111年度台上字第1733號｜民事：請求國家賠償｜裁判日期：111 年 12 月 13 日

最高法院民事判決 111年度台上字第1733號上訴人李信毅訴訟代理人張致祥律師複代理人朱星翰律師被上訴人宜蘭縣政府法定代理人林姿妙訴訟代理人林國漳律師上列當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國111年1月26日臺灣高等法院第二審判決（110年度上國字第11號），提起上訴，本院於111年11月15日行法律審言詞辯論，判決如下：主文原判決廢棄，發回臺灣高等法院。理由一、本件上訴人主張：㈠坐落門牌號碼宜蘭縣○○市○○路000巷00號房屋附近之高壓電桿（下稱系爭電桿）上有虎頭蜂窩（下稱系爭蜂巢），於民國108年6月下旬曾發生虎頭蜂螫人事件，同月29日經民眾通報，被上訴人農業處（下稱農業處）雖派員到場確認系爭蜂巢危險源存在，惟怠於立即摘除，亦未為任何處置（含設置警戒標誌警告或限制民眾在系爭虎頭蜂出沒危險區域範圍內之場所為使用），致伊母李游菊於同年7月9日在距離系爭蜂巢所在約3到5公尺之菜園工作時，誤入虎頭蜂攻擊範圍而遭蜂螫致死（下稱系爭事故）。㈡被上訴人迨系爭事故當日晚間方摘除系爭蜂巢，由於虎頭蜂有致命危險，附近亦有民房農田，被上訴人已無裁量空間，本應於3日內處理完畢，猶予台灣電力股份有限公司（下稱台電公司）5日斷電，有裁量不當之過失，復未及時摘除蜂巢，與系爭事故間顯有相當因果關係。伊受有精神上損害新臺幣（下同）150萬元、支出喪葬費用38萬7000元之損害。㈢依國家賠償法第2條第2項後段、第6條及民法第194條、第192 條第1項規定，求為命被上訴人給付188萬7000元，及自起訴狀繕本送達翌日起算法定遲延利息之判決（其他未繫屬本院部分，不予論述）。二、被上訴人抗辯：㈠依行政院內政部消防署(下稱消防署)於107年1月間訂定「消防機關協助執行捕蜂捉蛇為民服務處理原則」（下稱系爭處理原則）第5點第4項第8款規定，行政機關就是否、如何摘除蜂巢，有相當之裁量權限。伊本得不處理系爭蜂巢，然仍與台電公司溝通斷電事宜，摘除蜂巢，難認有違反法令或怠於執行職務之情事。㈡伊所屬消防局於108年6月29日接獲民眾電話通報後，即轉知農業處通知與伊簽訂108年度宜蘭縣捕蜂為民服務委託專業服務契約之訴外人群鴻工程有限公司（下稱群鴻公司），經派員勘察後認台電公司須先停電，才能進行摘除蜂巢作業，乃於捕蜂為民服務執行承接單（下稱承接單）之移除方式欄載明「待台電斷電後處理」回報農業處。農業處於同年7月2日與台電公司聯繫，排定於同月9日20時停電進行蜂窩摘除作業，難認伊有怠於執行職務。㈢系爭蜂巢在戶外，客觀上對民眾生命、身體危害並無急迫危險性，伊除無因此限制民眾通行該路段之權限外，縱在該路段設置警告標誌，亦難認可必然防止通行該路段民眾被虎頭蜂叮螫，是系爭事故純屬偶然，與該路段未設置警告標誌防止間，並無相當因果關係，且上訴人請求慰撫金150萬元過高，李游菊亦與有過失。三、原審維持第一審所為上訴人敗訴之判決，駁回其上訴。理由如下：㈠被上訴人所屬消防局於108年6月29日接獲民眾電話通報系爭電桿上有虎頭蜂窩，經轉知農業處通知群鴻公司派員前往查看，認台電公司須先停電才能進行蜂巢摘除作業，乃於承接單之移除方式欄載明「待台電斷電後處理」回報農業處。農業處於同年7月2日與台電公司聯繫，排定同月9日20時停電進行蜂窩摘除作業，惟同日7時30分發生系爭事故，被上訴人於同日20時45分摘除系爭蜂巢等事實，為兩造所不爭。㈡被上訴人針對捕蜂捉蛇業務，係委外由群鴻公司辦理，群鴻公司及所屬人員於執行捕蜂捉蛇勤務行使公權力時，視同被上訴人即委託機關公務員，得以系爭處理原則作為執行捕蜂捉蛇勤務之處理原則，惟與被上訴人自行訂定之「宜蘭縣政府為民服務中心運作作業要點」第五㈡1.、第五㈢3.規定之要件不符，無適用該要點可言。審諸google街景照片所示，系爭蜂巢位於戶外空曠處所，旁有道路，附近有零星民宅；兩造不爭執系爭蜂巢距離地面約10餘公尺，從客觀上觀察，該蜂巢處於有高壓通電、高風險環境、作業困難而無法立即處理之情形；佐以證人即群鴻公司負責人游志鴻之證述，被上訴人委託執行捕蜂勤務之人員於現場評估進行裁量後，認當下無立即人命危害，且須台電公司配合斷電而無法立即處理，未予當場摘除系爭蜂巢，並於同日回報農業處，難認被上訴人有怠於執行職務。