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臺灣高等法院95年度上國字第16號

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臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　　95年度上國字第16號上　訴　人　和群園藝有限公司 法定代理人　甲○○ 訴訟代理人　陳居亮律師 被　上訴人　交通部台灣區○道○○○路局北區工程處 法定代理人　乙○○ 訴訟代理人　陳進會律師 上列當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國95年6月6日臺灣士林地方法院94年度國字第6號第一審判決提起上訴，經本院 於95年12月26日言詞辯論終結，判決如下： 主 文 上訴駁回。 第二審訴訟費用由上訴人負擔。 事實及理由 一、被上訴人之法定代理人原為陳茂雄，於民國（下同）95年11月24日變更為乙○○，有交通部台灣區○道○○○路局95年11月30日人字第0950035174號函可稽（見本院卷第99、100 頁），業據其具狀聲明承受訴訟（見本院卷第98頁），於法尚無不合，應予准許。合先敘明。 二、上訴人主張：被上訴人辦理「關西段轄區○○○○路容景觀維 護工作」採購案（下稱系爭採購案），底價定為新台幣（下同）3,386萬元。因被上訴人於採購電子投領標網頁（下稱 系爭網頁）登載系爭採購案之投標截止時間為94年1月6日14時，上訴人乃於當日13時45分以投標金額2,320萬元前往投 標，然被上訴人於開標時竟以系爭採購案招標文件中之公開招標公告（下稱系爭公開招標公告）所載投標截止時間為94年1月6日10時為由，當場宣布上訴人投標逾期，並判定為無效標，上訴人雖當場提出異議，然被上訴人未為妥適處理，並執意將系爭採購案決標予投標金額為3,200萬元之訴外人 正楊園藝有限公司（下稱正楊公司）。惟系爭採購案係以公開招標方式辦理，依政府採購法第27條第1項規定，被上訴 人應將招標內容公布於政府採購公報並公開於資訊網路，俾利廠商知悉招標資訊以決定是否參與投標，是被上訴人自應確保於網路上所登載資訊之正確性，然被上訴人所屬公務員於系爭網頁將投標截止時間誤載為94年1月6日14時，致上訴人因信賴該網頁所刊載時間而於同日13時45分前往投標，顯見被上訴人辦理招標行為有過失。又上訴人於開標當場即以未逾期投標為由提出異議，然被上訴人所屬承辦人員未就上訴人之異議加以查證並為妥適處理，即續行開標程序，復違反政府採購法第51條第1項及第52條第1項第1款之規定，逕 行決標予投標金額高於上訴人之正楊公司，其決標行為亦有過失。而被上訴人所屬公務員所為之上開執行職務之行為，與上訴人無法以投標金額得標又承攬系爭採購案工程間具有相當因果關係，是上訴人自得請求被上訴人賠償所受損害及所失利益。又上訴人於投標時係參酌一般工程投標利潤為投標金額15%，據以估算系爭採購案預期可得利潤而擬定投標 金額，是上訴人因被上訴人未依法招標及決標之行為，致喪失原定承攬工程預期可得以投標金額15%計算即348萬元之利潤，而受有損害。爰依國家賠償法第2條第2項、民法第184 條第1項、第2項之規定，請求被上訴人賠償348萬元，並加 付法定遲延利息等語。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人348萬元，及自起訴狀繕本送達之翌日起至清償日止， 按年息5%計算之利息。㈢願供擔保請准宣告假執行。 三、被上訴人則以：系爭採購案之公開招標及決標行為，係被上訴人立於私法地位所為之私經濟行為，就公開招標行為而言，上訴人並不因該公開招標而有強制投標之義務；就決標行為而言，亦係因投標人投標，且其投標金額低於底價而與被上訴人就價格達成合致而成立契約，均非被上訴人立於統治權地位行使公權力，或依被上訴人單方面意思表示即對上訴人產生效力之行政處分，是被上訴人就系爭採購案所為之公開招標及決標行為，非屬國家賠償法第2條第2項所定行使公權力之行為，自無國家賠償法之適用。又被上訴人於系爭網頁所刊載公開招標公告內，雖在「領標及投標期限」欄將投標截止時間「94年1月6日10時00分」誤載為「94年1月6日14時00分」，惟在此欄下相隔1行之「開標日期」欄則記載為 「94年1月6日14時00分」，而依政府採購實務之投開標慣例，投標截止後至開標前，尚須一段時間辦理相關查驗事務，故投標截止時間與開標時間向非同一時點，而上訴人前曾參與被上訴人所辦理數項工程之投標，就此理應知之甚詳，是上訴人就系爭網頁上所載招標截止時間與開標時間相同一節，應可察覺有異。