最高法院一○○年度台上字第六六六號｜法律人

最高法院民事判決　　　　　　　一○○年度台上字第六六六號上　訴　人　台南市政府法定代理人　賴清德訴訟代理人　李家鳳律師黃溫信律師徐美玉律師黃紹文律師被上訴人　安吉路加油站有限公司法定代理人　方榮舜訴訟代理人　張珮琦律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十九年十二月七日台灣高等法院台南分院第二審判決（九十八年度重上國字第一號），提起上訴，本院判決如下：主文原判決關於駁回上訴人其餘之上訴及該訴訟費用部分廢棄，發回台灣高等法院台南分院。理由本件被上訴人主張：伊於民國九十一年九月六日就坐落台南市○○區○○段一一五六地號土地（下稱系爭土地），向上訴人申請核發籌建安南加油站可供作加油站使用證明（下稱系爭使用證明）。上訴人所屬都市發展局承辦人員陳西安竟故意洩漏伊之申請資料予正為訴外人優加力股份有限公司（下稱優加力公司）覓地建加油站之許政雄，致許政雄於同年月九日以其配偶歐秀琴名義，就坐落同段一一四三、一一四四地號土地向上訴人申請核發優加力公司籌建長安加油站土地使用證明，上訴人旋於同年月十六日以南都局計字第一○三四九號函核發優加力公司可供作加油站使用證明，卻遲至同年月十九日始通知伊補正資料，經補正後，於同年十月九日始核發系爭使用證明，伊於同年月十四日向上訴人申請在系爭土地設置安南加油站時，因優加力公司已先提出申請，並經上訴人於九十二年一月十日以南市建公字第○九一○二一八四八五○號函核准籌建長安加油站，上訴人乃於同年二月六日以南市建公字第○九二四一○○二七七○號函以伊之申請與加油站設置管理規則第八條第一項第三款及第三項規定不符，而為否准之處分。嗣伊以先向上訴人申請系爭使用證明，卻未先獲核發為由，提起訴願、行政訴訟，歷經高雄高等行政法院、最高行政法院判決將上訴人上揭三行政處分撤銷確定；而上訴人所屬承辦人員陳西安因此涉犯刑事案件，亦經刑事法院判處有期徒刑六月確定在案。伊因上訴人上揭行政處分，而未能籌設安南加油站，致受有自九十二年七月一日得開始營業時起，至九十三年八月三十一日提起本件請求止，每個月營業損失新台幣（下同）二十六萬八千零八十一元，合計三百七十五萬三千一百二十九元等情，爰依國家賠償法第二條第二項規定，求為命上訴人給付伊三百七十五萬三千一百二十九元及法定遲延利息，並自九十三年九月一日起，至核發伊籌建加油站許可前，按月給付伊二十六萬八千零八十一元之判決（超過上開金額之請求，業經第一審判決被上訴人敗訴，已告確定；原審將第一審命上訴人給付金額超過一百二十六萬八千九百十五元本息及按月給付二十六萬八千零八十一元部分判決廢棄，改判該部分被上訴人在第一審之訴，並駁回上訴人其餘上訴。上訴人就其敗訴部分，聲明不服，上訴第三審，而被上訴人就命上訴人按月給付部分，提起第三審上訴，為不合法，另以裁定駁回）。上訴人則以：上揭行政處分經行政法院判決撤銷，並未命伊應核准被上訴人之申請，而係指審核申請案時，應否一併審查加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定，適用法規見解不同所致，尚非伊所屬人員有何違法，且伊對被上訴人之申請，仍可審查是否符合設立要件後，為准駁之決定，不能以行政法院撤銷上揭行政處分，即認伊應負國家賠償責任。伊雖未核發系爭使用證明，惟被上訴人同時受無須投入資金之利益，且因缺乏資金，而無限延期籌建無法營業，自無損害可言。被上訴人更無預為請求伊按月給付之理由等語，資為抗辯。原審維持第一審所為命上訴人給付被上訴人一百二十六萬八千九百十五元本息及按月給付二十六萬八千零八十一元部分之判決，駁回上訴人該部分之上訴，無非以：按行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者，行政法院得予撤銷，行政程序法第六條，及行政訴訟法第四條第二項、第二百零一條分別定有明文。所謂逾越權限者，係指違背行政程序法第十條行政裁量界限，超越法規授權範圍，不符合法規授權目的而言。而基於相同原因事實作成之行政處分，若有意作不公平之差別待遇，致損及特定當事人之權益者，即有權力濫用之違法。查上訴人核發同意設置加油站使用證明，即得就被上訴人提出之基地周圍都市計畫，及現況套繪圖審查是否符合加油站設置管理規則第八條第一項第三款「同一直轄市、縣（市）內，與同一路線系統之道路同側既有或先申請之加油站入口臨街面地界，至少應有五百公尺以上之距離。」之規定，且該規定僅就相關設施之距離所為限制，測量無需特殊之技術，亦非上訴人所屬審查單位即都市發展局所不能判斷。