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臺灣高等法院97年度上國字第9號

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臺灣高等法院民事判決　　　　　　　　　 97年度上國字第9號上　訴　人 即被選定人　戊○○ 訴訟代理人　謝英士律師 丁○○ 被上訴人　　行政院環境保護署 法定代理人　乙○○ 訴訟代理人　張訓嘉律師 複代理人　　葉貞汝律師 訴訟代理人　林世昌律師 丙○○ 甲○○ 上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國97年1月31日臺灣臺北地方法院96年度國字第4號第一審判決提起上訴，本院於98年12月15日言詞辯論終結，判決如下： 主 文 上訴駁回。 第二審訴訟費用由上訴人負擔。 事實及理由 一、程序方面： ㈠按多數有共同利益之人，不合於民事訴訟法第40條第3 項所定者，得由其中選定一人或數人，為選定人及被選定人全體起訴或被訴；訴訟繫屬後，經選定前項之訴訟當事人者，其他當事人脫離訴訟，民事訴訟法第41條第1項、第2項定有明文。本件上訴人及黃奇文、黃秋旺在原審原共同起訴，主張被上訴人所屬公務員就民國（下同）88年間至94年間，在彰化縣線西鄉區域所發生戴奧辛污染事件，於處理過程侵害彼等之權利，而依國家賠償法第2條第2項及民法第184條第2項之規定，請求被上訴人負損害賠償責任，於訴訟繫屬中先選定原審共同原告黃進來為被選定人，嗣又更換被選定人為上訴人，此有民事選定當事人狀及民事更換被選定人狀可稽（見原審卷㈠第146至148頁，卷㈡第163至164頁）。查依上訴人及黃奇文、黃秋旺所為上開主張，彼等就本件訴訟具有共同利益，且彼等不屬非法人團體，依前揭規定，黃奇文及黃秋旺選定上訴人為被選定人而為本件訴訟，應予准許，黃奇文及黃秋旺並應脫離訴訟，合先敘明。 ㈡被上訴人之法定代理人原為陳重信，於97 年5月20日變更為乙○○，有被上訴人97 年10月6日環署空字第0970076767號函及任命令可稽（見本院卷㈡第74、76頁），其具狀聲明承受訴訟（見本院卷㈡第75頁），於法並無不合，應予准許。二、上訴人主張：訴外人台灣鋼聯股份有限公司（下稱台灣鋼聯公司）於85年12月17日獲經濟部工業局核准成立，以處理全台鋼鐵業生產之集塵灰為主要事業，而為審查評估其所可能造成之環境污染問題，曾檢具「臺灣區電弧爐煉鋼業廢棄物共同處理體系環境影響說明書」（下稱系爭環境影響說明書）送請被上訴人審查，經被上訴人於86 年7月29日附條件審查通過、於同年8月11日公告審查結論後，於88 年9月1日建廠完成進行運轉。然迄至92 年7月10日止，被上訴人並未持續有效監督台灣鋼聯公司是否遵照前述環境影響評估之審查意見辦理，亦未檢測台灣鋼聯公司以高溫冶煉方式回收處理電弧爐煉鋼業集塵灰所排放之廢氣，以致對於台灣鋼聯公司所排放廢氣中之戴奧辛濃度並未有效掌握，被上訴人就此顯有過失或怠於執行職務。嗣被上訴人於92 年7月11日對台灣鋼聯公司進行戴奧辛排放量檢測，發現台灣鋼聯公司之戴奧辛排放量平均為151（ngI-TEQ/Nm3），遠高於日本新設同類集塵灰高溫冶煉廠排放限值1.0（ngI-TEQ/Nm3）及法國新設及既存同類集塵灰高溫冶煉廠排放限值0.5（ngI-TEQ/Nm3），更為我國中大型廢棄物焚化爐排放標準值0.1（ngI-TEQ/Nm3）之1,510倍，而92年度彰化縣戴奧辛之排放量總計為40.2（ngI-TEQ/年），台灣鋼聯公司之排放量即達32.2（ngI-TEQ/年），占總排放量80%以上。又台灣鋼聯公司於92年12月25日至93年1月7日之戴奧辛排放量平均為181（ngI-TEQ/Nm3），於93年10月27日至同年月29日之戴奧辛排放量平均為167（ngI -TEQ/Nm3），於94年3月2日至同年月5日之戴奧辛排放量平均更達210（ngI-TEQ/ Nm3 ），顯見台灣鋼聯公司自92年7月間起至94年3月間止之戴奧辛排放量呈逐年增加之趨勢。被上訴人早於86年8月6日即發布「廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」，其排放標準值為0.1（ngI-TEQ/Nm3），嗣被上訴人制定之「中小型廢棄物焚化爐戴奧辛管制及排放標準」依焚化爐設計處理量規定不同排放現值，亦分別為0.1（ngI-TEQ/Nm3）與0.5 （ngI -TEQ/Nm3）之數值，另「煉鋼業電弧爐戴奧辛管制及排放標準」排放現值則為0.5（ngI-TEQ/Nm3），可見被上訴人清楚瞭解戴奧辛對環境及人體之影響程度，有實施高度管制標準之必要。台灣鋼聯公司所排放廢氣檢測數值高於廢棄物焚化爐排放標準甚多，已屬環境污染之嚴重緊急事件，被上訴人本應快速採取緊急措施，使該污染情況停止，或至少使污染情況減少或降低，以期掌握及改善高度污染之現況，然直至94 年6月間爆發彰化縣線西鄉戴奧辛鴨（蛋）汙染事件前，並未見被上訴人採取任何有效因應措施以避免或降低台灣鋼聯公司所排放廢氣造成污染問題，被上訴人亦未對此問題進行通報，更從未依環境影響評估法第18條及第23條之規定行使法定職權，僅要求台灣鋼聯公司自行改善。又被上訴人於93年10月至11月間透過行政院衛生署藥物食品檢驗局委託國立成功大學環境微量毒物研究中心執行「93年度食品中戴奧辛背景值調查－食品採樣」計畫，發現彰化縣線西鄉所產出鴨蛋之戴奧辛含量高於歐盟雞蛋戴奧辛總毒性當量濃度指引值後，於93 年12月7日再對台灣鋼聯公司進行戴奧辛檢測，其平均濃度仍高居167（ngI-TEQ/Nm3），又於同年月30日召開「電弧爐煉鋼業碳鋼廠集塵灰處理設施戴奧辛排放調查會」，並提出相關管制標準草案，而此時既已出現對動物造成污染之明顯危害，以台灣鋼聯公司所排放之戴奧辛濃度居高不下，且台灣鋼聯公司所在位置與發現鴨蛋戴奧辛含量過高之地點甚近，被上訴人應警覺鴨蛋戴奧辛含量過高之原因與台灣鋼聯公司有關，而應以緊急事件方式處理，然被上訴人仍僅要求台灣鋼聯公司提出改善方案，未要求台灣鋼聯公司停工、停爐，以停止戴奧辛排放並進行有效改善，亦未對當地環境進行徹查，找出任何可能之污染源進行管制。嗣於94年2月5日，行政院衛生署（下稱衛生署）邀集行政院農業委員會（下稱農委會）及被上訴人召開相關會議決議，除再進行抽檢外，並決議暫停上訴人及其他蛋鴨戶出貨，且於94 年3月11日開始集中銷毀鴨蛋，於同年6月2日起開始撲殺鴨隻，至同年10 月4日始停止相關撲殺、銷毀行為，惟迄至95 年9月間，農委會仍禁止上訴人及其他鴨農繼續飼養鴨隻或生產相關蛋製品，致上訴人及黃奇文、黃秋旺損失慘重。