108年度澄字第3548號｜公懲：懲戒｜裁判日期：109 年 03 月 25 日

公務員懲戒委員會判決　　　　　　　　 108年度澄字第3548號移送機關　　監察院　設臺北市○○○路0段0號代　表　人　　張博雅　住同上代　理　人　　林進修　住同上廖芳慶　住同上被付懲戒人　　陳英鈐　中央選舉委員會前主任委員代　理　人　　李元德律師吳俊達律師複　代理人　　吳子毅律師上列被付懲戒人因違法失職案件，經監察院彈劾移送審理，本會於109年3月18日辯論終結，判決如下：主文陳英鈐罰款新臺幣貳拾萬元。事實甲、監察院移送意旨略以：壹、被彈劾人姓名、服務機關及職級：陳英鈐前中央選舉委員會主任委員特任貳、案由：被彈劾人前中央選舉委員會主任委員陳英鈐收受行政院函送第9案至第15案共7案之公民投票政府機關修正意見書，竟疏未注意應於公民投票日28日前公告之規定，亦未注意應召開委員會決議，核定於107年11月2日重行公告；嗣拒不執行臺北高等行政法院命該會停止執行之裁定，迄最高行政法院裁定駁回該會之抗告確定後，始於同年11月20日撤銷重行公告，並於4大報刊載原行政院意見書，造成刊登費用共計新臺幣900餘萬元之損失，嚴重斲傷政府公信力，違失情節重大，爰依法提案彈劾。參、違法失職之事實與證據：本院就中央選舉委員會(下稱中選會)重行公告行政院函送政府機關修正意見書等情，函請行政院、中選會說明，並調閱卷證資料後，分別於108年7月31日詢問中選會綜合規劃處處長高美莉、選務處處長謝美玲、法政處處長賴錦珖、副主任委員陳朝建、彈劾人陳英鈐等主管人員。被彈劾人陳英鈐自106年11月21日至107年12月2日擔任中選會主任委員(附件1 ，第1頁至第2頁)，其於107年間辦理全國性公民投票案(下稱公投案)第9案至第15案行政院修正意見書及重行公告等事項之違失事實及證據如下：一、中選會於107年10月24日公告行政院於107年5月至8月間提出之公投案第7案至第16案意見書後，行政院再於107年10月29日提出公投案第9案至第15案7案修正意見書以取代原意見書，早已逾30日提出時效，依法應「視為放棄」而不生提出之效力，且顯然不能依法於同年11月24日公民投票日前28日公告。惟中選會於107年10月29日收受修正意見書後，被彈劾人陳英鈐明知修正意見書已逾30日提出時效，且明知重行公告修正意見書依法應經委員會決議始得為之，竟以有先例為由，認為逾30日時效仍可提出，且疏未經委員會決議、疏未注意公告已不足28日法定期間，而於107年10月30日核可再次修正，於107年11月1日核可重行公告，違反中選會組織法第6條第2款、108年修正公布前之公民投票法第10條第7項及第17條第1項第3款等規定，嗣公投案第10案、第12案重行公告行政院修正意見書，經臺北高等行政法院及最高行政法院分別裁定停止執行，且不得將該公告登載於公民投票選舉公報，違失情節，核屬重大： (一)108年6月21日修正公布前之公民投票法(下稱舊公投法)第10條第7項規定：「提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後三十日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。」同法第17條第1項規定：「主管機關應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。四、公民投票權行使範圍及方式。」中選會組織法第6條第2款規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：……（二）各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。」 (二)行政院於107年4月至7月間收受中選會通知提出公投案第7案至第16案政府機關意見書後，先函請教育部、法務部等主管部會說明相關意見，再由行政院各處室彙整成意見書，簽會其他相關處室及政務委員，由時任秘書長卓榮泰核定後，於同年5月至8月間將公投案第7案至第16案行政院意見書函送中選會： 1、有關107年全國性公民投票第7案至第16案之政府機關意見書，中選會依據舊公投法第10條第7項規定，分別於107年4月至 7月間函請行政院於文到次日起30日內提出字數不超過2千字之意見書。(附件2) 2、行政院收受中選會通知後，即依公民投票案之意旨，分別函請教育部、法務部、經濟部、行政院農業委員會、衛生福利部、行政院原子能委員會等部會，就主管業務函復說明相關意見。教育部等部會就主管業務函復行政院說明相關意見後，再由行政院業管之教育科學文化處、外交國防法務處、食品安全辦公室等處室分別彙整成意見書，簽會其他相關處室及政務委員張景森、陳美伶及羅秉成等，經副秘書長宋餘俠、時任秘書長卓榮泰核定後，於同年5月至8月間，依舊公投法第10條第7項規定之30日期限內檢送相關公民投票案意見書函復中選會。(附件3) (三)中選會依據該會第517次及第518次委員會決議，於107年10 月24日公告公民投票案第7案至第16案之行政院意見書： 1、中選會於107年10月16日第517次委員會議決議，第7案至第 15案公民投票案投票日期107年11月24日、投票起、止時間、主文、理由書及政府機關針對公民投票案提出之意見書、公民投票權行使範圍及方式等事項發布成立公告(附件4，第74頁至第78頁)。翌日再以第518次委員會決議通過公投案第16案之公告。(附件5) 2、嗣中選會依該會第517次及第518次委員會決議，於107年10 月24日公告第7案至第16案之行政院意見書等事項在案(附件6)。 (四)中選會於107年10月24日公告行政院於107年5月至8月間提出之公投案第7案至第16案意見書等事項後，前行政院秘書長卓榮泰於公告短短5日後之同月29日下午交下公投案第9案至第15案7案修正意見書，令該院業管單位於當日即刻簽辦發文，將修正意見書於當日函送中選會。承辦人遂均於當日下午5時起，違反行政院文書處理手冊「以稿代簽為一般案情簡單或例行承轉之案件」規定，火速以稿代簽，經卓榮泰於下午6時許核定後，函送中選會： 1、中選會於107年10月24日公告行政院提出之公投案第7案至第16案意見書等事項後，前行政院秘書長卓榮泰無視中選會已依舊公投法第10條第7項規定，請行政院於收受函文後30日內提出意見書，以及中選會依同法第17條第1項第3款規定政府機關意見書應於公民投票日28日前公告之規定，竟於公告5日後之107年10月29日下午交下107年全國性公民投票第9案至第15案7案修正意見書，令該院教育科學文化處、外交國防法務處、食品安全辦公室等業管單位當日下午即刻簽辦發文，將該等修正意見書函送中選會。 2、按行政院文書處理手冊壹「總述」十九（一）「簽稿之一般原則」2「擬辦方式」（3）規定：「以稿代簽為一般案情簡單或例行承轉之案件。」本件行政院公民投票政府機關修正意見書並非一般案情簡單或例行承轉之案件。惟行政院相關處室承辦人均於當日下午5時起，違反規定火速以稿代簽，未循例簽會其他相關處室及政務委員張景森、陳美伶及羅秉成等，即經卓榮泰於下午6時許核定後，函送中選會查照。(附件7) (五)行政院於107年10月29日函送中選會公投案第9案至第15案之修正意見書，就公投案該院原意見書增刪諸多意見，增刪文字高達數千字，非僅摘錄原意見書重點，已變更原意見書之內容，而對公投案之進行，產生影響。最高行政法院107年度裁字第1767號裁定亦認定行政院修正意見書之內容已變更原意見書內容： 1、行政院於107年10月29日函送中選會公投案第9案至第15案之修正意見書(附件8)，已取代該院於同年5至8月間提出之意見書，其增刪文字高達數千字，修正內容如附表一所示，顯非僅摘錄原意見書重點，而是變更原意見書內容，對公投案之進行，已產生影響。 2、最高行政法院107年度裁字第1767號裁定理由亦指稱行政院修正意見書之內容已實質變更原意見書內容： (1)臺北高等行政法院依據公投案第12案及第10案領銜人之聲請，分別以107年11月7日107年度停字第88號及107年11月19日107年度停字第90號裁定中選會應停止執行該會107年11月2 日行政院修正意見書之公告，且不得將該等公告登載於107 年11月24日公民投票選舉公報。(附件9) (2)最高行政法院並於107年11月19日以107年度裁字第1767號裁定駁回中選會就臺北高等行政法院107年度停字第88號裁定所提之抗告，理由指稱中選會重行公告行政院相關修正意見書之內容已變更原意見書內容：「相較於107年10月24日公告之行政院意見書，107年11月2日重行公告之行政院修正意見書係增加『一、憲法保障同性間得以結婚之權利，已經司法院釋字第748號解釋確認，不會因本次公投結果而有所變更。二、……』等內容，如依抗告人所述，上開增加內容僅係107年10月24日公告行政院意見書之補充，而未實質變更其內容，亦不會對系爭公投案之進行產生影響，則107年10 月24日公告既已依法定程序正確表達政府機關之意見，行政院自無另以107年10月29日函提出修正意見書，抗告人亦無重行公告致引起本案爭議之必要性，是抗告人之主張，即非可採。」(附件9) (六)中選會於107年10月29日再收受行政院函送之第9案至第15案修正意見書，經被彈劾人於107年10月30日核可再次修正，於107年11月1日核可重行公告後，於同年11月2日重行公告： 1、中選會於107年10月29日收受行政院函送107年公投案第9案至第15案修正意見書，由綜合規劃處於107年10月30日簽呈「准否再次修正」會簽選務處、經莊國祥主任秘書、陳朝建副主任委員核章，被彈劾人核可後，於當日函復行政院「已錄案辦理」。翌日選務處就行政院第9案至第15案修正意見書，擬具重行公告稿，簽會綜合規劃處，經莊國祥主任秘書、陳朝建副主任委員核章，由被彈劾人107年11月1日核可後，於同年11月2日重行公告(附件10)。 2、該會綜合規劃處及選務處無人於簽辦公文表示「重行公告」行政院修正意見書有違舊公投法第17條規定第1項應於28日前公告之規定。 (七)被彈劾人明知重行公告行政院就公投案第9案至第15案提出之修正意見書，依中選會組織法第6條第2款規定應經委員會決議，始得為之，卻疏未注意而未經委員會決議，逕予核可重行公告，核有明確違失： 1、重行公告行政院就公投案第9案至第15案提出之修正意見書，係變更並取代原公告之內容，自屬該會組織法第6條第2款規定「各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議」，應經委員會決議事項。 2、中選會先於107年11月19日函復本院表示，該會於107年10月29日收受行政院函送公投案第9案至第15案修正意見書，因時程急迫，爰未召開委員會議審議，即於107年11月2日再重行公告該等行政院修正意見書等語(附件11)。嗣於108年8月20日函復本院表示：「有關政府機關針對公民投票案提出之意見書部分，因本會對於政府機關對公民投票案提出之意見書並無審查權限，爰該會107年10月24日發布之公民投票公告有關政府機關針對公民投票案提出之意見書部分，該會並未提報委員會議審議。」(附件12) 3、惟被彈劾人及中選會副主任委員陳朝建均認為，該會107年 11月2日重行公告行政院所提公投案第9案至第15案之修正意見書係屬中選會組織法第6條第2款「各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議」等應經該會委員會議決議規定事項。本院約詢時，副主任委員陳朝建稱：「107年10月24日公告有經委員會議決議，107年11月2日重行公告沒有經委員會議決議，大家認知不同。但公告依法是屬重要事項。」(附件 13)被彈劾人稱：「107年10月24日公告有經委員會議決議。我沒注意到107年11月2日重行公告沒有經委員會議決議。」(附件14) 4、綜上，被彈劾人明知重行公告行政院公投案第9案至第15案修正意見書依中選會組織法第6條第2款規定應經委員會決議，始得為之，卻疏未注意而未經委員會議決議逕予核可重行公告，核有明確違失。 (八)行政院於107年10月29日提出之修正意見書，早已逾舊公投法第10條第7項30日提出時效，依法應「視為放棄」而不生提出之效力，且顯然不能依舊公投法第17條第1項第3款規定，於11月24日公民投票日前28日公告。被彈劾人明知修正意見書已逾30日提出時效，又疏未注意公告已不足28日法定期間，竟先於107年10月30日核可再次修正，再於107年11月1 日核可重行公告，違反舊公投法第10條第7項、第17條第1項第3款等規定，核有嚴重違失：被彈劾人於本院約詢時雖稱：「107年11月2日重行公告，沒有注意到28日之規定，我只是問他們可否重行公告。我有問過法政處及綜合規劃處稱，之前有先例，當時注意有無違反公投法第10條第9項30日的問題。在核可10月30日簽呈時，有找他們討論，我有問過他們的意見，他們有提出前例。他們有拿選舉公報給我看。」(附件14)其於本院約詢後提出書面補充說明亦稱：「當時注意變更是否違反公投法第10條第9項30日規定，綜規處有拿過去變更行政院意見公告的選舉公報給我看，認為變更乃依行政慣例。」(附件15)惟查﹕ 1、被彈劾人所稱重行公告行政院修正意見書之前例，係該會於97年2月1日公告公投案，投票日為97年3月22日，嗣該會於 97年2月22日重行公告行政院所提修正意見書(附件16)。該重行公告並未違反舊公投法第17條第1項第3款政府機關意見書應於投票日28日前公告之規定。中選會副主任委員陳朝建於本院約詢時稱：「公投法第17條28日的規定，我們知道，但過去有前例修正後再公告。事後才知道前例是在（公民投票日）28日前。」(附件13) 2、本院約詢時，中選會承辦單位主管人員或稱未注意舊公投法第17條第1項第3款「政府機關針對公民投票案提出之意見書」應於投票日28日前公告之規定，或稱非其權責範圍，爰未於簽呈表示意見等情，核有違失： (1)被彈劾人於本院約詢時稱：「（綜合規劃處）他們公文上沒有寫28日的規定。他們沒跟我講這些事情。」(附件14) (2)負責收受行政院意見書及印製公投公報事務之綜合規劃處科長廖桂敏於本院約詢時表示：「綜合規劃處負責公民投票之提案、連署之受理、意見發表會及公報編印，發文收受意見書的窗口，上簽是否修正，但不負責重行公告。嗣公告後，由選務處負責選舉投票的執行，公告是選務處負責。綜合規劃處不管公投法第17條28日的規定，28日的規定是由選務處負責。我收受行政院修正意見書後，有意識到28日規定的問題，我有跟承辦人討論，但因為該法規的規定不是我們主管的，故不特別寫公投法第17條之規定。選務處是主管單位，選務處自己有上了一個簽，請示是否重行公告。」(附件17 ) (3)綜合規劃處處長高美莉於本院約詢時表示：「收受行政院於10月29日函送107年公民投票案第9案至第15案修正意見書時，沒有意識到日期已經超過公投法第17條第1項應於28日前公告之規定日期。」(附件18) (4)負責公民投票案公告事務之選務處科長王曉麟於本院約詢時表示：「收受行政院於10月29日函送修正意見書，綜合規劃處會簽時，我沒有注意到，未意識到違法問題，因為原簽未敘明超過28日的問題，我不是法務。修正內容未涉及到權利義務事項。」(附件19) (5)選務處處長謝美玲於本院約詢時表示：「我了解公投法第17條28日的規定，未向主委報告該規定的問題。但考量意見書的性質有別於投票日期、時間等，因此未就公投法第17條規定處理。」(附件20) (6)副主任委員陳朝建於本院約詢時表示：「綜合規劃處同仁，可能是科長、處長一起向我報告。對於綜合規劃處107年10月 30日的簽呈，我沒注意到公投法第17條28日逾期的問題。我對簽呈，沒意見，所以也沒有報告前主任委員陳英鈐。北高行裁定之後，同仁向我報告28日的問題時，才知道。」(附件 13) 3、舊公投法第10條第7項已明文規定：「主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後30日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。」依此規定，行政院於107年4月至7月間收受中選會函文後，逾30日即不能提出取代原意見書之修正意見書，縱有逾期提出修正意見書之前例，該前例顯已違法，不能以該前例作為違反規定之藉口。再者，其所稱先例，只有一例，不能稱為「慣例」。因此，被彈劾人辯稱：變更乃依行政慣例云云，並無可採。 4、據上，行政院於107年4月至7月間收受中選會函文後，逾30 日即不能提出取代原意見書之修正意見書，其於107年10月 29日提出之修正意見書，早已逾30日提出時效，依法應「視為放棄」而不生提出之效力。被彈劾人明知已逾30日提出時效，又疏未注意公告已不足28日法定期間，卻先於107年10 月30日核可再次修正，再於107年11月1日核可重行公告，違反舊公投法第10條第7項、第17條第1項第3款等規定，核有嚴重違失。 (九)公民投票案領銜人游信義、曾獻瑩分別向臺北高等行政法院訴請撤銷中選會107年11月2日重行公告第10案及第12案行政院修正意見書之處分及聲請停止執行，臺北高等行政法院於107年11月7日裁定中選會應停止執行第12案行政院修正意見書之公告且不得登載於公民投票選舉公報。中選會於107年 11月9日收受裁定，卻遲至同年月16日始提出抗告。最高行政法院於同年月19日裁定駁回抗告，臺北高等行政法院亦於同日裁定中選會應停止執行第10案公告且不得登載於公民投票選舉公報。該二法院均認為，中選會於107年11月2日重行公告距離公民投票日107年11月24日未滿28日，違反舊公投法第17條第1項第3款應於28日前公告行政院意見書之規定：1、公民投票案第12案領銜人曾獻瑩於107年11月5日向臺北高等行政法院訴請撤銷中選會107年11月2日重行公告行政院修正意見書之處分，並遞交停止執行聲請狀。臺北高等行政法院於107年11月7日以107年度停字第88號裁定，中選會於行政爭訟終結前停止執行該會107年11月2日第12案公告，且不得將該公告登載於107年11月24日公民投票選舉公報。(附件9 ) 2、中選會於107年11月9日收受該裁定，卻遲至107年11月16日始提出抗告(附件21，第300頁至第306頁)，經最高行政法院於107年11月19日以107年度裁字第1767號裁定駁回抗告而確定。(附件9) 3、臺北高等行政法院亦於同日(107年11月19日)以107年度停字第90號裁定：中選會於行政爭訟終結前，停止執行該會107 年11月2日第10案公告，且不得將該公告登載於107年11月24日公民投票選舉公報。(附件9) 4、臺北高等行政法院及最高行政法院均認為，中選會於107年 11月2日重行公告行政院修正意見書已違反舊公投法第17條第1項第3款之規定：「全國性公民投票案第12案政府機關針對公民投票案提出之意見書全國性公民投票案第12案訂於 107年11月24日舉行公民投票，此觀諸相對人107年10月24日公告自明。惟相對人於107年11月2日始以原處分重行公告全國性公民投票案第12案政府機關針對公民投票案提出之意見書。亦即，原處分之公告日期，距離公民投票日即107年11 月24日，未滿法律規定之28日前，故原處分已違反公投法第17條第1項第3款規定。」 (十)綜上，中選會於107年10月24日公告行政院於107年5月至8月間提出之公投案第7案至第16案意見書後，行政院再於107年10月29日提出公投案第9案至第15案7案修正意見書以取代原意見書，早已逾30日提出時效，依法應「視為放棄」而不生提出之效力，且顯然不能依法於同年11月24日公民投票日前28日公告。