係上，即應認業經兩造達成意思表示合致，兩造即均應依採購法及系爭工程投標須知之規定行之。上訴人無正當理由，經被上訴人迭次通知仍拒不簽約，被上訴人依上述規定拒予發還上訴人所繳押標金，洵屬有據。 、從而，上訴人主張其非得標廠商，依投標須知第22條第1項及政府第31條規定，請求被上訴人返還押標金0000000元並追加請求自91年6月19日起至清償日止按年息5%計算之利息，均無理由，應予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，並無不合。上訴意旨指摘原判決不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。 、據上論結，本件上訴及追加之訴均為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。中　　華　　民　　國　　95　　年　　4 　　月　　12　　日民事第一庭審判長法　官張耀彩法　官林金吾法　官盧彥如正本係照原本作成。不得上訴。中　　華　　民　　國　　95　　年　　4 　　月　　13　　日書記官鄭兆璋

臺灣高等法院94年度上易字第669號

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