臺北高等行政法院 地方庭112年度簡字第240號

• 裁判案由: 就業服務法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺北高等行政法院 地方庭
• 裁判日期: 112 年 10 月 30 日
• 當事人: 齊裕營造股份有限公司、鄭俊民

臺北高等行政法院判決
地方行政訴訟庭第三庭
112年度簡字第240號
原 告 齊裕營造股份有限公司

代 表 人 鄭俊民
訴訟代理人 李宗霖律師
兼送達代收
人 黃馬煜律師

被 告 桃園市政府
代 表 人 張善政
訴訟代理人 江一豪律師
上列當事人間就業服務法事件，原告不服被告民國110年10月17
日府勞跨國字1110289533號裁處書及勞動部112年4月17日以勞動法訴二字第1110023899號訴願決定，提起行政訴訟，本院於112
年10月2日辯論終結判決如下：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用新臺幣貳仟元由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
㈠、本件原告原於臺灣桃園地方法院行政訴訟庭（下稱桃園地行庭，原案號112年度簡字第41號）起訴，因行政訴訟法於112年8月15日修正生效，改由本院地方行政訴訟庭審理。
㈡、按行政訴訟法第229條第2項第2款之規定，因不服行政機關所
為新臺幣（下同）50萬元以下罰鍰處分而涉訟者，應適用簡易訴訟程序。查本件原告不服桃園縣政府裁處書所裁罰之30萬元罰鍰提起行政訴訟，核其屬前揭規定，適用簡易程序，合先敘明。
二、事實概要：
原告為興富發股份有限公司集合住宅新建工程（下稱系爭工程）之承攬人，並將系爭工程A、B棟鋼筋綁紮工程分包與佑啟發企業社，佑啟發企業社再將系爭工程A、B棟鋼筋綁紮工程委由訴外人康譽耀、陳蕙美承攬施作；嗣內政部移民署北區事務大隊桃園市專勤隊於民國111年8月8日在系爭工程所
在之桃園市○○區○○段000○000地號工地，查有許可失效之越
南籍外國人HO PHUOC TRONG（男，護照號碼：M0000000，下稱H君）、NGUYEN VAN LONG（男，護照號碼：M0000000，下稱N君）、PHAM THI HUE（女，護照號碼：M0000000，下稱P君）從事鋼筋綁紮工作，經被告審認原告涉非法容留許可失效之外國人從事工作，違反就業服務法第44條規定，爰依同法第63條第1項及行政罰法第18條第1項規定，於110年10月17日以府勞跨國字1110289533號裁處書（下稱原處分），處
原告罰鍰新臺幣（下同）30萬元。原告提起訴願，經勞動部於112年4月17日以勞動法訴二字第1110023899號訴願決定（下稱訴願決定）駁回，遂提起本件訴訟。
三、原告主張略以：
㈠、就業服務法第63條第2項所稱「其他從業人員」解釋上應不包
括承攬人，且原告就承攬人佑啟發企業社及訴外人康譽耀、陳蕙美並無指揮監督權限。
㈡、再自就業服務法第44條「容留」要件以觀，解釋上應不處罰「過失容留」之行為。原告除以契約規定、會議口頭提醒及現場標示警語等方式禁止承攬人聘用非法外籍勞工外，亦僱請御境保全股份有限公司嚴格控管稽查非法外籍勞工進入系爭工程工地。故原告及其從業人員對佑啟發企業社下包商僱用非法外籍勞工提供勞務乙節，主觀上並無認識而無故意。且原告查詢當日之簽到簿並無H君等3人姓名，實已盡防範、查核義務而無過失，門禁管制縱有疏失亦不等於原告有容留非法外籍勞工從事工作之過失，要求原告時刻注意是否有非法外籍勞工實屬欠缺期待可能性。
㈢、被告未審酌原告主觀究屬故意或過失、容留期間長短等因素，逕以容留人數作為決定罰鍰金額之單一標準，顯有裁量濫用及裁量怠惰之情事。故原處分顯屬違法，應予撤銷，訴願決定遞予維持亦有違誤。
㈣、並聲明：
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告答辯略以：
㈠、依相關實務見解，就業服務法第44條非僅處罰故意容留之行為人，且事業單位應盡義務查證、控管出入工作場所之人員，以免違法。H君等3人確有於原告承攬工程之工地內非法工作事實，且原告有系爭工程工地管理之權責卻未盡義務，縱非故意亦有過失。且原告縱與佑啟發企業社以契約約定不得聘僱非法外籍勞工工作，或由御境保全股份有限公司承攬該處進出管制事務，亦不脫免其工地管理之義務，其與他人間私權爭議與本件違章行為無涉，原處分並無違誤。
㈡、並聲明
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：
㈠、本件應適用之法令：
１、就業服務法第44條：任何人不得非法容留外國人從事工作。２、就業服務法第57條第1項第1款：雇主聘僱外國人不得有下列情事：一、聘僱未經許可、許可失效或他人所申請聘僱之外國人。
３、就業服務法第63條第1項、第2項：違反第44條或第57條第1款
、第2款規定者，處15萬元以上75萬元以下罰鍰。五年內再
違反者，處三年以下有期徒刑、拘役或科或併科120萬元以