惟中選會於107年10月29日收受修正意見書後，被彈劾人陳英鈐明知修正意見書已逾30日提出時效，且明知重行公告修正意見書依法應經委員會決議始得為之，竟以有先例為由，認為逾30日時效仍可提出，且疏未經委員會決議、疏未注意公告已不足28日法定期間，而於107年10月30日核可再次修正，於107年11月1日核可重行公告，違反中選會組織法第6條第2款、舊公投法第10條第7項及第17條第1項第3款等規定，嗣公投案第10案、第12案重行公告行政院修正意見書，經臺北高等行政法院及最高行政法院分別裁定停止執行，且不得將該公告登載於公民投票選舉公報，違失情節，核屬重大。二、中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院107年11月7日所為該會應停止執行第12案行政院修正意見書之公告且不得登載公民投票選舉公報之裁定後，被彈劾人明知抗告並無停止執行之效力，卻未指示下屬及有關機關依該裁定停止執行，僅指示綜合規劃處調查公報印製情形，即有不當。該處因調查表格將「完成」日期與「預定」日期置於同一欄位，致所製作107年11月13日調查表之印製日期及送達日期多有錯誤，中選會依該調查表，以該裁定有違法疑慮、大部分公投公報已印製完成、將依法提出抗告等理由，拒不停止執行公告及登載公報。惟該會於107年11月9日收受裁定書及被彈劾人於同月11日知悉該裁定時，包括新北市、桃園市、臺中市及高雄市等4都在內之8個縣市均未印製完成公投公報，各縣市除宜蘭縣及金門縣外，均未送達各戶，距大選仍有10餘日，被彈劾人卻未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書、重新印製、收回公報或其他適當措施，而且遲至本院接受人民陳情後，中選會始於同月16日提出抗告，核有明確違失。最高行政法院亦為相同之認定，於107年11月19 日裁定駁回中選會之抗告： (一)行政訴訟法第272條規定：「民事訴訟法第490條至第492條及第495條之1第1項之規定，於本編準用之。」民事訴訟法第491條第1項規定：「抗告，除別有規定外，無停止執行之效力。」 (二)中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院於107年11月7日所為該會應停止執行第12案公告且不得登載於選舉公報之裁定後，被彈劾人以該裁定有違法疑慮、收到裁定書時大部分公投公報已印製完成、中選會當依法提出抗告為由，並未指示下屬及有關機關停止執行公告及登載公報： 1、中選會於107年10月24日公告107年全國性公民投票第7案至第16案投票日期及行政院意見書等事項後，於同年11月2日再重行公告行政院就第9案至第15案所提修正意見書。案經第12案提案領銜人以中選會違反舊公投法第17條第1項所列公告事項應於公民投票日28日前公告規定，於同年11月5日聲請臺北高等行政法院撤銷重行公告行政院意見書處分，並聲請停止執行。臺北高等行政法院107年11月7日之107年度停字第88號裁定主文記載：「相對人民國107年11月2日中選務字第0000000000號公告於本案行政爭訟終結前，停止執行，且相對人不得將上開公告登載於民國107年11月24日公民投票選舉公報。」 2、中選會於107年11月9日下午收受臺北高等行政法院107年度停字第88號裁定書，被彈劾人明知抗告並無停止執行之效力，卻未指示下屬及有關機關依該裁定停止執行，僅指示調查公報印製情形，即有不當： (1)被彈劾人於本院約詢時稱：「11月9日下午收受（裁定書），我不知道，到11月11日晚上6點半法政處賴處長在line群組才跟我報告有此裁定，法政處承辦人員當天請公假，代班人員也不知道，處長是禮拜天加班時才知道。在這之前我完全不知道，我11月11日晚上才知道，處長掃描裁定後傳給我，當時我指示去調查印製情形。好像綜規處處長稱假日無法調查，所以12日才調查。」(附件14) (2)中選會承辦行政訴訟案件之法政處處長賴錦珖於本院約詢時稱：「107年11月9日星期五下午4時收受臺北高等行政法院停止裁定後，因逢該會法政處承辦人受訓，代理人未確認承辦人的系統，承辦人於同年11月11日週日下午來值班才發現該裁定。其得知後，於當日line群組告知時任該會主委陳英鈐，並經陳英鈐主委指示綜合規劃處調查各地方公投公報印製情形。」(附件22) (3)綜合規劃處高美莉處長於本院約詢時表示，係被彈劾人陳英鈐指示綜合規劃處調查各地方公投公報印製情形。高美莉處長並稱：「主委沒有指示停止執行，主委僅指示我們調查公報印製及發放情形。主委找大家討論後的結果，訂107年11 月13日為調查截止日期。13日製作調查表。」(附件18) (三)中選會綜合規劃處於107年11月12日星期一上午依據被彈劾人指示，開始調查公投公報印製及發送情形，卻因該處將調查表格之「完成」日期與「預定」日期置於同一欄位，致其調查完成後所製作之107年11月13日調查表所載印製完成日期及送達日期多有錯誤，與中選會選後再重做之107年12月 17日調查表，有多處不符情形： 1、中選會於107年11月13日作成調查表（如附表二）(附件23，)，因綜合規劃處將調查表格之「完成」日期與「預定」日期置於同一欄位，致該調查表所載印製完成日期及送達日期與本院函請中選會於107年12月17日再調查統計作成調查表之印製完成日期及發送日期（如附表三）(附件24)，尚有多處不符之情形。 2、中選會綜合規劃處高美莉處長於本院約詢時表示：「13日新聞稿是該處依據11月13日調查表格撰擬。」(附件18) 3、中選會綜合規劃處科長廖桂敏於本院約詢時說明107年11月13日選前調查是比較匆促，選後調查結果較為正確：「11月9日收受高等行政法院裁定書，我們請示主委後，指示我們趕快調查地方選委會印製情形，可不可以停止印或發送。即製表以電話或傳真調查，只有新北市是11月15日完成印製。許多11月13日前完成。11月13日調查完後，就先上簽呈，再跟處長回報。11月13日調查表是選前調查，12月17日調查表是選後調查。選前調查是比較匆促，因此12月17日表格較為正確。」(附件17) 4、被彈劾人於本院約詢時表示：「12日或13日下午，綜合規劃處處長跟我報告，15個縣市印完。11月13日表格錯誤，那可能他們給我的資料錯誤。」(附件14) (四)中選會依錯誤之107年11月13日調查表，於107年11月13日發新聞稿稱：裁定有違法疑慮，收到裁定書時，大部分公投公報已印製完成、中選會當依法提出抗告等語，該會委員會於107年11月15日作成「本案審議依法提出抗告，裁定在客觀上窒礙難行」之決議： 1、中選會依錯誤之107年11月13日調查表，於當日發布新聞稿稱：「依行政訴訟法第116條第4項規定，行政法院於作成停止執行的裁定前，應先徵詢公告機關之意見。但臺北高等行政法院於11月7日下裁定前，並未通知中選會表示意見。裁定本身顯然有違法疑慮。中選會於11月9日收到裁定書時，大部分地方選委會公投公報已印製完成，部分甚至已經發送到各區公所。對上開裁定，中選會自當依法委任律師提出抗告。」(附件25) 2、中選會依上開錯誤之調查表，於107年11月15日召開第520次委員會議，就臺北高等行政法院107年度停字第88號裁定，作成下列決議(附件26)，並於當日就決議內容發布新聞稿：(1)本案審議依法提出抗告，裁定在客觀上窒礙難行。因臺北高等行政法院於107年11月7日下裁定前，並未通知中選會表示意見，該會於11月9日收到裁定書時，大部分直轄市、縣（市）選舉委員會已印製完成公投公報，部分甚至已經發送到各區公所及家戶，依公投法第18條規定，公投公報必須於投票日2日前（11月21日）送達家戶，由於11月24日即將舉行投票，如果要重新印製公投公報，相關作業至少需要10日以上，更遑論有招標等困難，恐將導致無公投公報的公民投票。 (2)107年10月24日公告之全國性公民投票案第12案，政府機關意見書仍公開於中選會網站，該會應採取適當方式（如發布新聞稿或以電子書公報或新聞報紙或Open Data等），讓民眾充分了解107年10月24日公告，行政院對全國性公民投票案第12案提出的政府機關意見書。 (五)中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院裁定書及被彈劾人於同月11日知悉裁定時，包括新北市、桃園市、臺中市及高雄市等4都在內之8個縣市均未印製完成公投公報，各縣市除宜蘭縣及金門縣外均未送達各戶，故中選會在距大選仍有10餘日，不僅未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書、重新印製、收回公報或其他更正或補救措施，而且遲至本院接受人民陳情後，始於同月16日提出抗告，核有明確違失。最高行政法院亦為相同之認定，於107年11月 19日裁定駁回中選會之抗告：被彈劾人於本院約詢時稱：「抗告不停止裁定的效力，因此同時準備。我們既要抗告，也要準備尊重法院裁定，但重新印刷公報有事實上的困難。我們是已經執行，而非一直執行。裁定叫我們不要印，但我們已經印了。如果不送，重新印又來不及，註定違法。不管花費如何，時間上非常急迫，去年中選會公投預算是零，行政院二備金11月2日或11月1日才下來，後續花費皆須報行政院。綜合規劃處稱印刷與重送需10天。我們是依法院裁定處理，當時確實來不及，且還有經費問題。107年中選會並無編列公投預算。」並稱：「11月9日下午收受我不知道，到11月11日晚上6點半法政處賴處長在line群組才跟我報告有此裁定，法政處承辦人員當天請公假，代班人員也不知道，處長是禮拜天加班時才知道。在這之前我完全不知道，我11月11日晚上才知道，處長掃描裁定後傳給我。我請法政處研究，趕快提抗告，12日下午快下班，賴處長向我們報告，太忙無法分身，沒有人力，我就說那就去請律師，請其提名單」等語(附件14)。其於約詢後提出書面意見表示：「實際上已經大部分印製完畢，重新印製又來不及，這要如何執行該裁定？這也是為什麼瑞士聯邦法院在2019年的類似案件，司法自制不以假處分在時間倉促下，介入公投準備程序。中選會107年公投預算為零，必須申請行政院第二預備金支付。本次行政院主計處11月1日或2日才撥款，要重新印製，也需主計處同意。公投法第18條規定，公民投票公報，須於投票日2日前送達公民投票案投票區內各戶，亦即11月21日前送達。綜規處報告，從印製到發送至全國約900萬家戶，需時至少10日。再加上取得行政院主計處同意，辦理政府採購等。需時超過10日。因11月11日星期天晚上6點才知悉北高行裁定，縱使從11月12日星期一開始辦理，至11月21日為止，只有10日，鐵定來不及。」(附件 15)中選會副主委陳朝建於本院約詢時亦稱：「我知道抗告沒有停止執行效力。有看過107年11月13日統計表，但不會細看。實務上不可能停止印製。11月13日我們知道的時候，大部分縣市都已印製完。要提供原意見書更正，也要依選務時程印製。11月9日收受高等行政法院裁定書後，不馬上停止印製，而要調查到13日，是因為如果沒有公報，會有更嚴重的後果。法院裁定我們要執行，但已經發送公報後，我們怎麼執行？如果兩個都撤銷，沒有公報怎麼辦。」(附件13)惟查： 1、依中選會選後做成之107年12月17日調查表，該會於107年1 1月9日收受臺北高等行政法院裁定書及被彈劾人於同月11日知悉裁定時，尚有8個縣市未印製完成公投公報，且6都中只有臺北市及臺南市完成印製，新北市(15日完成)、桃園市( 12日完成)、臺中市(14日完成)及高雄市(14日完成)均未印製完成。再者，各縣市除宜蘭縣(6日送達)及金門縣(10日送達)外，均未送達各戶。故中選會仍有10餘日可依裁定停止執行，撤銷重行公告，命各縣市印製之公投公報改登載原政府意見書，如已送達應收回重新印製，或採取其他更正措施。被彈劾人及中選會卻未依該裁定停止執行及採取更正或補救措施，並非正當。 2、又「下一代幸福聯盟」及立法委員曾銘宗、吳志揚、賴士葆、黃昭順等人，於107年11月15日到監察院，針對中央選舉委員會違反公投法，及拒不遵守臺北高等行政法院裁定，重製或修正公民投票選舉公報，涉有違失情事，向值日監察委員高鳳仙陳情，本院於11月16日函請中選會3日內查復有無違法公告、發放選舉公報、提出抗告等情，該會遲至同年11月16日始提出抗告，核有明確違失。 3、最高行政法院107年11月19日107年度裁字第1767號裁定駁回中選會之抗告，裁定理由如下： (1)系爭公投案之公民投票日為107年11月24日，抗告人如執行系爭公告，進而依公投法第18條規定登載系爭公告於公民投票公報，恐影響公民投票之意願，而使人民對系爭公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，對人民所生損害顯不能回復原狀，亦無法以金錢賠償，而有難於回復之損害。 (2)依抗告人於該院所提出之全國性公投公報印製及送達情形調查表，抗告人於107年11月9日收受原裁定時，各縣市選舉委員會雖多已印製完成公民投票公報，且部分已送達各鄉鎮市區公所，然尚未悉數送達投票區內各戶，亦足見系爭公告已開始執行，非即時由行政法院予以處理，則難以救濟，而具有急迫之情事。抗告人主張本件聲請停止執行不符行政訴訟法第116條第1項規定之要件云云，即屬無據。 (3)抗告人107年10月24日公告已依法登載行政院意見書，是系爭公告如停止執行，抗告人自得依107年10月24日公告之事項編印公民投票公報，尚難認對公益有不利之影響。又依公投法第18條規定，針對如何使人民瞭解公民投票公報之內容，其方式包括將公民投票公報送達公民投票案投票區內各戶、張貼適當地點，以及公開於網際網路，亦不致影響系爭公投案之舉行。 (4)關於停止執行之裁定，雖得為抗告，惟依行政訴訟法第272 條準用民事訴訟法第491條第1項規定：「抗告，除別有規定外，無停止執行之效力。」是抗告人於107年11月9日收受原裁定時，距系爭公投案之公民投票日（即107年11月24日）仍有相當期間，而得採取適當措施，惟抗告人未依法執行原裁定，猶執詞主張：其已無逐戶收回公民投票公報，並重新編印公民投票公報，且於投票日2日前送達之可能，對於公益有重大不利之影響云云，即無理由。 (六)綜上，中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院107年 11月7日所為該會應停止執行第12案行政院修正意見書之公告且不得登載選舉公報之裁定後，被彈劾人明知抗告並無停止執行之效力，卻未指示下屬及有關機關依該裁定停止執行，僅指示綜合規劃處調查公報印製情形，即有不當。該處因調查表格將「完成」日期與「預定」日期置於同一欄位，致所製作107年11月13日調查表之印製日期及送達日期多有錯誤，中選會依該調查表，以該裁定有違法疑慮、大部分公投公報已印製完成、將依法提出抗告等理由，拒不停止執行公告及登載公報。惟該會於107年11月9日收受裁定書及被彈劾人於同月11日知悉該裁定時，包括新北市、桃園市、臺中市及高雄市等4都在內之8個縣市均未印製完成公投公報，各縣市除宜蘭縣及金門縣外，均未送達各戶，距大選仍有10餘日，被彈劾人卻未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書、重新印製、收回公報或其他適當措施，而且遲至本院接受人民陳情後，中選會始於同月16日提出抗告，核有明確違失。最高行政法院亦為相同之認定，於107年11月19 日裁定駁回中選會之抗告。三、被彈劾人之上開違失行為，致使中選會依最高行政法院裁定，於107年11月20日公告撤銷同月2日之重行公告，於翌日將原意見書刊載新聞報紙，不僅造成刊登費用共計新臺幣（下同）931萬600元之損失，還造成公投公報上登載經撤銷公告之修正意見書，合法公告之意見書未登載公報之違法結果，且令民眾混淆，無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，嚴重斲傷政府公信力，核有嚴重違失： (一)最高行政法院於107年11月19日以107年度裁字第1767號裁定駁回中選會之抗告確定後，中選會始於同年11月20日公告撤銷該會107年11月2日全國性公民投票案第9案至第15案行政院針對公民投票案提出修正意見書之公告，並於107年11月 21日將行政院針對公投案第9案至第15案所提意見書刊載新聞報紙。 (二)中選會就登載報紙費用及如何支應問題，於107年11月23日函復本院稱：依據中選會於107年11月15日第520次委員會議，及107年11月17日「研商本會第520次委員會議決議如何執行事宜會議」決議，於107年11月21日將全國性公民投票案第9案至第15案政府機關意見書刊載新聞報紙，其刊登報社費用共計931萬600元（自由時報為239萬4,000元、中國時報為223萬4,400元、蘋果日報為236萬8,800元、聯合報為231 萬4,200元），由行政院107年11月21日核撥第二預備金14億2,423萬4,000元辦理10案公投相關經費項下調整支應等語。(附件27) (三)綜上，被彈劾人上開違失行為，致使中選會依最高行政法院裁定於107年11月20日公告撤銷同月2日之重行公告，於翌日將原意見書刊載新聞報紙，除造成刊登費用共計931萬600元之損失，還造成公投公報上登載經撤銷公告之修正意見書，合法公告之意見書未登載公報之違法結果，且令民眾混淆，無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，嚴重斲傷政府公信力，核有嚴重違失。肆、彈劾理由及適用之法律條款：一、按公務員服務法第1條規定：「公務員應恪守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務。」同法第5條規定：「公務員應誠實清廉，謹慎勤勉……。」同法第7條規定：「公務員執行職務，應力求切實，不得畏難規避，互相推諉，或無故稽延。」同法第22條規定：「公務員有違反本法者，應按情節輕重分別予以懲處；其觸犯刑事法令者，並依各該法令處罰。」公務員懲戒法第2條第1款規定：「公務員有下列各款情事之一，有懲戒之必要者，應受懲戒：一、違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為。」舊公投法第10條第7項規定：「提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後三十日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。」同法第17條第1項規定：「主管機關應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。四、公民投票權行使範圍及方式。」中選會組織法第6條第2款規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：……（二）各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。」二、經查，被彈劾人辦理107年全國性公民投票第9案至第15案行政院修正意見書及其公告等事項，違失情節重大，有懲戒之必要，分述如下： (一)中選會於107年10月24日公告行政院於107年5月至8月間提出之公投案第7案至第16案意見書後，行政院再於107年10月29日提出公投案第9案至第15案7案修正意見書以取代原意見書，早已逾30日提出時效，依法應「視為放棄」而不生提出之效力，且顯然不能依法於同年11月24日公民投票日前28日公告。