臺灣桃園地方法院102年度簡字第41號

• 裁判案由: 都市計畫法
• 案件類型: 行政
• 審判法院: 臺灣桃園地方法院
• 裁判日期: 103 年 07 月 18 日

臺灣桃園地方法院行政訴訟判決　　　　　 102年度簡字第41號103年6月19日辯論終結原　　　告　邱創臺
訴訟代理人　董子祺律師
被　　　告　桃園縣政府
代　表　人　吳志揚（縣長）
訴訟代理人　陳河泉律師
上列當事人間都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國101 年11月29日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願決定（原處分案號為：被告101 年6 月11日府城行字第0000000000號處分書），提起行政訴訟，本院判決如下：
主 文
訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實及理由
壹、程序部分：
本件係其他關於公法上財產關係之訴訟，其標的之價額在新臺幣（下同）40萬元以下之事件，依行政訴訟法第229 條第2 項第3 款規定，應適用簡易訴訟程序，合先敘明。
貳、實體部分：
一、相關處分、爭訟事實概要：
㈠原告所有、坐落於桃園縣中壢市○○段000 ○0 ○000 ○0
地號之土地（下稱系爭土地），係位於「中壢平鎮都市擴大修訂計畫」之農業區內，與系爭土地隔鄰者則為同段第311
地號土地（所有權人為張阿石，下稱311 地號土地）、同段第312 地號土地（所有權人為原告之配偶許碧珠，下稱312
地號土地），嗣於民國101 年3 月13日上午9 時5 分許，經桃園縣中壢市清潔隊至上開系爭土地、第311 地號、第312
地號土地上，辦理違反廢棄物清理法案件稽查，稽查結果為「........該空地為地主整地，土石方未夾雜垃圾及營建廢棄物。....現場照相存查」，當日桃園縣政府警察局中壢分局內壢派出所亦有派員至現場協助稽查，嗣中壢分局即於101 年3 月27日以中警分行字第0000000000號，將該案移由被告處理，並副知桃園縣中壢市公所，桃園縣中壢市公所則於101 年4 月10日填製農業用地違規使用案件處理查報表，確認各土地之所有權人，並記載「上開土地均疑未經申請填土，較毗鄰農地高約1 公尺（原比毗鄰農地低），現況已整平，其中夾雜些許小石塊，並於同日以中市○○○0000000000號函通知被告。
㈡被告所屬農業發展局（下稱農發局）則於101 年4 月2 日以桃農管字第0000000000號函，通知被告所屬城鄉發展局（下稱城鄉局），因第312 地號土地上未經許可堆置、回填營建剩餘土石方，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，請土地管制機關（即城鄉局）就相關法規爰請逕依規定核處。城鄉局即以被告之名義，於101 年4 月6 日以府城行字第0000000000號函，通知訴外人許碧珠應就在第312 地號土地上未經申請填具土石方而有違反農業區土地使用分區管制一事，提出陳述意見，被告另於101 年4 月16日，以府地用字第00000000000 號函通知城鄉局，表示第312 土地及系爭土地回填土石整地使用案，案內土地屬都市計畫範圍土地，請本於權責核處。俟許碧珠於101 年4 月17日具狀陳述意見後，農發局並再於101 年4 月20日以桃農管字第0000000000號函通知城鄉局，表示第312 地號土地及系爭土地「未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，已對農對生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，土地管制機關應就相關法規裁處。城鄉局嗣即認許碧珠於第312 地號土地上有「違規填具土石方，違反行為時都市計畫法臺灣省施行細則（該細則於101 年11月12日有修正，以下所指均為行為時之施行細則，下稱都計施行細則）第29條規定」之情形，乃於101 年5 月14日以被告之名義為府城行字第00000000000 號裁處書（下稱另案處分），裁罰許碧珠罰鍰新臺幣（下同）7 萬元整。停止非法使用。1 個月內恢復土地原狀。另被告又於101 年5 月20日以府城行字第0000000000號函通知原告就系爭土地位屬「中壢平鎮市擴大修訂計畫」農業區，但原告卻違規填具土石方，有違反都市計畫法臺灣省施行細則第29條規定，故通知原告提出陳述意見。原告即於101 年5 月24日具狀陳述意見，說明系爭土地上已種植玉米，並提出照片為證，農發局並於101 年6 月6 日再度以桃農管字第0000000000號函，要求城鄉局就系爭土地，依相關法規核處，城鄉局即認系爭土地確有違規填具土石方，而違反都市計畫臺灣省施行細則第29條規定，依都市計畫法（下稱都計法）第79條及桃園縣違反都市計畫土地使用分區管制罰鍰裁罰基準，以府城行字第