且系爭採購案係以公開招標方式辦理，上訴人既參與投標，依交通部台灣區○道○○○路局北區工程處投標須知（下稱投標須知）第6條規定，對系爭採購案所 有招標文件自負有注意及閱覽之義務，而系爭公開招標公告除包含於廠商應購買之投標文件內，並張貼於被上訴人之公告欄，且投標須知及所有招標文件更上傳至行政院公共工程委員會（下稱公共工程委員會）政府採購電子投領標網頁，以供有意願參加投標之廠商採電子領標之方式領取。上訴人既自承係以電子領標方式購買並下載投標須知及全部投標文件，而其中系爭公開招標公告上就投標截止時間已明確記載為94年1月6日10時，則上訴人自應知悉系爭公開招標公告所載截標時間與系爭網頁上所載截標時間不同，然上訴人竟未依投標須知第5條規定，於時限內電傳書面釋疑表要求釋疑 ，顯係以故意行為造成本件結果，其行使權利、履行義務顯悖於誠信原則，並係以損害被上訴人為主要目的。又依投標須知第6條規定，上訴人亦不得因其自己之故意或過失行為 ，而向被上訴人為任何主張或請求。又上訴人就系爭採購案之投標金額低於所定底價80%，僅達底價68.5%，依政府採購法第58條及投標須知第12條第2項第3款規定，被上訴人得不決標予上訴人，是縱被上訴人於系爭網頁上未誤載投標截止時間，上訴人雖如期參與投標，亦未必會得標，故被上訴人上開誤載行為與上訴人所稱之損害間，並無相當因果關係。退步言之，上訴人未舉證證明其實際所受損害為何，逕自行臆測承包系爭採購案工程可得利潤為投標金額15%，並以此 計算其所受損害而請求賠償，顯非合法。況上訴人就系爭採購案進行投標時，未注意詳閱所有投標文件，致未發覺系爭網頁所載投標截止時間有誤，亦與有過失，倘認上訴人得向被上訴人請求賠償損害，被上訴人亦得依民法第217條第1項之規定，請求免除或減輕賠償金額等語，資為抗辯。原審為被上訴人勝訴之判決，被上訴人對於上訴人之上訴則聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願預供擔保請准宣告免為假執行。 四、經查被上訴人辦理系爭採購案，底價定為3,386萬元，依系 爭公開招標公告所載，投標截止時間為94年1月6日10時，開標時間為94年1月6日14時，惟系爭網頁就投標截止時間誤載為94年1月6日14時。嗣上訴人於94年1月6日13時45分，以投標金額2,320萬元前往投標，被上訴人則以上訴人投標逾期 為由，判定其為無效標，上訴人雖當場提出異議，然被上訴人仍決標予投標金額為3,200萬元之正楊公司，上訴人乃於 94年1月6日發函向被上訴人提起異議，經被上訴人於94年1 月17日以北工字第0940000299號函覆其異議處理結果，認仍應以投標文件規定期限為準，上訴人不服，復向公共工程委員會採購申訴審議委員會申訴，經該委員會於94年4月22日 第143次委員會議審議結果，以訴0000000號審議判斷書撤銷上開異議處理結果，上訴人據以於94年8月30日向被上訴人 申請國家賠償，經被上訴人於94年9月9日以北工字第0940010439號函覆拒絕賠償等情，有系爭網頁、系爭公開招標公告、系爭採購案開標/決標紀錄、上訴人投標標封、投標證件 封及其內證件、押標金封、押標金支票、標單封、投標單、上訴人94年1月6日94群字第940106號函、被上訴人94年1月 17日北工字第0940000299號函、公共工程委員會採購申訴審議判斷書、國家賠償申請書及被上訴人94年9月9日北工字第0940010439號函可稽（見原審卷第11、12、14至24、52、56、103至118、127、128、138、139頁），且為兩造所不爭執（見原審卷第142、169頁），均堪信為真實。 五、按廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依政府採購法第6章爭議處理之規定提出異議及申訴，政府採購法第 74條定有明文。又政府機關依政府採購法進行採購之行為，究為政府機關執行公權力之行為或係立於私法法律地位所為私經濟行為，未可一概而論。依該法第74條、第75條第1項 第1款、第76條、第83條、第85條之1至4，第85條之1第1項 規定，就政府機關之招標、審標、決標等訂約前之作為，係以異議、申訴程序救濟，申訴審議判斷視同訴願決定；至於訂約後之履約、驗收等爭議，則以調解或仲裁程序解決。