惟中選會於107年10月29日收受修正意見書後，被彈劾人明知修正意見書已逾30日提出時效，且明知重行公告修正意見書依法應經委員會決議始得為之，竟以有先例為由，認為逾30日時效仍可提出，且疏未經委員會決議、疏未注意公告已不足28日法定期間，而於107年10月30日核可再次修正，於107年11月1日核可重行公告，違反中選會組織法第6條第2款、舊公投法第10條第7項及第17條第1項第3款等規定，嗣公投案第10案、第12案重行公告行政院修正意見書，經臺北高等行政法院及最高行政法院分別裁定停止執行，且不得將該公告登載於公民投票選舉公報，違失情節，核屬重大。(二)中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院107年11月7日所為該會應停止執行第12案行政院修正意見書之公告且不得登載選舉公報之裁定後，被彈劾人明知抗告並無停止執行之效力，卻未指示下屬及有關機關依該裁定停止執行，僅指示綜合規劃處調查公報印製情形，即有不當。該處因調查表格將「完成」日期與「預定」日期置於同一欄位，致所製作107年11月13日調查表之印製日期及送達日期多有錯誤，中選會依該調查表，以該裁定有違法疑慮、大部分公投公報已印製完成、將依法提出抗告等理由，拒不停止執行公告及登載公報。惟該會於107年11月9日收受裁定書及被彈劾人於同月11日知悉該裁定時，包括新北市、桃園市、臺中市及高雄市等4都在內之8個縣市均未印製完成公投公報，各縣市除宜蘭縣及金門縣外，均未送達各戶，距大選仍有10餘日，被彈劾人卻未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書、重新印製、收回公報或其他適當措施，而且遲至本院接受人民陳情後，中選會始於同月16日提出抗告，核有明確違失。最高行政法院亦為相同之認定，於107年11月19日裁定駁回中選會之抗告。 (三)被彈劾人上開違失行為，致使中選會依最高行政法院裁定於107年11月20日公告撤銷同月2日之重行公告，於翌日將原意見書刊載新聞報紙，不僅造成刊登費用共計931萬600元之損失，還造成公投公報上登載經撤銷公告之修正意見書，合法公告之意見書未登載公報之違法結果，且令民眾混淆，無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，嚴重斲傷政府公信力，核有嚴重違失。三、綜上，被彈劾人核有違法失職之咎責，違反公務員服務法第1條、第5條及第7條，及108年6月21日舊公投法第10條第7項、第17條第1項規定、中選會組織法第6條第2款規定，違失情節，核屬重大，並符公務員懲戒法第2條第1款違法執行職務，而有懲戒必要。綜上論結，被彈劾人陳英鈐辦理107年全國性公民投票第9案至第15案行政院修正意見書及其公告等事項，核有違法失職之咎責，且令民眾混淆，無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對系爭公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，嚴重斲傷政府公信力，違失情節，核屬重大，而有公務員懲戒法第2條第1款所定違法執行職務、怠於執行職務或其他失職行為之應受懲戒事由，並有懲戒之必要，爰依憲法第97條第2項及監察法第6條之規定，提案彈劾，移請公務員懲戒委員會審理，以申官箴，而維吏治。附表一、107年公投案第9案至第15案行政院意見書及修正意見書主要增刪內容附表二、中選會調查各地方選舉委員會印製公投公報情形(製表日期：107年11月13日) 附表三、中選會107年12月17日再調查各地方選舉委員會公投公報實際印製及送達情形附件 1、中央選舉委員會前主任委員陳英鈐任期附件 2、中央選舉委員會108年8月14日函復監察院有關第7-16案行政院意見書之辦理時程附件 3、行政院辦理第9案至第15案公投案之政府機關意見書相關簽呈附件 4、中央選舉委員會107年10月16日第517次委員會議附件 5、中央選舉委員會107年10月17日第518次委員會議附件 6、中央選舉委員會107年10月24日公告公投案附件 7、行政院辦理第9案至第15案公投案之政府機關修正意見書相關簽呈附件 8、行政院辦理第9案至第15案公投案政府機關意見書及修正意見書對照表附件 9、臺北高等行政法院及最高行政法院裁定中央選舉委員會停止執行行政院修正意見書之重行公告附件10、中央選舉委員會107年10月30日及31日辦理行政院函送之修正意見書相關簽呈附件11、中央選舉委員會107年11月19日函復監察院之說明附件12、中央選舉委員會108年8月20日函復監察院之說明附件13、監察院108年7月31日詢問中央選舉委員會陳朝建副主任委員之筆錄附件14、監察院108年7月31日詢問中央選舉委員會陳英鈐前主任委員之筆錄附件15、中央選舉委員會陳英鈐前主任委員於監察院詢問後提出之書面補充說明附件16、中央選舉委員會97年2月22日重行公告行政院所提修正意見書附件17、監察院108年7月31日詢問中央選舉委員會綜合規劃處廖桂敏科長之筆錄附件18、監察院108年7月31日詢問中央選舉委員會綜合規劃處高美莉處長之筆錄附件19、監察院108年7月31日詢問中央選舉委員會選務處王曉麟科長之筆錄附件20、監察院108年7月31日詢問中央選舉委員會選務處謝美玲處長之筆錄附件21、中央選舉委員會107年11月16日抗告狀附件22、監察院108年7月31日詢問中央選舉委員會法政處賴錦珖處長之筆錄附件23、中央選舉委員會調查截至107年11月13日為止之公投公報印製及發送情形附件24、監察院函請中央選舉委員會於107年12月17日再調查統計實際印製結果附件25、中央選舉委員會107年11月13日發布之新聞稿附件26、中央選舉委員會107年11月15日召開第520次委員會議附件27、中央選舉委員會107年11月23日函復監察院之說明乙、被付懲戒人108年11月22日答辯暨聲請意旨略以：壹、關於答辯理由部分：一、中選會公告行政院更正意見書並不違反憲法與公投法：彈劾理由固認為：「中選會於107年10月24日公告行政院於107年5月至8月間提出之公投案第7案至第16案意見書後，行政院再於107年10月29日提出公投案第9案至第15案、7 案修正意見書以取代原意見書，早已逾30日提出時效，依法應『視為放棄』而不生提出之效力，且顯然不能依法於同年11月24日公民投票日前28日公告。惟中選會於107年10月29 日收受修正意見書後，被付懲戒人陳英鈐明知修正意見書已逾30日提出時效，且明知重行公告修正意見書依法應經委員會決議始得為之，竟以有先例為由，認為逾30日時效仍可提出，且疏未經委員會決議、疏未注意公告已不足28日法定期間，而於107年10月30日核可再次修正，於107年11月1日核可重行公告，違反中選會組織法第6條第2款、108年修正公布前之公民投票法第10條第7項及第17條第1項第3款等規定。」惟被付懲戒人認為：基於人民有知悉公投提案而後投票的自由，立法院和行政院有持續說明公投提案，使人民瞭解公投案通過與不通過的法律效果，若公投案通過，行政院將提出什麼樣的落實方案的義務。行政和立法兩院可以提出法案評估，並且對公投案表示立場。此項憲法義務已經公投法2019年修法，在第10條第9項明確化。舊公投法第10條第7項的30日，以及第17條第1項的28日皆非「排除政府機關提出意見書的時效規定」。行政院依舊公投法第10條第7項，在30日提出意見書後，只要不違背實事求是、客觀性、比例性、透明性原則，可為適時補充意見，以落實人民投票自由，沒有「視為放棄」問題。唯有立法院或行政機關都不提出意見，才能「視為放棄」，而免除中選會協力義務。瑞士聯邦憲法和德國各邦憲法亦有相同原則。行政院於107年10月29日來文中選會要更新其意見書，中選會依全國性公投第6案行政前例，無權審查，亦無權拒絕、阻撓行政機關履行憲法義務。中選會依行政院來文重新公告行政院意見書，並非依舊公投法第17條第1項而為公告，亦無違反舊公投法第17條第1項問題。簽辦公文時，並無任何人對此提出異議，所謂主委明知違法而核可，並無事實根據。茲詳細說明如下： (一)公投法必須做合憲性解釋：憲法明定人民得經由選舉、罷免、創制、複決權之行使，參與國家意志之形成（釋字第645號）。公投與選舉不同，選舉時國家機關必須保持中立，這樣選出的代表才有行使國家公權力的民主正當性。代議機關有任期限制，不得利用國家公權力影響其連任，因此要求國家中立。公投與選舉雖然都要求確保投票自由，但公投對事不對人，不涉及統治高權移轉。要人民能夠對公投問題做出自我負責的決定，前提是人民能夠對於公投結果對於國家整體影響能夠做出評估，因而不能禁止國家機關指出公投的可能結果及公投案可能的利弊得失，以爭取人民支持國家機關的立場。立法機關和行政機關都可以對公投議題表示立場，這樣可以兼顧政府對於特定公投議題的利益，以及公民對於公投問題形成自主判斷的需求。就像立法院對議案的審議，必須對於法案持續辯論、溝通、最後才能通過法案。行政院與立法院也必須對人民的公投提案採取立場，不斷溝通，才能形成或變更決議，而接受公投案，直接立法，或建議人民在公投時拒絕公投案。無論從瑞士或德國比較法解釋，或者由公投法體系解釋都可以得出，創制或複決案公民投票前各階段，並不禁止政府機關對公民投票案表達贊成或反對意見，或變更其意見，。人民在公民投票之前，必須有政府機關的協助，才能取得公投提案相關資訊。若無充分資訊而為公民投票，就稱不上不受扭曲的投票自由。 2017年修正公投法對於政府機關的諮詢協商義務有如下規定： 1、舊公投法第10條第7項規定，公投案提案後，中選會應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後30日內提出意見書。 2、舊公投法第17條第1項規定，中選會應公告公投事項，包含政府機關針對公民投票案提出之意見書。但中選會對政府機關意見書無審查權，無須經過中選會委員會審查。 3、舊公投法第18條第1項規定，中選會應彙集第17條公投公告事項及其他投票有關規定，編印公民投票公報，於投票日二日前送達公民投票案投票區內各戶，並分別張貼適當地點，及公開於網際網路。 4、舊公投法第17條第2項規定，中選會應以公費，在全國性無線電視頻道提供時段，供正反意見支持代表發表意見或進行辯論。全國性公民投票意見發表會或辯論會實施辦法第3條第1項第1款規定，每一公民投票案發表會或辯論會至少應辦理五場，立法院、行政院或依本法第20條經許可設立辦事處之反對意見者代表反方。上開各條規定均必須本於前述之人民的創制與複決投票自由為適當解釋，基於法律的合憲性解釋以及隨之而來的憲法的合法律性解釋，上開公投法規定的政府機關諮詢與協商義務，都是為了確保憲法第17條的創制與複決權，使得有公民投票權人可以依其自由意志形成贊成或反對公投提案意見。2019年公投法第10條第9項規定修正通過，公投提案相關主管機關提出之意見書應敘明公投案通過或不通過之法律效果，亦即，立法原則公投案通過政府機關將如何落實。修法前中選會即依公民與政治權利公約第25條第2款規定，解釋憲法第17條所保障的創制複決權，得出相同結論。 (二)從立法史看政府機關提出意見書的功能：內政部1993年創制複決法草案採創制複決完整法案，同年行政院草案僅適用於縣市、鄉鎮之規章、規約之創制、複決，採間接創制複決。若議會接受創制條文，就不需要辦理公投；議會若不接受，或逾期不處理，可連署創制案。若有超過13％之選舉人連署，創制案成立。經地方選舉委員會通知議會10日提出不同意創制案、或逾期未做成接受創制案與否意見書。選舉委員會在投票日44天前公告投票時間、地點，以及議會的意見書。但議會若未提出則不在此限。議會提出意見書當然是要說明，為何不接受公投案直接立法，免於訴諸公投，其說明也需附理由說服人民接受或反對公投案。但地方選舉委員會無法強制議會提出意見書，所以才有此規定。 1995年1月4日立法院聯席審查會議後，內政部的創制複決法草案開始採立法原則創制，且由間接創制複決轉變成直接創制複決。2000年政黨輪替後，行政院於2002年提出之創制複決法草案仍然延續政黨輪替前對創制複決的適用範圍。2003年公投立法，大膽採用了美國、德國、瑞士都沒有的人民直接創制立法原則。理由依舊是王世杰／錢端升教授所擔心的，「為避免人民因缺乏立法之專門知識及經驗，造成創制案之粗疏草率，是以，人民僅能提出立法原則或重大政策之創制，而非完整之法律案，人民公投未能全部取代代議制度之立法機關」。 2003年公投法關於政府機關提出意見書分別規定於第1 0條、第14條，此二條文分別來自不同政黨提案，從誕生後本身就衝突不斷。第10條第2項規定，公民投票審議委員會應於收到公民投票提案後，十日內完成審核，提案不合規定者，應予駁回。審核期間並依該提案性質分別函請立法院及相關機關於收受該函文後一個月內提出意見書。如果對照柏林公投法的規定，這個階段尋求行政機關和立法院的意見，主要是要決定公投提案是否合於公投法的規定。還不涉及公投提案政策上是否可行的問題。再者，當時提案需要總統選舉人總數千分之五（約9萬人）的連署，能夠跨越這個門檻的，除了主要政黨以外，其他社會團體已經相當吃力，所以行政機關和立法院對此項規定可以好整以暇。 2003年公投法第14條第5項規定「提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關於收受該函文後六個月及行政機關於收受該函文後三個月內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。」此規定源自國民黨／親民黨團草案。其目的與第10條並不相同，主要是要讓行政機關和立法院進行政策評估，並且整合不同社會團體，然復決定是否直接立法，或者由公民投票決定。2003年公投法第18條第1項第3款並規定，中選會應在公民投票前28日公告「政府機關針對公民投票案提出之意見書」。此項規定見於民進黨團版本、內政部與行政院版本。國民黨／親民黨團草案僅規定要公告意見書，文意上來看應同時包含立法院和行政院意見書，二讀通過的是國民黨／親民黨團草案，但三讀通過的卻是民進黨團版本文字。所謂政府機關包括立法機關與行政機關，但立法院常無法對公投案形成整體意見。 2017年公投法修正，將2003年公投法第10條和第14條合併在同一條規定。因為公投提案人數大幅降低為總統選舉人總數萬分之一（不到兩千人），第10條被刪除，實務上，中選會在審查公投案是否合法，依舊視情況函請立法院及相關機關表示意見。第10條第6項修改，公投提案經審查成立後，中選會通知立法機關和行政機關提出意見書的時間急遽縮短為「三十日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。」第17條第1項第3款則未修正，仍維持中選會應在公民投票前28日公告「政府機關針對公民投票案提出之意見書」。公民投票案通過後，行政院必須三個月內研擬相關之法律送立法院，立法院必須在下一會期休會前完成審議程序（見公民投票法第30條第1項第2款）。從憲法要求政府機關提供公投必要資訊的觀點來看，公投乃人民直接立法，公投法既採立法原則創制，立法院和行政院皆有憲法義務，表達對立法原則創制案意見，到底立法原則通過後，行政院和立法院會採什麼樣的立法方案落實立法原則創制案，若不通過，又會產生什麼樣的法律效果。此項義務乃有意義公投的基本前提，也是保障人民不受扭曲投票自由的應有解釋。公民投票法重點 ┌────┬─────────────┬───────────────┐ │ 項目 │ 2003公投法 │ 2017公投法 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │主管機關│ 行政院 │ 中選會 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │審查機關│ 公審會 │ 中選會 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │提案門檻│總統選舉人總數千分之五 (約│總統選舉人總數萬分之一 (不到二│ │ │9萬人) │千人) │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │提出公投│公審會審核期間函請立法院及│ 刪除 │ │案審核意│相關機關一個月內提出公投案│ │ │見書 │是否合法意見書 │ │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │提出意見│提案成立中選會通知後： │提案成立中選會通知後： │ │書 │1.立法院6個月 │1.立法院30日 │ │ │2.行政機關3個月 │2.行政機關30日 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │提案撤回│中選會通知連署前 │中選會通知連署前 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │連署門檻│總統選舉人總數百分之五 (約│總統檢舉人總數百分之一點五 (不│ │ │90萬人) │到30萬人) │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │投票前28│政府機關意見書中選會無審查│政府機關意見書中選會無審查權 │ │日中選會│權 │ │ │公告 │ │ │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │停止公投│公告前立法機關實現創制案、│公告前立法機關實現創制案、法律│ │ │法律複決案目的 │複決案目的 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │公投公報│投票前2日送達 │投票前2日送達 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │投票日 │公投得綁大選 │公投應綁大選 │ ├────┼─────────────┼───────────────┤ │通過門檻│全國投票權人二分之一以上投│有效同意票多於不同意票，有效同│ │ │票，有效票超過二分之一同意│意票超過投票權人總數四分之一以│ │ │ │上 │ └────┴─────────────┴───────────────┘ (三)行政院有持續性說明義務：立法機關及行政機關的意見書為公民投票權人決定贊成或反對公投提案的資訊來源，政府機關在必要時不僅有權，並且有義務更新原先提出之意見書，以確保有公民投票權人都是基於充分資訊投下贊成或反對票。中選會為選務機關，非公投事項的主管機關。僅消極地蒐集舊公投法第17條資訊，促進「提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開，促進全民就此思辨」（參見臺北高等行政法院107年訴字第1429 號〈下稱北高行107訴1429〉判決）。原本1993年創制複決法草案規定，議會未提出意見書時，不在此限。2003年公投法立法，變成政府機關不提出「視為放棄」。文字敘述略有不同，但意義相同。政府機關若不提出意見書，中選會無法強制其提出，故「不在此限」或「視為放棄」之規定，係免除中選會協力義務。若政府機關已提出意見書，嗣後要更新其意見書，中選會無審查權或拒絕權，阻撓其履行憲法義務。對於2018年十項公投，立法院都沒有提出任何意見書，中選會依公投法第17條公告自然不包括立法院意見書，但此並不免除立法院對立法原則創制案提出意見的義務。公投法第10條第7項所謂「視為放棄」條款，只是要在出現此情況時，免除中選會無法強制立法院提出意見書的尷尬，而不違法。若行政機關提出意見書，就沒有「視為放棄」問題。