0000000000號裁處書（下稱原處分），處原告罰鍰9 萬元，停止非法使用、1 個月內恢復土地原狀。該處分書並於101
年6 月14日合法送達原告。
㈢惟原告對於原處分不服，乃於101 年7 月12日提出訴願，內政部則於101 年11月29日台內訴字第0000000000號（案號：0000000000號）訴願決定（下稱系爭訴願決定），駁回原告之訴願。該訴願決定書則於11月30日合法送達原告。原告收受該訴願決定後，仍有不服，乃於102 年1 月31日向臺灣高等行政法院提出本案行政訴訟，且於102 年2 月23日確認僅對原處分中關於9 萬元罰鍰部分，請求撤銷。然因依行政訴訟法第229 條第2 項第2 款之規定，此為適用簡易訴訟程序之案件，依同條第1 項之規定，以地方法院行政訴訟庭為第一審管轄法院，且因被告公務所（或機關）所在地為桃園縣，故應由本院行政訴庭管轄，臺北高等行政法院即於102 年3 月25日裁定移送本院行政訴訟庭管轄，合先敘明。
二、原告主張：
㈠都計法第79條第1 項、第2 項係規定：「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行」，即其非難行為之客體標的為都市計畫範圍內之土地，所非難之行為，則係因從事建造、採取土石、變更地形而違反都計法或都計法授權制定之命令。至都計施行細則第29條第1 項本文則係規定：「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。」，即基於下列理由，始得施作土地改良：⒈為保持農業生產之目的。⒉經申請而興建農舍。⒊經申請而為農業產銷必要之設施。....等。而本件原告於案發當日所為之填土整地，即係為保持農業生產而施作之土地改良，是依施行細則所規定，毋需經申請即得為之，故被告主張因原告未經申請即施作土地改良，自為違法，即有所誤。再者，原告遍查土地法、土石採取法、水土保持法、水土保持法施行細則、水土保持計畫審核監督辦法、區域計畫法施行細則、農地重劃條例、土壤及地下水污染整治法施行細則等相涉行政法律命令等，亦無合致本件客觀法律事實，明文規制土地所有權人，為保持農業生產而施作填土整地，事前應先經主管機關審查或核准者。從而，可認被告以原告未申請即進行土地改良，並以原處分裁罰原告，並無法律授權之適法依據。至於被告所引用之桃園縣申請農業用地改良作業要點」（下稱作業要點），乃係未經授權訂立之行政命令，僅為被告依其職權所下達之職權命命，自非都市計畫法第79條第1
項所稱「依本法所發布之命令」，故原告縱有違反該作業要點，被告亦不得引為裁罰原告之依據。
㈡另系爭土地土質貧脊、地勢低窪雜草叢生，坵壟高低不一、地形錯綜複雜、造成耕耘施作不易，若無進行積極改良，顯無法進行農用生產，是原告為改良系爭土地現況以符合農業使用，始於101 年3 月進行填土整地，故被告農發局所稱原告於系爭土地上違建鐵皮屋、堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土等顯非事實。實者，原告自101 年整地後即實施植栽玉米、並自101 年8 月改種植芭樂等旱植農作，而為保持農業生產所施作之土地改良。況農發局亦曾於101 年7 月5 日至現場會勘，經該局會勘現場結果並無未保持農業生產情形，故該局僅以101 年7 月23日桃農管字第0000000000號函要求原告於土地邊坡種植綠籬及檢附土壤檢驗報告後另案申請勘查求（院卷第100 頁），原告因此再以101 年8 月27日申請函覆農發局已完成綠籬並檢附土壤檢驗報告，是以原告改良系爭土地確係為保持農業生產且實際作為農業生產使用乙節足堪認定。
㈢再訴願決定書既謂「另觀桃園縣中壢市公所101 年4 月10日○○○0000000000號函主旨『檢陳本市○○段000 ○000 ○00000 ○00000 地號第4 筆農地違規使用查報表....」，與所附桃園縣中壢市農業用地違規案件處理查報表，可知該4
筆均經認定為違規使用，即原告之鄰地即第311 地號土地，係與原告同次填土整地，惟迄今卻未受被告任何裁罰處分，甚者桃園縣境內亦有多起未經申請填土整地之案件，亦未受裁罰，被告顯係為罰而罰本件，而有違平等原則。
㈣綜上，被告於原處分裁罰前，並未實際至土地現場進行會勘，僅依據中壢市公所所檢附、並非系爭土地之照片，及被告機關內部之公文，即逕指原告有非屬農業經營使用之情形，實難謂已對「原告未保持農用生產」乙節盡其舉證之證。
㈤原告並聲明：訴願決定及原處分關於罰鍰部分均撤銷。
三、被告答辯：
㈠系爭土地係屬「中壢平鎮都市擴大修訂計畫」內之農業區，且有違規填具土方之情形，該部分經中壢市公所101 年4 月10日中市○○○0000000000號函檢送系爭土地違規使用案件，查報原告未經許可於系爭土地堆置、回填營建剩餘土石方，並經農發局認定已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，確已違反都計施行細則第29條有關農業區土地使用分區管制規定，被告始以原處分裁罰原告，於法並無不合。