迄於94 年6月間，經媒體報導彰化縣線西鄉戴奧辛鴨（蛋）污染事件後，被上訴人始在鹿港鎮等地進行會勘及對違法棄置之集塵灰及爐渣混合物進行採樣，並要求台灣鋼聯公司必須採取「活性碳注入設施之設置」及完成「第二套袋式集塵灰之設置」，於94年10月12日發布施行「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」，對既存設施排放標準值設為1（ngI-TEQ/Nm3），對新設設施排放標準值設為0.4（ngI-TEQ/Nm3），被上訴人所為此等措施距92年7月間首次檢測出高濃度戴奧辛含量已將近2年，是被上訴人確有放任此等汙染歷時多年而怠於執行職務之過失。又被上訴人委託中興工程顧問股份有限公司（下稱中興公司）所作之「91、92、93年度建立台灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫3 年工作計畫」（下稱系爭工作計畫），其中93年度報告針對台灣鋼聯公司92年、93年排放戴奧辛所造成之風險進行評估，以實際檢測值為準，計算出致癌風險值均超過標準值即百萬分之一；而「彰化縣線西鄉及伸港鄉鴨蛋戴奧辛事件污染原因分析」調查報告（下稱系爭調查報告）認定台灣鋼聯公司排放之戴奧辛對當地鴨蛋之貢獻比為0.6%－29.8%，平均為10.5%，對當地鴨隻之貢獻比為3.8%－18.1%，平均為6.6 %，經血液檢驗得知當地居民血液中戴奧辛濃度介於6.94－56.2 （pg WHO98－TEQDF/g lipid），其中黃奇文為50.4（pgWHO98－TEQDF/g lipid）、上訴人為38.4（pg WHO 98－TEQDF/g lipid），均高出世界衛生組織建議上限值32（pgWHO98－TEQDF/g lipid），即使線西鄉及伸港鄉地區戴奧辛值偏高，是來自多重貢獻源，但在諸多污染的貢獻源中，被上訴人仍足以確認台灣鋼聯公司係該地區戴奧辛值偏高之唯一具體來源，且是重要原因之一，台灣鋼聯公司排放之戴奧辛污染與其他污染源，均共同對上訴人及黃奇文、黃秋旺造成損害，且此高濃度之累積及污染更形嚴重，亦係因被上訴人任令台灣鋼聯公司繼續排放所致，是被上訴人上開怠於執行職務之行為，與上訴人及黃奇文、黃秋旺所遭受身體、健康及財產損害間有相當因果關係，被上訴人自應就上訴人及黃奇文、黃秋旺所受損害負賠償責任。上訴人及黃奇文、黃秋旺已於95 年10月5日依國家賠償法第10條第1項向被上訴人為國家賠償之請求，業經被上訴人於95年11月2日表示拒絕賠償，爰依國賠法第2條第2 項、民法第184條第2項之規定，請求被上訴人賠償上訴人新台幣（下同）1,069,481元（包括財產上所受損害390,650元、所失利益4,904,160元、增加生活上需要之費用即血液檢測費用40萬元及非財產上損害500萬元，合計10,694,810元，先就其中1,069,481元為本件請求）、黃奇文898,830 元（包括財產上所受損害287,600元、所失利益3,300,696元、增加生活上需要之費用即血液檢測費用40 萬元及非財產上損害500萬元，合計8,988,296元，先就其中898,830元為本件請求）、黃秋旺1,163,508元（包括財產上所受損害363,480元、所失利益5,871,600 元、增加生活上需要之費用即血液檢測費用40萬元及非財產上損害500萬元，合計11,635,080元，先就其中1,163,508元為本件請求），並均加付法定遲延利息等語。原審為上訴人（含選定人黃奇文、黃秋旺）敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決關於駁回上訴人後開第㈡項之訴部分廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人1,069,481 元、黃秋旺1,163,508元、黃奇文898,830元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息。㈢願供擔保請准宣告假執行。（選定人黃進來及張金字在原審亦選定上訴人為被選定人遂行訴訟，經原審為彼等敗訴之判決後，未聲明不服－見本院卷㈠第298 頁背面，是彼等之請求非屬本院審理範圍，爰就此部分之主張及陳述，不予贅述，附此敘明。） 三、被上訴人則以：台灣鋼聯公司於86 年7月29日經被上訴人以有條件方式審查通過環境影響評估，審查通過之條件包括台灣鋼聯公司應就營運期間空氣污染之監測增加重金屬項目，惟空氣檢測項目並未納入戴奧辛之檢測，因台灣鋼聯公司係一集塵灰資源再生廠，為國內首度引進新製程，除缺乏操作經驗外，國內集塵灰成分性質亦與國外存有極大差異，故外國技術並不完全適用於台灣鋼聯公司，而依當時之專業技術尚無法評估台灣鋼聯公司之運作會產生戴奧辛污染物，自無從將戴奧辛納入空氣品質監測項目，是被上訴人於92 年7月之前亦無從依系爭環境影響說明書及審查結論對台灣鋼聯公司進行監測、監督。嗣被上訴人於92 年7月間主動進行監測，發現台灣鋼聯公司排放之戴奧辛濃度偏高，惟當時並無排放標準據以管制，且危害風險評估須依據「單位濃度」及「排放總量」兩種數值計算，而台灣鋼聯公司從88 年7月開始營運，其集塵灰處理量偏低，處理情況並不理想，除單位濃度數值偏高外，尚無其他積極證據可判斷戴奧辛污染情況，被上訴人自無從採取命令停工措施。然被上訴人於知悉台灣鋼聯公司戴奧辛排放濃度過高後，即提供輔導改善計畫，台灣鋼聯公司亦表示願意配合改善，於92 年10月間斥資2,300萬元進行改善工程，嗣被上訴人於93 年3月16日再度完成檢測，發現台灣鋼聯公司自行改善效果不彰，被上訴人乃於93年5月4日及同年月13日函請經濟部工業局再度改善，另委託工業技術研究院辦理之「未納管戴奧辛排放源改善及大型焚化爐重金屬排放調查計畫」委辦計畫中（委辦期間自93 年6月29日至94 年3月31日），特別針對台灣鋼聯公司進行輔導，該院人員於93 年7月20日至台灣鋼聯公司進行初勘作業，而台灣鋼聯公司復於93年9月間斥資7,400萬元再度進行改善，然於93 年12月7日經再次進行檢測，因其對於戴奧辛排放減量成效有限，被上訴人遂於93年12月30日邀集相關單位召開「電弧爐煉鋼業碳鋼廠集塵灰處理設施戴奧辛排放調查」討論會，研商改善建議，並自93年12月間起依行政程序法所定程序，進行「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」法制作業程序，而於94年10月12日正式發布該管制標準，自無怠於執行職務之情事。