而是行政機關提出後，如何履行其憲法義務，適時適當更新意見書，中選會無審查權，亦不得阻撓。並非如彈劾理由所稱，舊公投法第10條第7項的1個月為「排除政府機關提出意見書的時效規定」，如採此種解釋，將違背憲法要求政府機關提供公投資訊義務。依2003年公投法，行政機關有3個月，立法院有6個月提出意見書時間。這是比較好的規定，行政院和立法院如果接受原則創制，可以直接提案立法，立法通過後，公投就中止（2003年舊公投法第19條）。如果不接受，也需要相當時間，由行政院整合各部會意見提出說明，包括公投通過和不通過的法律效果。如果原則創制案通過，將提出何種落實方案等等。立法院是委員會合議制，還有反對黨，更需要時間。2017年公投法修正後，突然把行政院和立法院提出意見書之時間急遽縮短為30日，公投提案門檻又大幅降低，要行政院和立法院在一個月內完成衝突社會利益的整合，以及法案評估，根本天方夜譚。結果就是，立法院完全不提意見書，而行政院在約2000人提出公投案後，就在倉促間提出一份意見書。諷刺的是，國發會的提點子平台，要5000人連署，行政機關才要回覆。現在兩千人連署，行政院就要提出意見書。由於法令缺漏，導致行政院初次提出的意見書大多不夠清楚、明瞭，連摘要都沒有。 (四)公告行政院更新意見書不違反舊公投法第10條第7項：舊公投法第10條第7項規定之「30日」期間只能合憲性地解釋為「秩序期間」(Ordnungsfristen)，主要在規範本公投程序的進行，督促政府機關盡快提出意見書，讓人民獲得資訊，絕非「排除政府機關提出意見書的時效規定」。政府機關有提供公投資訊的義務，隨著公投提案社會溝通持續進行，行政機關原先提出之意見書對於公投提案具決定性問題，如尚未能提供完整資訊，則應透過適當方式進行補充或更新。行政院第一次依舊公投法第10條第7項所提出的意見書，若不包括公投案通過或不通過的法律效果，或者提出的意見書未能達到簡單、清楚、明瞭的標準，則行政院未能完全履行其憲法義務。因此，縱使超過30日提出時間，為履行此項義務，行政院仍應提出更新其意見書，沒有「視為放棄」問題。中選會也有義務收受，否則人民將不知公投結果而投票，對人民投票自由傷害莫此為甚，反而違背公投法之立法旨趣。以第10案公投為例，行政院第1次提出意見書為2018年5月31日，中選會直到10月24日才公告，這期間行政院意見書只是躺在中選會檔案裡，完全無助於政府和人民對公投案的溝通。等到中選會公告了行政院意見書，行政院才發現原本提出的意見書無法讓人民清楚本案通過的法律效果，故做了摘要補充。這正是為什麼公投法2019年修法，第10條第9項增列「立法機關及行政機關於收受該函文後四十五日內提出意見書，內容並應敘明通過或不通過之法律效果」的原因。立法機關和行政機關說明義務，並不因為過了30日（2017年修法）、45日（2019年修法）或者3個月或6個月（2003年公投法）期間而消滅。 (五)公告行政院更新意見書不違反舊公投法第17條第1項：同樣為確保有公民投票權人具有充分資訊下的投票自由，縱使行政院提出的補充意見書超過舊公投法第17條第1項第3款的28日，中選會選務處在答覆監察委員意見時已有清楚說明，中選會向來就無權審查行政院意見書，或拒絕更新意見書這種憲法秩序下的機關行為。選務處收到行政院來函要更新其意見書，並未上簽引用公投法第10條第7項所謂「視為放棄」條款，行政院和立法院都是憲法機關，依公投法規定提出意見書，乃輔助人民直接參與立法所不可或缺，立法院或行政院的意見是否可採，主要由公民投票決定，中選會不對公投議題負政治責任。綜規處高處長和承辦人員廖桂敏都明知重新公告行政院更新意見書，已經超過舊公投法第17條第1項的28日期間，但他們都不認為重新公告有違反系爭規定的問題。綜規處則提出過去全國性公投第6案行政院更新意見書的行政前例，其上簽也完全沒有提到重新公告是否違法問題。綜規處主要擔心的是行政作業是否來得及，廖桂敏專員答覆監察委員詢問指出「加上『准否再次修正』，是因為編印公報時間會被壓縮，因此針對實務上的壓力上簽，當時已在編印公報中。」(監察院附件〈以下稱附件17〉)高美莉處長答覆監察委員詢問時也同樣說明，「因為編印公報時間緊急」，所以公文才寫「准否再次修正」(附件18)。被付懲戒人瞭解印製公報所需時間的急迫性，舊公投法第17條第1項第3款的28日乃「秩序時間」，而非「排除政府機關提出意見書的時效規定」。公告和刊登公投公報的目的都是要促進人民瞭解公投基本資訊，然後做出自主決定。行政院10月29日來函要求更正其意見書，當時公投公報尚未付印，中選會無法以事實上無法執行為理由拒絕。公投法在 106年底意外通過，故中選會107年公投預算為零，必須申請行政院第二預備金支付。行政院主計處至10月24日10案公投確立，才加速處理第二預備金辦理公投事項，至11月1日才同意撥款，當時就算要印製公投公報，也沒有任何經費印製。再加上主任秘書以及選務處陳報，中選會無權審查行政院更新意見書。高處長又表示可以壓縮時間印製行政院更新意見書。所以尊重綜規處和各業務單位的判斷，而無彈劾文所稱「被付懲戒人陳英鈐明知修正意見書已逾30日提出時效」，又核可行政院更新意見書事由。北高行107停90號裁定理由認為，中選會確實已依舊公投法第17條第1項於「『公民投票日28日前』即107年10月24日已就行政院意見書依法公告，就此程序應屬於法無違。」前開裁定進一步認為中選會「107年11月2日之公告，則不符公民投票法第10條第7項（超過30日）、第17條第1項（不足28日）之規定。」實則中選會不對公投議題負政治責任，向來就無權審查立法院或行政院意見書，或拒絕其更新意見書這種憲法秩序下的機關行為。中選會依全國性公投第6案前例，以行政院來函為依據公告行政院更正意見書，而非依舊公投法第17條第1項。既然行政院有持續更新的義務，而非單純的權利（權限）。中選會和法院都無權阻止。 (六)舊公投法第17條第1項28日前公告政府意見書的意義：從比較法來看，立法和行政機關對於公投提案的意見書有沒有在政府公報上公告並非重點，重要的是政府機關意見書必須簡單、清楚、明瞭印製在公投手冊上，讓投票權人很快的看完後可以決定贊成或反對公投提案。瑞士聯邦在公投前，聯邦政府公報只有公告公投問題，聯邦政府對公投的說明則不在聯邦政府公報，只刊印在聯邦政府印製並送到家戶的公投手冊。德國柏林邦公民投票常在公民投票44日前，在市政府公報上公告法律創制案、議會替代法律案（如果議會有提出的話）以及公民投票樣章。另外，每一位有投票權人會在投票前收到一份官方的投票資訊（amtliche Information)，裡面除了包含上述資訊外，還印有提案人、邦政府以及邦議會的理由書。政府或議會的意見書乃統治行為的一部份，主要在提供公民投票權人公投資訊，並不需要在市政府公報上公告，邦公民投票常也沒有審查權限。這些官方意見正確或妥當與否，最終由全體市民在公民投票上決定。舊公投法第17條第1項和上述瑞士及德國例子規定略有不同，要求在28日前一併公告政府機關意見書，此可讓人民早日知悉政府機關意見書，也讓中選會有更充裕時間準備編印公投公報，中選會也確實在28日前公告政府機關意見書，但28日期間並無限制政府機關變更其意見之權限，立法意旨更非限制政府機關在公投28日前，不得再向人民報告說明，故中選會執行可能範圍內依行政院來函公告修正意見，讓人民明確知道政府機關意見，自不違法。 (七)以第十案公投公告行政院更新意見書為例：行政院原先提出的意見書只說，若公投案通過「法律提案內容亦應符合司法院釋字第748號解釋所揭示『達成婚姻自由之平等保護』之意旨。」行政院修正意見書把行政院的憲法義務說明的更清楚「本案若獲通過，政府將尊重依法所進行之公投結果，並依司法院釋字第748號解釋之意旨，進行同性婚姻相關法規修正工作並送立法院議決。」北高行107停90裁定認為，行政院修正意見書在「憲法保障同性間得以結婚之權利，已經司法院釋字第748號解釋確認，不會因本次公投結果而有所變更」的立場或表態是原先意見書所無，就此認定中選會公告違法。阻止行政院更新意見書不僅無據，且依公投法第17條第2項及全國性公民投票意見發表會或辯論會實施辦法規定，行政院可在全國性公民投票意見發表會或辯論會表達前揭意旨、或透過記者會、書面聲明、媒體專訪、網路媒體快訊等等讓人民瞭解，公投案通過後行政院如何落實公投案。如果禁止行政院更新公投公報上的意見，恐怕造成民眾更大的混淆，為何公投公報與其他媒體資訊不同？到底行政院的意見是什麼？公投通過的法律效果又是什麼？若公投案通過，行政院要如何落實公投意旨？中選會對所有公投提案中立，對於相關政府機關的意見或意見更新既無權審查，更無偏好，必須依法盡可能促成人民與政府對相關議題充分溝通。北高行107訴1429判決亦明揭，公投提案人就「如何使提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開，促進全民就此思辨，而為多元價值展現及取捨，終以投票結果為共識凝聚之結論，應與主管機關協力為之。」以「確保國民多數意志，於充分之資訊下經由理性辯證而為呈現，不容任何人以任何形式之作為而為國民意志之扭曲或操控。」 (八)公告行政院更新意見書不侵害領銜人的權利：最高行政法院107年度裁字第1767號（下稱最高行107裁1767）裁定理由認為「如執行系爭公告，進而依公投法第18條規定登載系爭公告於公民投票公報，恐影響公民投票之意願，而使人民對系爭公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，對人民所生損害顯不能回復原狀，亦無法以金錢賠償，而有難於回復之損害。」然而，行政院提出意見書或更新意見書都是履行其憲法義務的一部份，中選會無權審查或干涉。行政院必須以簡單明瞭的方式，讓人民瞭解公投通過或不通過的法律效果。人民瞭解後，無論決定去投票與否，都是自由意志的表現。反而不明白投票通過後的法律效果，甚至心存幻想而投贊成或反對票，才是對投票自由的最大傷害。提案人在提案審查階段，除了依公投法第10條第4項收到中選會補正通知後，有一次正式補正權利外。提案人若自行更新公投主文與理由，中選會基於諮詢與輔助角色，亦向來不拒絕。提案人有相當多的時間和機會提出與修正其意見書，卻限制行政機關必須在一個月內時間，提出簡單、清楚、明瞭的意見書，之後則嚴格禁止更新，這豈是公投法的立法本旨？這就是為什麼過去舊法規定行政機關在三個月內提出意見書，而其都還需要時間更新的原因。尤其是我國公投法採取世所罕見的立法原則創制，更特別需要政府機關持續性地將「提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開，促進全民就此思辨」（參見北高行107訴1429判決）。公投法要求立法院和行政機關提出意見書，參與電視辯論會或發表會，說明公投通過或不通過的法律效力、以及公投案若通過後政府將如何落實公投案。只要其意見遵守實事求是原則，法院不宜以暫時權利保護為名介入。行政機關提供資訊是否違法，可由事後公投無效訴訟救濟（北高行107訴1429判決）。公投提案人若不同意政府機關意見書，應嚴加批判及反駁，最後由人民決定。 (九)行政院對公投案說明不足侵害人民投票自由：去年九合一選舉綁十案公投，假新聞滿天飛，影響公投的公正性，早經各種研究指出。公投小抄未必能正確反應公投提案的真正意旨，中選會無權禁止，立法院對於本次十項公投不發一語。最高行政法院系爭裁定又不准行政院明白說出公投通過後，行政院將如何落實釋字748號解釋，以及公投意旨。應該提供人民公投資訊的行政、立法兩院都沒有提供資訊，造成網路上的投票小抄橫行，誤導人民投票。中選會更新公告、以及後來的撤銷更新公告，張貼在徐州路5號中央聯合辦公大樓一樓佈告欄，除了少數記者外，很少人知道有此公告。印製發送到9百萬家戶手中的公投公報上面印有系爭公投案的主文、以及提案人的理由，沒有立法院的意見，行政院的意見密密麻麻，真正看過的少之又少。筆者曾經在上課時，非正式詢問，結果竟然大約僅有十五分之一的同學看過公投公報。如果委託學術研究調查，看過公投公報的人比例應該也不高。二、中選會公告行政院更新意見書無須經過委員會審查：彈劾理由固認為：「被付懲戒人明知重行公告行政院就公投案第9案至第15案提出之修正意見書，依中選會組織法第6條第2款規定應經委員會決議，始得為之，卻疏未注意而未經委員會決議，逕行核可重行公告，核有明確違失。」惟被付懲戒人認為：中選會組織法第6條第2款規定，各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議，應經本會委員會議決議。然中選會無權審查行政院意見書，中選會委員會向來不審議行政院意見書，故無舊公投法第17條第1項以及中選會組織法第6條第2款適用。中選會經過內部主管討論，依行政前例見解，一致認為中選會對於行政院更正意見書無審查權，公告行政院更新意見書依據並非舊公投法第17條第1 項，而是行政院函文，故無中選會組織法第6條第2款規定適用。茲詳細說明如下： (一)本件彈劾理由自相矛盾：彈劾理由認為被付懲戒人明知重行公告須經中選會委員會決議，卻疏未注意而未經委員會決議。一下子說被付懲戒人明知，一下子說是疏未注意。故意和過失乃完全不同的法律概念，行為人所負責任亦不相同。 (二)中選會對行政院意見書或更新意見書無審查權：行政院和立法院都是憲法機關，依公投法規定提出意見書，乃輔助人民直接參與立法所不可或缺，立法院或行政院的意見是否可採，主要由公民投票決定。由於中選會不對公投議題負政治責任，向來就無權審查立法院或行政院意見書，或拒絕其更新意見書這種憲法秩序下的機關行為。 (三)中選會委員會不審議行政院意見書或更新意見書：既然中選會對行政院意見書或更新意見書無審查權，則無須經委員會審議後始行公告，中選會委員會議向來也不審查或討論行政院意見書，或更新意見書。中選會第370次會議進行討論與決議第三號與第四號公民投票起、止時間、辦理公民投票期間及公民投票案工作進行程序，不包括政府機關意見書。例如：97年2月1日中選會依舊公投法第18條第1 項之公告包括無須中選會審議的行政院意見書（附件16頁）。97年2月22日行政院又函文中選會，檢送「外交部就蕭萬長先生所提公民投票案之意見書」。中選會對於行政機關所提更新意見書並無審查權，中選會遂於同日（97年2月22日）重行公告全國性公民投票案第6案政府機關意見書。公告之依據並非2003年舊公投法第18條第1項，而是「行政院97 年2月22日臺公投字第0000000000號函」（附件16）中選會第517次會議討論事項第三案為「有關107年全國性公民投票案投票日期、投票起、止時間、辦理公民投票期間及公民投票案工作進行程序表訂定。」由此可見，討論事項不包括舊公投法第17條第1項第3款的「政府機關針對公民投票案提出之意見書。」（附件4）。107年10月24日中選會依據舊公投法第17條第1項公告，則包括無須中選會審議的行政院原意見書（附件10）。顯然，如同向來行政前例見解，中選會公告政府機關意見書，無須經過中選會委員會審議，只是單純來函照登。 107年10月29日行政院來文更新其意見書（附件7），綜合規劃處出示過去全國性公投第6案行政院更改意見書前例，莊主任秘書以及選務處均表示（附件20），中選會對於行政院的意見書或更正意見書並無審查權，副主委及其他各處室亦無不同意見。中選會遂循前例，以行政院來函為依據公告行政院更正意見書（附件6）。顯然，中選會經過內部主管討論，一致認為中選會對於行政院的意見書或更正意見書並無審查權，重行公告行政院意見書依據並非舊公投法第17條第1項，而是行政院函文。 (四)重新公告行政院更新意見書無須中選會審議：彈劾文之理由以副主委陳朝建在監察院調查的陳述為依據，認為重新公告行政院意見書，屬於中選會組織法第6條第2款應該經過委員會決議事項，但此與上述之事實及行政慣例不符。且副主委陳述前後矛盾，並不可採。副主委在監察院調查時稱，他沒有注意到舊公投法第17條有28日規定，10月30日於簽呈蓋章（附件13）。且彈劾文錯引副主委陳述的法條依據，副主委認為11月2日公告屬重要事項，應該經過委員會決議（附件13）。但副主委指的是中選會組織法第6條第6款「其他重大應由委員會議議決事項」彈劾理由卻指重行公告違反中選會組織法第6條第2款。本案爭執問題與舊公投法第17條第1項連結到中選會組織法第6條第2款無關。副主委如認為重行公告是屬於中選會組織法第6條第6款「其他重大應由委員會議議決事項。」副主委在10月30日對重大事項在簽呈蓋章，卻未提出其見解以致於未經過委員會決議，那是否是副主委有重大疏失？實則，正因為中選會對於行政院的意見書無審查權，公告無須經過委員會審查，中選會對於行政院的更新意見書同樣無審查權，亦無法援引中選會組織法第6條第6款重大事項條款加以審議，故重新公告行政院的更新意見書無須中選會審議。 (五)被付懲戒人並無明知違法而刻意為之：根據公文顯示，所有中選會同仁皆認為公告行政院變更意見書合法，無一異議，並非主任委員一人核可而得恣意妄為。被付懲戒人平日即明白告訴中選會同仁，如有不同意見儘量提出，不得對長官違法命令沈默，對違法命令沈默而執行不能免責。依公務人員保障法第17條規定，若有承辦人員認為長官命令違法，應負報告之義務。在收到行政院要求更改意見書時，各處室會公文，並無人提及公告行政院變更意見是否違反舊公投法第17條第1項規定。當時選舉在即，選前需辦理50場公投電視發表會、選務人員招募與訓練、公投經費籌措，選舉當日之投票秩序、投票遮屏是否足夠、能否及時開票完成等事項，無一不是重要問題。中選會以及各地方選務人上上下下全都加班因應。許多公文都是副主委代決，即使自己決行也是信任會內人員的專業。本案依各處室會簽意見，中選會對於行政院的更新意見書無審查權，重新公告行政院更新意見書無須中選會審議。所謂主委明知違法而決行，並無事實依據。三、因應北高行裁定並無疏失：彈劾理由固認為：「中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院於107年11月7日所為該會應停止執行第12案公告且不得登載於選舉公報之裁定後，被付懲戒人以該裁定有違法疑慮、收到裁定書時大部分公投公報已印製完成、中選會當依法提出抗告為由，並未指示下屬及有關機關停止執行公告及登載公報。」然被付懲戒人認為，被付懲戒人知悉北高行裁定時，綜規處高處長即表示，大部分縣市已經公報印製完成；副主委亦即時主張提出抗告。中選會第520次會議決議，台北高等行政法院裁定滯礙難行，應該依法提出抗告。中選會執行委員會決議，不該構成被付懲戒人被彈劾事由。茲詳細說明如下： (一)北高行107停88裁定：北高行107停88裁定主文為「相對人民國107年11月2日中選務字第0000000000號公告於本案行政爭訟終結前，停止執行，且相對人不得將上開公告登載於民國107年11月24日公民投票選舉公報。」 (二)107年11月11日晚上六點被付懲戒人才知悉裁定：監察委員形成彈劾心證之事由有誤，蓋監委詢問被付懲戒人「11/7裁定發新聞稿？副主委說當天或隔天有新聞報導，後對媒體發言。」（附件13）監委詢問副主委的問題為「為何9日收受裁定後不馬上停止印製，而是調查到13日？抗告為何到16日才提？」、「9日後尚有時日可採補救措施」（附件13）。最後彈劾理由也是以錯誤的事實為依據，認為中選會於107年11月9日收受北高行107停88裁定。以11月9日為事實基礎，推論被付懲戒人沒有採緊急應變措施。北高行107停88裁定作成前未依行政訴訟法第116條第4 項所彰顯的正當法律程序憲法原則，通知中選會表示意見。前開裁定107年11月9日送達中選會，當日中選會承辦人請公假，代理人員未通知。 107年11月11日（星期日）晚上六點零六分，法政處賴處長在Line群組始通知有此裁定（附件15）。