㈡原告雖主張系爭土地填具土石方符合農業使用，但農發局101 年4 月20日桃農管字第00000000000 號函即已認定略為「....現未經許可堆置、回填營建剩餘土石方，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業使用」，再依都計施行細則第29條復規定：「農業區為保持農業生產而劃定....」，故系爭土地既未經許可填具土石方對農業生產環境造成影響，非屬農業經營使用，即屬違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定，其違反都計法施行細則第29條規定至為明確，當依都計法第79條規定處罰之。
㈢原告另主張依都計法第79條第1 項所授權訂立之都計施行細則第29條第1 項規定，法條文義上並無限制原告為保持農業生產之目的，所作合理正當之填土整地，事前須經主管機關審查與核准。故認被告以系爭填土整未經機關審查核准一事作為裁罰依據，並無法律適法之依據，依行政程序法第111
條第6 款之規定，應為無效，自得請求撤銷以維救濟等語。惟依都計施行法第29條之文義，並未規定農業區土地填具土石方毋庸經過申請，原告顯有誤解。再者依最高行政法院94年判字第1275號判決意旨亦認非都市土地之農業區從事農業改良行為須經申請，是舉輕以明重，都市土地之農業區若從事農業改良行為當然更須經過申請。是系爭作業要點第4 條即規定申請農地改良應檢附各式書件（包括農地改良申請書、地籍圖謄本、都市計畫土地使用分區證明、農地改良使用計畫書、農地現況照片、申請身分證明文件及其他必要書件）向農發局提出申請；而原告復自承其於系爭土地上填具土石方確未向主管機關先行申請，而原告亦未依上開作業要點提出合法土方來源證明文件。是若謂原告毋須向主管機關提出任何申請，即得擅自於系爭土地上大肆填土，所填具之土石方又係來源不明之不合法土石方，顯非都市計畫法立法之本意。
㈣被告並聲明：原告之訴駁回。訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，除後述之爭點外，有原處分書、訴願決定書、農發局、城鄉局、被告所為之歷次函文等資料附本院卷、原處分卷、答辯卷、訴願卷等可稽，原告復不為爭執，堪認為真實。是參酌兩造上開之主張，可認本件兩造之爭點應為：㈠原告於案發當日在系爭土地上填土一事，是否為保持農業生產？㈡系爭土地是否須經申請後始得為上開填土之事？桃園縣申請農業用地改良作業要點」是否為都計法第79條所稱依該法所發布之命令（下稱作業要點）？㈢被告所為原處分是否合法有據？原告訴請撤銷訴願決定及原處分是否有理由？
㈠原告於案發當日在系爭土地上整地、填土部分，並無事證證明有礙農業生產，而無保持農業生產之情形：
⒈被告所提供之部分照片可做本案系爭土地於案發時狀況之證明：
①經查，系爭土地係因第312 地號土地所分割新增之地號，且系爭土地與第312 地號土地乃由原告及其配偶許碧珠於100
年9 月19日以買賣為原因，而於100 年9 月26日分別登記取得，此有該等土地登記資料附本院卷第17頁、第18頁可參，故至案發當日（101 年3 月13日），原告僅成為系爭土地所有權人約半年時間，則原告取得土地所有權後，想積極改良系爭土地，確有其合理之動機。
②又依上開土地登記資料，可知該等土地之地目為田，系爭土地之面積分別為1,259 平方公尺及2,500 平方公尺，合計為3,759 平方公尺（至於第312 地號之土地則為2,500 平方公尺、第311 地號之土地面積為1,916 平方公尺，四筆土地合計為8,175 平方公尺），原告亦不爭執系爭土地確經編定於「中壢平鎮擴大修訂計畫」之農業區內，故該等土地之使用自不得有礙農業發展或為非屬農業經營使用之情形，即該等土地應依都計法施行細則第29條第1 項規定「保持農業生產」。
③再查，參以桃園縣中壢市清潔隊於101 年3 月13日至第312
地號土地，辦理違反廢棄物清理法案件稽查之稽查紀錄表，其上係記載行為人為邱逸棋（參許碧珠違反都市計畫法之原處分卷第11頁，下稱另案原處分卷），再自邱逸棋之警詢筆錄觀之，亦可知邱逸棋係主張案發當日由許碧珠發包給羅振義去現場整地，羅振義則請他去現場監督指揮整地工程（參另案處分卷第5 頁）。另外當日駕駛挖土機在系爭土地、第312 地號土地上整地者，則為訴外人張崇榮、徐金生，此亦有此二人警詢筆錄在卷可稽（附另案處分卷第6 頁至第8 頁）。是由上可認原告之配偶許碧珠確係委請羅振義去現場整地，並於案發當日遭中壢市清潔隊至現場稽查。又被告原認受稽查之系爭土地及第312 地號之土地均為許碧珠所有，嗣經許碧珠提出異議，始確認系爭土地為原告所有，此亦有城鄉發展局101 年5 月7 日之簽文1 份附本院卷第169 頁可稽。另參以證人羅振義於本院審理時到庭所證稱：原告與其配偶曾經委託他買種植土來處理系爭土地與第312 地號土地，目的是要種東西，再第311 地號土地之地主則是透過他的朋友託他購買土。另在處理該等土地前，土地狀況為雜草叢生、高低不平，而且有積水之狀況。另外他是向「城市農園」購買紅色之種植土，且摻入一些砂土，311 地號土地所放置土壤與第312 地號、系爭土地之土壤並無不同等語，則可知除第312 地號土地之地主許碧珠委託羅振義整地（第312 地號）外，另外原告亦委請羅振義在系爭土地上整地，至於第311 地號之地主則係委請羅振義購買土（參本院卷第249 頁正、反面、第250 頁）。準此，羅振義於案發當日所整地、填土之土地範圍即包括系爭土地、第311 地號、第312 地號等四筆土地，面積共計8,175 平方公尺，且上開土地所使用之土壤均係摻有砂石之同一批紅色種植土。
