八十八年度鑑字第八七八九號｜公懲：違法失職｜裁判日期：88 年 01 月 08 日

公務員懲戒委員會議決書　　　　　　　　　　　　　八十八年度鑑字第八七八九號被付懲戒人　甲○○ 右被付懲戒人因違法失職案件經監察院送請審議本會議決如左主文甲○○記過一次。事　實監察院函移彈劾要旨監察院八十七年十一月五日（八七）院台業叁字第八七○七○一三○○號函移彈劾要旨：為台北市信義區公所區長甲○○，逾越行政院函釋既成道路所為必要之改善範圍，迴護山坡地保護區違建者通行之省時與方便，強將原非其列管之山坡地保護區登山小徑，改變原有路寬、形態，闢建混凝土階梯路面；無視人民財產權益，違反行政程序之公平正義，違反公務員服務法第一條、第六條等規定。經監察委員柯明謀、謝崑山提案，並依監察法第八條之規定，經監察委員謝孟雄等十三人審查成立，爰依法提案彈劾，附送彈劾案文及附件。壹、違法失職之事實及證據： 台北市政府民政局（以下簡稱民政局）受理台北市議會某議員服務處主任，於八十四年九月五日請託「台北市○○區○○路六六二號之一、之二台北市勤行會活動中心，石階路有部分土石流失，行走困難，請以基層鄰里建設經費補助修復」經轉交該府信義區公所處理，該所於八十四年九月十二日以北市信建字第二六四八三號函復：「貴議員服務處建議：『松山路六六二號之一、之二台北市勤行會活動中心石階路有部分土石流失請補修』乙案，經現場勘察結果該石階路並非本所列管維護之登山步道，其土地亦屬於私有土地，容請案主提供土地無償使用同意書、土地地籍圖謄本，以便本所報請民政局撥付鄰里基層建設準備經費後，再予辦理」（如附件一）。 惟某議員以請求修護之石階路係已供公眾使用之道路，不應再提土地使用同意書，並親自再向民政局口頭建議儘速辦理。經該府相關人員製作「台北市議員請託案件處理記錄表」經由信義區公所說明：「有關某議員申請修復松山路六六二之一、六六二之二石階路，查該處係私人住宅，並無石階路。經本課現場勘察附近山區○○○ 道及至地政事務所查證，該區均為私人土地。又某議員稱該地區均已供公眾使用，但因非本所列管之步道，仍需由地主出具使用同意書後，申請經費辦理。請申請人擇期領勘，並會同相關單位確認正確位置，查明地主後，依程序辦理。」（如附件二）。 經該局於八十四年十一月七日以北市民二字第三二○八三號函信義區公所略以「 有關本案請免予提供土地同意書乙節，請參考內政部⒋⒗台內營字第九○一七號函、行政院⒎⒕台內字第六三○一號函及⒌⒍台內字第一四三三號函規定辦理。 本案如確需土地使用同意書始能辦理時，請貴所派員勘察後會同里長協調地主提供。」（附件三）經承辦人員簽擬：「經查閱各相關法令及行政法院判例，本案符合公用地役關係，得免提供土地使用同意書，但是否超過二十年，仍請申請人提供證明。 因本路段非本所列管步道，無編列預算維護，擬向民政局申請補助動支基層建設準備經費後辦理」經區長甲○○核批：「如擬」（附件四），於八十四年十一月十七日以北市信建字第三一七五五號函松隆里里辦公處略以：「有關市議員某先生囑辦理松山路六六二之一、之二號旁往台北市勤行會活動中心石階路補修，請免提供土地使用同意書乙案，為符合既成道路公用地役權關係，請協助提供該路段使用二十年以上之證明，俾憑辦理修繕。」經里長黃滿和八十四年十二月八日提出證明書，其內容為「查有關松山路六六二之一、之二旁，往台北市勤行會活動中心之石階路壞損修復案，已延宕多時，但經洽詢後確係已逾二十載有餘，敬請貴公所予以補修，以利民行。」該區公所乃據以編列五十二萬零七百九十五元，申報動支基層建設準備經費計畫表，函報民政局。案該局核撥經費後，由信義區公所於八十五年一月二十六日招標，由普信公司得標，於同年二月十五日開工，四月十六日完成驗收。惟竣工圖與原設計圖步道部分寬度不一致，該所驗收人員仍准予驗收通過。 陳訴人陳文華於八十五年十月，發現其所有永春段三小段一二四地號未經徵收，而使用其土地闢建混凝土階梯步道，於八十五年十二月十八日聲請台北市政府拆除恢復原狀並賠償損失。