則關於招標、審標、決標爭議之審議判斷既視同訴願決定，自應認政府機關之招標、審標、決標行為均係執行公權力之行為，亦即為就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為，係行政處分。是上訴人主張其因被上訴人之招標、審標、決標違法致權益受侵害，依前揭說明，自有國家賠償法第2條第2項前段規定之適用。 六、上訴人主張被上訴人辦理系爭採購案之招標行為有過失，雖為被上訴人所否認，並以前詞置辯。惟查： ㈠按機關辦理公開招標或選擇性招標，應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報並公開於資訊網路；公告之內容修正時，亦同，政府採購法第27條第1項定有明文。 經查系爭採購案係以公開招標方式辦理，此為兩造所不爭執，則被上訴人依前揭規定，除應將招標公告或辦理資格審查之公告刊登於政府採購公報外，並應公開於資訊網路，且為保護投標廠商之權益，被上訴人公開於資訊網路之資訊自須與招標公告所載內容相符；如所刊載於網路之資訊有錯誤或內容有修正時，亦應將更正或修正後之內容登載於資訊網路，始符誠實信用原則。惟查被上訴人辦理系爭採購案之公開招標程序，於系爭網頁上將投標截止時間「94年1月6日10時」誤載為「94年1月6日14時」，且迄至開標時止，仍未就此項錯誤予以更正並登載於該網頁上，以促使有意參與投標廠商注意，致上訴人因信賴系爭網頁所登載內容係屬正確而於94年1月6日13時45分前往投標，致生逾期投標無效之爭議，堪認被上訴人就系爭採購案辦理招標行為有過失。 ㈡被上訴人主張依政府採購實務之投開標慣例，投標截止後至開標前，因尚須辦理相關查驗事務，故投標截止時間與開標時間向非同一時點，業據其提出採購招標公告剪報為證（見原審卷第119至123頁）；又上訴人曾參與投標被上訴人所辦理之93年度國道4號清水至豐原景觀及路容清潔維護工作、 93年度國道3號彰化系統至古坑系統路段一般勞務作業工作 、94年度國道4號清水至豐原景觀及路容清潔及景觀維護工 作、95年度國道3號彰化系統至古坑系統路段景觀維護作業 工作及95年度國道1號大雅至大林段植生景觀維護勞務工作 等工程，而上開工程之公開招標公告上所載投標截止時間均與開標時間不同，亦有上開工程公開招標公告及開標/議價/決標/流標/廢標紀錄可證（見原審卷第156至163頁），且為上訴人所不爭執（見原審卷第169頁），是被上訴人於系爭 網頁上所刊載之截標時間固誤載為與開標時間相同，惟依上開招標工程投開標之慣例及上訴人參與工程投標之經驗，倘上訴人善盡注意義務，應可發現此項顯然錯誤。又上訴人自認其係依電子領標方式取得投標須知第4條所定含投標須知 及系爭公開招標公告在內之所有招標文件（見原審卷第129 、1 69頁）；而依投標須知第5條規定：「投標廠商對招標 文件之任何部分有疑義時，得於自公告日起等標期（自公告日起至截止投標日止）之4分之1（其尾數不足1日者，以1日計）前期限內按本須知附件請求釋疑電傳表之書面格式影印填寫後電傳本處請求解釋，該電傳表除應有文字外，不得加註任一可辨認提出者身份之標記（如廠商名稱、圖記及簽章等），本處對前項疑義處理結果，將最遲於截止投標日前1 日以書面答復請求釋疑之廠商，廠商疑義之釋疑涉及變更或補充招標文件內容者，將另行刊登政府採購公報。不按規定提出之疑義，本處得不處理」；又於第6條規定：「投標廠 商應詳閱全部招標文件，並自行赴現場查勘，俾對本採購有深切瞭解，切實估價投標。投標廠商不得因未瞭解招標文件之內容，或未熟悉採購之特性，而藉詞推卸其適當估計全部工作費用之責任，並請求補償」（見原審卷第47頁），是倘上訴人於參與投標前確實詳閱系爭公開招標公告所載內容，亦會發現系爭網頁上所登載之截標時間係屬誤載，而循上開規定請求被上訴人釋疑，當可避免發生逾期投標致遭判定為無效標之結果。是被上訴人據以主張上訴人就此結果之發生亦有過失，應屬可採，惟被上訴人之過失責任並不因此而得免除。 七、又按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。此國家賠償責任，係以公務員於執行職務行使公權力時，有故意或過失不法侵害人民自由或權利之行為，且與損害之發生，有相當因果關係為要件。