④另查，證人羅振義復證稱：「其係先請怪手進場整地，將土地上雜草移除，然後鋪設鐵板，卡車載運種植土及砂土進去，當時還沒有混土，鋪鐵板的用意，是因為該土地之前有積水的情形，土質太軟，車子無法行走。把所有土載進去後，在挖運的過程中，就會讓兩種土混合在一起」、「311 號土地沒有辦法直接讓車子進入，因為有圍圍籬，所以311 號土地沒有鋪設鐵板，我當初是跟312 號土地借土地，在312 號土地上面作業，將土倒置在311 地號土地上」（參本院卷第249 頁背面、第250 頁）、「（為何本案被告稽查人員到現場時，所拍攝照片土地上夾雜諸多石頭？）稽查人員拍攝照片是我們整平後的照片，並非我們進場照片。怪手之前挖土的時候，一定會挖到原本的土地下面原來的土，裡面就會含有石頭，我們去整地時，經過人家檢舉說我們在傾倒廢土，所以當時稽查人員有來現場。稽查紀錄表有記載我們當時傾倒的土沒有夾雜垃圾及營建廢棄物，但是稽查的時間是在3
月份」、「（提示本院卷第67-69 頁被證12號後附照片，並告以要旨，這些照片是什麼時候的照片？）這是當時我們載運種植土進去的時候，有人檢舉。這是稽查人員拍攝照片。照片上有鐵板、挖土機，就是我剛剛所述要讓車子能夠順利進去所鋪設的鐵板、「（提示本院卷第55-59 頁被證11號，並告以要旨，該等照片所示的情形是何時的情況？）這是整完之後拍攝照片，但何時去拍攝的照片我就不知道。事後我朋友有打電話跟我說他有收到裁罰書，我才知道」等語（參本院卷第250 頁正、反面）等語，可知桃園縣政府警察局中壢分局所拍攝附本院卷第67頁至69頁之照片，即為羅振義指揮人員於第312 地號土地上鋪設鐵板、堆置紅土，且挖土機亦已進入整地中之情況（下稱本院卷第67至第69頁之照片為整地中之照片），至附本院卷第55頁至59頁（即被證十一）之照片，則為上開四筆土地整地完畢，紅土已均勻鋪設於四筆土地上之狀況，原告雖否認第67頁至第69頁之照片非全部為系爭土地之狀況，其中並包括第311 地號、第312 地號之情形（參本院卷第193 頁至194 頁），惟既然上開證人已證述四筆土地所鋪設之紅土係同一種土，且該等土地均毗連相鄰，土質及相關環境狀況應該大致相同，且縱使鐵板僅鋪設於第312 地號上，亦係為四筆土地整地所致，並無特別區分之必要；至於整地後之照片，被告則認定僅有編號1 、3 、8 、9 、10之照片與系爭土地有關，此可參被告行政訴訟答辯㈢狀所載及所附之示意圖（參本院卷第106 頁至110 頁），是本院即將上開整地中、整地後（僅限編號1 、3 、8 、9 、10）之照片認均認屬本案系爭土地之情形，先予敘明。⒉羅振義於整地中所堆置並填土於系爭土地上之紅土並無夾雜石塊、垃圾及營建廢棄物，整地後之土地上之石塊是土地原所內含，即該等石塊之存在並無法證明有影響農業生產之情況：
①仔細觀察整地中之照片，可知土地上確堆置紅土，然該等紅土中並無特別明顯之大塊石塊，即並無如整地後之照片所顯示之石塊，此亦經中壢分局內壢派出所所長劉虔任到庭證述明確（參本院卷第265 頁背面），且證人羅振義、及中壢清潔隊當日到場稽查之人員姜靚柔亦到庭證述現場土石方並無夾雜垃圾及營建廢棄物（參本院卷第250 頁、第287 頁）等情，姜靚柔並證稱現場稽查紀錄表所填載之「土石方」並非指泥土中有夾雜石塊才記載為土石方，如整地中照片所示土堆即稱土石方（參本院卷第287 頁背面），是由此可證原告委請羅振義所載運至系爭土地上堆置之土壤並無夾雜石塊、垃圾及營建廢棄物，所謂土石方僅為單純之紅土。
②再既然證人羅振義於系爭土地上所填之土壤無石塊等物夾雜其內，惟何以自整地後之照片中卻可見土地上確有石塊，則羅振義上開所證述是因為進場整地之過程中，挖土機挖土時挖到原本土地下面之土，其中即含有石頭所致等情，即堪採信。至被告訴訟代理人雖稱依現場工地負責人邱逸棋於警詢筆錄中已稱「整地工程沒有開挖」等語，即既然當日只是回填土石，就沒有所謂挖到土地下方石頭的可能等情（參本院卷第263 頁背面）。惟查，參以另案原處分卷第5 頁關於邱逸棋之警詢陳述，確係載明「（你所負責監督之整地工程是否有開挖或回填廢土？）沒有開挖，亦無回填廢土。有回填羅振義購買之種植土」等語，然以之對照同日挖土機司機張崇榮、徐金生亦於警詢中之陳述：「（你所整地之所有無傾倒廢土？有無從該處所開挖土方載往他處傾倒？）我從昨日早上上班，大約看到10幾台砂石車傾倒紅土。沒有從該處開挖土石載往他處所傾倒」（張崇榮、附另案處分卷第6 頁背面）、「（你所整地之所有無傾倒廢土？有無從該處所開挖土方載往他處傾倒？）我從今日早上上班，有看到2 台砂石車傾倒紅土。沒有從該處開挖土石載往他處所傾倒」（徐金生、附另案處分卷第8 頁）等情，可知徐逸棋上開所稱之沒有「開挖」應係如張崇榮、徐金生所證述沒有「從系爭土地開挖土方載往他處傾倒」，並非在說明在整地過程中沒有翻攪原來土地之意，故被告訴訟代理人上開所辯即無足採。