下罰金；法人之代表人、法人或自然人之代理人、受僱人或其他從業人員，因執行業務違反第44條或第57條第1款、第2款規定者，除依前項規定處罰其行為人外，對該法人或自然人亦科處前項之罰鍰或罰金。
４、行政罰法第18條第1項：裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務
行為應受責難程度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。
㈡、如事實概要欄及N、H、P君為非法居停留之外籍人員之事實，
為兩造所未爭執，並有原處分、訴願決定、內政部移民署北區事務大隊桃園市專勤隊函、N、H、P君調查筆錄、N、H、P君外人居停留資料、現場勘查照片、原告工地主任胡振維調查筆錄、談話記錄、委任書在卷足參（見桃園地行庭卷第165至209頁)，並經本院調閱訴願卷核閱屬實，該事實應可認
定。
㈢、「查『就業服務法』(以下簡稱本法)第44條規定『任何人不得非
法容留外國人從事工作。』係指『自然人或法人』與外國人間
雖無聘僱關係，但有未依本法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於某處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言……」復為勞委會91年9月11日勞職外字第0910205655
號函函釋在案，上開函釋乃勞委會本於行政主管機關之地位，就「就業服務法」第57條第1款及第44條適用上之區別做
解釋，所為闡明法規原意之釋示，核與就業服務法立法意旨相符，自得經本院援用。
㈣、原告主張本件依據就業服務法第63條第2項，其與實際雇用H、N、P君之康譽耀、陳蕙美為承攬關係，不適用該一規定：⑴、本法所稱行為人，係指實施違反行政法上義務行為之自然人、法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織。行政罰法第3條定有明文。依該條文解釋，
違反行政法義務者，除了自然人外，尚包含法人本身，是以，就法人本身違反行政法上之義務，當可直接適用相關處罰規定。
⑵、原告前開主張，係以自然人為違反行政法上唯一之義務主體為前提，並且以法人之處罰須有行為人違法方得處罰之概念為之，意即處罰法人為法律上處罰自然人為前提，且法律並有規定方得處罰，套入本件之情形，原告係以需先有就業服務法第63條第2項，然於行政罰上，只要是法人違反行政法
上之義務，即須處罰，雖邏輯上有必須是法人所屬之自然人為違反行政法義務之要件，然並非如刑事法律須有特別處罰之規定方可處罰法人。
⑶、本件原處分裁處原告之法律依據為就業服務法第63條第1項，
並未引用同條第2項，尚不論原告自行引用原處分所無之就
業服務法第63條第2項解釋原處分之處罰範圍，已有不妥。
而如前所述，就業服務法第63條第1項縱使未指出為該行為
之法人內之相關代表人或自然人為何人，仍可適用該條文，原處分此部分並無違誤。且本件被告處罰原告係適用就業服務法第44條之容留，以本件為建築工地之情形以觀，容留不僅以自然人可為之，法人亦可為容留之行為，原告以H、N、P君為其承攬相對人所聘用之人，該承攬關係相對人非為就
業服務法第63條第2項之人進而推導出不適用就業服務法第63條第1項之結論，自非可採。
㈤、原告主張容留與過失容留部分：
１、就業服務法第44條所謂之「非法容留外國人從事工作」係指與外國人間雖無聘僱關係之存在，但有未依就業服務法及相關法令規定申請許可，即容許外國人停留於其處所為其從事勞務提供或工作事實之行為而言；是依該條規定據以處罰之前提，僅以外國人被容留且有提供勞務為已足（容留時間長短不拘），且以該容留者（自然人或法人）作為處罰對象，並不問外國人提供勞務之動機及對價之有無。換言之，所謂的容留，不會提供勞務者之動機，僅需符合於被提供勞務者之地點提供勞務已足，更進一步言之，不論工作者與被容留者是否有任何契約關係，或是契約關係來自於第三方，均屬於該條所謂之容留。
２、本件H、N、P君三人經查獲於原告處工作，雖H、N、P三人並未與原告有直接之勞務契約，但如前所述，就業服務法第44條之非法容留外國人工作，並不需要兩造有契約關係，是以，本件客觀上原告仍屬容留H、N、P三君工作。
３、又行政法上之過失係指對於違反行政法上義務之構成要件事實之發生，雖非故意，但按其情節應注意、能注意而不注意，或雖預見其能發生而確信其不發生而言。本件原告對於不得容留非法居停留之外國人一節已有認知，此觀之原告工地主任之調查筆錄、談話記錄可知（見桃園地行庭卷第199至204頁）。而原告對於進入其工地工作之人，本應注意各該人是否符合就業服務法之各種情形，且原告為工地承包商，無不能注意之情形，原告疏未注意審查進入工地之人之身分，屬過失違反就業服務法第44條之行為，自無疑義。