又依據系爭調查報告之模擬結果，台灣鋼聯公司戴奧辛排放對上訴人鴨蛋及鴨肉之貢獻比固為6.6%至10.5 %之間，惟此等數值乃電腦模擬結果，並非實際污染狀況，而依系爭調查報告所載結論，台灣鋼聯公司僅造成局部地區如黃奇文鴨場空氣及土壤戴奧辛值偏高之原因之一，而關於線西鄉及伸港鄉地區鴨蛋戴奧辛值污染偏高，尚有其他多重污染來源，故台灣鋼聯公司排放戴奧辛與上訴人、黃奇文、黃秋旺等人所受損害間並無相當因果關係存在。況上訴人、黃奇文、黃秋旺已與台灣鋼聯公司簽訂和解協議書，並受領台灣鋼聯公司所交付之賠償金；另農委會亦於95年10 月起撥款發給補償費，由上訴人領取629,435元、黃奇文領取708,650元、黃秋旺領取1,145,590元，是上訴人復為本件請求，實無理由等語，資為抗辯。原審為被上訴人勝訴之判決，被上訴人對於上訴之上訴則聲明：㈠上訴駁回。㈡如受不利判決，願預供擔保請准宣告免為假執行。 四、經查台灣鋼聯公司於85年12月17日向經濟部工業局申請核准設立，其所提系爭環境影響說明書於86 年7月29日經被上訴人審查通過，於88年9月間完成建廠，於89年2月間取得工廠登記證，於89 年6月間取得彰化縣環保局核准之「固定污染源操作許可」後，正式操作營運。台灣鋼聯公司係採用德國Lurgi之Waelz Rotary Kiln熱回收旋窯製程，以回收鋅、鉛等有價重金屬，剩餘材料爐渣再利用作為路基材料或水泥之添加料，為全國唯一處理碳鋼集塵灰之工廠。嗣台灣鋼聯公司於92年7月12日經檢測結果，其戴奧辛總毒性當量平均為151（ngI-TEQ/Nm3），於92 年12月25日、93年1月7日檢測結果，其戴奧辛總毒性當量平均為181（ngI-TEQ/Nm3），於93年10月27日至同年月29日檢測結果，其戴奧辛總毒性當量平均為167（ngI-TEQ/Nm3），於94 年3月2至同年月5日檢測結果，其戴奧辛總毒性當量平均為210（ngI-TEQ/Nm3）。而92年度彰化縣戴奧辛之排放量總計為40.2（ngI-TEQ/年），其中台灣鋼聯公司之戴奧辛排放量為32.2（ngI-TEQ/年）。嗣彰化縣政府自94 年3月11日起開始集中銷毀收購之鴨蛋，自同年6 月2日起開始銷燬鴨隻，迄至同年10月4日將所有疑遭污染之鴨隻及鴨蛋全數銷燬完畢，並於94 年9月16日公告彰化縣線西鄉全區域淨空養殖蛋鴨為期4 個月。而依被上訴人、農委會、衛生署共同推薦學者專家所組成之調查小組，於94年12月間提出系爭調查報告，其結論記載：「推論線西鄉及伸港鄉地區鴨蛋戴奧辛值偏高，明顯來自多重貢獻源，可歸納為下列原因：⒈鋼聯公司未改善前排放戴奧辛值高，加重評估鴨場環境負荷：鋼聯公司未改善前所排放之戴奧辛值高出一般垃圾焚化爐甚多，由第3 章所述黃奇文鴨場周界空氣及表土戴奧辛與鋼聯公司排放管道之戴奧辛指紋特徵一致，可知鋼聯公司為造成當地局部地區（黃奇文鴨場）空氣中及表土戴奧辛值偏高原因之一。該公司於94 年6月17日停工後，該鴨場之空氣及表土戴奧辛平均值均往下降。⒉鴨場附近非法棄置集塵灰及爐渣，造成當地環境污染…⒊移動污染源：…⒋部分鴨場飼養衛生條件宜予改進，避免受戴奧辛污染：以黃奇文鴨場為例，由於鄰近鋼聯公司下風處，養鴨池水污濁、粗糠墊料未定期更換，同時鴨場鄰近台61線西濱快速道路，落塵量大…⒌鴨飼料及自配料處理不當，可能易受戴奧辛污染」。另台灣鋼聯公司則自94 年6月17日停工自行改善，復先後於95年4月21日與上訴人、黃秋旺，於95年5月12日與黃奇文簽立和解協議書，由台灣鋼聯公司分別給付上訴人、黃奇文、黃秋旺依序為80萬元、60萬元、60萬元，農委會亦於95 年10月起撥款發給補償費，上訴人領取629,435元（含鴨隻銷毀補償費261,435元、94年度停養補助金80,000元、95 年度停養補助金288,000元）、黃奇文領取708,650元（含鴨隻銷毀補償費331,950 元、鴨蛋銷毀補償費70,700元、94年度停養補助金90,000元、95年度停養補助金216,000元）、黃秋旺領取1,145,590元(含鴨隻銷毀補償費181,740元、鴨蛋銷毀補償費657,850元、94 年度停養補助金90,000元、95 年度停養補助金216,000元）。上訴人及黃奇文、黃秋旺並於95年10月間向被上訴人為國家賠償之請求，經被上訴人於95 年11月2日以環署法字第0950087397號函表示拒絕賠償等情，有剪報、系爭調查報告、彰化縣線西鄉公所94年9月20日線鄉農字第0940007212號函、彰化縣政府94年9月16日府農畜字第0940179703號公告、彰化縣鴨蛋戴奧辛事件大事紀、彰化縣線西紳及伸港鄉遭戴奧辛污染養鴨戶已領相關費用一覽表、彰化縣政府96年7月19日府農畜字第0960145022號函、國家賠償請求書、被上訴人95年11月2日環署法字第0950087397號函附拒絕賠償理由書（以上見原審卷㈠第23至26、46至86、189至191、239 頁，卷㈡第243至261頁，卷㈢第62、63、184頁，卷㈣第150至163 頁）及台灣鋼聯公司96年10月12 日（96)鋼聯發字第960180號函附協議書（證物外放）可稽，均堪信為真實。 五、上訴人雖主張自台灣鋼聯公司建廠完成開始運作之後，迄至92 年7月10日止，被上訴人並未持續有效監督台灣鋼聯公司是否遵照環境影響評估之審查意見辦理，亦未檢測台灣鋼聯公司以高溫冶煉方式回收處理電弧爐煉鋼業集塵灰所排放之廢氣，致對於台灣鋼聯公司所排放廢氣中之戴奧辛濃度並未有效掌握，被上訴人就此顯有侵害上訴人及黃奇文、黃秋旺權利之故意，或怠於執行職務致上訴人及黃奇文、黃秋旺受有損害等語，並提出系爭環境影響說明書及被上訴人86 年8月11 日（86）環署綜字第53010號公告系爭環境影響說明書審查結論為證（見原審卷㈠第112至116頁）；惟為被上訴人所否認。經查： ㈠按開發行為進行中及完成後使用時，應由目的事業主管機關追蹤，並由主管機關監督環境影響說明書、評估書及審查結論之執行情形，必要時，得命開發單位定期提出環境影響調查報告書；開發單位作成前項調查報告書時，應就開發行為進行前及完成後使用時之環境差異調查、分析，並與環境影響說明書、評估書之預測結果相互比對檢討；主管機關發現對環境造成不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行，環境影響評估法第18條定有明文。 ㈡依系爭調查報告所載，就台灣鋼聯公司於89年至91年間所排放戴奧辛值固均未進行檢測（見系爭調查報告3-55 頁表3-2－見原審卷㈠第22頁）。