經信義區公所於八十六年一月十八日邀集陳訴人、公園路燈管理處、某議員服務處代表○○○及該區公所相關人員現場會勘結論：「由信義區公所向松山地政事務所申請相關資料後送台北市議會某議員召集有關人員舉行協調會。」復於同年月二十七日再到現場會勘界定系爭範圍，其結論：「㈠經松山地政事務所依地籍圖現場指界，胡憶蓮女士所有永春段三小段一二三地號並未在勤行會步道範圍內。㈡該步道自路邊石階起深約三十公尺，係位於陳文華先生所有一二四地號土地上，確實面積須向地政事務所申請鑑界（依規定鑑界須由土地所有權人提出申請，本所無法代為辦理）。㈢該步道為存在多年之既成道路，本所順應民眾要求，在原步道上予以必要之養護，並未損及地主權益。會勘後請某議員召集相關單位人員辦理協調會，協調土地所有權人諒解。」又本案陳訴人異議後，台北市政府工務局公園路燈管理處已將所裝水銀路燈拆除。 陳訴人不同意將本案交由某議員協調之結論，並請該所提供當地里長出具之既成道路證明等供參，經該所於八十六年二月十四日以北市信建字第八六二○三四九一○○ 號函復略以：「本工程係依據八十四年九月五日民眾向議員建議案辦理。案經派員現場勘查，該石階路面損壞嚴重，部分土石流失，行走困難，通行安全堪虞，確有立即改善之必要。本所遂依據行政院、內政部函等有關法令及釋示，並詢訪當地民眾及里長得知該石階步道為存在多年之既成步道並供公眾通行，爰認定已有公用地役權存在，遂於八十五年二月至三月間，將現有石階路面加以整修養護，以維公共通行及安全。」雖經陳訴人一再陳請將系爭登山步道拆除並將闢建登山步道之法律依據影印供參，該區公所均置之不理。對其請求收購部分，於八十六年五月二十九日以北市信建字第八六二一三九一二○○號函台北市政府建設局卓處，經該局於八十六年六月十七日以北市建五字第八六二三四八三九號函復略以：「有關本局辦理登山步道用地之取得方式，係請地主提出土地無償使用同意書，並非採土地收購方式，先予敘明；至於本案系爭地號土地，貴所提及登山步道用地由本局徵收乙節，於法無據，礙難辦理，仍請貴區公所依相關法理實務逕行卓處」惟該區公所仍拒予拆除系爭登山步道。貳、彈劾理由及適用法律條款： 「公務員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定，執行其職務」、「公務員不得假借權力，以圖本身或他人之利益，並不得利用職務上之機會，加損害於人」為公務員服務法第一條、第六條所明定。又行政院六十七年七月十四日院台內字第六三○一號函略以：「政府為便利公眾通行，整修市鄉道路環境，於現有既成道路上為必要之改善、養護舖設柏油路面，該道路形態並未變更，亦未拓寬打通者，應依行政法院四十五年判字第八號判例，以公用地役關係繼續使用」係以整修市鄉道路環境，養護舖設柏油路面，並未變更道路形態或拓寬打通者，始得以公用地役關係，於現有既成道路上為必要之改善。如其道路之寬度、路基、形態均已改變，則已非原有道路之改善，應屬新闢道路，自應依規定辦理。經查台北市信義區公所所報本案施工前八十三年十二月二十日所拍攝照片四幀，登山步道之入口處，設有路燈（據查該路燈係台北市政府工務局公園路燈管理處於八十三年十一月四日設置），燈座旁舖有紅、藍色舊地毯路面。依台北市政府工務局公園路燈管理處路燈工程標準圖燈座寬度為二十八公分，計算原登山步道寬度約為一．一公尺，再查該照片，於系爭道路入口處，與松山路間有高差，輔以階梯，至陳訴人土地後，間有數公尺及十數公尺之平面路面（如附件五照片對照）。惟依竣工後之登山步道，自松山路起，均已設置階梯，其寬度竟達二公尺，且全程皆為新建混凝土階梯步道，並無原有之平面路面。顯然原有道路寬度、形態，皆已變更，不符行政院前開函示所定「必要改善之養護舖設柏油路面，道路形態未變更未拓寬者」條件。再參以本案工程單價分析表內記載，擋土牆四○公尺（即駁崁）、挖方達一二○立方公尺等情以觀，本案系爭步道已屬新建工程，自應依規定辦理徵收或徵求土地所有權人同意後，始得依序辦理改善工程，被付彈劾人屢以既成道路之修繕而拒予依規定辦理，顯屬枉法濫權，違反行政程序正義原則。 