不管法政處專員遲延通報系爭裁定有無行政疏失，也不論早兩天知道系爭裁定是否能及時停止印製公報，彈劾理由將法政處專員遲延2日通報的責任歸咎於被付懲戒人，與公務員懲戒法的個人責任原則大相徑庭。 (三)107年11月11日綜規處高處長告知「公投公報大多都已經印好」： 107年11月11日當天晚上，綜規處高處長即在Line群組表示「本裁定很嚴重，因為各地公投公報應該大多都已經印好了。」綜規處高處長負責公投公報印製，本次十案公投綁九合一大選，再加上辦理公投經費，直到11月1日行政院主計處才核撥，光是五張選票加十張公投票的印製工作，就已經無比艱辛。還要督導九百萬份公投公報的印製和發送，高處長每天和各縣市負責公報印製人員密切聯繫，掌握各縣市公投公報印製狀況。她在Line群組發言已經明示，很難停止印製公報。 (四)107年11月11日副主委表示「抗告定要依法提出」：被付懲戒人當下立刻下令法政處報告，到底有多少針對本會公告行政院更新公投公報的訴訟，以及暫時權利保護的案件，不要再發生這種令人措手不及的情況。法政處賴處長則上傳過去全國性公投第6案重新公告行政院意見書的檔案。並且表示，法政處人力不足，需要外聘律師處理本案。副主委表示，「得依法抗告，9月17日的10日內得依法抗告，抗告定要依法提出。」副主委兼中選會法規委員及訴願委員會主任委員，對於他的意見，其他主管也都表示同意。 (五)11月13日副主委未裁定停止印製公投公報： 11月12日(星期一)綜規處調查各縣市公投票印製狀況，請各縣市在當天下班前匯報。綜規處高處長應由電話聯繫，了解確實如前一天晚上她的憂慮，各縣市大部分的公投公報都已經印製完成。11月13日(星期二)綜規處上簽，附表列出確實各縣市的公投公報都已經印製完成。副主委瞭解，「實務上不可能。13日我們知道的時候，大部分縣市都已印完。」所以並未批示停止印製公報(附件)，「如果沒有公報會有更嚴重的後果。」(附件13）。所以副主委對新聞媒體表示，中選會將依法提出抗告。 (六)以選後調查結果課責無期待可能性：彈劾理由稱「中選會綜合規劃處於107年11月12日星期一上午依據被付懲戒人指示，開始調查公投公報印製及發送情形，卻因該處將調查表格之『完成』日期與『預定』日期置於同一欄位，致其調查完成後所製作之107年11月13日調查表所載印製完成日期及送達日期多有錯誤，與中選會選後再重做之107年12月17日調查表，有多處不符情形」、「中選會依錯誤之107年11月13日調查表，於107年11月13日發新聞稿稱：裁定有違法疑慮，收到裁定書時，大部分公投公報已印製完成、中選會當依法提出抗告等語，該會委員會於107年11月15日作成「本案審議依法提出抗告，裁定在客觀上窒礙難行」之決議。（附件13）最高行107裁1767裁定確認「抗告人（即中選會）於107年11月9日收受原裁定時，各縣市選舉委員會雖多已印製完成公民投票公報，且部分已送達各鄉鎮市區公所，然尚未悉數送達投票區內各戶。」以選後中選會重新調整的調查表格質疑中選會選前措施的合法性，並無期待可能性，違反法律責任原則。本案討論的基礎應該是選前綜規處的調查表，無須考慮選前調查表是否有重大錯誤，或者假設選前知道選後「正確」的調查表，是否可能停止印製。這一點連最高行政法院也做不到，如何課責被付懲戒人。 (七)中選會執行委員會決議不該構成被付懲戒人被彈劾事由：彈劾理由認為「中選會於107年11月9日收受北高行裁定書及被付懲戒人於同月11日知悉裁定時，包括新北市、桃園市、臺中市及高雄市等4都在內之8個縣市均未印製完成公投公報，各縣市除宜蘭縣及金門縣外均未送達各戶，故中選會在距大選仍有10餘日，不僅未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書、重新印製、收回公報或其他更正或補救措施。」中選會第520次會議根據綜規處、法政處提供資料與意見認為，北高行裁定窒礙難行，應該依法提出抗告：一、本案審議依法提出抗告，裁定在客觀上窒礙難行。因北高行於107年11月7日下裁定前，並未通知本會表示意見，本會於11月9日收到裁定書時，大部分地方選委會已印製完成公投公報，部分甚至已經發送到各區公所及家戶，依公民投票法第18條規定，公投公報必須於投票日前2日（11月21日）送達家戶，由於11月24日即將舉行投票，如果要重新印製公投公報，相關作業至少需要10日以上，更遑論有招標等困難，恐將導致無公投公報的公民投票。二、107年10月24日公告的第12案公投案政府機關意見書仍公開於中選會網站，本會應採取適當方式（如發布新聞稿或以電子書公報或新聞報紙或Open Data等），讓民眾充分了解10月24日公告行政院對公民投票案第12案提出的政府機關意見書內容。中選會為合議制機關，且為獨立機關。委員會依法做出判斷，應受其他憲法機關尊重。法院或監察院雖得依法行使職權，惟「以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限。」（釋字第613號）中選會執行委員會決議，不該構成被付懲戒人被彈劾事由。四、執行最高行裁定與中選會第520次會議決議不該成為彈劾事由：彈劾理由固稱：被付懲戒人之上開違失行為，致使中選會依最高行裁定，於107年11月20日公告撤銷同月2日之重行公告，於翌日將原意見書刊載新聞報紙，不僅造成刊登費用共計新臺幣（下同）931萬600元之損失，還造成公投公報上登載經撤銷公告之修正意見書，合法公告之意見書未登載公報之違法結果，且令民眾混淆，無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公正客觀呈現，嚴重斲傷政府公信力，核有嚴重違失。惟被付懲戒人認為：中選會第520次會議根據綜規處、法政處提供資料與意見認為，北高行裁定滯礙難行，應該依法提出抗告。最高行駁回抗告後，中選會執行最高行裁定與委員會決議不該構成被付懲戒人被彈劾事由。茲詳述理由如下： (一)北高行裁定違反正當法律程序：北高行107停88裁定（簡稱「第88號裁定」）於107年 11月7日作成，主文為「相對人民國107年11月2日中選務字第0000000000號公告於本案行政爭訟終結前，停止執行，且相對人不得將上開公告登載於民國107年11月24日公民投票選舉公報。」但於裁定前並未依行政訴訟法第116條第4項通知中選會表示意見。前開裁定107年11月9日送達中選會、中選會承辦人請公假。107年11月11日（星期日）晚上六點零六分，法政處在Line群組通知有此裁定。選務處也表示，大部分公報已經印製完畢，秘書處再次重申，中選會對行政院的公投意見書或更新意見書無權審查。北高行於受理相對人停止執行之聲請至上開第88號裁定作成前，均未通知中選會陳述意見，顯然違背行政訴訟法第116條第4項「應先徵詢當事人之意見」而此項規定，並未設有例外但書得不聽取意見。雖我國行政法院曾有見解認為，行政訴訟法第116條第4項所稱「應先徵詢當事人之意見」屬訓示性規定，但德國聯邦憲法法院判決早已經明白釐清，訴訟上的當事人、參加人和具有類似地位的人在訴訟上享有德國基本法第103條第1項所保障的聽審請求權。依據德國行政法院法第80條第5項，行政法院在決定是否暫時停止行政處分的效力或執行前，聲請人和相對人皆享有聽審請求權的保障，可以實質影響行政法院是否停止執行的決定。原則上聽審請求權必須事前賦予，此不僅有助於法院掌握系爭案件事實。行政法院若認為有暫時停止執行之必要，事前聽審也可幫助行政法院做出適當的暫時規制狀態命令，確保私人或公共利益。僅有在例外狀態下，非即時做成暫時命令不足以確保重要利益時，行政法院始得以事後聽審為之，但無論如何，不得均不聽取意見。行政訴訟法第116條第4項為憲法保障聽審請求權的具體化，北高行違反該規定，使得中選會既無於裁定前有機會陳述公投程序的意義，以及實際執行的問題，亦未於裁定後立即通知中選會表示意見，卻得承擔該裁定不可預見的突襲效果。如果北高行覺得情況如此緊急，沒有時間於裁定前給予中選會表示意見的機會，為何於做成第88號裁定後，仍然沒有在第一時間立即以電話通知中選會？如果行政訴訟法第116條第4項的應為規定，可以被行政法院違反憲法正當法律程序的要求，解釋成「訓示規定」，則公投法第17條第1項第3款更應該做合於憲法的解釋，將「應於28日」前公告，解釋成訓示規定，始能符合憲法要求行政機關闡明公投通過法律效果的意旨。 (二)「公告更新行政院意見書」並非行政處分：暫時權利保護具有附隨性，若爭執的對象非行政處分，則不具備請求法院停止執行的要件。中選會公告更新行政院意見書非行政處分，蓋所謂行政處分必須對外直接發生法律效果。亦即直接導致權利或義務產生得、喪、變更的法律效果。系爭公告之內容並不包含「公告投票日期、主文、理由書、投票起、止時間及公民投票權行使範圍及方式」等事項，僅就「行政院意見書」之內容為部分補充，此純屬提供公投案相關資訊的事實行為，「行政機關意見」僅供投票人參考，公民可以依其自由意志贊成或反對公投主文，並未對於任何人權利義務關係產生得、喪、變更的法律效果，故非屬行政處分，因此不得提起停止執行暫時權利保護，而行政法院過去的裁判亦視選舉公告為事實行為。瑞士聯邦政府對公投案的說明，乃聯邦政府的統治行為，不會在聯邦公報上公告，只會印製在公投手冊發送到家戶手裡，已如上述。德國聯邦選舉投票日由聯邦總統公告，乃依基本法第39條規定，為具有憲法功能的國家組織行為，非行政處分。柏林邦市公民投票日由邦政府決定，得與聯邦議會改選同時舉行。即使公投案必須有百分之二十五同意以上同意票才算通過，提案人仍無權請求邦政府將公投與聯邦議會選舉同日舉行。惟最高行107裁1767裁定變更向來見解，認為中選會公告更新行政院意見書為一般行政處分，對外直接發生法律效果，依公投法第30條第1項第2款規定，「即發生行政院應於3個月內研擬相關之法律提案，送立法院審議，立法院應於下一會期休會前完成審議程序之規制性。」最高行此一見解與行政處分定義（行政程序法第92條）完全不合，蓋「公民投票經通過」這個構成要件該當後，才會發生公投法第30條第1項第2款規定的法律效果，中選會公告行政院更新意見書這個事實行為，只是中選會辦理公民投票的前階段準備行為，怎麼可能「直接發生」公投法第30條第1項第2款規定的法律效果？如果公投法第30條第1項第2款發生的法律效果，就是公告行政院更新意見書「一般行政處分的法律效果」那麼將來任何行政院對公投的意見書經中選會公告後都會「直接發生」此等法律效果，則當行政院第一次提出公投意見書寫明將依公投意旨如何立法時，即「直接發生」法律效果。但如此一來，不只是領銜人，任何人均可能因行政院的意見與其信念相左，而主張「意見書一般行政處分」可能侵害其權利，據以提起行政救濟，形成行政訴訟法不樂見的「群眾訴訟」。再者，若依照最高行107裁1767裁定見解，在公民投票之前，公投法第30條第1項第2款就已經「直接發生」一般行政處分的法律效果。現在公投案既已通過，公投法第30條第1 項第2款法律效果確實「直接發生」，任何人不是更有權利可主張，「司法院釋字第748號解釋施行法」違反系爭公投案的立法原則，抵觸公投法第30條第1項第2款，而侵害其創制權，聲請司法院大法官解釋。請問，這是最高行的真意嗎？ (三)中選會執行最高行裁定與委員會決議不該構成被付懲戒人被彈劾事由：中選會第520次根據綜規處、法規處提供資料與意見認為，北高行裁定滯礙難行，應該依法提出抗告。抗告被駁回後，中選會即依法做出最適回應： A.中選會107年11月20日依據最高行107裁1767裁定、北高行107停88及90裁定、該會107年11月15日第520次委員會議決議，公告撤銷該會107年11月2日全國性公民投票案第9 案至第15案政府機關針對公民投票案提出之修正意見書公告。 B.依據最高行107裁1767裁定，各直轄市、縣（市）選舉委員會已印製之全國性公民投票案第7案至第16案公投公報，除107年11月2日公告之全國性公民投票案第9案至第15 案政府機關意見書外，其他部分仍為有效。 C.依據最高行107裁1767裁定，該會107年10月24日公告之全國性公民投票案第9案至第15案政府機關意見書仍屬有效，為增進人民瞭解其內容，將於報紙刊登前述意見書，並已製作電子公投公報公開於該會網站。中選會為合議制機關，且為獨立機關。委員會依法做出判斷，應受其他憲法機關尊重。法院或監察院雖得依法行使職權，惟「以不侵犯行政權之核心領域，或對行政院權力之行使造成實質妨礙為限。」（釋字613）中選會執行最高行裁定與委員會決議不該構成被付懲戒人被彈劾事由。 (四)曾獻瑩先生並無權利受侵害，亦未提起公投無效訴訟：曾獻瑩先生除了向台北高等行政法院聲請停止中選會107年 11月2日公告之執行，並提起撤銷訴訟，求為撤銷系爭公告。經107年11月24日公民投票結果，系爭公投案通過。曾獻瑩先生於訴訟繫屬中，以系爭公告已執行而無回復原狀可能，變更其聲明為確認系爭公告違法。台北高等行政法院曾獻瑩先生的正確權利救濟途徑為公投法第48條公投無效訴訟，曾獻瑩先生為系爭公投案提案人之領銜人，就其所主張之系爭公告違法，並未於公民投票結果公告後15日內提起，另提確認公告違法訴訟，欠缺權利保護必要。北高行107訴1438 判決同樣以欠缺權利保護必要為由，駁回游信義先生請求確認原處分（中選會公告行政院更新意見書處分）違法之訴。(五)行政院履行憲法義務應受其他憲法機關尊重：曾獻瑩和游信義先生的創制權並未受到侵害，故兩人皆未提起公投無效訴訟。公民投票法第50條公投無效訴訟要件極為嚴格，只有嚴重違法並且影響公投結果才該當公投無效訴訟要件，而非任何公投前的違法行為都該當公投無效訴訟要件。行政法院若在公民投票前對政府在公投案意見透過暫時權利保護措施加以審查，會形成如影隨行的法律控制。既違背憲法權力分立，也侵害人民有知悉公投法律效果而後投票的權利。關於行政機關在公投前的提供資訊協助公投行為，是否抵觸行政機關應遵守實事求是原則，瑞士和德國法院已有相當成熟的裁判可供參考。茲引述梅克倫堡-前波莫瑞( Mecklenburg-Vorpommern）邦憲法法院駁回有關公投案假處分請求案例。本案公投提案人反對邦議會2013年通過的法院結構改革法案，2015年發起公投要廢止法案。公民投票前，邦政府網頁上掛著新聞稿，上面刊有邦司法部長呼籲投票反對廢止司法結構改革公投。公投提案人聲請假處分，請求移除邦政府上述網頁（第一個請求），並暫時禁止邦司法部長及邦政府等向公眾以不同方式建議反對系爭公投案（第二個請求）。邦憲法法院認為，邦憲法規定的公投無效訴訟要件極為嚴格，只有嚴重違法並且影響公投結果才該當公投無效訴訟要件。並非任何公投前的違法行為都該當公投無效訴訟要件。司法部長或政府首長在公投前無須遵守中立原則，是否抵觸客觀與實事求是原則，要視發言內容、個案情況、其傳播、以及影響的判斷等等而定。而且還要定義違反哪些強行規定。邦公投法第19條規定，邦政府確定公投日，並連同公投標的在邦政府公報一起公告，其中包括說明公投迄今以及後續程序，附理由的立法草案。邦議會和政府並得以扼要和實事求是的方式說明其對公投草案的立場。邦憲法法院認為，上述條文並不禁止邦議會和邦政府在公告後，持續性地對公投內容表示意見，只要謹守實事求是原則即可。有鑑於公投無效要件嚴格，如果在公投前的意見交換程序，發佈假處分禁止特定政府行為，原則上是有疑慮的。更何況，現在網路發達，縱使發佈假處分，能否有效達成其請求，也有很大的問號。因此邦憲法法院駁回第一個請求。第二個請求內容實在太不確定，欠缺可強制執行的內容。政府的發言是否超越容許範圍，需視個案而定，未有發言，難有定論。系爭假處分請求內容不外乎現行法規定的實事求是要求，這還是容許政府對公投案表示立場。如果發佈這樣的假處分，不就是要邦憲法法院在接下來的公投意見交換程序中，進行「伴隨性法律控制」。法院看不出來，這樣的控制在結果上與事後的公投無效訴訟有何不同，因此第二個請求同樣被駁回。五、結論：彈劾理由固認為：「被付懲戒人核有違法失職之究責，違反公務員服務法第1條、第5條及第7條，108年6月21日舊公投法第10條第7項、第17條第1項規定、中選會組識法第6條第2款規定，違失情節，核屬重大。」然基於以上說明理由，被付懲戒人認為： (一)基於保障人民投票自由，立法院和行政院有持續說明公投法律效果的憲法義務，此項憲法義務已經公投法2019年公投法第10條第9項明確化。舊公投法第10條第7項的30日，以及第17條第1項的28日皆非「排除政府機關提出意見書的時效規定」。行政院依舊公投法第10條第7項，已經在30日提出意見書後，仍可適時補充意見，以落實人民投票自由，沒有「視為放棄」問題。唯有立法院或行政機關都不提出意見，才能「視為放棄」，免除中選會協力義務。中選會無權審查行政院意見書或更新意見書，不得阻撓行政院履行其憲法義務。依行政先例，中選會公告行政院更新意見書並非依據舊公投法第17條第1項，而是行政院函文。公告行政院更新意見書無違反舊公投法第10條第7項的或第17條第1項問題。 (二)中選會無權審查行政院意見書或更新意見書，因此中選會委員會向來不審議行政院意見書或更新意見書，並無中選會組織法第6條第2款適用。 (三)被付懲戒人知悉北高行裁定時，綜規處高處長即表示，大部分縣市已經公報印製完成。副主委即時主張提出抗告。中選會第520次會議決議，北高行裁定滯礙難行，應該依法提出抗告。中選會執行第520次委員會決議，不該構成被付懲戒人被彈劾事由，並無違反公務員服務法第1條、第5條及第7 條等情事。 (四)中選會第520次會議根據綜規處、法政處提供資料與意見認為，北高行裁定滯礙難行，應該依法提出抗告。最高行駁回抗告後，中選會執行最高行裁定與委員會決議不該構成被付懲戒人彈劾事由，被付懲戒人並無違反公務員服務法第1條、第5條及第7條等情事。貳、關於聲請事項部分：一、請依公務員懲戒法第46條進行言詞辯論程序：本案涉及諸多事實、公民投票法法律問題之釐清，且攸關被付懲戒人公務員身分保障權益，有行言詞辯論之必要性。二、請就本案涉及之法律問題徵詢國立臺灣大學法律系教授林明昕，並通知其到場陳述專業學術研究意見： 1、按「行政訴訟法之規定，除本法別有規定外，與懲戒案件性質不相牴觸者，準用之。」公務員懲戒法第76條定有明文。又「行政法院認有必要時，得就訴訟事件之專業法律問題徵詢從事該學術研究之人，以書面或於審判期日到場陳述其法律上意見…」行政訴訟法第162條設有規定。 2、查舊公投法第10條第7項以及第17條第1項之期間規定是否為「權利排除規定」，抑或為政府機關持續提供公投資訊義務，以保障投票自由的規定？又政府在公投前提供或不提供資訊如果違法，能否以及如何以暫時權利保護要求政府機關作為或不作為？以及其他攸關公投法的重大制度問題，有詳加探討釐清之必要。準此，請求貴會依法徵詢林明昕教授，並通知其到場就本案陳述專業學術研究意見。證1：國立臺灣大學法律系林明昕教授個人簡歷網頁影本。