③準此，上開甫整地完照片所示土地上之石頭，是於整地過程中因翻挖原土壤所致，並非於案發當日所外加之物。而農發局之人員陳忠懿亦到場證稱桃園縣農業用地恢復農地農用案審核及查驗執行要點（附本院卷第195 頁、下稱恢復農用要點）第5 條第2 項第4 款中所稱恢復原編定管制使用之農業用地土壤物質與標準中應予管制比例之石礫，係指外來之回填土石方（參本院卷第268 頁）。是以，系爭土地上所呈現之石塊即非該恢復農用要點所稱改良後土地不得含有之石礫。甚者，被告亦自承不論係中壢清潔隊、中壢市公所、中壢分局或被告所屬城鄉局、農發局於本案遭稽查時、裁罰本案前，並無對系爭土地之原始土壤或後填之紅土土壤採樣分析過，該等人員到庭作證時，亦未曾提及該部分，則縱系爭土地上確有上開所呈之石塊，惟依整地後照片所示，亦非大量，僅有零星，且非每一石塊均體積龐大，故僅依照片所示情況，實無從據以認定該等石塊之體積及含量比例為何，自無法依此逕認系爭土地上因有該等石塊而有影響農用。
⒊整地中照片所示之鐵板、挖土機僅係短暫供整地作業所用，並無影響農用之情形：
①又自上開整地中之照片所示，土地上確鋪有鐵板，且依證人羅振義所述係放置於第312 地號土地上，然不論該鐵板鋪設之位置是否位於系爭土地上，惟均係為對系爭土地進行整地所設，已如上述。再該鐵板之鋪設，係呈現不規則、凌亂之情形，如欲固定架設，應非如此處理。再者羅振義已證述：係因為土地土質過於鬆軟且有積水，無法供車輛通行始鋪設鐵板等語，誠如前述，且內壢派出所所長劉虔任亦到庭證述：其於案發當日至現場時，確看到有如照片（指整地中照片）所示狀況，有挖土機在土地內，土地內有鋪鐵板。鋪鐵板之用意是要讓怪手、砂石車比較容易進去等語。由此可知，鋪設鐵板僅係暫時性，欲讓整地所用之挖土機、砂石車進入土地，顯非固定性、永久性，況依整地後之照片，其上亦已無鐵板鋪設於上，更證明該鐵板之鋪設係有其暫時性之目的，萬不能以此暫時性之措施認定有影響農業生產。
②再者，原告若欲對系爭土地整地以保持農業生產，以系爭土地面積達3,759 平方公尺，單以其一人之力，顯非可能，且當日不僅只有系爭土地欲進行整地，還包括第312 地號、第311 地號之土地，故原告委請羅振義僱用挖土機、砂石車至土地內進行填土整地之事宜，確合情理，且以整地後照片觀之，系爭土地另包括第312 地號、第311 地號土地上亦無顯示仍有挖土機、砂石車於其上之狀況，顯見挖土機、砂石車出現於土地上，亦僅為短暫性，仍不能以此短暫性之措施認定有影響農業生產之情形。
③即若原告整地之目的，確係為保持農業生產，則其整地過程中，在系爭土地上或鄰地上出現暫時性之施工情形（包括放置鐵板、有挖土機或其他車輛駛入作業等），即屬正常，自不能僅以該暫時性之狀況，論斷原告就劃定於農業區內之系爭土地未保持農業生產，或認該等舉措有影響農業生產。
⒋被告並無法證明系爭土地上所填入摻有砂石之紅土有礙農業生產：
①原告主張系爭土地之紅土係向「城市農園」所購買，而證人羅振義更到庭證述：「摻入砂石係因為土的成份要配一點砂土比較好種植。鏟子去挖的時候才不會太硬」、「比例是種植土二、砂石土一」等語（參本院卷第249 頁背面、第251
頁），而農發局之人員即證人陳忠懿則到庭證稱：「農地不行回填砂石，會影響生長」（參本院卷第267 頁背面），惟依上開被告所頒布恢復農用要點第5 條第2 項則係規定：「表土層及底土層之土壤改良最低標準，....⒋縱切面值徑大於7.5 公分之石礫佔有面積量：水田不超過2 ％，旱田不超過5 ％，果樹不超過30％。紅土區之鐵猛網紋（Plinthite
）經曝曬後成鐵塊亦歸類為石礫」，可知土壤改良時，關於表土層及底土層，並非完全不得有石礫在其中，但區分不同性質之農田可含縱切面直徑大於7.5 公分之占有面積比例有所不同而已，惟砂石乃係砂粒和碎石的鬆散混合物，其縱切面直徑應該不會大於7.5 公分，是縱填入該等物質，並不違上開規定，然是否填入砂石會因此改變土壤的ph值、有機質、磷、鉀之比例、或硬度等不適合農業生產，則應該經過實測。是證人陳忠懿於本院審理中逕證稱「填入砂石即會影響生長」部分，實為速斷。況被告或其他中壢清潔隊、中壢市公所、內壢派出所之人員均未於案發時，於系爭土地上採集紅石及砂石及兩者之混合物而加以分析，即究竟何以原告填入之紅土及砂石有礙農業生產，實無任何科學證據可資證明，自不能僅以土壤之顏色及所含砂石一情，即認有害農業生產。