次查通往勤行會活動中心之登山小徑，在系爭永春段三小段一二四地號土地範圍，僅為三十公尺，其路寬、形態改變情形（請參照片附件五）已如前述，信義區公所受民意代表之請託，先後均以私有土地所有權人請提供無償使用同意書後再予辦理（如附件）。復經台北市政府民政局函示內政部七十年四月十六日台內營字第九○一七號函及行政院六十七年七月十四日院台內字第六三○一號函釋等請依規定辦理，並敘明如確需土地使用同意書始能辦理時，請該所派員勘查後會同里長協調地主提供（如附件）。渠等若為勤行會人員行走之便利，對改變地形拓寬步道之措施，自應依規定辦理徵收，或請土地所為有權人提供同意書，自不應藉修繕之名行拓寬之實。而強將原認非其列管之山坡地保護區私有土地，新築混凝土階梯路面，明顯違反禁反原則及前揭公務員服務法規定，視人民土地如無物，戕害陳訴人財產權益。綜上所述，台北市信義區公所甲○○區長為台北市勤行會人員通行之便利，假借修繕之名，強將私有土地拓寬闢建混凝土階梯步道，濫用職權，違反依法行政原則及程序正義，爰依監察法第六條規定提案彈劾。提出附件： 台北市信義區公所八十四年九月十二日北市信義建字第二六四八三號函影本。 台北市信義區公所答復台北市政府民政局議員請託案件處理記錄表影本。 台北市政府民政局八十四年十一月七日北市民二字第三二○八三號函影本。 台北市政府民政局八十四年十一月七日北市民二字第三二○八三號函暨本案工程預算書決算明細表竣工圖影本。 照片對照影本。 調查報告影本。 糾正案文影本。 詢問筆錄影本。 行政院函轉台北市政府對本院糾正案處理情形。被付懲戒人申辯要旨為就監察院八十七年度劾字第四十三號彈劾案彈劾申辯人甲○○違反公務員服務法第一條、第六條，謹依法提出申辯，分就彈劾案中所列認為違失各點逐項申訴辯明法令依據及作法程序，敬請明察：壹、指逾越院令既成道路之必要改善範圍，改變原有路寬形態，違反行政程序之公平正義一節申辯如次： 行政法院四十五年判例第八號與本案相仿，本步道之公用地役權存在已是無爭議之事實，依前揭判例此項道路之土地，即已成為他有公物中之公共用物，陳情人雖仍有其所有權，但其所有權之行使應受限制，不得違反供公眾通行之目的。則本所依此判例暨行政院之函釋，依法行政，何有違反程序之公平正義，敬請審酌查明（行政法院四十五年判例第八號如附件一）。 本所為市政府派出機關，依據授權，負責小型水土保持及登山步道之整修業務等（後詳），根據陳情及交辦衡酌公共安全（步道下方隔松山路有兩鄰住家六十五戶）勢須為水土保持設施，此即擋土牆施做之原因也；其次步道整修為考量山區○○○○○ 道邊溝，有影響土石安定疑慮，乃改以混凝土施設；在工程上，施築擋土牆及清理地基，勢需挖掘打基底，此即土方所由來，此觀農委會勘查記錄自明（如附件二），並請詳查。 彈劾文中所指路幅加寬一節實因登山者二十多年來假日上山下山雍塞時自然踩踏及雨水沖刷地形自然因素所形成，施工時，循自然形成之原有路寬，且為防杜水流沖刷加護於原有石階路基兼作水土保持，對原地主之財產權並無侵害，亦無如彈劾文中所敘全線寬二公尺之情形（詳請參考附件三及附件三－一現況實測圖），另指原平面路面者今仍舖平，尤其陳訴人所有土地，全部為度至度之斜坡，並未如彈劾文中所指全部為階梯。綜上所述，本步道整修皆秉依法行政之作法，敬謹作業，並無於施工時拓寬闢建，務望詳查。貳、指迴護違建者通行之省時與方便一節申辯如次： 本案向議員陳情之民眾因建議整修步道地點，無住戶門牌，又未親自指界，僅以「通往勤行會活動中心」為指引，以致本所初次勘查時會發生在六六二號之一等處查無石階步道之答復，其後再次電申請人領路勘查山區始尋獲此一石階步道，並非為該勤行會違建之通行方便，此點應予闡明。實則該步道頂端右接象山，左通獅山天寶宮，為丁字形登山步道，平日即為登山民眾經常使用（詳參照附件四，依八十年航照圖測繪之圖例），可知係整體步道之一部分，絕非為特定對象而施做，如能現場踏勘，更可明瞭。 