又所謂相當因果關係，係指依經驗法則，綜合行為當時所存在之一切事實，為客觀之事後審查，認為在一般情形上，有此環境，有此行為之同一條件，均發生同一之結果者，則該條件即為發生結果之相當條件，行為與結果即有相當之因果關係。反之，若在一般情形上，有此同一條件存在，而依客觀之審查，認為不必皆發生此結果者，則該條件與結果並不相當，不過為偶然之事實而已，其行為與結果間即無相當因果關係。被上訴人抗辯其所為上開誤載行為與上訴人所主張之損害間並無相當因果關係存在，惟為上訴人所否認。經查： ㈠按機關辦理採購採最低標決標時，如認為最低標廠商之總標價或部分標價偏低，顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形，得限期通知該廠商提出說明或擔保；廠商未於機關通知期限內提出合理之說明或擔保者，得不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商，政府採購法第58條定有明文。又投標須知第12條第2項規定：「所有合於 招標文件規定廠商標價之最低標價低於底價，且其價格在底價80%（不含）以下時：⒈本處 (指被上訴人）認為該總標 價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。執行程序…⒉本處認為該總標價無顯不合理，無降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。但該最低標表示標價錯誤，要求不決標予該廠商或不接受決標、拒不簽約。執行程序…⒊最低標之總標價低於底價之80%，本處認為該 總標價顯不合理，有降低品質、不能誠信履約之虞或其他特殊情形。執行程序：限期通知最低標提出說明，並視情形為下列之處理：最低標於機關通知期限內提出說明，本處認為該說明合理無需通知最低標提出差額保證金，照價決標予最低標…最低標於機關通知期限內提出說明，本處認為該說明尚非完全合理，最低標願意承做，且願提出差額保證金（差額保證金之有效期、內容、發還及不發還等事項，適用履約保證金規定），機關也願意決標，通知最低標於5日內提出 差額保證金，繳妥後再行決標予最低標…最低標未於本處通知期限內提出說明，或提出說明被本處認為不合理，不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。即使最低標廠商願意承做，也願意提出差額保證金，機關仍可不決標予最低標…」（見原審卷第49頁），此項規定乃係針對投標金額低於底價80%以下之各種情形，詳予規定其決標之標準及執行 程序，核無違反政府採購法第58條規定；且該投標須知亦屬有意參與系爭採購案投標廠商所應購買或下載之所有招標文件之一，已如前述，是被上訴人就系爭採購案自得依此項規定執行決標程序。 ㈡查系爭採購案於94年1月6日共有4家廠商參與投標，其中訴 外人祥汞企業有限公司之投標金額為3,275萬元（為底價96.72%），訴外人進財企業有限公司之投標金額為3,300萬元（為底價97.46%），正楊公司之投標金額為3,200萬元（為底 價94.51%），上訴人之投標金額為2,320萬元（為底價68.52%），有系爭採購案開標/決標紀錄及上訴人之投標單可稽（見原審卷第56、127、128頁）。足見上訴人之投標金額非但低於底價80%，且遠低於其他3家參與投標廠商之投標金額，顯不合理，而依通常交易情形，投標廠商以此超低價額投標，堪認其有降低品質或不能誠信履約之虞。則倘上訴人未逾期投標，被上訴人依投標須知第12條第2項第3款之規定，應限期通知上訴人提出說明，如上訴人於通知期限內提出說明，而被上訴人認為該說明尚非完全合理時，須上訴人表明願意承作並願意提出差額保證金，且被上訴人亦願意決標，被上訴人始通知上訴人提出差額保證金，並於上訴人依通知提出差額保證金後，始決標予上訴人；如上訴人未於通知期限內提出說明，或提出之說明經被上訴人認為不合理時，則被上訴人得不決標予上訴人，縱上訴人表明願意承做並願意提出差額保證金，被上訴人仍可不決標予上訴人，顯見縱上訴人未逾期投標，被上訴人仍未必決標予上訴人。 ㈢上訴人雖主張依公共工程委員會訂頒之「依政府採購法第58條處理總標價低於80%案件之執行程序」（下稱「執行程序 」附註2所示，投標廠商有權就提出說明或擔保為選擇，故 投標須知第12條第2項第3款之規定顯然違反「執行程序」之規定等語。經查投標須知第12條第2項第3款規定，除所定「最低標未於本處通知期限內提出說明，或提出說明被本處認為不合理，不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。