②又者，原告於101 年5 月24日針對原處分所提出行政陳述意見書時，另附具農作種植使用現況照片（附原處分卷第17頁），依該照片確可見有種植作物之情形，雖該等照片未附有拍攝日期，亦非土地之全景照片，而無從僅以照片確認是否確為系爭土地之照片，然當時既係於原告陳述意見階段，被告若認該等資料有不足之處，理應至現場實地稽查，或告知原告應提出何等之資料以為補充，以維原告之權益；況原告提出該等照片之用意，應係在證明於案發當時整地之目的係為保持農業生產，故事後系爭土地亦確實可供種植作物，此乃原告在被告未於案發時至現場實地採樣土壤加以檢驗，事後所為不得已之證明方法，惟被告卻置原告之意見及該等照片於不顧，實有未洽。至於該等照片中所顯示土壤之顏色雖非完全與整地中、整地後之照片顏色相同，而較偏咖啡色，但仍帶有紅色之情形，況此等顏色之差異究係因用以拍攝照片之相機不同所致或紙張顯色之方式有異，或係因已隔一段時間土壤已因氣侯、陽光等各種因素而有所變化，無從得知，然該部分卻可以實地勘測採樣釋疑，此更加驗證被告於裁罰前實地勘測採樣於本案裁罰之重要及必要性。況若原告存心造假，以現今照片修改之便利性，僅修改土壤之顏色並非難事，故若僅因該部分照片與整地中、整地後之照片顏色不同，即論斷與系爭土地無關，亦有未洽。甚者，證人羅振義亦到庭證稱其於案發後之4 月間有至系爭土地，當時土壤仍為紅色，且種有作物等語（參本院卷第252 頁），雖其證述之作物為芭樂，並非原告所稱當時所種之玉米，惟作物若係新播之初芽，非農業專家者有誤認之情況，應屬正常。故以證人羅振義所述，配合原告上開所提出之照片，仍可認定原告於案發當時所為之整地結果，確可於4 月間即種植作物。③再參以原告於101 年6 月20日所提出之異議書，主張系爭土地確已完成玉米農作種植，並附具作物照片（參本院卷第230 頁至第231 頁），其中照片顯示之作物情況，已較上開5
月間所提出照片中之作物成長許多，該照片亦可見土地附近之建築物情況，確與系爭土地相同，且照片中之泥土雖然為咖啡色，卻仍帶有紅色。再依被告所提出農發局於101 年7
月20日桃農管字第0000000000號函後附農發局所拍攝之照片（參本院卷第228 頁），其上顯示之拍攝日期為101 年7 月5 日，照片中作物更較上開6 月份之照片成長許多，再依當日會勘意見資料表（參本院卷第229 頁），中壢市公所之會勘意見確為「現場種植玉米」，與上開原告所主張種植之作物種類相同，均為玉米。是依上開5 月份、6 月份、7 月份之照片觀之，照片中之作物依時間經過而逐漸成長，時序正常且合理，若謂原告於其間重新整地、重新填土，實無可能。準此，依上開說明，確可認原告自於案發當日進行並完成整地、填土後，即種植玉米作物，且作物依時成長，更可證原告於案發時之整地確係為保持農業生產所為，並無影響農業發展。
④再查，被告亦已於101 年11月18日以桃農管字第0000000000號函認定系爭土地已整復為可供農業使用（參本院卷第100
頁、第232 頁）。故依上開說明，可見系爭土地自101 年3
月開始整地後迄至被告認可係保持農業生產止，歷時數月，並經原告將土壤送驗、被告亦會同各單位人士至現場勘驗，始能確認，惟被告就認定原告是否有違規情形時，卻未以相同規格待之，即被告就案發時整地之狀況，在未有農發局、城鄉局之人員到場，亦未作任何採樣檢測下，僅依憑移轉之照片即認定原告之整地係有違農業發展，其間差異性之大，難怪使原告質疑被告裁罰之合法性。
⒌農發局認定系爭土地未能保持農業生產部分，並無實證為憑：
①依原處分書四理由及法令依據㈣所載：「旨揭土地係位於『中壢平鎮都市擴大修訂計畫』農業區，台端違規填具土石方，經本府農業主管機關101 年4 月20日桃農管字第0000000000號函認定已對農業生產環境及原土壤造成負面影響非屬農業經營使用，故本案業已違反都市計畫農業區土地使用分區管制規定。另台端101 年5 月24日陳述意見經本府農業主管機關101 年6 月6 日桃農管字第00000000000 函再次認定非屬農業使用，爰依法予以裁罰」、原處分書五證據則載明：「中壢市公所101 年4 月10日中市○○○0000000000號、本府（應為所屬之農發局）101 年4 月20日、6 月6 日桃農管字第0000000000、0000000000號函」。是究竟原處分依何等證據為本案裁處，即應檢視上開各次函文內之全部說明。
②經查，中壢市公所101 年4 月10日中市○○○0000000000號函（附原處分卷第3 頁以下、本院卷第13頁以下、本院卷第55頁以下），其主旨係：「檢陳本市○○段000 ○000 ○00000 ○00000 地號等4 筆農地違規使用查報表、土地登記謄本等相關資料」，說明則為：「依據桃園縣政府警察局中壢分局101 年3 月27日中警分行字第0000000000號函辦理」，再依該函後附之處理查報表則係記載該4 筆土地違規使用情形：「本市○○段000 ○000 ○00000 ○00000 地號等4 筆農地疑未經申請填土較毗鄰農地高約1 公尺（原比毗鄰農地低），現況已整平，其中夾雜些許小石塊，該函所附之照片則為整地後之照片（但如上述，僅有編號1 、3 、8 、9 、10之照片與系爭土地有關）。即該資料僅說明上開4 筆土地於整平後之高度較附近農地高、土地僅夾雜些許小石塊，並無說明該等土地有非屬農業使用之情形。