台北市勤行會違建於八十三年勘查石階路時發現，係登山者搭設遮雨使用者，本所維護山區○○○道之工作為權責所在（市府授權後詳），所謂「迴護」云云顯然誤解當初提議修繕人為供指引所引敘之指標名稱，本所絕無必要干冒眾人指責及法律責任之必要，亦絕無如彈劾文所指迴護之意，敬請明察。叁、指強將原非其列管之山坡地保護區登山小徑，改變原有路寬、形態，闢建混凝土階梯路面一節申辯如次： 監察院調查過程中，不瞭解台北市政府於民國⒎⒑以府民一字第七九○四○三八八號函（附件五）核定第六次擴大授權區公所辦理業務，授權內容如左：㈠登山步道邊割草、清潔維護責任區依行政區域界線，分由各區公所負責。㈡登山步道、涼亭、遊憩場所等設施之損壞修復，分由各區公所負責。 台北市政府⒏⒗北市民一字第三一一六○號函（附件六）授權產業道路維護工程及路線規劃與土地取得業務由區公所辦理，授權內容如左：㈠產業道路授權區公所維護之工作項目：⒈產業道路沿線之雜草割除與路邊溝淤土清理。⒉路面及邊溝破損修復加蓋與路基維護。⒊沿線之安全樁、路堤、護欄、安全反射鏡、導標等安全設施之維護與粉刷。⒋道路上下邊坡駁坎、擋土牆之闢建維護。⒌ 一般性土石坍方清理維護及小型崩坍之搶修。㈡產業道路之維護（包括一○○公分以下沖蝕溝五○平方公尺沖蝕地及擋土牆）授權區公所辦理，如跨越區○○○道路，則由該二區協調維護。台北市政府又於八十二年十一月二十九日府建五字第八二○九一五四九號函（附件七）各區公所以：「為提昇行政效率，有關本市山坡地小型水土保持及產業道路邊坡穩定處理工程授權面積之原則，由原五十平方公尺擴大至一百平方公尺，請貴所自八十四年度照此原則編列預算據以辦理」。 據前揭二點授權（請參酌附件八台北市政府⒐⒙北市建五字第八七二五五六四一號函）即可明瞭本市○○道路、山坡地遊憩設施、登山步道損壞修復、山坡地小型水土保持（一百平方公尺）等均屬區公所業務權責範圍，其規定明確，運作多年，而彈劾內容指原非其列管之山坡地保護區登山小徑一節顯有誤會。此再觀行政院農委會 ⒌⒖農林字第八七一一七一九六號函（如附件九）說明所敘者自明：「台北市信義區公所將山坡地保護區○○○路面已損壞嚴重之登山小徑，整修為混凝土階梯路面乙事，屬地方政府經常性辦理業務，經本會派員赴現場勘察及查閱台北市信義區公所於施工前後所攝照片，無涉開挖整地，且無造成土石流失情事，本會爰認為本案石階路整修工程，未有違反水土保持法相關規定情事。」彈劾案中彈劾理由及適用法律條款所敘：「登山步道之入口道，設有路燈（據查該路燈係台北市政府工務局公園路燈管理處於八十三年十一月四日設置），燈座旁舖有紅、藍色舊地毯路面。依台北市政府工務局公園路燈管理處路燈工程標準圖燈座寬為二十八公分，計算原登山步道寬度約為一．一公尺」，爰不知步道原寬度究竟係應按實丈量或徵詢經常通行其上之民眾，還是依本府公燈處工程標準圖燈座寬二十八公分，推算原登山步道寬度約一．一公尺﹖實則該步道前後寬度不一，視地形而異，此凡曾登山者皆知之常識爾，既未徵詢公燈處意見，亦未請教鄰近住戶或登山者觀感，率爾推估，究何所據﹖並據此推論本所有拓寬、變更其形態之事實，殊嫌率斷，請參酌本所根據現有路況所測繪之參考圖（如附件十），以明瞭步道現況寬度與監察院推論為「寬度竟達二公尺」者有極大之出入。肆、指無視人民財產權益一節申辯如次：本所辦理本案自始至終均秉持以「修繕」、「整修」之精神及作法，顯見尊重私人財產權益，無意侵犯私人產權之態度，其證如左： ⒈本所⒒⒘北市信建字第三一七五五號函復松隆里辦公處：「請協助提供該路段已使用二十年以上之證明，俾憑辦理『修繕』。」（附件十一）。⒉本所⒓申請動支八十四年基層建設準備經費計畫表內計畫名稱：「松山路六六二之一、之二號旁往台北市○○○○○路『整修』」（附件十二）。 ⒊⒉⒊陳報工程管理費支用預算案及市府核定案與各項申報動工、驗收程序、核銷經費等均係以石階路『整修』工程名義辦理。