㈢農業處於108年7月2日與台電公司聯繫系爭電桿停電事宜，台電公司宜蘭區營業處當日派員查知系爭蜂巢位於變壓器上之熔絲鏈開關橫擔上，需安排停電事宜，因停電範圍有重點用戶5戶，依「台電公司配電線路工作停電處理要點（下稱停電要點）」第6條第4項第3款規定，需於3天前通知停電及發放停電通知單，惟考量虎頭蜂有危險性，將6個工作天縮短為4個工作天，排定同月9日夜間停電，台電公司曾於同月3 日再派員至現場勘查後續所應停電範圍及開關狀況，並排定工作停電要求書陳核，且通知承攬商先行作業，俟同月4日停電要求書陳核完畢，即送交承攬商配合作業，經承攬商於同月5日發放停電通知單（記載將於108年7月9日20時至21時暫停供電）等情，有台電公司停電要點、施工要求書、停電通知單可憑，復經台電公司宜蘭區營業處函復無訛。足見被上訴人與台電公司聯繫停電事宜時，已促請台電公司縮短停電作業相關流程所需時間，難認被上訴人所屬公務員有怠於執行職務之情形。上訴人援引行政執行法第36條第2項第3款、第4款、第39條規定，主張被上訴人在系爭蜂巢摘除前，未封鎖現場限制民眾進入或在現場設置警告標誌，即有公務員怠於執行職務乙節，並無足取。㈣從而，被上訴人之公務員（含受委託執行職務之人員）並無怠於執行職務之情事，上訴人依國家賠償法第2條第2項後段、第6條及民法第194條、第192條第1項規定，請求被上訴人賠償188萬7000元本息，為無理由，應予駁回。四、本院廢棄原判決之理由：㈠公務員執行職務係代表國家為之，公務員之違法執行職務即為國家之違法行為，責任主體仍為國家，是以國家賠償法之國家賠償責任，係國家為自己行為負責，有自己獨立的成立要件，不以公務員成立民法第186條侵權行為責任為條件。又既係自己責任，國家責任成立及其範圍，判斷基準不以國家賠償法為唯一依據，憲法課予國家對人民應承擔之職責義務亦屬之，並透過各種法規命令頒布施行，使抽象意義之職責義務具體化、現實化，惟國家義務包羅萬象，隨國家整體發展、資源條件等因素，國家義務違反責任、法治國原理，當以法規範明確之，國家賠償法第2條之國家賠償責任，即係國家憲法義務違反時責任之具體規範，觀諸同法第1條規定即明。本條第2項後段規定，公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負賠償責任。查本項性質為國家侵權行為責任，非純屬民事損害賠償責任而有公法性格，在損害賠償法體系中，乃特殊侵權行為法。依此，國家公務員怠於執行職務，及是否屬本法所指應履行之法定職務、不法性有無，其判斷標準，包括憲法及各個具體法規命令所定之職務在內。又因其亦有民事損害賠償性格，除牴觸憲法或性質不相容情形，否則，有關侵權行為民事賠償責任相關規定、法理，如損害填補原理、風險分配原理，仍有適用。㈡國家賠償法第2條第2項國家責任，亦為民事損害賠償責任法體系一環，損害賠償責任建構在風險分配基礎上，包括在科技社會中之電力設備。風險社會，風險源一部分來自於各種自然環境，即如各種蛇類或蜂類等野生動物，亦為現代社會生活風險源之一。而保障人民安全係國家存在的意義及目的，尤其是保障人身自由、生存權、工作權、財產權及其他自由等基本權利，憲法已將之課予國家（參照憲法第8條以下），由此可見因該風險造成人民自由權利等損害者，風險源責任分配，當先分配予國家。此外，倘法律規定之內容非僅屬授予國家機關推行公共事務之權限，而其目的係為保護人民生命、身體及財產等法益，且法律對主管機關應執行職務行使公權力之事項，已經法律或各種規則命令明定者，該管機關公務員依此規定對可得特定之人，即負有作為義務，已無不作為之行政判斷餘地及裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人得依國家賠償法第2條第2項後段規定，向國家請求損害賠償（大法官釋字第469號解釋參照)。㈢系爭處理原則雖以為民服務為名，惟核其內容，就該項服務項目已舉出「由農政單位主政，消防單位適時配合支援」、法源依據、任務項目（蛇類捕捉、蜂窩摘除）、執行原則、執行程序，且依法對外公告，自具有法規命令之外在形式，且既有具體規範內容，當人民有遭受該項服務項目需求時，因信賴系爭處理原則存在，自得依系爭處理原則請求權責機關處理，核系爭處理原則已具體化憲法保障人民生命、自由、財產權意旨，自非僅係內部行政業務作業之行政規則，人民自得據此請求國家應為一定作為義務。 (四)系爭處理原則第5點第4項第8款規定：「經消防人員現場評估當下無立即人命危害或不需處理（如蜂蛇位於戶外、野外）或無法處理（如蜂巢位於電塔、懸崖等高風險環境、作業困難）者，得不處理」，雖賦予主管機關得審酌蜂巢所在位置，是否屬於高風險或有無作業困難等實際狀況，具有專業判斷餘地。惟行政法規有關不確定法律概念，係立法者依據依法行政原則，賦予主管機關根據客觀事實、專業與執行技術等事務之判斷餘地，如國家機關之作為義務已由法規命令明確之，或已極度限縮時，其不為一定作為者，即具不法性（違法性），屬違法之不執行職務，司法審判法院就其合法性得予審查，且就專業判斷餘地，是否顯然欠缺妥當性，亦非不得介入審查。行政執行法第36條規定，行政機關為阻止犯罪、危害之發生或避免急迫危險，而有即時處置之必要時，得為即時強制。本條之即時強制，法文雖為｢得｣，因其即時處置對象，具急迫危險性，國家機關有積極防止該危險發生義務。至於行政機關行使裁量權時，如違反法律授予裁量目的、漏未審酌應加考量的觀點、摻雜與事件無關動機、違反平等原則、比例原則、信賴保護原則等一般法律原則或憲法保障基本權利，則構成裁量濫用或裁量恣意，自非法之所許。苟經判斷後認有即時處理必要者，國家機關即必須採取如下方法處置，而不得不為任何處置措施：一、對於人之管束。二、對於物之扣留、使用、處置或限制其使用。三、對於住宅、建築物或其他處所之進入。四、其他依法定職權所為之必要處置；換言之，有即時處置必要者，即應依法行政，審酌各個具體事件之主客觀情狀，採取上列方法以防危險發生，如不為任何措施，即符合怠於執行職務之要件，而有違法情事。㈤經查： 1.被上訴人所屬消防局於108年6月29日接獲民眾電話通報，系爭電桿上有虎頭蜂窩，經轉知農業處通知群鴻公司派員前往查看，認須先通知台電公司停電才能進行系爭蜂巢摘除作業，乃於承接單之移除方式欄載明「待台電斷電後處理」回報農業處。農業處於同年7月2日與台電公司聯繫，排定同月9 日20時停電進行蜂窩摘除作業，為原審所認定之事實。似此情形，被上訴人應亦肯認系爭蜂巢係社會生活風險源之一，應予排除；佐以google街景照片所示，系爭蜂巢位於戶外空曠處所，旁有道路，附近有零星民宅等情，同為原審所認定，則系爭蜂巢未斷電對於處理人員有生命危險，而無法立即處理，惟依社會一般經驗，黑腹虎頭蜂屬可預見有攻擊往來人群之危險性，並有造成生命身體之傷害疑慮，高壓電未斷電前，客觀上雖無法摘除，然於摘除前，被上訴人對於系爭蜂巢之可能危險，應對可得特定之人（包括可能行經之人、附近住家與作業人員），採取適當必要警示。從而，本件被害人李游菊之菜園在系爭蜂巢附近，是否為該蜂巢危險可得特定之人？被上訴人於系爭蜂巢摘除前，未對該蜂巢為警示之行為，其所屬公務員有否怠於執行職務，並與李游菊之死亡間，是否無相當因果關係？均滋疑義，有待進一步釐清。原審未詳予推求，遽為上訴人不利之判決，不免速斷。 2.虎頭蜂蜂巢警戒範圍約在直徑100公尺上下，其中以黑腹虎頭蜂的警戒區域最大，有卷附維基百科資料可憑(一審卷107頁），而依停電要點第6條第4項第3款規定，台電公司須於3天前通知停電及發放停電通知單，惟考量虎頭蜂有危險性，將6個工作天縮短為4個工作天，亦為原審所認定之事實。果爾，上訴人於事實審主張：虎頭蜂係會傷及人命之危險源，能儘速拆除，即應儘速為之，而被上訴人卻遲至知悉後第3 天始通知台電公司，通知僅是意見表達，用了3天，顯有遲延；且怠於在虎頭蜂攻擊範圍，設置警告標誌等提醒民眾之行政措施（同上卷136、137頁)，並援引行政執行法第36條第2項第3款、第4款、第39條規定，主張被上訴人在系爭蜂巢摘除前，未封鎖現場限制民眾進入或在現場設置警告標誌，即有公務員怠於執行職務之情事（同上卷13、15頁，原審卷259、261頁)，是否全無足取?猶與被上訴人在受通報後，未在系爭蜂巢附近作緊急處置，有否違反即時強制之作為義務？所關頗切，原審未詳予調查審認，遽為上訴人敗訴之判決，亦有可議。㈥上訴論旨，指摘原判決不當，求予廢棄，非無理由。五、據上論結，本件上訴為有理由。依民事訴訟法第477條第1項、第478條第2項，判決如主文。中　　華　　民　　國　 111 　年　 12 　月　 13 日最高法院民事第六庭審判長法官魏大喨法官林玉珮法官高榮宏法官胡宏文法官李寶堂本件正本證明與原本無異書　記　官　連玫馨中　　華　　民　　國　　111 　年　　12　　月　　19　　日

最高法院111年度台上字第1733號

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