③農發局101 年4 月20日桃農管字第0000000000號函（附原處卷第13頁、本院卷第75頁）係載明：「本案依來函顯示現地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用，請土地管制機關（城鄉局）就相關法規爰請逕依規定核處」、農發局101 年6 月6 日桃農管字第00000000000 函（附本院卷第24頁）則係說明：「本案經來函指陳現場未經申請涉違規回填、堆置土石方使用，已對農業生產環境及原土壤造成負責影響，非屬農業經營使用，請土地管制機關就相關法規爰請依規定核處」，而該兩函之承辦人員均為陳忠懿。陳忠懿並於本院審理中到庭證述，有關系爭土地是否符合農業使用之事，確由城鄉局轉給農業局審認，且由其承辦，其並證稱其於審認時並無到過現場，其係依移轉之相關資料審認，上開兩份函文中之記載，即為其審認之結果等語（參本院卷266 頁正、反面）。即【系爭土地未地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用】等，即為陳忠懿之審認結果。其並證述其上開所謂依移轉之資料審認，該等資料即為中壢市公所101 年4 月10日中市○○○0000000000號函及後附之農業用地違規使用案件處理查報表、照片，並不包括中壢市清潔隊所製作附於本院卷第70頁之稽查紀錄表，其並無法從該等照片判斷出照片中所示之土壤含有砂石、石頭之比例或含有其他成分、亦無法獨立判斷照片中是指何地號之土地等語（參本院卷第268 頁、第269 頁背面）。經本院再質之何以審認系爭土地上有搭建鐵皮屋使用，證人陳忠懿竟證稱該部分是其打電腦誤繕，實者是現場土地上有放置鐵皮，並稱縱該鐵皮為倒塌之圍籬即係妨害農業生產等語（參本院卷第267 頁正、反面），惟依整地後之編號1 、3 照片所示，該土地四周確築有鐵皮圍籬，並無搭建鐵皮屋，而該等圍籬僅有一塊、非常小面積的鐵皮半傾倒於土地邊界上，對於土地之大部分範圍並不會影響農用，是殊難想像系爭土地會因此小鐵皮圍籬之傾倒而經認定系爭土地整體有影響農用之情形，證人該部分之審認，實無足採。又證人陳忠懿復證稱其之所以審查系爭土地有營建剩餘土石方及廢棄土，係因為照片中橘紅色的土就是廢棄土，而且是外來土，且該部分是中壢市公所上開函文中所記載「橘紅色的土就是廢棄土」等語，惟經本院要求證人陳忠懿將公所函文中記載橘紅色之土就是廢棄土之字句標示出來時，證人陳忠懿檢視公函內容後，卻回答公所之函文中僅記載「回填土」，並稱營建剩餘土石方及廢棄土是涵蓋性之名詞，因為裡面有石粒等語（參本院卷第268 頁背面），是由此可認，證人陳忠懿上開系爭土地經審認結果有營建剩餘土石方及廢棄土之事實，根本無所憑據，全係證人自行想像橘紅色之土即為廢棄土，且自認因土地含有石粒者即為廢棄土及營建剩餘土石方，此等審認仍無足採。再者，證人於上開兩份函文中係因認系爭土地未經許可堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，故載明審認結果為：「已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用」。然系爭土地上既經證明無堆置、回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋，已如上述，則該等「已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用」結果，顯無從成立。
④況且，不論是農發局或城鄉局均為被告之內部局處，對於本案，並無獨立裁罰原告之地位，是該等局之任何認定及審認均應認為係被告之認定，即被告本身是裁罰機關，卻又身負事實調查機關，於裁罰時竟以內部單位書面調查之結果作為證據，並無至現場實勘，亦無其他科學證據，而該等內部調查之結果復未於裁罰前先寄送給原告表示意見，而無從形成構成要件效力，甚至農發局之審認結果已如上述均無足採，實者本案裁罰依上開理由及證據所認定之「違規填具土石方」之違規情狀即非事實。
㈡都計法或都計施行法並無規定系爭土地須經申請後始得在系爭土地上為上開整地、填土之事，桃園縣申請農業用地改良作業要點」並非都計法第79條所稱依該法所發布之命令：
⒈按「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣6 萬元以上30萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人負擔」，此為都計法第79條第1 項所明定，該條法條即為原處分所裁罰法令依據。故依此可知，得依該條文處罰者，必系爭土地之所有權人即原告，在系爭土地上所為之土地使用，有違反都計法或依都計法所發布之命令，始屬之。惟本院再遍尋都計法之條文，並無規定關於農地之各項使用（包括對於農地之整地、改良等）需事前經申請之情形。