（附件十三）申辯人自始即尊重人民財產權益，此觀本所⒐⒓北市信建字第二六四八三號函復內容暨⒑⒐本所於議員請託案件處理記錄表擬辦意見中均主張需由地主出具土地無償使用同意書後再申請經費辦理之態度即可證明（附件十四）；迨其後民政局檢送行政院、內政部等相關公用地役權函釋文到所後，仍先行經過查證，由里長訪問地方長者、書面提證後始簽辦認定公用地役權存在（其後里轄內二位長者已補提書面證明）再據以辦理申請修護經費（附件十五），亦可見尊重私人財產權益之審慎態度及依法定程序辦理之作法；又我國民法總則自民國七十一年修正後在行使權利及履行義務上已有重大改變：民法一四八條規定權利之行使不得違反公共利益，或以損害他人為主要目的；行使權利、履行義務應依誠實及信用方法。「在權利社會化與權利相對化的思潮下，權利的本質已發生相當變化。權利在現代社會中，基本上仍然是民法的重心，權利係法律賦予權利主體得享有特定利益的法律實力，權利主體得享有財產上或身分上各種利益，並排除他人的侵害。另一方面，權利為法律制度的一種，權利具有社會性與公益性，權利的存在不僅為個人利益，同時必須以維護社會公益、促進社會整體的和諧發展為目的。」民法在第一四八條原已規定「禁止權利濫用」，另外在第二一九條規定行使債權時應依「誠信原則」。民法修正時進一步將行使權利、履行義務時應遵循的原則歸納為以下三項指導原則： ─權利之行使，不得違反公共利益（禁止違反公益原則）。 ─權利之行使，不得以損害他人為主要目的（禁止權利濫用原則）。 ─行使權利、履行義務，應依誠實及信用方法（誠信原則）。民法修正案將此三項觀念具體化，同時並列規定在第一四八條，確立權利的公益性、社會性與相對性，提高民法的指導功能與理想層次，糾正權利絕對觀念及傳統個人主義的偏差，實為現代化的進步立法。在履行義務方面，基於相同理由，義務人也應依誠實信用方法為之，使誠信原則成為履行義務的一般指導原則。禁止違反公益、禁止權利濫用及誠信原則的關係：禁止違反公益、禁止權利濫用及誠信原則，同為行使權利及履行義務的指導原則，三者的基本精神相同，關係甚為密切。一般而言，誠信原則為最基本且為最高指導原則，在學理上稱為「帝王條款」，由於在立法例上將三項原則同時且分別規定，乃成為不同的原則。嚴格而言，權利濫用及違反公益就是違反誠信原則的具體形態，尤其是權利濫用實為「加重違反誠信原則」的表現。三項原則的理念相通，但在適用範圍及要求方式上各不相同。（參照施啟揚教授民法總則七十一年版三七八、三七九頁）另「物權社會化之繼續進行係我國物權法發展之基本趨勢，在私法方面，係權利濫用禁止原則，誠實信用原則之漸受重視。在公法方面，與日俱增之環境保護法規對物權關係具有重大影響」（參照王澤鑑教授民法物權第一冊一九九六年版第廿四頁）此觀水土保持法、水污染防治法等均已限縮所有權絕對原則而以公益考量為立法例已可明瞭。而陳情人陳文華身為政府高級公務員對此一法制變革原應具有一定程度之認知，唯卻主張所有權絕對原則，以排除原有步道及公用地役權而後已，其違反民法一四八條「行使權利履行義務，應依誠實及信用方法」之誠信原則者一；並違背同條一項「權利之行使不得違反公共利益」而背離公益者二；殊為可惜，遺憾也。再者，監察院不僅就申辯人之上級機關台北市政府對糾正案之陳復意見不予採認，且對中華民國最高行政機關行政院審慎交議主管部會內政部、農委會審認後同意本所作法無違失之回復函均置之不理，非但未加審酌採認，亦未就何以不予採認敘明理由卻偏聽全部採信陳文華之單面之說詞，其調查之週延度及公信力，寧不啟人疑竇﹖ 本案係爭土地所有權人陳文華為監察院所屬審計部前副審計長退休，現為審計部顧問。自民國⒓⒙、⒊⒑迄⒊止計三次（請參酌附件十六）行文陳情台北市政府或行政院並於監察院糾正後，申辯人於⒐⒗、⒐兩次與陳懇談時（附件十七）其均主張： ⒈「民國六十一年購得係爭土地後，每年或每隔一、二年間必定前往巡查，從未見有所謂步道於其上」。（詳如附件十六第五○頁） ⒉請求將該土地上之步道全部拆除，恢復所破壞林相並豎立「私人產業禁止侵入」告示。唯經查台北市政府都市發展局現存航照圖中，民國八十年之航照圖則明顯標示為相連貫之步道（詳如附件十八），此為科學證據者一，且詢據里長及世居該路段近鄰年長者證明該步道已存在二十餘年（附件十九），又依本府公燈處⒒⒏公燈字第八六六二六四七四○○號函說明該步道路燈於八十三年十月間已裝設完成（請參考附件二十），此亦皆為事實，焉何陳先生再三陳敘「從未見有所謂步道於其上」之言，而意欲掩蓋蒙蔽真相﹖其次陳文華請求該步道全部拆除，恢復所破壞林相、豎立告示等情事，顯欲借此糾正案遂行其剷除既存公用地役權之目的甚明。