96年度抗字第188號｜民事：破產宣告｜裁判日期：96 年 03 月 20 日

臺灣高等法院民事裁定　　　　　　　　　 96年度抗字第188號抗　告　人　國華產物保險股份有限公司代　表　人即　清理人　財團法人保險事業發展中心法定代理人　甲○○ 抗告人因聲請破產宣告事件，對於中華民國96年1月15日臺灣臺北地方法院95年破字第116號裁定提起抗告，本院裁定如下：主文抗告駁回。抗告費用由抗告人負擔。理由一、本件抗告意旨略以：財團法人保險事業發展中心係由行政院金融監督管理委員會 (下稱金管會)依法委託擔任抗告人之清理人，負責進行抗告人清理業務。經查截至民國95年8月 31日之資產負債表顯示，抗告人之負債已超過資產，已無繼續經營之可能，清理人遂依保險法第149條之8準用同法第149條之1及公司法第211條第2項等規定，向法院聲請抗告人破產之宣告，原法院駁回本件聲請，並非合法。蓋：1、保險法上之「清理程序」性質類似公司法上之「清算程序」，皆係處理負債小於資產之問題，故與處理負債已超過資產之「破產程序」有別，此觀保險法第149條之8第2項及同法第149條之11等規定之立法理由僅謂「保險業之清理程序，類似公司之清算程序」即明。是以若屬負債超過資產之問題，即應依「破產程序」處理。2、保險法上之「清理程序」具公益目的，係為求安定金融市場與維護保險權益，至於債權債務之分配，則屬民事私權領域，不涉公益，非行政部門之職權，故本件抗告人之剩餘債權分配等事項，即應屬民事私領域，不應續由行政機關主導，否則即有違憲之虞。保險法第149條之3所謂「清理期間破產程序當然停止」之規定，其適用並不包含「有聲請宣告破產之必要」者，當行政目的已完成，無礙公益實現時，為處理債權債務分配之問題，「清理程序」即有必要被轉換為程序更周延及公平之「破產程序」，較符法治。再者，破產法並未明文排除保險業適用破產宣告，必要時自當回歸適用破產法，且法人人格最終仍須透過司法債務清理始能終結，因此「清理程序」轉換為「破產程序」並無所謂行政債務清理阻卻司法債務清理之問題等語。二、按「保險業清理期間，其重整、破產、和解、強制執行等程序當然停止。」保險法第149條之10第3項定有明文。望文生義，此所謂當然停止，自係包括不得開始之情形，且未將清理人或清理人代表保險業聲請破產之情形除外。此觀該條項立法理由：「保險業一經主管機關清理時，第三人對該保險業之債權應一律依清理程序平均受償，以保障所有債權人之權益，爰參考破產法第99條規定增訂第1項。至於保險業於政府派員清理期間，應就公司之債權債務統籌處理，故重整、破產、和解及強制執行等程序自應停止，以利監理或清理程序之進行，爰增訂第1項至第3項。」，可知該條項之立法目的係為將保險業之債權及債務，統籌交由清理人清理之，而排除重整、破產、和解及強制執行程序之干擾清理程序之進行。倘清理人反得聲請破產或代表保險業為破產宣告之聲請，即與立法目的相違。本件清理人既受主管機關之委託擔任債務人之清理人，即應依法進行清理程序，其不依法進行清理職務，反以債務人代表人身分向法院聲請宣告債務人破產，非但有違上揭法條之立法目的，亦有負主管機關之委託。三、又關於保險公司資產不足清償債務時，保險法第149條第3項「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：一、派員監管；二、派員接管；三、勒令停業派員清理；四、命令解散。」及保險法第149條第4項「依前項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及安定基金補償事項時，並應通知安定基金配合辦理。」均有特別規定，參酌上開規定之立法說明：「為確保保險業之健全經營並保障保戶權益，對於違規或經營管理不善之保險業，明定主管機關得視缺失情節之輕重，施以不同之處置，以迅速有效平息保險業危險。㈠增加主管機關之處分權限及據以處分之事由，對於違反法令、章程或有礙健全經營之虞或發生清償能力問題之保險業，主管機關得依情節之輕重，適用為必要之處分，以導正其缺失。」及立法理由：「一、依原條文規定，主管機關對問題保險業之處理機制，尚有未盡完備之處，爰參考銀行法部分條文修正有關主管機關得據以處分之事由。