⒉再按依都計法所授權訂立之都計法施行細則第29條第1 項則係規定「農業區為保持農業生產而劃定，除保持農業生產外，僅得申請興建農舍、農業產銷必要設施或休閒農業設施。但第29條之1 、第29條之2 及第30條所規定者，不在此限」，依其文義可知農地上可允許之使用，包括⑴保持農業生產。⑵申請興建農舍。⑶申請農業產銷之必要設施或休閒農業設施。惟法條中獨就⑴保持農業生產一事，未明文規定須為申請，此乃因保持農業生產本即為農業區當然應為之事，不但須隨時為之，根本毋需特別申請，至於興建農舍、農業產銷之必要設施或休閒農業設施本非農業區應為之使用，僅因處於工商社會中，為活絡農地多角化使用，始增入之使用方式，自應謹慎為之，否則易有危害農地妨害農業使用之情形，故規定須經申請始得使用，至為合理。然被告卻主張不能僅以條文中未加以規定「申請」，即認該保持農業生產之使用方式毋需申請，即無足採。是原告於案發當日在系爭土地上所為整地、填土，既係為保持農業生產，且事後亦確為農業生產，已如上述，原告自毋需於實施前提出申請即可為之。準此，可認原告此舉並無違反都計法及都計施行法之情形，自無從依都計法第79條第1 項規定處罰之。
⒊被告另主張區域計畫法中非屬都市土地之農地未經申請即堆置土石，即應予處罰。則舉輕以明重，屬於都市計畫之本案系爭土地，未經申請，自應予以處罰。惟人民違反公法上義務之行為，是否可加以制裁處罰，因制裁處罰涉及侵犯人民自由權利，應有法律或自治條例作為依據，此即「處罰法定主義」，此與刑罰之處罰採取「罪刑法定主義」類似，均為法律保留原則之表現。即按依法始得處罰，乃為民主法治國家基本原則之一，對於違反社會性程度輕微之行為，處以罰鍰、沒入或其他種類行政罰，雖較諸對侵害國家、社會法益等科以刑罰之行為情節輕微，惟本質上仍屬對於人民自由或權利之不利處分，其應適用處罰法定主義，仍無不同。故為使行為人對其行為有所認識，進而擔負其在法律上應有之責任，自應以其違反行政法上義務行為時之法律有明文規定者為限（參行政罰法／陳清秀著／101 年9 月一版一刷／第36頁）。另行政罰法第4 條亦規定：「違反行政法上義務之處罰，以行為時之法律或自治條例有明文規定者為限」。是縱區域計畫法對於非都市土地之農地堆置土石時，確實規定應先經申請，否則即予處罰，然系爭土地既屬都市計畫內之土地，無從使用區域計畫法，而依都計法及依都計法所授權之都計施行細則均無規定於屬農業區之系爭土地，於保持農業生產之整地、填土等行為，須先經申請，則依上開處罰法定主義及行政罰法第4 條之規定，自不得類推適用區域計畫法之規定，而加以處罰原告，是被告該部分之主張，仍無足採。
⒋又查，都計法並無授權地方主管機關得以訂立申請農業用地改良作業要點，故桃園縣申請農業用地改良作業要點即非都計法所授權訂立之授權命令，被告亦自承此僅為被告所自行訂立之行政規則，並無法源依據等語（參本院卷第311 頁背面），是客觀事實上，原告雖於整地、填土前，確實未依該作業要點提出申請，然被告亦不能因此即認得依都計法第79條第1 項之規定，裁罰原告。
㈢從而，原告於系爭土地上所為之整地、填土之行為，雖有填入摻有砂石之紅土，然被告並未採樣鑑定該等土壤有何未能保持農業生產之情形，且整地後系爭土地上所呈現大小不一、數量不多之石頭，復係整地過程中，翻挖土地原土壤所出現，並非外來填入之石頭，於整地過程中，地面上所鋪設之鐵板，則係為使挖土機等車輛便於通過而暫時所放，並非固定、永久之設施，亦難認有礙農業生產，況且系爭土地亦無農發局所審認有回填營建剩餘土石方、廢棄土、搭建鐵皮屋等使用，已對農業生產環境及原土壤造成負面影響，非屬農業經營使用之情形，且系爭土地自整地後，亦證實確有植種作物，而可證有保持農業生產之狀況，至被告所自行訂立之作業要點，並非都計法所授權訂立者，都計法與都計施行細則，亦無規定原告所為上開為保持農業生產之整地、填地行為，須經申請，則被告以原處分認定原告有違規填具土方之情形，並據以裁罰原告，即屬無據。
五、綜上所述，原告於案發當日所為之整地、填土行為，並無違反都計法、都計施行細則之規定，被告卻依都計法第79條第1 項、第2 項、都計法施行細則第29第1 項之規定，以原處分裁罰原告罰鍰9 萬元、停止非法使用、1 個月內恢復土地原狀等，確有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未合。原告訴請撤銷原處分關於罰鍰部分及訴願決定，確有理由，應予准許。
六、再本案事證已明，並再到現場勘驗之必要，至兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴有理由，依行政訴訟法第236條、第195條第1項前段、第98條第1項前段，判決如主文。
中 華 民 國 103 年 7 月 18 日行政訴訟庭 法 官 林靜梅
上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實。
書記官 羅婉榕
中 華 民 國 103 年 7 月 18 日