申辯人就前敘部分質疑監察院未能明察者一，且監察院於⒑⒗以處台乙字第八六○七○九○四四號函調相關檔案全卷即提案糾正，本所迄無陳述說明之機會，有欠公允其二。再者，以陳文華之特殊身分，以片面之陳述而全獲採納，究置申辯人於何地﹖此內「護」不避親，一意迴護之作法，雖經行政院交議營建及水土保持主管部會內政部、農委會核議陳報行政院後，由行政院復函監察院，表示核認改善及處置情形尚屬實情（詳如附件二十一），唯仍未獲監院斟酌採納，此一疏忽情況，恐亦係導致監察院審議此一彈劾案以七票對六票正反相近比例通過之原因之一（附件廿二），對此一現象申辯人受此衝擊，亦不再拘泥仁厚，敬謹坦率以陳，懇祈公懲會各位委員垂察事實曲直，判明是與非。申辯人自民國四十五年警察學校及五十三年中央警官學校畢業擔任公職以還歷任警員巡佐、巡官、分局員、科員、股長、副分局長、戶政事務所主任、區長等職，均以奉公守法，負責盡職，從無逾越違法受懲情事；內子林碧雲女士擔任教職三十年至前年始退休，夫妻二人育有二子均受完整教育成家立業，孫兒三人，全家自許一生奉獻之公教家庭典範而受親友、同儕敬重者，原期退休後可以含飴弄孫，攜老伴共渡黃金餘歲。自此彈劾案提出已將一生清白自許形象扭曲，夜不成眠，痛苦不堪；對本所等公務員尊嚴及士氣亦為極大打擊，對積極服務民眾之作為心生退卻，影響深遠。申辯人已屆齡限退，唯私衷以為若此罔顧事實率爾作法，實憂心也。綜上，依前揭申辯事實及法理，申辯人應無違公務員服務法第一條、第六條規定。今此申辯為最後司法公義，敬請廉明公懲會各委員詳查審酌，依照公務員懲戒法第十條規定衡酌申辯人辦理步道整修案之動機係為公益，其目的乃基於公用地役權、步道下方住戶之公共安全及通行之安全，並依據本所權責範圍內實施水土保持工作之手段所施設，考量申辯人品行，生活狀況及誠意與陳文華多次研商解決方案之善意（請參酌附件十八），依據衡平原則斟酌公益與私權之優先次序，而為申辯人不予懲戒之議決。提出如下附件影本：附件一：行政法院四十五年判例及釋示。附件二：農委會會勘查證紀錄。附件三：步道現況圖。附件三－一：包商證明及踏勘圖。附件四：步道地形圖。附件五：台北市政府⒎⒑府民二字第七九四○三八八號函。附件六：台北市政府民政局⒏⒗北市民一字三一一六○號函。附件七：台北市政府⒒府建五字第八二○九一五四九號函。附件八：台北市政府建設局⒐⒙北市建五字八七二五五六四一號函。附件九：農委會⒌⒖農林字第八七一一七一九六號函。附件十：現有路況測繪參考圖。附件十一：本所函請松隆里里辦處提供既成道路之證明。附件十二：本所申請動支八十四年基層建設準備經費。附件十三：本所陳報工程管理費支用預算案。附件十四：本所二度函復議員陳情案。附件十五：里長及轄內長者出具之既成道路證明。附件十六：陳文華先生三次陳情書。附件十七：本所與陳文華先生兩次協調紀錄。附件十八：航測圖。附件十九：里長及世居該地里民訪問紀錄表及陳情書。附件二十：公燈處函示於該步道裝設路燈日期。附件廿一：行政院函復監察院就台北市政府查處情形表示尚屬實情。附件廿二：監察院以七票對六票通過彈劾剪報。附件廿三：步道施工前施工後照片比對及現況照片說明。監察院原提案委員對被付懲戒人申辯所提意見壹、關於台北市政府信義區公所區長甲○○，擔任區長期間，逾越行政院函釋既成道路所為必要之改善範圍，迴護山坡地保護區違建者通行之省時與方便，強將原非其列管之山坡地保護區登山小徑，改變原有路寬、形態，闢建混凝土階梯路面；無視人民財產權益，違反行政程序之公平正義，違反公務員服務法第一條、第六條等規定，依法彈劾，送請公務員懲戒委員會在案。貳、公務員懲戒委員會台會議字第三三七四號函檢附被付懲戒人黃區長玉川申辯書副本到院，經核閱如後： 被付懲戒人甲○○區長以行政法院四十五年判字第八號判例與本案相仿，為其於他人土地上施設駁崁及新築混凝土登山步道之依據。