乙-1、被付懲戒人109年3月16日答辯意旨略以：壹、事實(略）貳、移送機關主張（略）參、被付懲戒人答辯（僅摘錄標目，內容詳卷）一、中選會不違反舊公投法第10條第7項與第17條第1項第3款 (一)前提說明 (二)人民投票自由與政府機關說明義務 1、摘要 2、人民投票自由與政府義務 3、美國加州和華盛頓州說明公投法律效果 4、公投法如世界各國通例修正 5、28日僅為訓示規定、非不變期間 6、修法延長90日不改變政府機關的憲法義務 (三)代議民主為主、直接民主為輔 1、摘要 2、立法機關和行政機關無須中立 3、行政院更新意見書不違反公平原則 4、依責任政治行政院得變更意見 5、30日或28日不改變責任政治 6、立法院預見政府機關變更立場與意見 7、「反深澳電廠公投」行政院變更立場與意見 (四)中選會依行政先例公告的義務 1、摘要 2、行政先例的拘束力 3、全國性公投第6案行政先例 4、全國性公投第8案及第13案變更意見的先例 5、臺北高等行政法院不知行政先例存在 6、領銜人承認行政先例的拘束力 7、最高行政法院不否認行政先例的拘束力 8、移送機關漠視至少三個行政先例 9、綜規處簽呈認為行政先例有拘束力 10、選務處認為行政先例有拘束力 11、北高行裁定後中選會仍認為重新公告合法 (五)行政院必須說明本案為特別法同婚公投 1、摘要 2、釋字748只准同婚合法化公投 3、從反同婚公投補正為特別法同婚公投 4、特別法同婚公投已生行政處分構成要件效力 5、行政院意見書從模糊到清晰 6、領銜人無權禁止行政院履行憲法義務 7、行政法院間接助長「伴侶法公投」假訊息 8、行政法院裁定印證「緊急限制刊播令」的危險性 9、人民在「伴侶法公投」假訊息下投票 10、移送機關意見抵觸釋字748與司法院意見 11、行政法院認同行政院修改意見書 12、領銜人默認行政院更新意見書的正當性 13、「施行法」印證行政院更新意見書 14、領銜人默認「施行法」合於公投意旨 15、法院確認同性依「施行法」結婚權利 16、移送機關漠視對被付懲戒人有利證據二、被付懲戒人無故意或過失 (一)摘要說明 (二)無責任即無懲戒 (三)行政院人員不認為超過28日提出更新意見書違法 (四)中選會人員不認為超過28日公告更新意見書違法 (五)懲戒依行政先例之行為違反責任原則 (六)找不到任何人認為違法所以主委要負責？ (七)不得以適用法律見解懲戒獨立機關首長 (八)懲戒無助於釐清公投法的缺失三、中選會公告更正意見書無須委員會審議四、中選會立即停止印製公報窒礙難行五、中選會執行委員會決議提出抗告六、中選會執行委員會決議將原政府機關意見書刊載新聞紙七、結辯與摘要乙-2、被付懲戒人109年3月17日答辯意旨略以：一、中選會於107年11月2日重行公告行政院所提修正意見書無須依中央選舉委員會組織法第6條第2款規定經中選會委員會議決議：移送機關認定中選會於107年11月2日重行公告行政院修正意見書須經中選會委員會議決議係以被付懲戒人及中選會副主任委員陳朝建於約詢時之回答內容為其論據。惟查： (一)按中央選舉委員會組織法第6條第2款規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：…二、各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。…」而中選會委員會議得議決之事項，自應與中選會之職掌相配合，而非僅憑字面解釋。 (二)承前所述，依中央選舉委員會組織法第2條第1款及第2款規定：「本會掌理下列事項：一、選舉、罷免、公民投票事務之綜合規劃。二、選舉、罷免、公民投票事務之辦理及指揮監督。」由是可知，與同法第6條併同觀察，中選會委員會議得議決之公告事項，僅限於關於事務之事項，而事務以外之事項，因非屬中央選舉委員會組織法第2條第1款及第2款規定賦予中選會之權限，自非屬中選會委員會議得議決之事項。 (三)查中選會107年10月16日第517次會議關於公告事項僅就投票日期、投票起止時間、辦理公民投票期間及工作進行程序表有所決議，決議事項並不包含由提案人所提出之理由書及由政府機關所提出之意見書。由是以觀，實際上中選會委員會亦於議決時亦僅係就公投事務進行議決，至於由提案人所提出之理由書及由政府機關所提出之意見書，因中選會依前開規定並無審查權限，自無須由中選會委員會議議決，故於中選會107年10月16日第517次會議中，決議事項即不包含由提案人所提出之理由書及由政府機關所提出之意見書。 (四)又按，事實發生時有效施行之公民投票法第17條第1項固規定：「主管機關應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。四、公民投票權行使範圍及方式。」而如前述，前開規定所定應公告事項實包含須由中選會委員會議議決之事務事項，及無須由中選會委員會議議決之事項。由行政院於107年10月29日所提出之修正意見書即非屬須由中選會委員會議議決之事項，故中選會於收受由行政院所提出之修正意見書後未經中選會委員會議議決即重行公告，核無違反中央選舉委員會組織法第6條第2款規定之虞。 (五)末查，移送機關所引中選會副主任委員陳朝建及被付懲戒人於約詢時之回答，實均未提及其等認知107年11月2日就行政院所提出之修正意見書所為重行公告依中央選舉委員會組織法第6條第2款規定須經中選會委員會決議，移送機關認定事實顯與證據不符。茲就其等回答完整節錄如下： 1、陳朝建部分： (1)「(問：重要事項須經委員會議審議，重行公告是否屬於重要事項)重行公告大家認知不同」 (2)「(問：10/24公告有無經過委員會議決議？)有。」 (3)「(問：11/2公告有無經過委員會議決議？)沒有。但公告依法是屬重要事項。」 2、被付懲戒人部分： (1)「(問：10/24公告有無經委員會議決議？)有。」 (2)「(問：11/2重行公告有無經委員會議決議？)我沒注意到。」 (六)綜上以觀，移送機關僅憑中選會副主任委員陳朝建及被付懲戒人於約詢時之回答即認被付懲戒人未注意107年11月2日就行政院所提出之修正意見書重行公告未依中央選舉委員會組織法第6條第2款規定經中選會委員會決議，核有違失云云，顯未慮及中選會之權限及中選會委員會議得議決之事項，實不可採。二、行政院於107年10月29日提出修正意見書並未違反事實發生時有效施行之公投法第10條第7項及第17條第1項第3款所定期限。且縱有違反期限(僅假設語，被付懲戒人否認之)，亦係因法規解釋歧異所致，被付懲戒人實無公務員懲戒法第3 條所定過失可言： (一)按北高行107訴1429判決明示：「觀諸公投法就公民投票案之連署提出、審核、函詢立法機關及行政機關意見、公告、辯論、張貼及公開公民投票公報、投票、投票結果通過不通過之處理、公民投票無效訴訟以及公民投票案通過或不通過確認之訴等等階段程序設計，其理念當是在代議制度外，如何藉公民提案表達並聚焦議題、透過相關政府資訊揭露及意見公開、促使全民就此議題共同思辨以凝聚共識、終經由投票確認思辨之結果，直接拘束政治決定。不過，各階段程序設計理性所強調者則未必全然相同。大致而言，於提案人之領銜人檢具相關文件提出公民投票案，而由主管機關審核之階段，著重於確認該等公民投票案連署人發動參政權之要件是否具備，主管機關所為之決定一方面是賦予發動公民投票人員機關地位之權限，一方面直接影響該等人參政權之實現，就人民參政權之面向出發，容可適用行政程序法關於行政處分制度規範，並為後續爭議之處理。惟一旦確認提案合於參政權發動要件，賦予發動人機關地位權限，發動人功能開始轉換為國家機關，就該階段如何使提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開，促進全民就此思辨，而為多元價值展現及取捨，終以投票結果為共識凝聚之結論，應與主管機關協力為之。申言之，此階段之程序設計，並不採取『個別』提案人參政權實現之觀點；而係採取於確保國民多數意志，於充分之資訊下經由理性辯證而為呈現，不容任何人以任何形式之作為而為國民意志之扭曲或操控之視角為之；其程序之內涵與行政程序法所規範之一般行政程序不盡然相同，而為公投法依憲法授權所設定之創制複決程序。因此，不論是主管機關，或是經賦予機關地位之提案領銜人，或是任何人，於此階段所為之程序行為如有違法，而影響國民多數意志之正確表達，其救濟或導正之方式，也不應侷限於一般行政程序之思考模式為之。」 (二)由前開判決可知，當公投提案合於法定要件時，提案人之功能即轉換為國家機關。因此，於解釋適用事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項及第17條第1項第3款規定時，自應以權力分立原則下機關間如何互動，以及經由充分揭露政府資訊及意見俾凝聚共識等目的為基礎而為解釋。 (三)行政院於107年10月29日提出修正意見書並未違反事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項規定： 1、事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項規定之立法體例係源自92年11月27日制定時之公民投票法第14條第6項規定，當時立法理由為：「四、明定公民投票案提案合於規定時，主管機關之處理程序、相關立法或相關行政機關提出意見書期限及字數限制。」由此規定之文義及立法理由以觀，所謂「視為放棄」係僅針對「提出」意見書所為規定，對於「修改」及「補充」意見書部分，則無任何規定。而基於充分揭露政府資訊及意見俾凝聚共識等目的，應認立法當時係有意對於「修改」及「補充」意見書部分不為規定，故行政機關於提出意見書後，仍得「修改」及「補充」意見書，以達前開目的。且事實上政府政策變更之情形所在多有，如行政機關於提出意見書後政策有所變更(如公投案第8案)，自不因事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項所定「視為放棄」而使行政機關不得提出修改意見書，否則無異容任與政府政策有別之意見書刊載於選舉公報，勢將造成社會大眾混淆。故基於「省略規定之事項應認為有意省略」（Casus omissus proomis so habendus est）以及「明示規定其一者應認為排除其他」（expressio unius est exclusio alterius）之法理，及行政機關所負持續釐清並提供資訊予人民之憲法義務，行政機關於法定期限內提出意見書後，如「修改」或「補充」意見書，皆無事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項規定。 2、事實上，對於10月24日所刊載之意見書中，行政院於中選會在107年10月24日公告前，即曾於107年6月6日以院臺教字第0000000000號函對公投案第13案提出修正意見書，亦已逾事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項所定30天，而公投案第8案之意見書於107年10月24日公告前亦曾因行政院政策變更而修改，移送機關並未認定中選會107年10月24日公告有何違法，故移送機關所為認定，理由顯有矛盾。 3、於彈劾案文附件2已列有行政院107年6月6日院臺教字第0000000000號函，移送機關卻對此未置一詞，顯係片面採取對被付懲戒人不利之證據，故移送機關所為認定，顯不可採。 (四)中選會於107年11月2日就行政院所提修正意見書重行公告並未違反事實發生時有效施行之公民投票法第17條第1項第3款規定： 1、查事實發生時有效施行之公民投票法第17條第1項規定雖係課予中選會於公民投票日28日前公告法定事項之義務，然並未限制於公告後不得就原公告事項有誤或不足部分再行公告，此即為學者江嘉琪所稱「政府機關持續提供公投資訊義務」之展現，而學者廖福特、王韻茹皆肯認國家於公投程序中提供相關資訊之義務。如當時公民投票法第17條第1項規定有限制不得再行公告之意，豈非如公民投票案投票日期、投票起、止時間於公告後發現錯誤時仍不得再行公告？移送機關認定顯不可採。 2、承前所述，當公投提案合於法定要件時，提案人之功能即轉換為國家機關。猶如立法院於行使職權時須掌有充分資訊方使其所制定之法律更加完善，故行政機關於法律制定過程中亦須提供立法院充足資訊。而在公投程序進行中，行政及立法機關亦當負有使人民掌有充分資訊之義務，學者蘇慧婕即強調於公投各階段中，必須使選民獲得正確、完整、易懂之必要資訊，此為「更好的直接民主」不可更動的基礎。故移送機關認定事實發生時有效施行之公民投票法第17條第1項規定有限制不得再行公告之意云云，顯然忽略於公投各階段程序中，人民獲得足夠資訊之必要性，實不可採。 3、次查，中選會本於協力使提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開之權責，於107年10月24日即依事實發生時有效施行之公民投票法第17條第1項規定公告行政院所提意見書。而為促進人民對於提案議題之理解，行政院復於107年10月 29日提出修正意見書。此修正意見書縱與107年10月24日意見書有所差異，仍係基於前述「政府機關持續提供公投資訊義務」所提出。而中選會本於協力使提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開之權責，在107年10月24日意見書公告後於107年11月2日重行公告行政院107年10月29日所提修正意見書，在事實發生時有效施行之公民投票法第17條第1項規定並未限制不得再行公告之情形下，中選會於107年11月2日所為重行公告，實無違反事實發生時有效施行之公民投票法第17條第1項第3款規定可言。 4、參酌貴會99年鑑字第11706號公懲議決書意旨，該案之被付懲戒人為配合政府政策而依法動支預算，惟在移送機關對於法令規定之錯誤解讀下而遭彈劾被付懲戒，嗣貴會即認被付懲戒人既係配合政府政策而依法動支預算，核無不當之處。而今，中選會亦係依法本於協力使提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開之權責，於107年11月2日將行政院所提修正意見書重行公告，則依前開貴會議決書意旨，被付懲戒人自無違法失職之情事可言。 (五)縱被付懲戒人前述對法令之解釋不可採(僅假設語，被付懲戒人否認之)，被付懲戒人實係基於中選會幕僚單位之專業判斷、行政先例，並本於中選會之職責認行政院於107年10 月29日所提修改意見書無事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項及第17條第1項所定期限之適用，實無明知或應注意而未注意之情事，核無公務員懲戒法第3條所定故意過失可言： 1、按公務員懲戒法第3條規定：「公務員之行為非出於故意或過失者，不受懲戒。」 2、於本件事實發生前，法院及學說對於事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項及第17條第1項所定期限之意義及相關機關於期限後是否仍得修正或補充一事，實無任何討論。3、查葉百修大法官對於國家賠償法第2條第2項所定「故意或過失」此一要件時曾論及：「無學說與判例時，因無準據之學說與判例可為依循，倘該公務員所採用之解釋，如有相當根據者，應認無過失；反之，則有過失。」而學者董保城亦謂：「並非意謂任何一種適用或解釋上疏失或法的推論錯誤皆推定為過失，必須是對一個很清楚、明確意義法律條文在適用解釋作牴觸之見解，即推定有過失」。前開學理雖係針對國家賠償法所為論述，惟其核心議題皆係關於公務員對於違法失職行為有無過失之認定，於本件自得適用。 4、如前所述，在事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7 項及第17條第1項對於修改及補充意見之期限均無明文限制之情形下，於行政院提出修改意見書時，掌理公投事務規劃事項之中選會選務處幕僚即提出於97年間公投第6案曾有公告後重行公告之先例，且均認為重行公告無違法疑慮，茲分述如下： (1)除前述公投案第8案及第13案之意見書於公告前行政院曾修正外，中選會於97年2月1日以中選一字第0000000000號公告外交部對全國性公民投票案第6案即由蕭萬長先生提出之反聯公投政府機關意見書後，於97年2月22日，行政院以院臺公投字第0000000000號函檢送外交部修正意見書。中選會即於同年月日以中選一字第0000000000號公告重行公告外交部對全國性公民投票案第6案所提意見書。於中選會97年2月22日中選一字第0000000000號公告上所載即為前開行政院97年2月22日院臺公投字第0000000000號函。故中選會依行政院所檢送各政府機關修改意見書以行政院函為依據重行公告確有前例，此一前例與全國性公投第8案及第13案共同構成行政先例之拘束力。 (2)掌理公投事務規劃事項之中選會選務處於行政院107年10月 29日提出修改意見書時，實認定修正意見書與公民投票法第17條規定無涉： A、按中央選舉委員會處務規程第6條第1款規定：「選務處掌理事項如下：一、公職人員選舉、罷免、公民投票事務之規劃辦理。...」 B、中選會選務處科長王曉麟於受移送機關詢問時陳述如下： (A)「(問：收受政府修正意見書時，綜規處會簽擬時有無意識到違法問題？)沒有。因為原簽未敘明超過28日的問題。修正內容未涉及到權利義務事項。我認為這是部分補充，並未涉及人民權利義務。第17條規定沒有對修正意見書有規定。」 (B)「(問：11/2公告已超過28日規定，你沒有意識到違法？)沒有。我不是法務。(問：是你疏未注意？)我認為這是跟人民權利義務沒關係。」 (C)「(問：依據公投法第17條，內部有無討論過？)我記得沒有討論過，只是因為這沒有涉及權利義務，我們也沒有審查政府機關意見書的權限。」 C、中選會選務處處長謝美玲於受移送機關詢問時陳述如下： (A)「(問：你有無注意到公投第17條規定？)我了解。但考量意見書的性質有別於投票日期、時間等。」 (B)「(問：會簽有無寫意見？)沒有。(問：有無向主委報告該規定的問題？)沒有。」 (C)「(問：為何不寫明公投法第17條規定？)沒有討論、請示。意見書的性質是讓民眾知悉政府的立場。」 (D)「(問：為何不寫明？承辦人員有無跟你討論？)沒有。當時因為認為意見書的性質及其他公告事項是不同的，因此未就公投法第17條規定處理。因為我們對意見書無審核權限。」D、由上可知，中選會掌理公投事務規劃事項之中選會選務處於行政院107年10月29日提出修改意見書時，實認定修正意見書與公民投票法第17條規定無涉。 (3)中選會選務處科長王曉麟於107年10月30日於Line群組「中選會CEC主管平台」中即提出前開中選會97年2月22日中選一字第0000000000號公告表示曾有重行公告之行政先例。 (4)由上以觀，在事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7 項及第17條第1項對於修改及補充意見之期限均無明文限制之情形下，於行政院提出修改意見書時，掌理公投事務規劃事項之中選會選務處幕僚即提出於97年間公投第6案曾有公告後重行公告之先例，且均認為重行公告無違法疑慮。 5、行政院於中選會在107年10月24日公告前，即曾於107年6月6日以院臺教字第0000000000號函對公投案第13案提出修正意見書，亦已逾事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7 項所定30天，已如前述，移送機關對此亦未加以指摘，則被付懲戒人認定行政院於107年10月29日所提修改意見書無事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項，確無明知違法及應注意而未注意之情形。 6、被付懲戒人基於幕僚單位之專業判斷，遵循行政先例，以及中選會本負有應促使提案議題相關政府資訊及意見充分揭露公開之職責，認行政院於107年10月29日所提修改意見書無事實發生時有效施行之公民投票法第10條第7項及第17條第1項所定期限之適用，實有相當根據，並無移送機關所稱「明知」違法之情形，亦無應注意而未注意之情形。則依前開學理見解，亦難認被付懲戒人有公務員懲戒法第3條所定故意過失。 7、綜上，縱被付懲戒人前述對法令之解釋不可採(僅假設語，被付懲戒人否認之)，被付懲戒人亦無公務員懲戒法第3條所定故意過失。 (六)綜上以觀，行政院於107年10月29日提出修正意見書並未違反事實發生時有效施行之公投法第10條第7項及第17條第1項第3款所定期限。