二、主管機關之處分措施方面，就保險業問題之輕重及是否有失卻清償能力而分別採取必要處理。」，可知上揭保險法之規定，係在賦予主管機關得介入經營狀況出現問題之保險公司之權限。依此，主管機關得按其情節之輕重為派員監管、派員接管、勒令停業派員清理及命令解散四種處分。若為勒令停業派員清理處分時，依同條第4項規定得委託清理人，若為命令解散處分時，則得委託清算人。次按同法第149條之4規定，解散清算之程序，保險公司準用公司法有關股份有限公司清算之規定，清理則依同法第149條之8至149條之11規定之程序辦理，且保險法第149條第4項、第149條之5、第149條之6將清理與清算併列規定，顯見清算與清理並不相同，堪信清理程序係保險法之特別規定。因此，主管機關如已對保險公司為勒令停業派員清理時，即應適用保險法所規定之清理程序，而無再適用保險法及公司法清算程序之餘地。至於保險公司雖非不可為自發性之決議解散，而進行清算程序，或自發性之聲請重整或破產，然如主管機關已依法為勒令停業派員清理之處分時，依保險法第149條之8第1項準用同法第149條之1第1項後段規定，保險公司原有股東會、董事會、監察人或類似機構之職權即行停止，已無從再為決議解散或聲請重整或破產之可能。四、按清理雖類似於公司之清算程序，但是有別於公司之清算程序，係在法院監督下進行，因此立法上為不同之選擇，由行政機關介入並主導保險業債權及債務關係之清理。甚且其清理程序及清理之效果，多近似於破產之規定，此亦與公司之清算程序及效果，有所不同，此觀諸保險法第149條之10之規定自明，其立法理由，更直言參考破產法之規定而為制定。因此，立法上既選擇行政機關主導清理程序，而排除司法對清理之干涉，即無由再限縮解釋保險法第149條之10第3項規定，認為保險業之清理人代表保險業聲請破產時，不受該條項規定之限制。換言之，保險法清理之規定，係讓清理人為保險業債權債務之總清理，清理人委實無由捨其職權不就而另行代表保險業聲請法院宣告破產。對照下列有關清理人職務之規定及立法理由，即可明白： (一)、保險法第149條之8第2項規定：「清理人之職務如下：一、了結現務；二、收取債權，清償債務。」同條第3項規定：「清理人執行前揭職務，有代表保險業為訴訟上及訴訟外一切行為之權；但將保險業營業、資產或負債轉讓於其他保險業，或與其他保險業合併時，應報經主管機關核准。」其立法理由載明：「保險業之清理程序，類似公司之清算程序，爰參考公司法第84條規定訂定第2項及第3項。」等語。 (二)、保險法第149條之8第5項規定：「清理人執行職務聲請假扣押、假處分時，得免提供擔保。」其立法理由載明：「政府以公權力介入受清理保險業之債權債務關係，並指定清理人執行時，清理人具有類似於被授與行使公權力之團體地位，爰參考稅捐稽徵法第24條第2項有關稅捐稽徵機關實施假扣押免提供擔保之規定，訂定第5項。」等語。 (三)、保險法第149條之9規定：「清理人就任後，應即於保險業所在地之日報為3日以上之公告，催告債權人於30日內申報其債權，並應聲明屆期不申報者，不列入清理；但清理人所明知之債權，不在此限。清理人應即查明保險業之財產狀況，於申報期限屆滿後3個月內造具資產負債表及財產目錄，並擬具清理計畫，報請主管機關備查，並將資產負債表於保險業所在地日報公告之。清理人於第1項所定申報期限內，不得對債權人為清償；但對已屆清償期之職員薪資，不在此限。」其立法理由載明：「二、為確實查明被清理保險業之負債，以求儘速進行清理程序，於第一項規定清理人就任後，應即於被清理保險業之所在地之日報刊登3日以上之公告，催告債權人即刻申報其債權。三、為使主管機關及社會能了解被清理保險業資產負債之真實情況，爰於第2項規定清理人應編造相關報表，報請主管機關備查，同時辦理公告，以昭公信。四、債權人於第1項所定申報期限內應即向清理人申報其債權，俾依清理程序處理，故清理人於上述期限內自不得對債權人為清償，至職員薪資與一般債權不同，爰於第3項規定不受上述之限制。」等語。 (四)、保險法第149條之10第1項規定：「保險業經主管機關勒令停業進行清理時，第三人對該保險業之債權，除依訴訟程序確定其權利者外，非依前條第1項規定之清理程序，不得行使。前項債權因涉訟致分配有稽延之虞時，清理人得按照清理分配比例提存相當金額，而將所餘財產分配於其他債權人。」其立法理由載明：「保險業一經主管機關清理時，第三人對該保險業之債權應一律依清理程序平均受償，以保障所有債權人之權益，爰參考破產法第99條規定增訂第1項。至於保險業於政府派員清理期間，應就公司之債權債務統籌處理，故重整、破產、和解及強制執行等程序自應停止，以利監理或清理程序之進行，爰增訂第1 項至第3項。」等語。 (五)、保險法第149條之10第4項：「下列各款債權，不列入清理︰一、債權人參加清理程序為個人利益所支出之費用；二、保險業停業日後債務不履行所生之損害賠償及違約金；三、罰金、罰鍰及追繳金。」其立法理由載明：「受清理保險業由清理人為總清理，需收取債權、了結現務並出售資產後，始能對債權人為平均清償，並為求清理程序之簡化與順利進行及維持債權人間公平受償起見，爰參考破產法第103條規定，訂定第4項明定不列入清理之債權。」等語。 (六)、保險法第149條之10第5項規定：「在保險業停業日前，對於保險業之財產有質權、抵押權或留置權者，就其財產有別除權；有別除權之債權人不依清理程序而行使其權利；但行使別除權後未能受清償之債權，得依清理程序申報列入清理債權。」其立法理由載明：「參考破產法第108 條規定訂定第5項，使具有別除權之債權人，得不依清理程序行使其權利，而優先受清償。」等語。 (七)、保險法第149條之10第6項規定：「清理人因執行清理職務所生之費用及債務，應先於清理債權，隨時由受清理保險業財產清償之。」其立法理由載明：「參考破產法第97條規定訂定第6項。」等語。 (八)、保險法第149條之10第7項規定：「依前條第1項規定申報之債權或為清理人所明知而列入清理之債權，其請求權時效中斷，自清理完結之日起重行起算。」其立法理由載明：「參考公司法第297條及民法第137條規定訂定第7項。」等語。 (九)、保險法第149條之10第8項規定：「債權人依清理程序已受清償者，其債權未能受清償之部分，對該保險業之請求權視為消滅；清理完結後，如復發現可分配之財產時，應追加分配，於列入清理程序之債權人受清償後，有剩餘時，第4項之債權人仍得請求清償。」其立法理由載明：「參考破產法第149條規定訂定第8項。」等語。 (十)、保險法第149條之11規定：「清理人應於清理完結後15日內造具清理期內收支表、損益表及各項帳冊，並將收支表及損益表於保險業所在地之日報公告後，報主管機關撤銷保險業許可。」其立法理由載明：「保險業之清理，類似於公司之清算，爰參考公司法及銀行法規定，清理完結後之處理程序，並明定由主管機關撤銷其許可。」等語。五、至於清理人得否依公司法第84條、第89條、保險法第149條之11之立法理由、公司法第211條、保險法第149條之8第1項準用同法第149條之1第1項等規定，以債務人之法定代理人身分向法院聲請宣告債務人破產部分，本院認為： (一)、清理程序係立法上之選擇，無公司法有關清算人職務規定之類推適用：公司法第84條為無限公司清算人職務之規定，同法第89條第1項規定為無限公司財產不足清償其債務時，清算人應即聲請宣告破產。上2規定依同法第334條規定，為股份有限公司所準用，本件債務人為股份有限公司，依保險法第151條規定，在保險法無特別規定下，自得準用之。查保險法就保險公司之清算並無特別規定，自得準用，但此僅就清算程序而言。於清理程序，保險法有其特別規定，如前所述，此項特別規定，為立法上之選擇，選擇由行政機關監督下，由清理人為保險業債權債務之總清理，故其清理程序與效果，依同法第149條之10之規定，與破產法之規定無異，實無類推適用公司法第334條、第89條規定之餘地。 (二)、保險業之清理程序係立法上之特別考量，有別於銀行業之清理程序：按保險法第149條之11規定：「清理人應於清理完結後15 日內造具清理期內收支表、損益表及各項帳冊，並將收支表及損益表於保險業所在地之日報公告後，報主管機關撤銷保險業許可。」