估不論登山步道是否為既成道路（司法院大法官會議釋字第四○○號及申辯書附件第二頁、第三頁參照），依附件第六十七頁、第六十八頁、第七十一頁照片對照，及調查期間現場察查，量測現場遺留登山步道進口右側之地毯寬度約一．一公尺，則原步道寬度約一公尺已可確定。復依附件第六頁，新建混凝土階梯路面寬度均已超過一公尺，及原彈劾案文附件第九至十三頁觀之，本案道路形態、路寬均已改變，其不合行政院六十七年七月十四日台內字第六三○一號函釋既成道路為必要改善之範圍。甚至行為時未經台北市政府主管機關認定，以里長證明書將登山步道作為既成道路，置人民財產權益於何地﹖調查期間，仍未依申辯書附件第三頁規定報請主管機關依法處理；所辯以八十年航照圖及里民訪談紀錄認定系爭登山步道為既成道路，顯非可採。渠等於私人土地上未經合法程序取得土地使用權，逕予新建駁崁及混凝土階梯路面，已屬占用，非僅行政違失，甚已涉刑責。 所辯台北市政府授權產業道路維護工程、路線規劃與土地取得業務由區公所辦理。按授權區○○○○道路用地取得，並非准由區公所未經合法程序，甚至僅以里長證明書據以占用私人土地。況本案民意代表僅要求修復石階路，並無請求新建駁崁及混凝土階梯路面，且系爭上方登山步道亦有以修復方式整修損壞步道者詳如附照片。渠等若要新建駁崁及土階梯路面，自應參考台北市政府建設局登山步道用地取得方式辦理（彈劾案文附件第十九頁反面八十六年六月十七日北市建五字第八六二三四八三九號函參照），方屬正辦，其不循此途，甚至兩次認定系爭非其列管之登山步道，且須地主出具土地無償使用同意書，竟未經土地所有權人同意前逕予新建；所辯尊重私人財產權益，顯屬前後矛盾。 調查期間前經現場勘察，松山路並無龜裂，有附件第六十七頁施工前照片可證，依附件第七十四頁及第七十五頁觀之，因渠違法於系爭土地上新築混凝土階梯路面，造成山坡地水土就平滑路面加速而下（如附剪報說明），造成松山路十數年來未曾毀損路面之龜裂，併此敘明。綜上所述，申辯書所辯均屬卸責之詞，不足採信，敬請依法懲戒。理　由被付懲戒人甲○○係台北市信義區區長，八十四年九月該區公所接台北市政府民政局交辦王昆和市議員請託之「台北市○○路六六二號之一、之二台北市勤行會活動中心石階路有部分土石流失請補修」案，函復王昆和議員等「：：：經現場勘查結果該石階路並非本所列管維護之登山步道，其土地亦屬私有土地，容請案主提供土地無償使用同意書、土地地籍圖謄本：：：等再予辦理」。嗣王議員於十月又親自請託民政局不必再提供土地使用同意書，交下速辦，區公所承辦人員朱香琴乃簽擬辦意見由區公所函復說明：「有關王議員申請修復之松山路六六二之一、之二石階路，查該處係私人住宅，並無石階路。經本課現場勘查附近山區○○○道及至地政事務所查證，該地區均為私人土地。又王議員稱該地區均已供公眾使用，但因非本所列管之步道，仍需由地主出具無償使用同意書後申請經費辦理。請申請人擇期領勘，並會同相關單位確認正確位置，查明地主後，依程序辦理。」嗣民政局於十一月七日又函區公所謂市議員王昆和囑辦之松山路六六二之一、之二號旁往台北市勤行會活動中心石階路補修請免提供土地同意書：：：如確需土地同意書始能辦理時，請貴所派員勘查後會同里長協調地主提供。朱香琴乃簽辦由被付懲戒人批示如擬之意見為：「經查閱相關法令及行政法院判例，本案符合公用地役關係，得免提土地使用同意書，但是否超過二十年，仍請申請者提供證明。因本路段非本所列管步道：：：」。被付懲戒人既未命所屬依市府函示意旨先取得私人地主同意以免糾紛，亦不待覓地主協調或再命申請者提供地籍等資料及王議員所稱該地已供公眾使用之確切證明以詳實查明確為既成道路並有公用地役權存在之事實，僅憑居住該處未滿二十年之里長黃滿和出具該台北市象山勤行會活動中心已使用該路二十餘年之證明，即貿然為該活動中心石階路工程新築步道、擋土牆及挖除混凝土及廢土處理、級配等，編列新台幣（下同）四十七萬七千元合計五十餘萬元之預算招標施工。經受損害地主陳文華等發覺陳情，市○○ ○○○路邊至台北市象山勤行會活動中心先裝設之水銀路燈拆除。