惟被上訴人主張其自89 年9月18日起至96年6月8日止，對台灣鋼聯公司先後依環境影響評估法執行24次環境影響評估，其中5 次發現台灣鋼聯公司違反環境影響評估法而予以裁處，並限期改善；另陸續依水污染防制法、廢棄物清理法及空氣污染防制法執行查核監督等情，業據其提出台灣鋼聯公司環境影響評估歷次監督及處分紀錄、查核監督紀錄表、彰化縣環境保護局96年10月17日彰環空字第0960042977號函附台灣鋼聯公司於90年至96年間因違反各項環保法令之處分資料為證（見原審卷㈡第188至190、219至242頁，卷㈢第97至183 頁）。又查系爭環境影響說明書於「7.1.4.空氣品質」預測重點部分記載：「營運階段：本廠營運期間旋窯煙囪排放之廢氣對計畫區附近環境空氣品質之影響」（見原審卷㈠第112 頁），另於「營運期間污染量推估」部分記載：「…本廠於營運期間空氣污染物之主要來源為集塵灰源資源化處理廠旋轉窯燃燒廢棄之排放，本廠採行Waelz Kiln Process在世界先進歐美、日本國家採用已有數十年經驗，其排放標準皆可符合環保標準，Waelz Kiln Process所排放的廢氣包括由旋窯排出之廢氣，集塵室和水氣化冷卻塔之水蒸發量及空氣冷卻所用之廠內空氣所組成，然後經由煙囪排入大氣中此即為本廠主要廢氣排放源…」（見原審卷㈠第113頁）；而被上訴人於86年8月11日以（86）環署綜字第53010 號公告針對系爭環境影響說明書審查結論為有條件通過環境影響評估，其所附條件之一係要求台灣鋼聯公司應於營運期間就空氣污染監測增加重金屬項目（見原審卷㈠第115 頁），台灣鋼聯公司乃依上開審查結論，於系爭環境影響說明書定稿本就營運階段檢測計畫表增加監測煙道排氣之重金屬（見原審卷㈡第181 頁）；復經參諸當時環境影響評估委員會審查會議記錄及環境影響評估說明書審查結論及答覆說明所載內容（見原審卷㈡第182至187、191至206頁），足見當時之環境影響評估委員會係認台灣鋼聯公司所提系爭環境影響說明書原擬空氣品質監測項目缺乏重金屬項目，因而要求增加重金屬監測，然當時並未就台灣鋼聯公司之運作是否會產生戴奧辛進行評估，因而亦未將戴奧辛納入空氣品質監測項目，故被上訴人自無從依系爭環境影響說明書及審查結論，檢測、監督台灣鋼聯公司所排放戴奧辛濃度。是尚不能僅憑被上訴人於89年至91年間未就台灣鋼聯公司所排放戴奧辛值進行檢測一節，即認被上訴人未監督台灣鋼聯公司確實遵照環境影響評估之審查意見辦理，而有怠於執行職務之情事。 ㈢上訴人雖主張台灣鋼聯公司處理集塵灰之製程早已廣泛用於歐洲及日本，屬普遍之商業技術，而歐洲早有研究顯示該製程會產出戴奧辛，而被上訴人亦知悉電弧爐集塵灰會產生戴奧辛，卻未將戴奧辛列為空氣品質監測項目，顯有失職情事等語；惟亦為被上訴人所否認。經查台灣鋼聯公司係採用德國Lurgi之Waelz Rotary Kiln熱回收旋窯製程，以回收鋅、鉛等有價重金屬，已如前述，而依被上訴人委由中興公司所製作系爭工作計畫報告固記載：「本項技術在歐洲、日本應用於集塵灰處理已有近30年歷史，屬商業化成熟技術。…本項製程源自歐洲，歐洲地區對於本業別之戴奧辛排放調查始於1976年，…在瞭解相關製程排放戴奧辛潛勢偏高，就開始著手減量工作…」（見原審卷第㈣第204至205頁）。惟查歐洲地區對於戴奧辛排放調查固始於1976年，惟就上開製程之實廠調查工作，係於1998年5 月在法國Recytech(Lens)廠正式展開，於1999年7 月正式定案固定床(Fixed Bed）方式為戴奧辛最佳控制技術，然因固定床對戴奧辛有相當變異性，經德國政府不斷調整、檢測，於2001 年6月確認該控制技術可將戴奧辛排放濃度控制至0.021ng-m3STD以下，再經達3年努力改善，並公告自2007年起實施此項業別戴奧辛管制標準（參見原審卷㈢89至96頁），足見迄至2001 年6月間，有關上開製程始獲解決方案。而台灣鋼聯公司係全國唯一處理碳鋼集塵灰之資源再生廠，已如前述，且國內集塵灰成分性質與國外並不相同，未必能完全套用上開戴奧辛減量技術，是被上訴人抗辯於86年台灣鋼聯公司設立之初，關於其正式運轉後是否會產生戴奧辛排放，乃屬未知領域，且依當時所存之專業技術，亦無法評估台灣鋼聯公司之運作會產生戴奧辛污染物，因而未將戴奧辛納入空氣品質監測項目，應屬可取。至被上訴人於94 年5月31日所召開「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」草案公聽會時固曾發言表示：「由於所收受之集塵灰本身即含有高濃度Dioxin，故製程有Dioxin產出可理解」（見原審卷㈠第229 頁），然當時被上訴人已就台灣鋼聯公司所排放戴奧辛濃度進行檢測、管制，是上開發言內容應係事後所作研判，尚難據此即足認定被上訴人於台灣鋼聯公司設廠之初即已知悉台灣鋼聯公司所採上開製程會產生戴奧辛，而因故意或過失未將之納入空氣品質監測項目。 六、上訴人雖又主張被上訴人於92 年7月間經檢測得知台灣鋼聯公司之戴奧辛排放量遠高於一般政府所訂戴奧辛排放標準，竟未啟動政府管制權力，強制台灣鋼聯公司停工接受檢查，僅形式上要求台灣鋼聯公司應立即改善，亦未以當時已在其他焚化爐防制戴奧辛過度排放使用之設備對台灣鋼聯公司提出要求，顯係故意侵害上訴人及黃奇文、黃秋旺之權利，或怠於執行職務，致上訴人及黃奇文、黃秋旺受有損害等語；惟亦為被上訴人所否認。經查： ㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任；公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。則基於上開規定，凡公務員職務上之行為符合：行使公權力、有故意或過失、行為違法、特定人之自由或權利所受損害與違法行為間具相當因果關係之要件，而非純屬天然災害或其他不可抗力所致者，被害人即得分就積極作為或消極不作為，依上開規定請求國家賠償，並不以被害人對於公務員怠於執行之職務行為有公法上請求權存在，經請求其執行而怠於執行為必要。惟法律之種類繁多，其規範之目的各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管機關作為或不作為之裁量權限者，對於上述各類法律規定，該管機關之公務員縱有怠於執行職務之行為，尚難認為人民之權利因而遭受直接之損害，或性質上仍屬適當與否之行政裁量問題，既未達違法之程度，亦無在個別事件中因各種情況之考量，例如：斟酌人民權益所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人始得向國家請求損害賠償（司法院大法官釋字第469號解釋理由參照）。 ㈡被上訴人抗辯其於92 年7月12日主動對台灣鋼聯公司進行檢測，於同年月28日完成分析，發現台灣鋼聯公司排放戴奧辛平均濃度為151（ngI-TEQ/Nm3），明顯偏高，即要求台灣鋼聯公司進行改善，該廠即投資約2,300 萬元針對廢氣處理設備增設「文氏管」及「旋風集塵塔」，採急冷方式避開戴奧辛再合成之溫度範圍，以進行改善工程。然被上訴人先後於92年12月底至93 年1月間再次進行檢測以驗證其改善成效，於93年3月16日完成檢測分析，發現其戴奧辛平均濃度為181（ngI-TEQ/Nm3 ），顯示台灣鋼聯公司上述自行改善效果不彰，被上訴人除於93年5月4日函請台灣鋼聯公司加強進行戴奧辛排放減量改善工作，另委託工業技術研究院於辦理「未納管戴奧辛排放源改善及大型焚化爐重金屬排放調查計畫」（委辦期間自93年6月29日至94年3月31日），特別針對台灣鋼聯公司進行輔導，該院人員並於93 年7月20日至台灣鋼聯公司進行初勘作業，復於同年12月31日率專家學者至台灣鋼聯公司辦理專案輔導。而台灣鋼聯公司在被上訴人要求下，再次進行改善工程，並投資約7,400 萬元設置造粒設備，以減低戴奧辛生成，而於93 年12月7日經檢測結果，其戴奧辛平均濃度為167（ngI-TEQ/Nm3），顯示造粒設備對於戴奧辛排放減量成效仍屬有限，被上訴人遂於93年12月30日邀集經濟部工業局、被上訴人所屬廢管處、檢驗所及台灣鋼聯公司等相關單位召開「電弧爐煉鋼業碳鋼廠集塵灰處理設施戴奧辛排放調查」討論會，會議結論要求台灣鋼聯公司於2 個月內提出改善計畫。台灣鋼聯公司於94 年3月14日提出戴奧辛改善計畫書，增設活性碳噴入設施及增設第2 袋濾式集塵器進行戴奧辛排放改善工程，被上訴人並於94 年3月24日邀集相關單位就「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」草案進行研商，並要求台灣鋼聯公司持續進行戴奧辛排放減量工作，於94 年4月15日前提出緊急改善計畫，並請經濟部工業局加強輔導，另要求台灣鋼聯公司應於排放標準生效前，定期自行進行戴奧辛排放檢測。台灣鋼聯公司於94 年4月18日提送戴奧辛減量改善計畫，分3 階段進行改善，被上訴人於審查後，於94 年4月27日函請台灣鋼聯公司提前完成所提戴奧辛減量改善計畫期程，就其中立即實施及第2 階段（增設活性碳噴入設施）部分應提前於94年7月前完成，第3階段（增設第2袋濾式集塵設備）部分應提前於95年7月間完成，台灣鋼聯公司乃據以於94年5月4日提送修正後定稿版戴奧辛減量改善計畫，並依該計畫執行，於95 年1月間經檢測結果，其戴奧辛排放已符合94年10月12日公布之「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」所定標準等情（參見原審卷㈡第243至259頁），業據被上訴人提出92 年10月1日經濟部工業局對台灣鋼聯公司為污染防治評鑑改善建議表、被上訴人93年5月4日環署空字第0930031477號函、93年12月30日「電弧爐煉鋼業碳鋼廠集塵灰處理設施戴奧辛排放調查」討論會會議紀錄、台灣鋼聯公司94 年3月14日（94）鋼聯發字第940022號函暨戴奧辛改善計畫、94 年3月24日「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準草案」研商會議會議紀錄、台灣鋼聯公司94 年4月18日提送戴奧辛減量改善計畫、被上訴人94 年4月27日環署空字第0940029316號函、台灣鋼聯公司94年5月4日（94）鋼聯發字第940037號函、處理彰化線西鴨蛋戴奧辛污染案大事紀及相關函文暨會議紀錄、系爭工作計畫報告92年度期中報告審查會議紀錄及系爭工作計畫報告92年度報告為證（見原審卷㈠第192至218頁，卷㈣第35至144頁，卷㈤第36至53頁）。於此期間，被上訴人自93 年12月間開始進行「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」草案法制作業程序，並於94 年5月20日依行政程序法規定辦理草案預告，於94年5月31日辦理公開聽證會，又於94年6月6日與經濟部工業局就上開草案再行研商，嗣於94 年6月8日提呈主管會報通過，並將草案名稱更改為「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」，原擬於94 年6月17日發布，然因爆發彰化縣線西鄉鴨蛋戴奧辛含量偏高事件，因而暫緩發布，之後陸續與各界進行討論溝通，迄於94年10月12日正式發布等情，亦有93年12月30日「電弧爐煉鋼業碳鋼廠集塵灰處理設施戴奧辛排放調查」討論會會議紀錄、94年3月24 日「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準草案」研商會議會議紀錄、94 年5月20日環署空字第0940038430號公告暨「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準草案條文」、被上訴人94 年6月14日環署空字第0940045300號書函暨「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」草案公聽會紀錄、94 年6月13日環署空字第0940044988號書函暨「集塵灰熱處理程序戴奧辛管制及排放標準」草案研商會議紀錄及94年10月12日發布之「鋼鐵業集塵灰高溫冶煉設施戴奧辛管制及排放標準」可稽（見原審卷㈠第195至198、204至206、219至237頁）。是被上訴人抗辯其自發現台灣鋼聯公司排放戴奧辛濃度偏高後，即持續輔導、監督台灣鋼聯公司進行改善工程，同時著手研擬制定管制標準，應屬可取。 ㈢上訴人另主張被上訴人於92 年7月間發現台灣鋼聯公司排放高濃度之戴奧辛，應限期命台灣鋼聯公司提出因應措施，經核准後執行，而該因應措施應依系爭環境影響說明書所載關於營運階段之環境保護措施替代方案，包括「袋濾式集塵器＋濕式水洗塔」、「半乾式水滌塔＋袋式集塵器」、「噴水冷卻塔＋濕式靜電除塵滌氣器」等方式進行改善，然被上訴人僅要求台灣鋼聯公司自行改善，而台灣鋼聯公司竟採用成本低、效果不彰之「文氏管」及「旋風集塵塔」方式，被上訴人就此未處以罰鍰，亦未命台灣鋼聯公司停工，顯有違環境影響評估法及空氣污染防制法之相關規定，亦不符被上訴人自行訂立之「重大公害事件環境保護機關緊急處理作業要點」等語。惟查台灣鋼聯公司於設立並正式運轉之初，尚無法知悉是否會產生戴奧辛，已如前述，是系爭環境影響說明書關於營運階段之環境保護措施替代方案所採取「袋濾式集塵器＋濕式水洗塔」、「半乾式水滌塔＋袋式集塵器」、「噴水冷卻塔＋濕式靜電除塵滌氣器」等方案（見原審卷㈡第108 頁），顯非針對戴奧辛污染物所設，而上訴人亦未舉證證明台灣鋼聯公司如採取上開環境保護措施替代方案，將有效改善戴奧辛排放情形，是上訴人執此主張被上訴人違反環境影響評估法及空氣污染防制法云云，尚不足取。 ㈣依88 年2月28日修正之「重大公害事件環境保護機關緊急處理作業要點」（已於96 年1月12日廢止)第2點規定：「本要點所稱重大公害事件係指下列二款情事之一：㈠依環境保護法規及其施行細則所明定應立即採取緊急措施之公害事件。㈡其他突發污染事件經環境保護機關評估其事實發生原因或結果，具有污染嚴重、受害人數眾多、影響區域敏感等特性之公害事件」（見原審卷㈡第207 頁）；又依空氣污染防制法第14條規定：「因氣象變異或其他原因，致空氣品質有嚴重惡化之虞時，各級主管機關及公私場所應即採取緊急防制措施；必要時，各級主管機關得發布空氣品質惡化警告，並禁止或限制交通工具之使用、公私場所空氣污染物之排放及機關、學校之活動。前項空氣品質嚴重惡化之緊急防制辦法，由中央主管機關會同有關機關定之」，而被上訴人據以制定「空氣品質嚴重惡化緊急防制辦法」第3 條規定：「設有與監測中心聯線之逐時顯示空氣品質之監測站所涵蓋之區域(以下簡稱測站涵蓋區域)，有下列情形之一者，中央主管機關應逐時蒐集空氣品質監測資料，提供直轄市、縣(市)主管機關準備發布空氣品質惡化警告：一、當有緩慢移動之高壓系統或微弱氣壓梯度等天氣型態出現，將產生低風速及逆溫等現象，導致低層氣流近似停滯。二、測站涵蓋區域內空氣污染物濃度連續三小時達初級空氣品質惡化警告數值（如附件一)之二分之一以上」，第4條規定：「依測站涵蓋區域之監測結果顯示，空氣污染物濃度達於發布空氣品質惡化警告數值(如附件一)，且氣象條件將促成空氣污染物濃度維持或高於其數值十二小時以上，或未來二十四小時內臭氧或二氧化氮濃度將有再超過其一小時平均值之虞者，直轄市、縣（市）主管機關應即發布該測站涵蓋區域對應等級之空氣品質惡化警告」。則依上開規定，關於判斷空氣品質是否有嚴重惡化之虞，乃以各地監測站所蒐集資料為依據，由被上訴人本於專業之判斷，而決定是否採取緊急措施。然被上訴人發現台灣鋼聯公司排放戴奧辛濃度偏高時，尚未經各地監測站監測有致空氣品質惡化之虞，自無上開規定之適用。又依空氣污染防制法第32條規定：「公私場所之固定污染源因突發事故，大量排放空氣污染物時，負責人應立即採取緊急應變措施，並於一小時內通知當地主管機關。前項情形，主管機關除命其採取必要措施外，並得命其停止該固定污染源之操作」，係以突發事故為要件，而本件台灣鋼聯公司排放戴奧辛濃度過高，並非突發事故，亦無本條規定之適用。是上訴人主張被上訴人未依空氣污染防制法、「重大公害事件環境保護機關緊急處理作業要點」之相關規定為任何緊急防制措施及預告當地民眾云云，亦屬無據。 ㈤依空氣污染防制法第20條規定，公私場所固定污染源排放空氣污染物，應符合排放標準；前項排放標準，由中央主管機關依特定業別、設施、污染物項目或區域會商有關機關定之，直轄市、縣(市)主管機關得因特殊需要，擬訂個別較嚴之排放標準，報請中央主管機關會商有關機關核定之。又依同法第56條規定，公私場所違反第20條第1項者，處2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰 ；依前項處罰鍰者，並通知限期補正或改善，屆期仍未補正或完成改善者，按日連續處罰；情節重大者，得命其停工或停業，必要時，並得廢止其操作許可證或令其歇業；第一項情形，於同一公私場所有數固定污染源或同一固定污染源排放數空氣污染物者，應分別處罰。惟依被上訴人依空氣污染防制法第20條第2 項規定訂定之「固定空氣污染物排放標準」，其所管制之空氣污染物並未包括戴奧辛（參見見原審卷㈡第209至218頁），是上訴人主張被上訴人於知悉彰化縣線西鄉之鴨隻(蛋)已受戴奧辛污染，雖無針對台灣鋼聯公司之特定管制標準，仍得依空氣污染防制法第20條、第56條規定及「固定空氣污染物排放標準」予以處罰云云，於法尚有未合，亦不足取。 ㈥依系爭調查報告第壹章「前言」所載：「本事件（即彰化縣線西鄉及伸港鄉鴨蛋戴奧辛事件）發現係行政院衛生署藥物食品檢驗局（以下簡稱衛生署）委託國立成功大學環境微量毒物研究中心（以下簡稱成大）執行93年度『食品中戴奧辛背景值調查－食品採樣』計畫，於中部地區（台中、彰化、南投地區）選定鴨蛋產量最大之彰化縣線西鄉為鴨蛋採樣地點，於93年7月至94年1月期間歷經3次採樣與6次分析確認，彰化縣線西鄉福利蛋行販售之鴨蛋戴奧辛含量高於歐盟雞蛋戴奧辛總毒性當量濃度指引（3 pgWHO-TEQ DF/g fat，歐盟未訂定鴨蛋戴奧辛值限值），經追查發現鴨蛋產自彰化縣線西鄉。…衛生署於94 年2月將檢驗結果通報行政院農業委員會、環保署，由於線西鄉附近有多處鴨場，環保署及農委會等相關機關立即針對附近鴨場擴大檢驗調查…」（見原審卷㈡第35頁）。足見被上訴人係於94 年2月間始獲通報上開檢驗結果，是上訴人主張被上訴人於93年10、11月間透過衛生署委託成功大學執行93年度『食品中戴奧辛背景值調查－食品採樣』計畫，即已知悉彰化縣線西鄉之鴨蛋戴奧辛含量偏高云云，顯屬無據。 ㈦查系爭工作計畫93年度報告中關於「健康風險評估」固記載：「為評估目前台灣鋼聯所排放戴奧辛所造成之風險，本計畫以該污染源實際檢測為準，並以假設排放濃度1及5（ngI-TEQ/Nm3）分別模擬，…模擬結果…如果以1×10的負4次方( pg-TEQ/kg/d）之致癌潛勢斜率計算92 年及93年檢測平均濃度模擬之致癌風險為3.36×(10的負5次方)及1.43×(10的負 5次方)，致癌風險值已超過百萬分之一。假設排放濃度1及5ngI-TEQ/Nm3模擬之致癌風險為1.86×（10的負7次方）及9. 29×（10的負7次方)。若不考慮現有之介質分布，以最惡劣 狀況評估，即以區域最大污染物著地濃度計算各介質戴奧辛含量，92、93 年檢測平均及假設排放濃度1、5ngI-TEQ/Nm3致癌風險分別為1.32×（10的負4次方)、5.60×(10的負5次 方)、7.30×(10的負7次方)、3.65 ×(10的負6次方)。顯示 該污染源所排放之戴奧辛對附近環境衝擊大，除應降低其排放濃度外，亦應注意附近介質分布之變化，以維護居民之健康」（見原審卷㈣第207頁）。惟查： ⒈關於上述致癌風險值代表意義、參考價值為何，及為何將區分標準訂為致癌風險值百萬分之一，經向中興公司查詢結果，據覆：「風險評估目的係依據各地不同情況，找出排放戴奧辛可能對當地居民污染途徑，並依據合理化計算公式，計算人類攝入戴奧辛量是否達到危害人體的限值，如計算單一污染源排放致癌風險值小於百萬分之一，可判定此污染源尚不致對附近民眾健康造成危害。