即使最低標廠商願意承做，也願意提出差額保證金，機關仍可不決標予最低標。如有押標金者，發還之」部分，與「執行程序」所定「最低標未於機關通知期限內提出說明或擔保，或提出說明被機關認為不合理，不決標予該廠商，並以次低標廠商為最低標廠商。如有押標金者，發還之」部分稍有不同外，其餘規定內容則均相同（見本院卷第59至63頁）；而對照「執行程序」就投標總價低於底價80%之最低標廠 商，依招標機關之通知於期限內提出說明，經招標機關認為該說明尚非完全合理之情形，猶規定縱該最低標廠商願意承做且願意提出差額保證金，尚須招標機關亦願意決標，始於該廠商提出差額保證金後決標予該廠商（即與投標須知第12條第2項第3款規定相同），是尚難認「執行程序」上開就最低標廠商未於通知期限內提出說明，或提出說明被機關認為不合理之情形，係規定僅須該最低標廠商願意且實際提出擔保後，招標機關即應決標予該最低標廠商，而毫無裁量之餘地。至「執行程序」附註2固記載：「通知廠商提出擔保前 ，應予提出說明之機會，廠商並得自行擇定提出說明或擔保」，然此僅係要求招標機關於通知廠商提出擔保前，應賦予廠商有提出說明之機會，同時亦賦予廠商於此情形有選擇提出說明或逕依通知提出擔保之權利，尚非謂投標總價低於底價80%之廠商，有權選擇提出說明或提出擔保，而於其選擇 提出擔保時，招標機關即有決標於該廠商之義務。是上訴人據以主張投標須知第12條第2項第3款規定違反政府採購法第58條及「執行程序」之規定，故被上訴人不得依該款規定裁量不決標予上訴人等語，尚不足取。 ㈣上訴人雖又主張依現今辦理公開招標工程實務，倘承包廠商已提出說明，甚或願意提供擔保者，招標機關皆仍決標於該廠商等語，惟為被上訴人所否認，而上訴人就此復不能舉證以實其說，是上訴人所為此部分之主張，亦不足取。 ㈤公共工程委員會訴0000000號採購申訴審議判斷書固認被上 訴人以上訴人未就系爭採購案投標截止時間差異提出異議或釋疑，與信賴保護及公平合理原則未合，且被上訴人於開標時就上訴人之異議未為適當處置，亦有不妥，而撤銷被上訴人就上訴人所為異議處理結果（見原審卷第15至19頁），惟此僅係就被上訴人所為異議處理結果而為判斷，其就系爭採購案是否應決標予上訴人，則未予認定；況本院基於獨立審判原則，就上訴人所為本件請求是否有理由，本得依職權而為審認，亦不受行政機關所為判斷之拘束，是上訴人主張本件訴訟應以上開判斷書所為之認定，作為本件裁判之基礎，殊不足取。 ㈥依上所述，倘被上訴人之招標行為無過失，且上訴人未逾期投標，被上訴人仍可能不決標予上訴人。則依前揭說明，被上訴人所為招標行為固有過失，然與上訴人無法得標之結果間，並無相當因果關係。是上訴人主張如其得承攬系爭採購案工程，則可獲得投標金額15%即348萬元之利潤一節縱然屬實，亦不得請求被上訴人予以賠償。 八、從而，上訴人依據國家賠償法第2條第2項、民法第184條第1項、第2項之規定，請求被上訴人給付348萬元並加付法定遲延利息，為無理由，應予駁回。原審所為上訴人敗訴之判決，所持理由雖與本院不盡相同，然其結果並無二致，仍應維持。上訴論旨猶執前詞指摘原判決不當，求予廢棄改判，應認為無理由，應予駁回。 九、至兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。 十、據上論結，本件上訴應認為無理由，依民事訴訟法第449條 第2項、第78條，判決如主文。 中　　華　　民　　國　　96　　年　　1 　月　　9 　　日 民事第四庭 審判長法 官 張劍男 法 官 丁蓓蓓 法 官 彭昭芬 正本係照原本作成。 如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但 書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。 中　　華　　民　　國　　96　　年　　1 　　月　　11　　日書記官 丁華平 附註： 民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）： 對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。 上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。