此等事實，有附卷之台北市信義區公所多次致王昆和議員函件、台北市政府民政局處理王昆和議員親自請託記錄表所載原擬辦意見、該局八十四年十一月七日北市民字第三二○八三號函及附件與擬辦資料、信義區公所該案之工程申請補助經費計畫表預算書、結算明細表及附圖、照片、現況圖、兩次航測圖等件影本可按，復經檢舉人陳文華、被付懲戒人甲○○及區公所經辦人員朱香琴等到會陳述其事。按政府雖可就存在於私人土地上之現有既成道路以有公用地役關係繼續使用而為必要之改善措施，但不得變更道路形態且需係以維護不特定之公眾通行便利，以免私人財產受公權力及第三人之不當侵害。如將道路之寬度、路基等形態改變，則已非原有道路改善，則應依規定新闢道路。台北市政府民政局函信義區公所所檢附市府法規會所示「成立公用地役關係」之「既成道路」之認定標準中，更載明須具備：㈠為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；㈡於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止情事；㈢經歷年代久遠：：：應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始：：：」等條件。被付懲戒人在監察院調查時已坦承該段步道在地形圖上（航測）八十年的可以看出，五十七年的看不（出）來。：：：原來非區公所列管：：：新做擋土牆比較堅固，原來沒有：：：未整修前石階寬約一公尺：：：。而依歷次現場勘查及卷附之現場照片亦顯示原步道寬約一公尺，而新建全程至勤行會之混凝土階梯超出原有步道寬度，增設阻絕及排水功能高出兩邊土地之混凝土擋土牆（駁崁）長四十餘公尺高約一．五公尺，挖方一百二十立方公尺等情（見附卷之工程預算書及現場勘查照片等資料）以觀，本案道路形態已有改變，既超出原區公所八十四年十一月十七日北市信建字第三一七五五號致民政局及王議員等函所示之辦理修繕範圍，且應囑託專為台北市勤行會活動中心石階路補修，未待查明該原非區公所列管之登山步道就私人土地確有公用地役關係，即為之另請專款為該會新築步道、擋土牆等，與上開政府法令所示「必須係供不特定之公眾通行所必要經歷年代久遠之既成道路始得認成立公用地役關係而為之修繕或維護」，尚屬有間。縱其所為嘉惠勤行會及可便利或省時自該新築石階路登山之通行者，亦與維護供不特定之公眾通行之既成道路不盡相同。信義區公所係於八十四年十二月即申請為該案動支八十四年度基建準備經費，八十五年一月編列預算以招標施工，被付懲戒人所提八十七年十一月訪問附近居民郭有利、王阿大、董啟關等筆錄稱該登山步道存在已久或云好像有二十多年之證明，均在其認有地役關係新築石階路等以後，又里長黃滿和之戶籍資料載明係於六十八年一月二十二日始行遷入現址居住，其所提該步道已逾二十載之證明更無從據以認定被付懲戒人等已先切實查明該處已作為既成道路與私人土地有公用地役關係之事實，與其所提行政院對糾正案覆函及所有證據及申辯，均難資為有利之證明。被付懲戒人既未切實查明本案私有土地是否確有公用地役關係，亦不循正當途徑溝通地主同意使用，即在原認為非其列管之登山步道且須地主使用同意書之私地上，為象山勤行會特動支基建準備經費編列預算新築混凝土階梯路及擋土牆等工程，忽視土地所有人之財產權益，其執行職務自有違反公務員服務法第五、七條公務員應謹慎、切實之旨，應依法酌情議處。據上論結，被付懲戒人甲○○有公務員懲戒法第二條各款情事，應受懲戒，爰依同法第二十四條前段、第九條第一項第五款及第十五條議決如主文。中華民國八十八年一月八日公務員懲戒委員會主席委員長朱石炎委員金經昌委員吳天惠委員張登科委員薛爾毅委員王廷懋委員蔡尊五委員王江深委員陳秀美委員張木賢委員林文豐委員周國隆右正本證明與原本無異。中華民國八十八年一月十一日書記官古明文

懲戒法院－懲戒法庭八十八年度鑑字第八七八九號

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