且縱有違反期限(僅假設語，被付懲戒人否認之)，亦係因法規解釋歧異所致，被付懲戒人實無公務員懲戒法第3條所定故意過失可言。三、被付懲戒人於知悉臺北高等行政法院107年度停字第88號裁定時已衡酌當時所得資訊作成判斷，且移送機關稱其接受陳情後，中選會始提出抗告云云，忽略中選會早已決定抗告，及忽略提出抗告所需作業時間，其所為認定顯不合理，自亦難認被付懲戒人有違失之情形： (一)按行政訴訟法第116條第5項規定：「停止執行之裁定，得停止原處分或決定之效力、處分或決定之執行或程序之續行之全部或部份。」 (二)查北高行107停88裁定主文則係要求公民投票選舉公報上不得登載中選會107年11月2日公告。則依前開規定，如擬落實北高行107停88裁定主文之要求即停止公報印製之程序，中選會即須掌握公報印製情形，蓋公報數量極大，其印製並非一朝一夕，而須相當時日，且各地作業時程不一，自須掌握整體情形始得作成判斷。 (三)承前所述，被付懲戒人指示調查公報印製情形即係為判斷如何因應北高行107停88裁定，否則在未掌握印製情形之狀況下，又如何決定應該如何停止執行，中選會綜合規劃處廖桂敏科長於受移送機關訊問即陳稱：「我們請示主委後，指示我們趕快調查地方選委會印製情形，可不可以停止印或發送」而選務處高處長第一時間則表示大部分已印製完成，皆足證明被付懲戒人確為判斷如何因應北高行107停88裁定而有所作為。 (四)然移送機關竟認定被付懲戒人於知悉北高行107停88裁定後僅指示調查公報印製情形即有不當云云，顯未慮及被付懲戒人指示調查公報印製情形即係為因應北高行107停88裁定，故移送機關所為認定，顯不可採。 (五)又查，中選會所調查截至107年11月13日為止之公投公報印製及發送情形表格並非由被付懲戒人所製作，被付懲戒人基於職務分工，在選前時間急迫，相信權責單位綜規處判斷，並無任何缺失，移送機關認定被付懲戒人應負督導不周之責，已屬無稽。 (六)承前所述，被付懲戒人於指示調查公報印製情形後，經幕僚單位回覆大部分已印製完成。公投公報之印製並非一朝一夕，涉及這種環節，僅印製公投公報本身即至少須10日，運送至少須2日。印製完成後又須規劃運送路線以規劃人力及警力，臨時警力調度非中選會所能掌握。且因當年度本未編有公投之預算，須動用行政院第二預備金，亦需行政流程。而與印製廠商間之契約並未包含重新印製公報，倘須重新印製即須再為採購程序。依事實發生時有效施行之公民投票法第18條規定：「主管機關應彙集前條公告事項及其他投票有關規定，編印公民投票公報，於投票日二日前送達公民投票案投票區內各戶，並分別張貼適當地點，及公開於網際網路。」而107年選舉係定於11月24日，故即使於中選會11月9日收到裁定即停止印製，事實上亦不可能重新印製並依事實發生時有效施行之公民投票法第18條規定於投票日前2日送達，此亦經107年11月15日第520次中選會委員會議決確認。且如嗣後並未重新印製，僅停止印製本身，公投公報無法依事實發生時有效施行之公民投票法第18條所定投票日前2日送達，形成無公投公報之公投。是以，被付懲戒人依當時所得資訊及所處情境，實難以停止印製公投公報。敬請貴會函詢中選會調查公投公報之規劃時程以查明此一事實。 (七)再查，提出抗告此一事實係經由107年11月15日第520次中選會委員會議決，且中選會副主任委員陳朝建於知悉北高行107停88裁定時亦第一時間認應提出抗告，法政處賴錦珖處長亦贊成此一提議，故提出抗告非由被付懲戒人獨自決定，且係慮及前述停止印製公報勢將造成無公投公報之公投此一情形所為合理判斷。則於107年11月15日以後，被付懲戒人皆係執行中選會委員會議之決議，倘被付懲戒人得反於中選會委員會議之決議為不同之作為，豈非視中央選舉委員會組織法第6條規定為無物？故被付懲戒人提出抗告實係執行中選會委員會議之決議，實無違失可言。 (八)末查，移送機關復稱中選會遲至107年11月16日於移送機關收到陳情後始提出抗告故被付懲戒人有違失云云，然被付懲戒人於約詢時即稱在107年11月11日知悉裁定時即請法政處研究抗告事項，於11月12日下午下班前因法政處賴錦珖處長表示人力不足，當即指示賴錦珖處長委任律師辦理抗告事件。而中選會為政府機關，委任律師須按政府採購法所定程序辦理，且律師受任後亦須研究案情，本件於法院中又無前例可循，自中選會完成委任程序並於律師完成後提出抗告間，共計4日，作業時間確屬合理。況實際上，又如何可能係在 11月15日移送機關收受陳情後，中選會當即委任律師提出抗告？移送機關竟稱中選會遲至其接受陳情後始提出抗告，顯昧於事實，毫無邏輯可言。 (九)綜上，被付懲戒人於知悉北高行107停88裁定時已衡酌當時所得資訊作成判斷，且移送機關稱其接受陳情後，中選會始提出抗告云云，忽略中選會早已決定抗告，及忽略提出抗告所需作業時間，其所為認定顯不合理，自亦難認被付懲戒人有違失之情形。四、末查，中選會於收受最高行107裁1767裁定後，即將行政院 107年10月24日意見書刊載於新聞報紙，核與第520次中選會委員會議決議相符。而提案人對於公投結果亦未提起公投無效之訴，則移送機關認定中選會僅將行政院107年10月24日意見書刊載於新聞報紙使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現云云，實牴觸釋字第748號、中選會駁回伴侶法公投的行政處分構成要件效力與權力分立，並不可採(請參林明昕教授鑑定報告書)。五、綜上所述，被付懲戒人實無違法失職可言。敬請貴會鑒核，予以不受懲戒之處分，以維權益，至感德便。證2：臺北高等行政法院107年度訴字第1429號判決、貴會99年鑑字第11706號公懲會議決書等影本。證3：立法院法律系統，92年11月27日制定時之公民投票法異動條文及理由網頁影本。證4：台灣法學雜誌第384期，「人民不受欺矇的公投權利：國家機關在公投過程中的權限與義務」會議紀錄影本。證5：葉百修著，國家賠償法，初版，第293頁影本。證6：董保城、湛中樂著，國家責任法，二版，第142至143頁影本。丙、監察院對被付懲戒人之答辯第一次提出之意見略以：一、按公民投票法有關公民投票程序規範之目的在於「公民投票舉行前之相當期間，使系爭公投案之不同意見得以公平客觀傳達予人民，以增進人民對系爭公投案之瞭解，進而提高參與公民投票之意願，使公民投票順利正當進行」（最高行政法院107年度裁字第1767號裁定參照）。108年6月21日修正公布前之公民投票法(下稱舊公投法)第10條第7項規定：「提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後三十日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以二千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。」同法第17條第1項規定：「主管機關應於公民投票日二十八日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。四、公民投票權行使範圍及方式。」二、本院彈劾案文指稱，被付懲戒人中央選舉委員會(下稱中選會)前主任委員陳英鈐負責辦理107年全國性公民投票案(下稱107年公投案)，明知行政院107年10月29日提出之修正意見書已逾舊公投法第10條第7項收文後30日內提出之期間規定，竟以有先例為由，認為逾30日時效，仍可提出而予錄案，且疏未注意重行公告行政院修正意見書已不足舊公投法第17條第1項規定應於28日前公告之法定期間，而於107年11月1日核可重行公告，違反舊公投法第10條第7項及第17條第1 項第3款等規定而有違失部分，被付懲戒人辯稱，本院彈劾理由指摘其明知違法而決行公告行政院修正意見書，並無事實依據云云，顯不可採： (一)被付懲戒人辯稱，行政院對其提出之公民投票案意見書，有持續說明公投法律效果的憲法義務，自可適時補充意見，以落實人民投票自由，並無超過舊公投法第10條第7項規定的 30日提出期限，即「視為放棄」問題。且中選會不對公投議題負政治責任，向來就無權審查行政機關提出之意見書，或拒絕其更新意見書這種憲法秩序下的機關行為。因此，中選會107年11月2日重行公告行政院修正意見書，既未違反舊公投法第10條第7項的30日提出期限規定，亦與舊公投法第17 條第1項的28日前公告期限規定無涉。是該會簽辦錄案，並重行公告行政院修正意見書，並無任何人對此提出異議，所謂被付懲戒人明知違法而決行，並無事實依據等語。 (二)惟查，行政院於107年10月29日提出107年公投案修正意見書時，早已逾舊公投法第10條第7項規定之30日提出時效，而被付懲戒人於本院約詢時亦稱，當時其有注意有無違反公投法第10條第7項30日期間的問題，因中選會法政處及綜合規劃處向其報告稱，之前有先例，並提出選舉公報等語。是被付懲戒人於107年10月30日核可行政院提出之修正意見書，顯係依該會之先例判斷，而無視公投法第10條第7項30日提出期間規定。本案臺北高等行政法院107年度停字第88號裁定命中選會停止執行重行公告107年公投案第12案行政院修正意見書之理由亦指稱：「行政院收受相對人發函予行政院針對全國性公民投票案第12案提出意見書之函文逾30日後所提出，已違反公投法第10條第7項規定，故相對人（中選會）依公投法第10條第7項規定，自不得以原處分重行公告全國性公民投票案第12案政府機關針對公民投票案提出之意見書。」是被付懲戒人所辯行政院有持續說明公投法律效果的憲法義務，故行政院於107年10月29日提出修正意見書並無違反舊公投法第10條第7項30日期間規定之問題云云，洵非可採。 (三)再查，被付懲戒人疏未注意重行公告行政院107年10月29日提出之修正意見書已不足舊公投法第17條第1項第3款規定，應於投票日28日前公告之法定期限，竟於107年11月1日核可，並於翌日重行公告，亦經被付懲戒人於本院約詢時坦承疏忽在案：「沒有注意到28日之規定，我只是問他們可否重行公告。他們公文上沒有寫28日的規定。他們沒跟我講這些事情。」（附件14）本案最高行政法院107年度裁字第1767號裁定駁回中選會抗告理由亦指稱：「行政院已於107年10月 24日前提出意見書，並經抗告人於107年10月24日公告，嗣行政院以107年10月29日函提出修正意見書，抗告人於107年11月2日以系爭公告予以重行公告，距系爭公投案之公民投票日（即107年11月24日），並未滿28日，是系爭公告形式上已違反公投法第17條第1項之規定，相對人（公投案第12 案領銜人）之本案訴訟於法律上非顯無理由。系爭公投案之公民投票日為107年11月24日，抗告人（中選會）如執行系爭公告，進而依公投法第18條規定登載系爭公告於公民投票公報，恐影響公民投票之意願，而使人民對系爭公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，對人民所生損害顯不能回復原狀，亦無法以金錢賠償，而有難於回復之損害。」是被付懲戒人辯稱，本院彈劾理由指摘其明知違法而決行，並無事實依據云云，亦不可採。 (四)再者，被付懲戒人辯稱，上開舊公投法第10條第7項的30日期間及第17條第1項的28日前公告期間規定乃「秩序期間」(Ordnungsfristen)，主要在規範本公投程序的進行，督促政府機關儘快提出意見書，讓人民獲得資訊，絕非「排除政府機關提出意見書的時效規定」，因此，不會因為過了公投法規定之30日提出意見書期間或不足28日公告期間，即排除政府機關提出意見書等語，惟查，被付懲戒人引用德國法制「秩序期間」解釋舊公投法第10條第7項的30日期間及第17條第1項的28日前公告期間規定意旨，顯非妥適。再者，公投法係依據憲法主權在民之原則，確保國民直接民權之行使而制定，俾以實踐憲法保障人民創制、複決基本權的行使，藉由公民投票法之規定，使人民得依循該法規定之程序，參與公民投票事項之決定，俾協助人民正當行使上開公民投票事項之創制、複決權（最高行政法院107年度裁字第1767號裁定參照）。公投法對各項程序規定之期間限制均在確保人民得以正當行使公投事項之創制、複決權。108年6月21日修正公布之公投法第10條第8項（原第7項）已將30日提出意見書期間修正延長為45日，屆期未提出者，仍規定「視為放棄」，並未刪除。且舊公投法第17條第1項的28日前公告期間規定則修正延長為90日前公告，修正理由並稱：「為使國民就公民投票案可有充足的討論時間，爰修正公告期日為公民投票日90日前」顯見公投法相關期間規定均在確保人民得以正當行使公投事項之創制、複決權，不容任意延長或縮減。被付懲戒人所辯該等期間，得以延長或縮減，尚非可採。三、有關本院彈劾案文指稱，被付懲戒人明知中選會重行公告行政院修正意見書依中選會組織法第6條第2款規定，應經委員會議決議始得為之，竟疏未注意，逕自於107年11月1日核可重行公告而有違失部分，被付懲戒人所辯中選會既無權審查，亦無權拒絕、阻撓行政院履行持續說明公投法律效果的憲法義務，故重行公告行政院修正意見書毋庸經該會委員會議決議云云，亦不可採： (一)按中選會組織法第6條第2款規定：「下列事項，應經本會委員會議決議：……（二）各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。」中選會於107年11月2日重行公告行政院就107 年公投案第9案至第15案提出之修正意見書，係變更並取代原公告之內容，自屬該會組織法第6條第2款規定「各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議」應經委員會議決議事項。 (二)被付懲戒人辯稱，中選會既無權審查，亦無權拒絕、阻撓行政院履行持續說明公投法律效果的憲法義務。是該會依全國性公投第6案行政前例（97年入聯公投案），於107年11月2 日重行公告行政院修正意見書，無須經中選會委員會審議，並無中選會組織法第6條第2款「各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議」之適用等語。 (三)惟查，中選會於107年11月19日即函復本院表示，該會於107年10月29日收受行政院函送107年公投案第9案至第15案修正意見書，因時程急迫，爰未召開委員會議審議，即於107年 11月2日重行公告該等行政院修正意見書。被付懲戒人亦於本院約詢時坦承：「107年10月24日公告有經委員會議決議。我沒注意到107年11月2日重行公告沒有經委員會議決議。」（附件14）是被付懲戒人明知重行公告行政院就107年公投案第9案至第15案提出之修正意見書，依中選會組織法第6條第2款規定應經委員會議決議，始得為之，卻疏未注意而未經委員會議決議，即逕予核可重行公告，核有明確違失。本件被付懲戒人所辯中選會既無權審查，亦無權拒絕、阻撓行政院履行持續說明公投法律效果的憲法義務，故重行公告行政院修正意見書毋庸經該會委員會議決議云云，亦不可採。四、有關本院彈劾案文指稱，中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院於107年11月7日所為該會應停止執行第12案行政院修正意見書之公告，且不得登載於選舉公報之裁定後，被付懲戒人以該裁定有違法疑慮、收到裁定書時大部分公投公報已印製完成、中選會當依法提出抗告為由，並未指示下屬及有關機關停止執行公告及登載公報而有違失部分，被付懲戒人辯稱，其所採相關因應措施並據中選會委員會議決議提出抗告，並無疏失云云，亦非可採： (一)按抗告無停止執行之效力，行政訴訟法第272條規定：「民事訴訟法第490條至第492條及第495條之1第1項之規定，於本編準用之。」民事訴訟法第491條第1項規定：「抗告，除別有規定外，無停止執行之效力。」 (二)被付懲戒人辯稱，中選會於107年11月9日收受臺北高等行政法院107年停字第88號裁定，承辦人遲延2日才通報，不應該歸責於被付懲戒人。且被付懲戒人知悉該裁定後，為因應該裁定，立即調查各地方選舉委員會公投公報印製及發送情形，嗣並依據中選會同年月15日第520次會議以該裁定作成前並未依法通知中選會表示意見而有違法疑慮，且在客觀上窒礙難行為由而作成之決議，向最高行政法院提出抗告，並無疏失云云。 (三)惟查，臺北高等行政法院107年11月7日107年停字第88號裁定命中選會停止執行107年11月2日第12案公告，且不得將該公告登載於107年11月24日公民投票選舉公報，被付懲戒人明知抗告依法並無停止執行之效力，卻未指示下屬及有關機關依該裁定停止執行，僅指示綜合規劃處調查公報印製情形，即有不當。且中選會承辦公投訴訟案之承辦人遲延2日才通報該裁定，致該會無法立即因應該裁定，被付懲戒人仍應負督導不周之責。又本院彈劾案文已指摘，被付懲戒人於同年月11日知悉該裁定時，包括新北市、桃園市、臺中市及高雄市等4都在內之8個縣市均未印製完成公投公報，各縣市除宜蘭縣及金門縣外均未送達各戶，故中選會在距大選仍有10餘日，不僅未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書、重新印製、收回公報、其他更正或補救措施，致令投票權人未能及早知悉行政院修正意見書之重行公告已被裁定停止執行，已影響107年公投案之進行，而且遲至同年月 16日始提出抗告，確有違失。至於中選會107年11月13日調查統計各地方選舉委員會公投公報印製及發送情形有誤，致該會依據該錯誤之統計資料而決定不停止執行，被付懲戒人當時既為該會主任委員，自應負督導不周之究責。本件被付懲戒人所辯，其所採相關因應措施並據中選會委員會議決議提出抗告，並無疏失云云，洵非可採。五、至於被付懲戒人答辯稱，中選會提出之抗告被最高行政法院107年11月19日107年度裁字第1767號裁定駁回後，中選會即依法作出最適回應：同年月20日公告撤銷該會107年11月2日行政院修正意見書之重行公告、於報紙刊登107年10月24日公告之行政院意見書，並於該會網站公告107年10月24日公投公報等，因此，中選會執行上開最高行政法院之裁定，不應該構成被付懲戒人被彈劾事由等語一節，查被付懲戒人所辯或已誤解本院彈劾案文所指摘，被付懲戒人因違法重行公告行政院修正意見書，且未依據臺北高等行政法院之裁定，立即停止執行該等重行公告處分等違失行為，致使中選會嗣依最高行政法院裁定，於107年11月20日公告撤銷同年月2日之重行公告後，於翌日將原行政院意見書刊載新聞報紙，不僅造成刊登費用共計新臺幣931萬600元之損失，還造成公投公報上登載經撤銷公告之修正意見書，合法公告之意見書未登載公報之違法結果，且令民眾混淆，無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，嚴重斲傷政府公信力等情之意旨。本院彈劾案文並未指摘被付懲戒人執行最高行政法院107 年度裁字第1767號駁回中選會抗告之裁定，所採撤銷107年 11月2日重行公告處分等措施，有何違失。本件被付懲戒人對本院彈劾理由，或有誤解。六、綜上，本件被付懲戒人所辯，均不足採，仍請貴會分別審酌被付懲戒人違失情節，依法為懲戒判決，以正官箴。丙-1、監察院對被付懲戒人之答辯第二次提出之意見略以：一、有關被付懲戒人陳英鈐聲請貴會就有關108年6月21日修正公布前之舊公投法第10條第7項規定政府機關30日內提出公民投票法意見書及第17條第1項28日前公告規定之法律問題，徵詢國立臺灣大學法律系教授林明昕，並通知其到場就本案陳述專業學術研究意見等情一節，本院前於彈劾案文及核閱意見已指出，被付懲戒人所辯，該等期間規定僅係督促政府機關儘快提出意見書，讓人民獲得資訊的「秩序時間」，絕非「排除政府機關提出意見書的時效規定」等語，尚與舊公投法規定意旨未符，並經臺北高等行政法院及最高行政法院裁定認定中選會違法在案，相關法律規定之解釋適用，尚無疑義： (一)查被付懲戒人於本院約詢時稱，當時其有注意有無違反舊公投法第10條第7項規定30日期間的問題，因中選會法政處及綜合規劃處向其報告稱，之前有先例，並提出選舉公報等語(附件14)。