４、原告主張容留本身無所謂之過失態樣，然依前所述，原告因為漏未審查進入工地之人之身分或是審查不完全而讓非法居停留之外籍人士進入其工地工作，即屬於過失。而其主張之不可能有過失容留之概念，係以刑法上關於妨害風化罪章容留之定義為解釋，然法體系之解釋應從各該法律之立法目的觀之，於不同法令有相同名詞，雖可作為參考之概念（如不同法律間之比較概念），但並非均為同一解釋，且依據刑事法律與行政法質的區別說概念，本應為不同之解釋。而就業服務法之立法目的在於為促進國民就業，以增進社會及經濟發展（就業服務法第1條參照），就此立法目的出發，則容
留之概念並非侷限於刑事法上之容留，況刑法第12條第2項
尚有所謂之過失行為之處罰，以法律有特別規定為限之相關規定，此與行政罰法第7條之故意或過失違反行政法上之義
務均屬於違反的主觀構成要件範圍不同。而不論是刑法妨害罪章之容留或是就業服務法第63條、第44條之行政刑罰上容留，解釋上應適用刑法規定及概念，自無所謂過失容留之概念，但認為原告違反行政法上義務之原處分，屬於行政罰之範圍，自有過失之適用，是原告主張容留部分並無過失之可能，自非可採。
５、又本件原告雖經臺灣桃園地方檢察署檢察官以112年度偵字第
14361號為不起訴處分，有不起訴處分書1份在卷足參（見桃園地行庭卷第109至114頁）然該一不起訴處分是以刑事處罰之概念，即解釋上需有兩罰制，要先有違反刑法義務之行為人方才有可能法人違反之概念，並就此解釋就業服務法第66條第2項，同時運用容留無過失之概念認原告罪證不足，但
如前所述，就業服務法第66條關於行政罰之概念並非侷限於故意，過失仍屬主觀構成要件違反之範圍，再者，行政法之處罰，法人本身違反行政法義務即可為處罰之對象，不以原告或原告所屬之自然人有違反行政法義務為限，是以，該不起訴處分書，當不能作為對原告有利認定之依據。
㈥、末以，本件原告主張未審酌原告主觀究屬故意或過失、容留期間長短等因素，逕以容留人數作為決定罰鍰金額之單一標準，顯有裁量濫用及裁量怠惰之情事。關於裁量處分之撤銷訴訟審查，基於權力分立原則，行政法院僅能審查行政機關之決定是否合法。行政訴訟法第4條第2項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。」及第201條：「行政機關
依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」之規定，即本此意旨。因此，行政法院在判斷裁量權之行使有無瑕疵時，應審查作成行政處分是否逾越法定之裁量界限，或以不符合授權目的之方式行使裁量權，而有濫用權力之情形。亦即，行政法院審理裁量處分之撤銷訴訟，於判斷其作成行政處分是否有濫用權力時，非取代行政機關行使裁量，而應就行政機關作成裁量之基礎事實予以認定，再以行政機關作成裁量之理由，判斷行政機關作成行政處分有無濫用權力。且所謂情節不同之處罰高低一事，應屬舉發與處罰機關裁量職權範圍，除行政機關行使裁量權之過程或結果，有逾越權限或濫用權力之情形，應以違法論外，行政法院原則上應尊重行政機關之裁量決定而作有限度之司法審查。而裁量怠惰係指行政機關有依法裁量之權限時，因故意、過失或出於錯誤而消極地不行使裁量權者。本件被告之處罰依據在於行政院勞工委員會勞職管字第0091506088號函及其附表(見桃園地行庭卷第
207至208頁)，被告依據該表為裁罰，無所謂裁量怠惰之情
，且該表係為被告之上級中央主管機關所發布，被告就該表本無所謂之裁量權限，已屬行政法上之裁量收縮至零，且觀之該表，被告對原告裁處罰鍰30萬元符合規定，並無所謂之裁量濫用之情。
六、綜上所述，原告之主張均不足採。被告以原告違反就業服務法第44條、第63條第1項之規定，對原告裁處30萬元罰鍰，
並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法及所提出之證據，核與判決之結果不生影響，爰不逐一論列，併予敘明。
八、本件第一審之訴訟費用為2,000元，由敗訴之原告負擔，爰
確定如主文第2項所示。
九、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第236條
、第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中　　華　　民　　國　　112 　年　　10　　月　　30　　日法 官　 唐一强
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，以原判決違背法令為理由，向本院地方行政訴訟庭提出上訴狀並表明上訴理由（原判決所違背之法令及其具體內容，以及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實），其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內補提理由書；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（均須按他造人數附繕本）。
三、上訴未表明上訴理由且未於前述20日內補提上訴理由書者，逕以裁定駁回。
中　　華　　民　　國　　112　 年　　10 　 月　 30　　日書記官 陳達泓