參以上訴人經前台灣省政府授權辦理核發同意設置加油站使用證明業務，上訴人所屬都市發展局就加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定之條件，亦列入審查項目，已據證人即上訴人所屬人員黃進丁於高雄高等行政法院九十三年度訴字第二四八、二四九、二五○號案件審理中證述甚詳。是加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定，主管機關既應於核發土地使用證明時加以審查，該條文所謂「先申請」，自應以申請設置加油站核發同意使用證明之先後為準，此亦為行政法院所是認。其次，被上訴人於九十一年九月六日檢具相關資料，向上訴人申請系爭使用證明，因承辦人員陳西安擅將上揭申請資料交與許政雄閱覽，致許政雄於三日內趕辦所需地籍謄本等資料，並以其配偶歐秀琴名義，於同年月九日向上訴人提出申請於同段一一四三、一一四四地號土地設立加油站之使用證明，陳西安優先審查該申請案，同年月十六日即取得使用證明，進而向上訴人所屬建設局申請籌建許可等情，迭據被上訴人陳明在卷；且陳西安因洩漏被上訴人上揭申請資料，而涉犯刑事案件，亦經刑事法院判處有期徒刑六月確定在案，有台灣高等法院台南分院九十三年度上易字第十九號刑事判決網路查詢列印本等件可稽。足徵陳西安確有違法洩漏被上訴人之申請資料之情事，且於審查上揭二件申請案，對歐秀琴之申請案以最速件處理，此有上訴人所屬都市發展局九十一年九月十六日以九一南都局計字第一○三四九號函可證。而陳西安明知被上訴人之申請資料缺少「基地周圍都市計畫及現套繪圖」、「計畫書」，卻拖延未告知補正，藉詞推拖，至同年月十九日始函覆被上訴人補正相關欠缺文件，並於同年月二十七日通知相關單位，同年十月三日開會討論鄰接道路之面寬或最小基地寬度之管制問題，亦有上訴人九十一年九月十九日南市都計字第○九一○○七○九九一○號函、同年月二十七日九十一南市都計字第○九一○二三七三○一○號通知單可按；對照陳西安處理上揭二件申請案之速度，顯有差別待遇至明。揆諸上揭說明，上訴人核發歐秀琴申請設置加油站之土地使用證明，已違反平等原則，而有權力濫用之違法，灼然明甚。又查，上訴人上揭行政處分業經行政法院判決認定違法，予以撤銷確定在案，有最高行政法院九十六年度判字第一一號判決正本、高雄高等行政法院九十三年度訴字第二四八、二四九、二五○號判決網路查詢列印本等件可證。上訴人雖辯稱行政法院撤銷否准許可處分，被上訴人如欲申設加油站，應再提出申請云云，然被上訴人申請之原處分卷，行政法院在案件審理完竣，已檢還上訴人等情，有最高行政法院九十六年三月三日院登巳股九六判○○○一一字第○九六○○○一五三七號函、高雄高等行政法院九十六年三月七日高行獻紀孝九三訴○○二四八字第○九六○○○一七四三號函足稽，則上訴人一直持有被上訴人申請籌設加油站之文件。上訴人之訴訟代理人亦稱承辦人員留有被上訴人申請書之影印本。上訴人雖提出其曾於九十七年二月四日以南市建公字第○九七四一○○七○七○號函通知被上訴人補送資料云云，惟為被上訴人否認收受該信函，上訴人復未能證明該函已合法送達被上訴人，且被上訴人之申請案，自始至終仍處於向上訴人申請籌建加油站之狀態，乃上訴人迄未依行政法院判決主文意旨，為准駁之決定，反辯稱被上訴人應再提出申請，顯有違誠信原則，亦不足採。綜上，被上訴人既先於優加力公司，向上訴人申請核發系爭使用證明，上訴人即應先審酌其申請案，是否合乎加油站設置管理規則第八條第一項第三款規定，卻因承辦人員陳西安故意洩漏被上訴人之申請資料，循私優先審查歐秀琴較後提出之申請案，取得土地使用證明，而搶先向上訴人所屬建設局申請籌建許可，使被上訴人之籌建許可申請案迄未獲准，致損害其權益，自係上訴人之公務員於執行職務行使公權力時，因故意不法侵害被上訴人之權利，致其受有損害，兩者間具有相當之因果關係，被上訴人自得請求國家賠償。末查，「加油站管理設置規則」第六條至第十二條既已明確規定申請設置加油站之用地要件，且該規則第十六條至第二十四條就加油站設置之申請要件及程序詳加規定，該規則對公務員行使職權之範疇，業已有所規範，申請人具備法定要件提起申請時，公務員並無不予處理之裁量空間存在。被上訴人申請系爭使用證明，及籌設加油站之條件、文件，有何不符「加油站設置管理規則」之相關規定，上訴人迄未提出說明，且於本件協議程序中，函知被上訴人審議本件國家賠償成立。上訴人若無上揭「優加力公司加油站用地使用證明」、「許可優加力公司設置加油站」之行政處分，並無何「否准安吉路公司設置加油站行政處分」之理由，上揭行政處分，致被上訴人受有自可開始營業之日起迄今之營業利潤損失，洵堪認定。