有關以『最大風險值百萬分之一』為判定安全性之依據，係參照美國EPA 對危害風險之認定標準（致癌風險不可超過10的負6 次方），該部份參考來源為美國環保署戴奧辛再評估報告（"Exposure and Human Health Reassessment of 2,3,7,8-Tetrachlorodibe nzo-p-Dioxin(TCDD)and Related Compounds: Part I:Estimating Exposure to Dioxin-Like Compounds,Vo1ume 4:S1te-Specific Assessment Procedures", (SAB Review Draft),Nationa1 Center for Environmenta1 Assessment Officeof Research and Deve1opment,U.S.Environmental Protection Agency,September 2000）草案建議值。國內針對單一污染源排放戴奧辛風險評估都以百萬分之一當作危害程度參考」。「單一污染源之致癌風險值若小於百萬分之一，如系爭工作計畫93年度報告附錄14-11 頁中所述，則可判定此污染源尚不至對附近民眾造成健康危害，反之，單一污染源之致癌風險若大於百萬分之一，則可判定此污染源對附近民眾將造成健康危害」（見本院卷㈡第107頁） ⒉關於上開報告所載台灣鋼聯公司92、93年排放戴奧辛濃度造成致癌風險為1.32×（10的負4次方)、5.60×(10的負5次方 )部分，其根據為何?該數據所顯示之致癌風險值意義為何？中興公司何時將該致癌風險值之數據告知被上訴人等事項，經向中興公司查詢結果，據覆：「在研訂戴奧辛排放管制過程，風險評估確實為重要參考依據。務求在訂定標準實施後，管制污染源在符合排放標準情況下，在該地區所排放戴奧辛濃度對當地致癌風險衝擊會小於百萬分之一，針對台灣鋼聯公司當時所進行風險評估有下數假設前提：風險評估為在假設可能最惡劣情況下發生之機率。假設環保署對台灣鋼聯公司所排放戴奧辛未採行管制措施，任由該公司以92年排放濃度151ngI -TEQ/Nm3及93 年排放濃度181ngl-TEQ/Nm3，分別持績排放20年後，在周圍環境情況未改善下，則可能致癌風險為3.36×10的負5次方及1.43×10的負5次方，該數值已 超過百萬分之一風險值。事實上，環保署在檢測發現該廠排放濃度過高後，即要求該廠立即改善，且台灣鋼聯公司於88年始正式運轉，運轉時間不長，絕無可能超過20年之久，故本項風險機率不可能出現，係假設在最惡劣情況下，但係作為管制上重要參考依據。延續該報告內文，環保署後續在管制標準研訂過程中分別針對假設台灣鋼聯公司改善濃度可改善至1ngI-TEQ /Nm3及5ngI-TEQ/Nm3 ；模擬之致癌風險分別為1.86×10的負7次方及9.29×10的負7次方。即表示無論採 用任何一標準值，都可以使致癌風險衝擊會小於百萬分之一，但環保署考量技術可行及確保民眾所受風險最低情況下，針對台灣鋼聯公司既存污染源標準值訂定為1ngI-TEQ/Nm3。相關風險評估結果係於中興公司在進行法規研訂過程所進行模擬，並將風險評估結果做為標準研商依據，中興公司於93年12月30日與業界召開排放標準研商會首次將計算所得致癌風險值告知環保署」（見本院卷㈡第107至108頁）。 ⒊關於集塵灰之處理量是否達原始設計，與台灣鋼聯公司排放之戴奧辛污染嚴重程度間之關係，經向中興公司查詢結果，據覆：「戴奧辛排放量推估係以排放係數法進行推估，推估方式係利用檢測過程所量測之平均排氣量乘上檢測過程中所分析得到之戴奧辛排放濃度，得到檢測過程中該時段所排放之戴奧辛量，除上檢測過程中所實際投入之集塵灰總量，計算得到平均處理每一公噸集塵灰所排放戴奧辛量，即所謂戴奧辛排放係數。最後利用台灣鋼聯公司該年度一共處理多少量集塵灰可以計算得到年度戴奧辛排放總量。如果以計算92年度台灣鋼聯公司戴奧辛排放量為例，一般必須等到93年方可由台灣鋼聯公司統計出92年實際處理多少量集塵灰，才可以計算實際戴奧辛排放量。基本上，台灣鋼聯公司戴奧辛排放總量並不是由上述函詢事項所述之計算公式計算（即排氣量〈Nm3 /hr〉×小時數×日數×單位濃度〈ngl-TEQ/Nm3〉 ＝年度戴奧辛排放總量〈ngl-TEQ〉 ），主要原因為台灣鋼聯公司製程自國外引進，自88年開始營運，直至92年度相關操作仍在摸索階段，該段期間操作日數、每日操作時數會因為製程運轉不順利有所變動，甚至必須經常形停爐、檢修，而不是永遠常態性運轉；故依排放係數方式計算，可避免製程變動所產生誤差」，「在進行風險評估過程，必須依據前揭本公司所敘述之推估方式所估算出之戴奧辛排放總量進行空氣污染擴散模式模擬（以ISTS3 模式），計算出對周遭環境影響濃度，利用多介質模式計算致癌風險值」（見本院卷㈡第109至110頁）。 ⒋關於被上訴人於何時即知悉台灣鋼聯公司之污染嚴重？據中興公司函覆：「環保署委託檢測機構於92年7月11-12日首次前往台灣鋼聯公司進行檢測，該項檢測工作由台旭公司負責採樣，仲禹公司負責分析，由於戴奧辛係微量分析工作，需時甚久，於92 年9月26日完成分析報告，發現戴奧辛平均濃度為151ngl-TEQ/Nm3。由於本業別國內僅有一家且排放濃度與其他焚化爐或電弧爐戴奧辛排放濃度比較，台灣鋼聯公司排放濃度較其他業別排放濃度明顯高，中興公司立即知會環保署，而環保著隨即將檢測結果告知業者要求立即改善。隨後經濟部工業局於92年10月01日前往該廠進行污染防治評鑑時，台灣鋼聯公司即向到場評鑑委員表示戴奧辛排放濃度高，楊萬發委員、謝錦松委員即針對戴奧辛問題提供相關改善建議。由於進料集塵灰係國內上游10餘家電弧爐煉鋼廠所提供，來源、成分不一，採進料管制有其困難性。該公司爰針對廢氣處理設施，採急冷方式以避開戴奧辛易再合成之溫度範圍，以加裝文式管及旋風集塵塔進行改善，投資改善費用的2,500萬元。將原本重力集塵室出口680℃廢氣，快速冷卻至175℃。環保署於92 年10月15日審查92年度『建立台灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫計畫』期中報告時，林傑委員表示應對旋轉窯進料管制破壞去除率及排放濃度進行管制；於93年12月23日審查92年度『建立台灣地區戴奧辛排放清冊及排放資料庫計畫』期末報告時，李俊璋委員亦表示本業別排放量頗高，應儘速列管。本項工程完工後，環保暑於92年12月25日再進行檢測，於93年03月16日完成分析報告，檢測結果發現平均濃度為181ngI-TEQ/Nm3，顯見急冷方式改善工程未見成效。