是被付懲戒人於107年10月30日核可行政院提出之修正意見書，顯係依該會之先例判斷，而無視舊公投法第10條第7項30日提出期間規定。本案臺北高等行政法院107年度停字第88號裁定亦指稱行政院針對第12案提出意見書已逾30日，違反舊公投法第10條第7項規定，中選會自不得重行公告。又108年6月21日修正公布之公民投票法第10條第8項(原第7項)已將30日提出意見書期間修正延長為45日，屆期未提出者，仍規定「視為放棄」，並未刪除，顯見公投法相關期間規定均在確保人民得以正當行使公投事項之創制、複決權，不容任意延長或縮減。被付懲戒人所辯該30日期間僅為督促政府機關提出意見書之「秩序時間」，尚非可採。 (二)有關行政院於107年10月29日函送之107年公投案第9案至第 15案修正意見書，被付懲戒人違反舊公投法第17條第1項28 日前公告之期間規定，而於107年11月2日重行公告，亦經被付懲戒人於本院約詢時坦承疏忽在案：「沒有注意到28日之規定，我只是問他們可否重行公告。他們公文上沒有寫到28日的規定。他們沒跟我講這些事情。」(附件14)。本案最高行政法院107年度裁字第1767號裁定駁回中選會抗告理由亦指稱：「重行公告，詎系爭公投案之公民投票日(即107年11月24日)，並未滿28日，是系爭公告形式上已違反公投法第 17條第1項之規定...恐影響公民投票之意願，而使人民對系爭公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，對人民所生損害顯不能回復原狀，亦無法以金錢賠償，而有難於回復之損害。」舊公投案第17條第1項的28日前公告期間規定，則修正延長為90日前公告，修正理由並稱：「為使國民就公民投票案可有充足的討論時間，爰修正公告期日為公民投票90日前」，顯見該期間規定亦不容任意延長或縮減。被付懲戒人所辯，該公告期間得以縮減，亦非可採。二、綜上，有關被付懲戒人核可重行公告行政院所提公投案修正意見書，違反舊公投法第10條第7項規定政府機關30日內提出意見書及第17條第1項28日前公告之期間規定，事實明確，並經臺北高等行政法院及最高行政法院裁定認定違法在案，相關法律規定之解釋適用，尚無疑義，並無徵詢法律專業鑑定人之必要。且被付懲戒人係留學德國之公法學博士，並在國立中央大學教授行政程序法、行政訴訟法等公法學，亦無再請同屬留學德國公法學專業領域之林明昕教授提供法律意見之必要。理由一、被付懲戒人陳英鈐係中央選舉委員會（下稱中選會）前主任委員（任期自106年11月21日起至107年12月2日止），為特任之政務人員。中選會依中央選舉委員會組織法（下稱中選會組織法）規定，統籌辦理107年11月24日全國性公民投票事務，於107年10月24日公告行政院提出之公民投票案（下稱公投案）第7案至第16案意見書後，行政院再於107年10月29日提出第9案至第15案修正意見書以取代原意見書，被付懲戒人明知該修正意見書已不能依108年6月21日修正前公民投票法(下稱公投法)第17條第1項規定，於同年11月24日公民投票日前28日公告，且依中選會組織法第6條第2款規定，重行公告修正意見書應經委員會議決議始得為之，竟以有先例為由，無視公告已不足28日法定期間及未經委員會議決議，仍於107年11月1日核可重行公告，違反中選會組織法第6 條第2款及修正前公投法第17條第1項第3款等規定。嗣公投案第12案領銜人曾獻瑩向臺北高等行政法院（下稱北高行）訴請撤銷中選會107年11月2日重行公告行政院修正意見書之處分，並聲請停止執行。案經北高行於107年11月7日以107 年度停字第88號裁定（下稱第88號裁定），諭知中選會應於行政爭訟終結前停止執行該會107年11月2日第12案公告，且不得將該公告登載於107年11月24日公民投票公報（下稱公投公報）。中選會於107年11月9日收受該裁定，被付懲戒人明知依行政訴訟法第272條準用民事訴訟法第491條第1項規定，抗告無停止執行之效力，且距公投仍有10餘日，卻未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書於公投公報或其他適當措施，僅指示綜合規劃處調查公投公報印製情形，並於107年11月15日召開中選會第520次委員會議，經決議以該裁定在客觀上窒礙難行依法提出抗告，嗣中選會於翌（16）日提出抗告，案經最高行政法院（下稱最高行）於 107年11月19日以107年度裁字第1767號裁定抗告及聲請（停止原裁定之執行）均駁回確定，中選會始於107年11月20日公告撤銷同月2日之重行公告，及於翌（21）日將原意見書刊載新聞報紙，但已造成刊登費用共計新臺幣（下同）931 萬600元之損失，並導致公投公報上登載經撤銷公告之修正意見書，合法公告之意見書未登載公投公報之不合理結果，令民眾混淆無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，嚴重損及政府公信力。二、上開事實，業據被付懲戒人於本會合議庭審理時表示不爭執，並有監察院檢附之107年公投案第9案至第15案行政院意見書及修正意見書主要增刪內容、中選會調查各地方選舉委員會印製公投公報情形、被付懲戒人任期、中選會108年8月14日函復監察院有關第7-16案行政院意見書之辦理時程、行政院辦理第9案至第15案公投案之政府機關意見書及修正意見書相關簽呈、中選會107年10月16日第517次、107年10月17 日第518次委員會議紀錄、中選會107年10月24日公告公投案、行政院辦理第9案至第15案公投案政府機關意見書及修正意見書對照表、北高行及最高行裁定、中選會107年10月30 日及31日辦理行政院函送之修正意見書相關簽呈、107年11 月19日函復監察院之說明附件、108年8月20日函復監察院之說明、監察院詢問被付懲戒人、中選會陳朝建副主任委員、綜合規劃處高美莉處長、廖桂敏科長、選務處謝美玲處長、王曉麟科長、法政處賴錦珖處長之詢問筆錄、被付懲戒人書面補充說明、中選會97年2月22日重行公告行政院所提修正意見書、107年11月16日抗告狀、中選會調查截至107年11月13日止之公投公報印製及發送情形、監察院函請中選會於107年12月17日再調查統計實際印製結果、中選會107年11月13日發布之新聞稿、107年11月15日第520次委員會議紀錄及 107年11月23日函復監察院之說明等資料影本附卷可稽。三、被付懲戒人否認辦理本次公投案有何違失，並執前揭答辯意旨欄所載理由置辯。惟查：㈠憲法第17條規定：「人民有選舉、罷免、創制及複決之權。」第136條規定：「創制複決兩權之行使，以法律定之。」足見憲法明定人民得經由創制、複決權之行使，參與國家意志之形成。為保障人民之創制、複決權，使公民投票順利正當進行，立法機關應就公民投票有關之實體與程序規範，予以詳細規定，尤應以法律明確規定有關公民投票提案之實質要件與程序進行，並設置公正、客觀之組織，處理提案之審核，以獲得人民之信賴，而提高參與公民投票之意願（司法院釋字第645號解釋理由書參照）。又修正前公投法第1條第1項規定：「依據憲法主權在民之原則，為確保國民直接民權之行使，特制定本法。本法未規定者，適用其他法律之規定。」第10條第7項規定：「提案合於本法規定者，主管機關應依該提案性質分別函請相關立法機關及行政機關於收受該函文後30日內提出意見書；逾期未提出者，視為放棄。意見書以2千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。」第17條第1項規定：「主管機關應於公民投票日28日前，就下列事項公告之：一、公民投票案投票日期、投票起、止時間。二、公民投票案之編號、主文、理由書。三、政府機關針對公民投票案提出之意見書。四、公民投票權行使範圍及方式。」第18條規定：「主管機關應彙集前條公告事項及其他投票有關規定，編印公民投票公報，於投票日2日前送達公民投票案投票區內各戶，並分別張貼適當地點，及公開於網際網路。」第30條第1項第2款規定：「公民投票案經通過者，各該選舉委員會應於投票完畢7日內公告公民投票結果，並依下列方式處理：…二、有關法律、自治條例立法原則之創制案，行政院、直轄市、縣（市）政府應於3個月內研擬相關之法律、自治條例提案，並送立法院、直轄市議會、縣（市）議會審議。立法院、直轄市議會、縣（市）議會應於下一會期休會前完成審議程序。…」由上可知，公投法係依據憲法主權在民之原則，確保國民直接民權之行使而制定，俾以實踐憲法保障人民創制、複決基本權的行使，藉由公投法之規定，使人民得依循該法規定之程序，參與公民投票事項之決定，俾協助人民正當行使上開公民投票事項之創制、複決權。㈡按行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，行政程序法第4條定有明文。修正前公投法第17條第1項第3款規定：「主管機關應於公民投票日28日前，就下列事項公告之：…三、政府機關針對公民投票案提出之意見書…」，明定政府機關針對公投案提出之意見書應於公民投票日28日前公告，同法第18條規定：「主管機關應彙集前條公告事項及其他投票有關規定，編印公民投票公報，…」所謂彙集前條公告事項，係指彙集第17條第1項所定於公民投票日28日前所公告之事項，再將該公告之事項編印公投公報，自不待言。上開公投程序規範之目的，在於公投舉行前之相當期間，使公投案之不同意見得以公平客觀傳達予人民，增進人民對公投案之瞭解，進而提高參與公投之意願，使公投順利正當進行，以確保國民直接民權之行使。立法明定政府機關提出之意見書應於公民投票日28日前公告，除了讓主管機關有足夠的時間編印公投公報外，更重要的是讓人民就公投案之不同意見有充分的時間去瞭解、思考，此由108年6月21日修正之公投法第17條第1項刻意將28日大幅提高至90日，於立法理由說明「為使國民就公民投票案可有充足的討論空間，爰修正公告期日為公民投票日90日前，…」可得明證。立法另規定彙集第17條第1項所定於公民投票日28日前公告之事項編印公投公報，並於投票日2日前送達各戶，其目的是讓人民可藉由研讀書面之公投公報，進一步理解與探討公投案之不同意見，公投公報無疑是人民投票表達意見最主要之參考依據。上述立法機關盱衡國情，為使人民能正當行使公投事項之創制、複決權，透過應於公民投票日28日前公告，及將28日前所公告之事項列入公投公報，並於投票日2日前送達各戶之作業程序，環環相扣，相互配套，合而成為公投最為重要的環節，藉以確保公投程序之客觀公正，此項立法機關之制度設計，行政機關理應遵守並受其拘束，此為民主法治國依法行政最基本之要求和實踐。中選會雖隸屬於行政院，但依中選會組織法第5條規定，中選會應依據法律，獨立行使職權。行政院針對公投案提出之意見書經中選會合法公告後，如欲更動原來內容而再提出修正意見書，倘中選會衡酌當時之時程、作業進度等客觀情事，認為尚能踐行28日前公告，並將公告事項列入公投公報之程序，自無不許之理；反之，倘認為根本來不及於公民投票日28日前公告，即應本於該機關依據法律獨立行使職權之立場，不予公告，以維護公投程序之合法正當性，不能置法律明文規定於不顧，強行核可重行公告並將該修正意見書列入公投公報，以取代先前經合法公告之意見書，致生公投公報上登載未合法公告之修正意見書，合法公告之意見書反未登載公投公報之結果，其理至明。查行政院所提之意見書業經中選會於107年10月24日公告，嗣行政院再於107年10月29日提出修正意見書，距本件公投之投票日107年11月24日，僅26日，根本不可能於法定之投票日 28日前公告，被付懲戒人仍予以核可，並於107年11月2日重行公告，已違反修正前公投法第17條第1項之規定甚明。㈢中選會組織法第6條第2款規定：「下列事項，應經中選會委員會議決議：…（二）各項選舉、罷免及公民投票公告事項之審議。」指明公民投票公告事項之審議，應經中選會委員會議決議。行政院提出修正意見書之目的，在於經中選會重行公告後得以取代107年10月24日公告之原意見書，將修正意見書列入公投公報，自屬中選會組織法第6條第2款所稱之「公民投票公告事項」，應經中選會委員會議決議行之。以第12案公投公告而言，相較於107年10月24日公告之原意見書，重行公告之修正意見書已增加「一、憲法保障同性間得以結婚之權利，已經司法院釋字第748號解釋確認，不會因本次公投結果而有所變更。二、惟司法院釋字第748號解釋亦責成相關機關應於2年內完成相關法律修正或制定，其僅須使同性之間能與異性之間享有平等之結婚權利，並未限定須修正民法或以其他法律另定之。三、基於以上，本案若獲通過，政府將尊重依法所進行之公投結果，並依司法院釋字第748號解釋之意旨，進行同性婚姻相關法規修正工作並送立法院議決。」等諸多內容，對於人民之公投意向與投票意願均有影響。最高行107年度裁字第1767號裁定即指出：如依中選會所述，上開增加內容僅係原意見書之補充，而未實質變更其內容，亦不會對公投案之進行產生影響，則107年 10月24日公告既已依法定程序正確表達政府機關之意見，行政院自無另於107年10月29日提出修正意見書，中選會亦無重行公告致引起本案爭議之必要性，有該裁定書在卷可稽。況依修正前公投法第10條第7項規定：「…，意見書以2千字為限，超過字數者，其超過部分，不予公告及刊登公報。」行政院所提之修正意見書有無超過2千字，若有超過，那部分應捨棄不予公告及刊登公報，亦有待委員會議審議決定，難謂中選會無審議之必要性。被付懲戒人明知行政院所提之修正意見書已不能依法於公民投票日前28日公告，且依中選會組織法第6條第2款規定意旨，重行公告修正意見書應經委員會議決議始得為之，竟以有先例為由，無視公告已不足28日法定期間及未經委員會議決議，仍於107年11月1日核可重行公告，其有違反中選會組織法第6條第2款及修正前公投法第17條第1項第3款規定之違失，至為明確。㈣關於停止執行之裁定，依行政訴訟法第119條規定，雖得為抗告。惟依同法第272條準用民事訴訟法第491條第1項規定：「抗告，除別有規定外，無停止執行之效力。」中選會 107年11月2日重行公告行政院修正意見書後，公投案第12案領銜人曾獻瑩向北高行訴請撤銷中選會重行公告行政院修正意見書之處分，並聲請停止執行。案經北高行於107年11月7日以第88號裁定，諭知中選會應於行政爭訟終結前停止執行該會107年11月2日第12案公告，且不得將該公告登載於107 年11月24日公投公報。中選會於107年11月9日收受該裁定，被付懲戒人明知抗告無停止該裁定執行之效力，且距公投仍有10餘日，卻未採取停止執行、撤銷重行公告、改登載原政府意見書於公投公報或其他適當措施，僅指示綜合規劃處調查公投公報印製情形，並於107年11月15日召開中選會第520次委員會議，經決議以該裁定在客觀上窒礙難行依法提出抗告，嗣中選會於翌（16）日提出抗告，案經最高行於107年 11月19日以107年度裁字第1767號裁定抗告及聲請均駁回確定，中選會始於107年11月20日公告撤銷同月2日之重行公告，及於翌（21）日將原意見書刊載新聞報紙，但已造成刊登費用931萬600元之損失等情，有前述（理由二）所載證據可憑。被付懲戒人雖辯稱該裁定窒礙難行，經召開委員會議決議依法提出抗告云云。惟中選會107年10月24日公告已依法登載行政院意見書，依該裁定意旨停止執行，中選會自得依該次公告之事項編印公投公報，尚難認對公益有不利之影響。又依修正前公投法第18條規定，針對如何使人民瞭解公投公報之內容，其方式包括將公投公報送達公民投票案投票區內各戶、張貼適當地點，以及公開於網際網路，亦不致影響公投案之舉行。又中選會於107年11月9日收受原裁定時，距107年11月24日公民投票日仍有相當期間，而得採取適當措施，被付懲戒人置司法裁決於不顧，拒不依裁定意旨執行，直至最高行駁回抗告及聲請確定，始回頭撤銷重行公告，將原意見書刊載新聞報紙以為彌縫，但已造成前述刊登費用之損失及不合理結果，自難辭其咎，所辯不足憑採。㈤行政先例之位階低於法律，法律無規定時，行政機關固非不得斟酌情形援例而為，若法律已有明文規定，即應依法行政，不能再以有前例可循資為違法之藉口。被付懲戒人辯稱依行政先例，重行公告行政院之公投案修正意見書係依據行政院函，無違反修正前公投法第17條第1項問題云云，殊無可採。其另辯以北高行作成第88號裁定前，未依法徵詢中選會意見，嗣最高行駁回中選會之抗告及聲請，所持見解亦有可議，均不能據以認其有違失云云。惟查北高行作成裁定前未依法徵詢中選會意見，雖未盡妥適，然最高行審酌中選會所提出之理由及事證後，仍認定本件停止執行之聲請為有理由，結論並無二致，尚不得因此謂北高行裁定係屬違法，最高行107年度裁字第1767號裁定已詳加說明，該最高行裁定既已確定，復未經再審程序予以廢棄，自非不能採證。又被付懲戒人於106年11月21日就任中選會主任委員，其於107年11月1日核可重行公告時，已到職逾11個月，且107年10月24日即曾依法公告行政院之公投案意見書，對主管機關之意見書應於28日前公告等相關規定，殊無不知之理，所辯無故意過失云云，委無足取。至其所屬未簽具意見指出重行公告有違反法定期間之問題，以及執行北高行第88號裁定有事實上之困難，均不能資為免責之事由。綜上，被付懲戒人有前述違失行為，事證明確。本件依上開說明已足資判斷，其所為辯解，不足採信。至被付懲戒人其餘的主張及舉證，均於判決結果不生影響，毋庸一一論述。被付懲戒人聲請徵詢林明昕教授之法律意見，及函詢中選會調查相關事證，因林教授之意見與本件法律爭點無關，及本案事證已臻明確，均核無必要，上開違失事實，堪以認定。另有關中選會承辦人員遲延2日通報北高行第88號裁定，以及中選會107年11月13日調查表之統計資料有誤部分，依其情節，尚無令被付懲戒人負督導不周責任之必要，附此敘明。四、被付懲戒人未經中選會委員會議決議，核可重行公告行政院修正意見書，違反中選會組織法第6條第2款、修正前公投法第17條第1項第3款等規定，又未依北高行第88號裁定意旨停止執行，直至最高行裁定駁回中選會之抗告及聲請確定，始撤銷重行公告，將原意見書刊載新聞報紙，造成刊登費用之損失，核其所為，違反公務員服務法第1條「公務員應依法律所定，執行其職務。」及第7條「公務員執行職務，應力求切實…」等規定，屬公務員懲戒法第2條第1款之違法失職行為。其違失行為除造成國庫之損失外，並導致公投公報上登載經撤銷公告之修正意見書，合法公告之意見書未登載公投公報之結果，令民眾混淆無所適從，影響公民投票之意願，而使人民對該等公投案所欲創制立法原則之多數意見無法公平客觀呈現，嚴重損及政府公信力。為維護公務紀律，促使中選會依據法律，獨立行使職權，自有予以懲戒之必要。爰審酌被付懲戒人係特任之政務人員，依公務員懲戒法第9 條第4項規定，僅適用免除職務、撤職、剝奪、減少退休(職、伍)金、減俸、罰款及申誡之處分，及中選會前有依據行政院函重行公告修正意見之例，被付懲戒人所為造成國庫損失，斲傷政府公信力，暨公務員懲戒法第10條所定各款事項等一切情狀，判決如主文所示之懲戒處分。據上論結，依公務員懲戒法第46條第1項前段、第55條前段、第2條第1款及第9條第4項、第1項第7款，判決如主文。中華民國 109 年 3 月 25 日公務員懲戒委員會第二庭審判長委員廖宏明委員吳景源委員黃梅月委員呂丹玉委員張清埤以上正本證明與原本無異。中華民國 109 年 3 月 25 日書記官黃筱雯

懲戒法院－懲戒法庭108年度澄字第3548號

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