，其立法理由載明：「保險業之清理，類似於公司之清算，爰參考公司法及銀行法，規定清理完結後之處理程序，並明定由主管機關撤銷其許可。」等語，均係有關清理完結之規定。又其清理完結，並無規定應向法院陳報，是其立法理由固謂參考公司法之規定，但依其性質，應係參考清算終結之規定，諸如公司法第334條準用第93條規定向法院為陳報及清算終結後文件保存等規定，蓋如係參考公司法其他清算程序之規定，因公司法關於清算程序之規定，於股份有限公司、無限公司皆有詳細規定，前者復大部分準用後者，於未規定之情況下，又得回歸適用民法法人之規定，則保險法第149條之8第2項、第3項前段、第149條之9、第149條之10，即無訂立之必要，亦無庸於同法第149條第3項第2款規定勒令停業派員清理，第3款規定命令解散，再於第4項規定分別委任清理人與清算人及將清理與清算兩種情形併列之必要。另立法理由所謂參考銀行法之規定，而銀行法第62條第5項規定：「第1項勒令停業之銀行，如於清理期限內，已回復支付能力者，得申請主管機關核准復業。逾期未經核准復業者，應廢止其許可，並自停業時起視為解散，原有清理程序視為清算。」，然行政院對於保險法第149條之11之立法提案理由所引相關立法例為：「銀行法部分條文修正草案第62條之8。」，該條文規定即為現行銀行法第62條之8：「清理人應於清理完結後十五日內造具清理期內收支表、損益表及各項帳冊，並將收支表及損益表於銀行總行所在地之日報公告後，報主管機關撤銷銀行許可。」之條文，與保險法第149條之11規定除客體一為保險業，一為銀行外，幾屬相同，顯見保險法第149條之11係參考銀行法第 62條之8規定而制定，並非參考銀行法第62條第5項規定而為制定。況銀行法第62條至第62條之8並無主管機關得依其情節為銀行命令解散處分之規定，與保險法第149條第3項之規定，亦不相同，顯見兩者在立法時即有不同之考量，係因銀行業與保險業雖同屬廣義之金融機構，但其對人民之影響層面及直接性究有不同，故主管機關僅能於限期清理後未經核准復業者，應撤銷許可，並自停業時起，視為解散，再就原有清理程序視為清算，而保險業即有不同，主管機關得視其情節，即命令其解散，進入清算程序，兩者情況不同，立法已特別考量，就法律之解釋適用而言，類推解釋，僅在於類推相類似之規定，加以援引適用，因此，銀行法第62條第5項之規定，於保險業之清理程序，並無類推適用之可能。 (三)、清理人之唯一職責係清理保險公司之債權債務關係，不能捨其職責而不為：公司法第211條第2項規定：「公司資產顯有不足抵償其所負債務時，除得依第282條辦理者外，董事會應即聲請宣告破產。」其中公司法第282條為重整之規定，此在保險公司依保險法第151條之規定，原應在適用之列。然保險公司經主管機關勒令停業派員清理處分時，董事會之職權，依保險法第149條之8第1項準用第149條之1第1項規定公司業務之經營及財產上之管理處分權移交予清理人，原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止，同條第2項復規定保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與清理人，董事、監察人、經理人或其他職員，對於清理人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。其立法目的，無非在於使清理人基於公司代表人之地位，進行公司全部債權債務之清理。此時，解釋上清理人不得再依公司法第 211條第2項規定，代表保險公司向法院聲請宣告保險公司破產，除前揭所述保險法第149條之10第3項規定，未將清理人或清理人代表保險業聲請排除在外之理由外，保險公司被主管機關勒令停業派員清理，依保險法第149條第3項規定，必其業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞之情況。反之，保險公司之財務狀況良好，何須勒令停業派員清理？且派員清理，本係清理保險公司之債權債務關係，此為清理人最重要且唯一之職責，豈能捨此職責不為，而代表保險公司向法院聲請宣告破產？ (四)、保險法並未規定得將「勒令停業派員清理」及「命令解散派員清算」為併存之處分：按勒令停業派員清理與命令解散為主管機關得依情節，選擇不同之處分，已如上述，其中清理程序，固類似清算程序，然實有不同，主管機關僅得擇一為之，不得併同選擇。如謂清理，僅在清理保險業之保險業務，不及於其他債權債務關係，保險法即無庸規定清償債權債務之程序及效果，僅規定清理保險業務之程序及效果即可。換言之，保險法僅規定清理人清理保險業務之程序，即為已足，並規定清理保險業務後，即進入清算程序，由清算人處理保險業者其他債權債務關係即可，無須大費週章再為其他債權債務清理程序及其效果之規定。但今保險法並非如此規定，將勒令停業派員清理與命令解散派員清算規定為不得併存之處分，清理人即應盡其職責為其他債權債務之清理。六、末按保險法所規定之清理程序，固然較公司法規定之清算簡約，但其於清理程序進行中，非不得類推適用公司法清算之規定及破產法破產之規定，此觀保險法第149條之9及第149 條之10已有部分相同之規定亦明。要言之，其在保險法無特別規定之情形下，於相似之情況下，為類推適用，並非法之所禁。惟目前保險法第149條之10第3項既規定清理期間，破產、重整、和解、強制執行等程序當然停止，已有特別規定，自不得再許類推適用清算程序或適用公司法第211條第2項規定得宣告保險業破產。因此，就執行分配債權之部分，保險法確有不足，惟得類推適用破產法之相關規定，以比例分配受償其分配債權，並無不可。再者，清理人受主管機關之指派擔任清理職務，並受主管機關之監督，主管機關為公正之第三者，當屬無疑，蓋主管機關就保險業務，係屬直接主管機關，但就保險業之其他債權債務關係，原係不得依行政權加以介入，今保險法既允許其介入，無疑係使其居於公正客觀之第三者，就保險業之債權債務加以了結。況立法上，本得選擇司法權即法院監督或行政權即主管機關監督，其既選擇行政主管機關加以監督，必係經其考量。且此立法草案，係行政機關所提出，此時行政機關或其選任之人，焉能謂行政機關非公正客觀之第三者，而要求司法加以介入監督，豈非自失立場？至於清理人得聘請具有專門職業知識及技能之律師或會計師協助之，其並無人力不足或執行有困難之情，此與法院選任破產管理人時，亦以律師或會計師為優先考量之情形並無差異；且依保險法第149條之10第6項：「清理人因執行清理職務所生之費用及債務，應先於清理債權，隨時由受清理保險業財產清償之。」之規定，可知對於清理人聘請專門職業人員協助，亦有保障。縱清理人認其無力完成本件清理工作，亦屬其應向主管機關請求更換清理人之問題，要無轉向法院聲請宣告債務人破產之理，此係立法上之選擇，並無違憲之問題。七、綜上所述，抗告人尚在主管機關勒令停業派員清理中，自應受保險法第149條之10第3項規定之限制，不得進行破產程序，且該條項既未將債務人或債務人之清理人除外，即應一體適用所有之人。又就保險法清理程序之立法理由及立法目的而言，清理程序為保險法之特別規定，性質類似於清算程序及破產程序，立法上選擇在行政機關監督下，由清理人統籌清理保險業之債權債務關係，殊無限縮解釋該規定僅適用於債務人或清理人以外之人之必要。再者，清理人於清理程序上除保險法有特別規定外，固得類推適用公司法有關清算或破產法之相關規定，惟本件保險法既已於第149條之10第3項規定，保險業清理期間，破產程序當然停止。則原法院適用保險法第149條之10第3項之規定，駁回本件之聲請，經核並無不合。抗告意旨仍執陳詞指摘原裁定不當，求予廢棄，為無理由。據上論結，本件抗告為無理由，爰裁定如主文。中　　華　　民　　國　　96　　年　　3　　月　　20　　日民事第十庭審判長法　官阮富枝法官吳麗惠法官黃豐澤正本係照原本作成本裁定除以適用法規顯有錯誤為理由，並經本院之許可外，不得再抗告。如提起再抗告，應於收受送達後10日內委任律師為代理人向本院提出再抗告狀，並繳納再抗告費新臺幣1,000元。中　　華　　民　　國　　96　　年　　3 　　月　　22　　日書記官廖艷莉

臺灣高等法院96年度抗字第188號

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