環保署得知數據後，告知急冷方式對戴奧辛改善工程無效後，該公司改採提升旋窯燃燒處理效率，使操作穩定化之方式進行改善，乃動工興建造粒廠，將進料造粒，工程至93年9月完成，總投資金額約7,400萬元。針對兩次檢測結果發現戴奧辛排放濃度未能有效改善，環保署亦於93年5月4日以環署空字第0930031477號文，正式行文要求改善並知會主管機關經濟部工業局；93 年7月20日環保署亦委託工業技術研究院前往台灣鋼聯公司進現勘作業，以瞭解製程操作特性及原因探討。93年10月台灣鋼聯公司造粒廠完工後，環保署立即於93年10月27-29日第3度檢測，平均濃度仍高達167ngI-TEQ/Nm3，仍未見成效。同時間環保署乃要求中興工程顧問公司儘速進行排放標準研定工作。93年11月台灣鋼聯公司在董事長率領下前往日本及歐洲進行戴奧辛改善工程實際考察，瞭解相關可行技術，作為改善參考依據。93年12月30日環保署邀集相關業者、工業局等單位進行研商並提出『集塵灰熱處理程序戴奧辛排放及管制標準』草案，要求業者於2個月內提達成排放標準改善方案。93 年12月31日環保署亦委託工研院邀集相關專家技術群前往台灣鋼聯公司進行現勘輔導，並提供相關改善建議。由於戴奧辛排放量推估方式係以排放係數法進行，要推估92年度該公司戴奧辛排放總量，必須等待92整體年度結束，統計出該年度實際處理集塵灰總量方可推估得到，故以92 年9月獲得該高濃度數值時，該年度尚未結束，依據當時資訊無法推估得到92年排放總量」，「環保署委託中興公司辦理系爭工作計畫，其主要工作內容即規劃行業別戴奧辛排放檢測工作。由於國內行業別眾多，檢測對象篩選係參考國外先進國家（尤其以美國、日本為主）戴奧辛排放架構，針對戴奧辛主要排放源進行規劃檢測，日本將相同於台灣鋼聯公司製程歸列為鋅回收業且為戴奧辛主要排放源，故中興公司建議符台灣鋼聯公司列為可能的重大污染源，排定為檢測對象」，「（系爭工作計畫93年度報告4-20頁表4.1.2-2『92 年度戴奧辛檢測對象及實際檢測時間彙表』）相關表格中興公司於92 年5月28日於提交92年度進度報告時，建議將台灣鋼聯公司列入檢測篩選對象，並由環保署委託檢測機構於92年7月11-12日進行首次檢測」，「中興公司於93年6月18日進行93 年度進度報告時，已彙整得到92年度全國固定污染源戴奧辛排放總量，依據彙集各行業別排放量分析結果，於審查會議中告知環保署，台灣鋼聯公司為該年度最大排放源，環保署亦於會議中明確指示中興公司，戴奧辛檢測工作應納入30大污染源，並加強稽查管制及相關立法管制工作之作法」，「93年度期中報告於93年11 月2日舉行，李崇德教授親自出席期中報告審查，提出本項問題（即台灣鋼聯附近民眾血液、食物、土壤是否有相關檢測值），中興公司僅於意見回覆中，建議環保署辦理相關計畫」，「93 年度期末報告於94年1月11日舉行，李俊璋教授親自出席期末報告審查，提出本項問題（即台灣鋼聯廠址所在縣市附近多為農業區及畜牧區，部分食品檢測數據顯示戴奧辛環境污染顯著，二者是否有關連，應儘速整合相關數據加以判斷，而其排放標準應先定之）」，「（所指『部分食品檢測數據顯示戴奧辛環境污染顯著』係因）行政院衛生署藥物食品檢驗局委託成功大學執行93年度『食品中戴奧辛背景值調查』，該計畫主持人為李俊璋教授，成功大學於中部地區（台中、彰化、南投地區）選定鴨蛋產量最大之彰化縣線西鄉為鴨蛋採樣地點，檢驗出福利蛋行販售之鴨蛋檢體戴奧辛含量偏高；由於歐盟未訂定鴨蛋中戴奧辛濃度限值，故與歐盟雞蛋戴奧辛管制標準（3pg WHO-TEQDF/g fat ）比較，檢驗值高於雞蛋中戴奧辛濃度限值，經追查發現鴨蛋產自彰化縣線西鄉；相關報告詳94年12月『彰化縣線西鄉及伸港鄉鴨蛋戴奧辛事件調查報告』）」見本院卷㈡第111至114頁）。 ⒌依上所述，上開報告所載致癌風險評估乃係假設在最惡劣情況下發生之機率。亦即假設被上訴人對台灣鋼聯公司所排放戴奧辛未採行管制措施，任由該公司以92年排放濃度151ngI-TEQ/Nm3及93年排放濃度181ngl-TEQ/Nm3，分別持績排放20年後，在周圍環境情況未改善下，則可能致癌風險為3.36× 10的負5次方及1.43×10的負5次方，而非指於92、93年間， 已發生該致癌風險值，而對附近民眾健康造成重大危害。又被上訴人雖於92 年7月間經檢測得知台灣鋼聯公司排放戴奧辛平均濃度過高，然於93年12月30日始經中興公司告知所計算之上開致癌風險值，於94 年2月間始獲通報彰化縣線西鄉所生產鴨蛋戴奧辛含量過高之檢驗結果。則被上訴人於得知台灣鋼聯公司排放戴奧辛平均濃度過高後，依當時所得相關資訊，雖未立即要求台灣鋼聯公司停工，而採取上開相關改善措施，實乃屬被上訴人之行政裁量範疇，尚難執此即謂被上訴人怠於執行職務，依前揭說明，並無成立國家賠償之餘地。 七、綜上所述，上訴人依國家賠償法第2條第2項及民法第184 條第2項之規定，請求被上訴人應給付上訴人1,069,481元、黃秋旺1,163,508元、黃奇文898,830元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息部分，為無理由，不應准許。從而，原審就此部分所為上訴人敗訴之判決，核無違誤，上訴意旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應予駁回。 八、至兩造其餘之攻擊或防禦方法及未經援用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，自無逐一詳予論駁之必要，併此敘明。 九、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條，判決如主文。 中 華 民 國 98 年 12 月 31 日 民事第四庭 審判長法 官 彭昭芬 法 官 翁昭蓉 法 官 陳靜芬 正本係照原本作成。 如不服本判決，應於收受送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第466條之1第1項但 書或第2項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。 中 華 民 國 98 年 12 月 31 日書記官 丁華平 附註： 民事訴訟法第466條之1（第1項、第2項）： 對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。 上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。