爰審酌被上訴人曾於同地段申請籌設之安吉路加油站、舜欣加油站有限公司（與安吉路加油站係同一負責人、下稱舜欣公司）申請籌設公學加油站，自上訴人同意籌建，迄取得經營許可執照，計需一年五月、一年八月，有上訴人八十九年八月四日八九南市建用字第○五三四八一號函、九十一年一月四日南市建公字第○九一○○○○四六五○號函、九十四年八月十八日南市建公字第○九四○○六三八三○○號函、九十六年四月四日南市建公字第○九六○○三一○五○○號函可佐。依上揭兩案籌設時間，平均值為一年六月又十五日，據此推計可正式營運之時間，應屬合理、客觀可採。則被上訴人係於九十一年九月六日向上訴人申請，同年月二十四日補齊申請資料，嗣經一年六月又十五日籌備期間，即九十三年四月九日起可開始營業，以此計算其營業損失，堪予認定。又依另向財政部台灣省南區國稅局安南稽徵所調閱坐落台南市○○路往高速公路方向之「台塑安吉路站」及「鯨世界安定站」，自九十二年七月一日起至九十六年十月間止之「營業人銷售額與稅額申報書」，並依財政部頒訂九十一、九十二年度營利事業各業所得額暨同業利潤標準，加油站零售部分為百分之五計算，該二站平均每月營業利潤為四十萬二千一百二十一元；而被上訴人擬設置之加油站，與該二加油站同路段且同側，以常情車流量無明顯增加之情況下，被上訴人加入競爭，該路段之營業收入總額，勢必由三家平均賺取，則被上訴人之營業利潤，自應將該二家每月營業平均利潤除以三始合理。基此，被上訴人之營業損失額，自九十三年四月九日起至同年八月三十一日止，共計一百二十六萬八千九百十五元，及自本件請求翌日即九十三年九月一日起，至清償日止，按年息百分之五算之法定遲延利息；暨自九十三年九月一日起，至核發被上訴人籌建加油站許可之前，每月營業損失二十六萬八千零八十一元。從而，被上訴人依國家賠償法第二條第二項規定，請求上訴人給付上開金額，即屬有據，應予准許等詞，為其判斷之基礎。惟查上訴人迭稱：伊於九十二年二月間作成否准被上訴人之申請籌建系爭加油站處分之同時，即已將被上訴人之申請資料一併檢還被上訴人云云，並提出九十二年二月六日南市建公字第○九二四一○○二七七－○號函為證（見原審卷第二宗第二六三頁、第二七二頁、第三宗第一九三頁、第二宗第三八頁、第三九頁）；且上訴人於九十六年間行政法院判決確定後，於九十七年二月四日以南市建公字第○九七四一○○七○七○號函通知被上訴人補提資料以供審查，並將該函寄送至被上訴人公司所在地，由台亞石油股份有限公司（下稱台亞公司）代為收受轉交被上訴人，亦有台亞公司函可稽（見原審卷第二宗第二三四頁、第二五三頁、第二五五頁、原審卷第三宗第一三四頁），倘所言非虛，則上訴人於九十二年間已將被上訴人之申請相關資料（原本）退回，於行政法院判決確定後，自無從逕予審核，而為實體准駁決定。乃原審未予詳查，亦未說明上述抗辯是否可採，即有判決不備理由之違法。其次，上訴人另辯稱：本件是否准予核發籌建許可，並非伊所屬建設局所能片面決定，程序上尚需經會同交通部台灣區○道○○○路局南區工程處、嘉南農田水利會、台南市警察局交通隊等機關共同會勘後決定，且被上訴人申請籌建加油站許可，尚在申請之書面申請階段，遑論加油站各項軟硬體設備，均尚付諸闕如，被上訴人縱於取得籌設加油站許可後，後續尚需（向其他機關申請建築執照、使用執照）於三年內投資完成各項營運設備，及報請中央主管機關核發營業許可執照後，始得申報開始進行營業云云（見原審卷第三宗第一九五頁至第一九六頁），此與被上訴人取得系爭使用證明，持之申請營業許可執照，其資力、條件得否可獲許可攸關，且被上訴人籌設加油站之時間、地點不同，更與舜欣公司為不同法人，能否與其籌設吉安路加油站及舜欣公司籌設公學加油站取得經營許可執照所需期間之平均值，推計系爭正式營運之時間，尚非無疑。原審未詳予調查審認，遽憑上開理由，而為上訴人不利之判斷，亦嫌速斷。上訴論旨，指摘原判決關於其敗訴部分為不當，求予廢棄，非無理由。據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第四百七十七條第一項、第四百七十八條第二項，判決如主文。中華民國一○○ 年四月二十八日最高法院民事第三庭審判長法官劉延村法官許澍林法官黃秀得法官魏大喨法官阮富枝本件正本證明與原本無異書記官中華民國一○○ 年五月十日Ｅ

最高法院一○○年度台上字第六六六號

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